Апелляционное определение СК по административным делам Орловского областного суда от 09 ноября 2017 г. по делу N 33а-2917/2017

Судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда в составе:

председательствующего судьи Сабаевой И.Н.,

судей Георгиновой Н.А., Сорокина С.В.,

при секретаре Сулеймановой А.Э.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении областного суда административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строй-плюс" к администрации города Орла о признании недействующими отдельных положений Правил производства земляных работ на территории города Орла, утвержденных постановлением администрации города Орла от 20 июня 2012 года N 1998,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Строй-плюс" на решение Советского районного суда города Орла от 11 июля 2017 года, которым административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Строй-плюс" оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Орловского областного суда Георгиновой Н.А., объяснения представителя административного истца Дьяченко Г.В., действующей на основании доверенности, поддержавшей апелляционную жалобу, возражения на жалобу представителей административного ответчика Деркач М.В. и Шалимановой Т.Ю., действующих на основании доверенностей, заключение прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Орловской области Дорогавцевой И.В., полагавшей, что решение суда является законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

установила:

20 июня 2012 года постановлением администрации города Орла N1998 утверждены Правила производства земляных работ на территории города Орла (далее - Правила), которые были опубликованы 27 июня 2012 года в официальном издании "Орловская городская газета", N 26.

Постановлением администрации города Орла в Правила внесены изменения, которые официально опубликованы 27 мая 2016 года в официальном издании "Орловская городская газета" N20.

Пунктом 1.3 Правил предусмотрено, что настоящие Правила являются обязательными для всех организаций, предприятий, учреждений, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности, а также физических лиц, производящих на территории города Орла земляные работы.

В соответствии с пунктом 4.1 Правил, производство земляных работ на территории города Орла осуществляется только после получения разрешения на производство земляных работ, выданного администрацией города Орла (приложение N 2 Правил), в котором указано место проведения работ, кому выдано, какие виды работ разрешено проводить, и установлен срок (временной интервал) производства земляных работ за подписью заместителя главы администрации города Орла - начальника управления городского хозяйства и транспорта администрации города Орла, а в случае производства работ с сужением проезжей части или полностью перекрытия дороги - на основании постановления администрации города Орла.

Контроль за производством земляных работ на территории города Орла осуществляется отделом административно-технического контроля территориального управления по соответствующему району администрации города Орла (далее по тексту - отдел АТК), муниципальным казенным учреждением "Управление коммунальным хозяйством г. Орла" (далее по тексту - МКУ "УКХ г. Орла").

Пунктом 4.2. Правил предусмотрено, что разрешение на производство земляных работ выдается юридическим лицам, а также физическим лицам (в том числе индивидуальным предпринимателям), имеющим свидетельство о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, либо договор с подрядной организацией, имеющей свидетельство о допуске к соответствующим видам работ.

Земляные работы производятся только организацией или физическим лицом, которым выдано разрешение, либо подрядной (субподрядной) организацией, имеющей свидетельство о допуске к соответствующим видам работ, заключившей соответствующий договор с указанными лицами.

Общество с ограниченной ответственностью "Строй-плюс" (далее - ООО "Строй-плюс", Общество), выполняющее работы по реконструкции здания " ... "N, расположенного по адресу: "адрес", на основании контракта на выполнение работ для государственных нужд от "дата", заключенного с " ... " государственный заказчик" (далее - " ... ""), обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых предписаний Правил ввиду их несоответствия статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

По мнению административного истца, подлежат признанию недействующими пункты 1.3, 4.1, 4.2 Правил в той мере, в которой они предусматривают обязанность заказчиков (генподрядчиков) получать разрешение на производство земляных работ при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, на которые в установленном порядке выдано разрешение на строительство.

По изложенным основаниям, ООО "Строй-плюс" просило суд признать противоречащими федеральному законодательству и не действующими пункты 1.3, 4.1, 4.2 Правил и обязать администрацию города Орла внести в Правила соответствующие поправки.

Определением Советского районного суда города Орла от 15 июня 2017 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление градостроительства администрации города Орла.

В суде первой инстанции представитель ООО "Строй-плюс" поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в иске.

Представители административного ответчика возражали против удовлетворения заявленных требований.

Судом постановленоуказанное выше решение.

Дополнительным решением Советского районного суда города Орла от 19 сентября 2017 года отказано в удовлетворении требований ООО "Строй-плюс" к администрации города Орла о признании недействующими отдельных положений Правил и обязании внести изменения в нормативный правовой акт.

Определением Советского районного суда города Орла от 19 сентября 2017 года исправлены описки, допущенные в мотивировочной части решения суда от 11 июля 2017 года.

В апелляционной жалобе представитель административного истца ООО "Строй-плюс" Дьяченко Г.В. просит отменить судебный акт ввиду неправильного применения норм материального права и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы администрацией города Орла представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, принятого в соответствии с установленными обстоятельствами и требованиями закона.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному и другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

В соответствии с Правилами благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования "Город Орел", утвержденными решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30 июня 2011 года N 5/0073-ГС, все виды работ до строительству, реконструкции, ремонту, содержанию зданий и объектов благоустройства, связанных с разработкой грунта, временным нарушением благоустройства территории города Орла, должны производиться при наличии разрешения на производство земляных работ, выданного в соответствии с утвержденными администрацией города Орла правилами производства земляных, строительных и ремонтных работ (пункт 3.3).

Как видно из материалов дела и установлено судом, администрация города Орла, имеющая полномочия по изданию муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, постановлением от 20 июня 2012 года N 1998 утвердила Правила производства земляных работ на территории города Орла, которые были опубликованы в официальном печатном издании "Орловская городская газета" в течение 15 дней после даты принятия названного правового акта, что соответствует положениям статьи 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьям 30, 31 Устава города Орла

Суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве приведённые правовые предписания, правильно пришёл к выводу о том, что оспариваемый муниципальный правовой акт принят администрацией города Орла в пределах компетенции и обнародован с соблюдением установленного порядка.

