Решение Костромского областного суда от 27 сентября 2002 г. N 3-60 Норма о взимании платы за выдачу разрешений, установленная пунктом 22 Временного Положения о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ по объектам недвижимости не федерального значения, строящимся на территории Костромской области, утвержденного постановлением Губернатора Костромской области от 10 апреля 2002 г. N 140, признана противоречащей Федеральному закону, недействующей и не влекущей правовых последствий со дня ее издания, поскольку принята с превышением полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ

Решение Костромского областного суда
от 27 сентября 2002 г. N 3-60

ГАРАНТ:

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ

от 21 ноября 2002 г. N 87-Г02-11

рассмотрела в судебном заседании от 21 ноября 2002 года дело по заявлению первого заместителя прокурора Костромской области о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 22 Временного положения о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ по объектам недвижимости нефедерального значения, строящимся на территории Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 10 апреля 2002 года N 140 по кассационной жалобе на решение Костромского областного суда от 27 сентября 2002 года, которым постановлено: признать пункт 22 Временного Положения недействующим и не подлежащим применению с момента его издания

Руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Костромского областного суда от 27 сентября 2002 года оставить без изменения, кассационную жалобу губернатора Костромской области В.А. Шершунова - без удовлетворения

Костромской областной суд, с участием прокурора, рассмотрев в судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Костромской области о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 22 Временного положения о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ по объектам недвижимости нефедерального значения, строящимся на территории Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 10 апреля 2002 года N 140, установил:

постановлением губернатора Костромской области от 10 апреля 2002 года N 140, опубликованном в Костромской областной ежедневной газете "Северная правда" 23 апреля 2002 года, утверждено Временное Положение о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ по объектам недвижимости нефедерального значения, строящимся на территории Костромской области (далее - Временное Положение).

Пунктом 22 Временного Положения предусмотрено, что за выдачу разрешения на выполнение всех строительно-монтажных работ взимается плата в соответствии с утвержденными в установленном порядке расценками, которая направляется на содержание управления инспекции Госархстройнадзора на Костромской области.

Первый заместитель прокурора Костромской области обратился в суд с заявлением о признании пункта 22 Временного Положения противоречащим федеральному законодательству, ссылаясь на то, что установленная плата за выдачу разрешения на проведение строительно-монтажных работ обладает всеми признаками сбора и является таковой. Данный сбор не предусмотрен статьями 14 и 15 Налогового кодекса Российской Федерации и статьями 20 и 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы". Действующим законодательством не предусмотрено взимание платы за выдачу разрешений на выполнение строительно-монтажных работ.

В обоснование заявления прокурор дополнительно указал, что порядок выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ урегулирован лишь Примерным положением о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, утвержденным Приказом Минстроя России от 3 июня 1992 года N 131. Право выдачи данных разрешений регулируется также Положением о государственном архитектурно-строительном надзоре в РСФСР, утвержденным приказом Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 13 декабря 1991 года N 4, Временным положением об органах государственного архитектурно-строительного надзора, утвержденным постановлением главы администрации области N 34 от 23 января 1995 года.

Однако, указанные нормативные правовые акты не предоставляют главе администрации области право устанавливать плату за выдачу разрешений. Кроме того, органы архитектурного строительного надзора финансируются из областного бюджета и свои функции должны выполнять бесплатно.

В судебном заседании прокурор Костромской областной прокуратуры "К" заявление поддержала, пояснила, что оспариваемый пункт Временного Положения ограничивает права физических и юридических лиц на получение разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, т.к. плата за выдачу данных разрешений федеральным законодательством не предусмотрена. Просила признать пункт 22 Временного Положения недействующим и не подлежащим применению с момента его издания.

Представитель администрации Костромской области с заявлением первого заместителя прокурора области не согласился и просил об оставлении его без удовлетворения, сославшись на то, что правоотношения по взиманию платы инспекцией Госархстройнадзора по Костромской области за выдачу разрешений на выполнение строительно-монтажных работ регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, и доходы от платных услуг, оказываемых инспекцией согласно ст. 41 Бюджетного кодекса РФ, относятся к неналоговым доходам бюджета области, сбором оспариваемая плата не является. Пункт 22 Временного Положения, по его мнению, не противоречит федеральному законодательству, кроме того еще и по тем основаниям, что Положение о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, утвержденное Приказом Минстроя России от 3 июня 1992 г. N 131, является примерным и дает право субъектам РФ устанавливать особенности по его применению, оказание же платных услуг органами Госархстройнадзора Костромской области предусмотрено пунктом 9 Временного Положения об органах Государственного архитектурно-строительного надзора в Костромской области, утвержденного постановлением главы администрации области от 23 января 1995 года N 34.

Судом к участию в деле привлечены Управление Министерства юстиции РФ по Костромской области, Управление Министерства по налогам и сборам РФ по Костромской области, Костромское территориальное управление Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, инспекция Госархстройнадзора по Костромской области.

Представители управления МЮ РФ по Костромской области и Костромского территориального управления МАП РФ поддержали заявление прокурора, пояснив, что установление главой администрации Костромской области платы за выдачу разрешений на выполнение строительно-монтажных работ является незаконным, т.к., по их мнению, эта плата обладает всеми признаками сбора, который не значится в перечне региональных и местных сборов, установленных статьями 14 и 15 Налогового кодекса РФ.

Представитель Управления МНС РФ по Костромской области пояснил, что оспариваемая плата формально подпадает под признаки сбора, перечисленные в пункте 2 статьи 8 Налогового кодекса РФ, но управление МНС РФ по Костромской области не считает этот платеж ни налогом, ни сбором, т.к. он не содержит всех элементов обложения, включая порядок и сроки уплаты, зачисления его в областной бюджет.

Представители инспекции Госархстройнадзора по Костромской области пояснили, что средства, полученные в качестве платы за выдачу разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, идут на содержание инспекции Госархстройнадзора по Костромской области, и без взимания указанной платы инспекция не сможет осуществлять свои функциональные обязанности, так как из бюджета области средства на содержание инспекции не поступают.

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд находит заявление первого заместителя прокурора области подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В силу ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Судом установлено, что 10 апреля 2002 года губернатором области принято постановление N 140 "О порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ по объектам недвижимости нефедерального значения на территории Костромской области".

Данным постановлением утверждено Временное Положение о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ по объектам недвижимости нефедерального значения, строящимся на территории Костромской области, пункт 22-ой которого предусматривает взимание платы за выдачу разрешений на выполнение всех строительно-монтажных работ, направляемой на содержание управления инспекции Госархстройнадзора по Костромской области.

Указанное предписание носит нормативный характер, поскольку является обязательным и распространяется на неопределенный круг лиц.

В соответствии с п. 2 ст. 8 Налогового кодекса РФ под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Вводимая пунктом 22 Временного Положения плата за выдачу разрешений на выполнение строительно-монтажных работ является сбором, так как имеет все признаки, содержащиеся в приведенной федеральной правовой норме: обязательное внесение платы связано с совершением инспекцией Госархстройнадзора по Костромской области юридически значимых действий.

В соответствии со ст. 57 Конституции Российской Федерации взиманию подлежат налоги и сборы, установленные законным порядком.

В силу п. 2 ст. 18 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", п. 5 ст. З Налогового кодекса Российской Федерации налоги и сборы субъектов Российской Федерации, местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются соответственно законами субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные Кодексом либо установленные в ином порядке.

Ни Законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в редакции от 24 июля 2002 года), ни Налоговым Кодексом Российской Федерации, которыми предусмотрены общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации и определены, в частности, региональные и местные налоги, а также органы, их устанавливающие, сбор за выдачу разрешений на выполнение строительно-монтажных работ не установлен.

Кроме того, Временное Положение, содержащее оспариваемую норму, было утверждено органом исполнительной власти Костромской области, не наделенным полномочиями устанавливать, изменять или отменять налоги и сборы субъекта Российской Федерации и местные налоги и сборы.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что губернатор Костромской области при издании оспоренной нормы вышел за пределы предоставленных законом полномочий, и пункт 22 Временного Положения, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 10 апреля 2002 года N 140, противоречит Закону Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и Налоговому Кодексу Российской Федерации.

Довод представителя администрации Костромской области о неналоговом характере сбора и о том, что правоотношения, связанные с его уплатой, регулируются бюджетным законодательством, несостоятелен и не подтвержден установленными обстоятельствами.

В силу ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации, не распространяются на плательщиков оспариваемого сбора, поскольку к субъектам бюджетных правоотношений они не относятся и бюджетное законодательство на них не распространяется.

Доводы о том, что плата, предусмотренная пунктом 22 Временного Положения, является платой за услуги, оказываемые инспекцией Госархстройнадзора по Костромской области при выдаче разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, судом не могут быть приняты во внимание.

В соответствии с Положением о Государственном архитектурно-строительном надзоре РСФСР, утвержденным приказом Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 13 декабря 1991 года N 4, выдача разрешений на производство строительно-монтажных работ на конкретных объектах является одной из основных функциональных обязанностей инспекции Госархстройнадзора.

Согласно п. 16 данного Положения финансирование деятельности инспекций Госархстройнадзора осуществляется за счет соответствующих бюджетов.

Пунктом же 22-м Временного Положения на плательщиков сбора за выдачу разрешений на выполнение строительно-монтажных работ возложена незаконная обязанность по отчислению средств на содержание инспекции Госархстройнадзора, являющейся государственным учреждением и выполняющей государственные функции.

Ни федеральным законодательством в области градостроительной и архитектурной деятельности, в частности, Градостроительным кодексом Российской Федерации и Федеральным Законом "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (в редакции от 30 декабря 2001 года), ни Положением о Государственном архитектурно-строительном надзоре РСФСР инспекциям Госархстройнадзора не предоставлено право на оказание платных услуг.

Кроме того, как следует из пояснений представителей инспекции Госархстройнадзора по Костромской области, фактически плата взимается не за услуги, а за выполнение инспекцией возложенных на нее обязанностей по осуществлению надзора за соблюдением участниками строительства строительных норм и правил.

С учетом данного обстоятельства не может быть признана обоснованной ссылка представителя администрации области на то, что Временным Положением об органах Государственного архитектурно-строительного надзора, утвержденным постановлением главы администрации области от 23 января 1995 года N 34, органам Госархстройнадзора области предоставлено право оказывать отдельные виды платных услуг. Кроме того, указанным Временным Положением предусмотрено, что оказание платных услуг производится в порядке, установленном законодательством.

Законодательством же данный порядок не установлен.

Учитывая изложенное, суд находит заявление первого заместителя прокурора области обоснованным и подлежащим удовлетворению.

В соответствии с разъяснениями, данными в абзаце втором п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (в редакции постановления Пленума от 24 апреля 2002 года N 8) при удовлетворении заявления о признании противоречащим Федеральному закону закона субъекта Российской Федерации либо заявления о признании противоречащим закону иного нормативного правового акта в резолютивной части решения должно быть указано на это, а также на то, что закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт считаются не действующими со дня вступления решения в законную силу (ч. З ст. 239-8 ГПК РСФСР). При этом необходимо учитывать, что если правовой акт издан органом или должностным лицом при отсутствии соответствующих полномочий или не был опубликован для всеобщего сведения либо не был зарегистрирован, когда опубликование или государственная регистрация являлись обязательными, то такой акт признается недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его издания (ч. З ст. 15 Конституции Российской Федерации, п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" в редакции Указов Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 г. N 490 и от 13 августа 1998 г. N 963).

С учетом данных разъяснений, а также того, что оспариваемая норма издана губернатором Костромской области при отсутствии соответствующих полномочий, суд считает, что пункт 22 Временного Положения, утвержденного постановлением губернатора области от 10 апреля 2002 года N 140, должен быть признан недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его издания.

Руководствуясь ст. ст. 191, 197, 231, 232, 239-7 ГПК РСФСР, суд решил:

заявление первого заместителя прокурора Костромской области удовлетворить.

Признать пункт 22 Временного Положения о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ по объектам недвижимости нефедерального значения, строящимся на территории Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 10 апреля 2002 года N 140, противоречащим Федеральному закону, недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его издания.

Сообщение о принятом решении опубликовать в Костромской областной ежедневной газете "Северная правда".

Решение может быть обжаловано и опротестовано в десятидневный срок в Верховный суд Российской Федерации через Костромской областной суд после вынесения решения в окончательной форме.