Правильной является позиция суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания недействующими в оспариваемой части пунктов 1.3,4.1 и 4.2 Правил по следующим основаниям.

Исходя из положений статей 1, 2, 8, 9, 30, 36, 44, 47, 48, 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) при строительстве или реконструкции объекта недвижимости требуются, помимо наличия права на земельный участок, доказательства осуществления строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки, а также осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, при наличии в установленном порядке составленной проектной документации.

В силу положений статьи 51 ГрК РФ реконструкция объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство. К заявлению о выдаче разрешения в обязательном порядке должны прилагаться помимо правоустанавливающих документов на земельный участок, также градостроительный план земельного участка, материалы проектной документации и иные предусмотренные названной статьей документы.

Пунктом 2 статьи 48 ГрК РФ предусмотрено, что проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Из системного толкования выше приведенных положений следует, что градостроительное законодательство не регулирует правоотношения, связанные с использованием земельных участков, в том числе, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, не являющихся заказчиками (подрядчиками) строительства, реконструкции зданий. Такие правоотношения регламентированы гражданским, жилищным и земельным законодательством.

При этом, исходя из норм градостроительного законодательства, разрешение на строительство само по себе не предоставляет право на проведение земляных работ за пределами границ земельного участка, на котором планируется осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства.

При разрешении спора судом первой инстанции установлено, что Общество осуществляло земляные работы в связи с проведением инженерных коммуникацией к зданию спортивной школы за пределами границ земельного участка, на котором планировалось осуществлять реконструкцию объекта капитального строительства.

В связи с этим, жители многоквартирного дома, являющиеся собственниками смежного земельного участка, обратились в орган местного самоуправления с заявлением о принятии мер по факту нарушения элементов благоустройства принадлежащего им земельного участка, при проведении по нему инженерных коммуникаций без их разрешения.

Указанные обстоятельства послужили поводом к возбуждению дела об административном правонарушении в отношении ООО "Строй-плюс", и привлечения Общества к административной ответственности по части 1 статьи 6.5 Закона Орловской области N 1490-ОЗ "Об ответственности за административные правонарушения" за нарушение требований пункта 3.3 Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования "Город Орел" и пункта 4.1 Правил производства земляных работ на территории города Орла.

Оспаривая отдельные положения Правил производства земляных работ на территории города Орла, Общество ссылалось на их противоречие Градостроительному кодексу Российской Федерации и незаконное понуждение получать разрешение на производство земляных работ при наличии разрешения на строительство.

Отказывая в удовлетворении иска, суд правомерно исходил из того, что названные Правила определяют требования к организации и производству земляных работ, связанных с прокладкой, ремонтом подземных (наземных) сооружений, с проведением иных видов работ, влекущих нарушение рельефа местности и благоустройства территории муниципального образования.

Так, Правилами предусмотрено, что производство всех видов земляных работ, связанных с прокладкой (ремонтом) подземных коммуникаций, включающих в себя демонтаж усовершенствованного покрытия дорог и тротуаров (в том числе бордюрного камня, плитки), снятие плодородного слоя земли, рытье траншеи (котлована), непосредственную прокладку (ремонт) подземных коммуникаций, засыпку траншеи (котлована), восстановление нарушенного благоустройства (проведение нового благоустройства) территории (укладка асфальта, тротуарной плитки, установка бордюров, устройство газонов и иных зеленых зон), а равно отсыпка грунта на высоту более 0,5 метра, должно осуществляться по рабочим проектам (рабочей документации), проектам производства работ, согласованным и утвержденным в установленном порядке, при техническом надзоре заказчика, эксплуатационной организации с соблюдением нормативных документов, регламентирующих проектирование, строительство и эксплуатацию подземных инженерных сетей и сооружений.

Проанализировав выше приведенные правовые предписания, и принимая во внимание, что помимо строительных работ, связанных с возведением либо реконструкцией объектов капитального строительства на земельных участках, выделенных для этих целей, заказчиками (подрядчиками) могут выполняться земляные работы, порядок проведения которых федеральным законодателем не урегулирован, суд первой инстанции правильно пришел к выводу о том, что получение разрешения на строительство не освобождает от получения соответствующего ордера (разрешения) на производство работ.

Поскольку понятие земляных работ, порядок проектирования и согласования проектной документации, связанной с производством таких работ, порядок выдачи разрешений на производство работ в указанных Правилах конкретизированы, то суд правильно пришел к выводу о том, что оспариваемые положения Правил соответствуют требованиям определенности и не допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе их применения.

При установленных обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что предусмотренные пунктами 1.3, 4.1 и 4.2 Правил условия и порядок производства земляных работ на территории города Орла, не противоречат нормам федерального законодательства и не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца.

С учетом изложенного, решение суда об отказе в признании недействующими пунктов 1.3, 4.1, 4.2 Правил производства земляных работ на территории города Орла и понуждении административного ответчика внести изменения в оспариваемые положения Правил, следует признать законным и обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм материального права и не могут служить поводом к отмене решения суда.

Несостоятельны, а потому не влекут отмену судебного акта, доводы о том, что правоотношения, связанные с проведением земляных работ урегулированы нормами градостроительного законодательства, а наличие у подрядчика разрешения на строительство уже наделяет его правом на осуществление строительной деятельности, неразрывно связанной с проведением земляных работ, поскольку эти доводы основаны на неправильном толковании выше приведенных правовых предписаний.

Остальные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на его законность и обоснованность либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения суда.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не установлено.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

определила:

решение Советского районного суда г. Орла от 11 июля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Строй-плюс" - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: