Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2002 г. N 87-Г02-11 О признании недействующим пункта 22 Временного положения о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ по объектам недвижимости нефедерального значения, строящимся на территории Костромской области, утв. Постановлением Губернатора Костромской области от 10 апреля 2002 г. N 140

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2002 г. N 87-Г02-11

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Г.В. Манохиной,

судей Т.И. Ерёменко и А.М. Маслова

рассмотрела в судебном заседании от 21 ноября 2002 года дело по заявлению первого заместителя прокурора Костромской области о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 22 Временного положения о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ по объектам недвижимости нефедерального значения, строящимся на территории Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 10 апреля 2002 года N 140 по кассационной жалобе на решение Костромского областного суда от 27 сентября 2002 года, которым постановлено: признать пункт 22 Временного Положения недействующим и не подлежащим применению с момента его издания.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И. Ерёменко, объяснения представителя губернатора по доверенности от 19 августа 2002 года В.В. Пахомова, поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации М.М. Гермашевой, полагавшей решение оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением губернатора Костромской области от 10 апреля 2002 года N 140, опубликованном в Костромской областной ежедневной газете "Северная правда" 23 апреля 2002 года, утверждено Временное Положение о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ по объектам недвижимости не федерального значения, строящимся на территории Костромской области.

Пунктом 22 этого Положения предусмотрено, что за выдачу разрешения на выполнение всех строительно-монтажных работ взимается плата в соответствии с утвержденными в установленном порядке расценками, которая направляется на содержание управления инспекции Госархстройнадзора в Костромской области.

Первый заместитель прокурора Костромской области обратился в суд с заявлением о признании пункта 22 Временного Положения противоречащим федеральному законодательству, указав, что установленная плата за выдачу разрешения на проведение строительно-монтажных работ обладает всеми признаками сбора и является таковой. Данный сбор не предусмотрен статьями 14 и 15 Налогового кодекса Российской Федерации и статьями 20 и 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы". Действующим законодательством не предусмотрен о взимание платы за выдачу разрешений на выполнение строительно-монтажных работ.

В обоснование заявления прокурор дополнительно указал, что порядок выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ урегулирован лишь Примерным положением о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, утвержденным Приказом Министерства строительства России от 3 июня 1992 года N 131. Право выдачи данных разрешений регулируется также Положением о государственном архитектурно-строительном надзоре в РСФСР, утвержденным приказом Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 13 декабря 1991 года N 4, Временным положением об органах государственного архитектурно-строительного надзора, утвержденным постановлением главы администрации области N 34 от 23 января 1995 года.

Однако указанные нормативные правовые акты не предоставляют главе администрации области право устанавливать плату за выдачу разрешений. Кроме того, органы архитектурного строительного надзора финансируются из областного бюджета и свои функции должны выполнять бесплатно.

В судебном заседании прокурор Костромской областной прокуратуры заявление поддержал, пояснила, что оспариваемый пункт Временного Положения ограничивает права физических и юридических лиц на получение разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, т.к. плата за выдачу данных разрешений федеральным законодательством не предусмотрена, просил признать пункт 22 Временного Положения недействующим и не подлежащим применению с момента его издания.

Представитель администрации Костромской области с заявлением первого заместителя прокурора области не согласился и просил об оставлении его без удовлетворения, сославшись на то, что правоотношения по взиманию платы инспекцией Госархстройнадзора по Костромской области за выдачу разрешений на выполнение строительно-монтажных работ регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, и доходы от платных услуг, оказываемых инспекцией согласно ст. 41 Бюджетного кодекса РФ, относятся к неналоговым доходам бюджета области, сбором оспариваемая плата не является. Пункт 22 Временного Положения, по его мнению, не противоречит федеральному законодательству, кроме того, еще и по тем основаниям, что Положение о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, утвержденное Приказом Министерства строительства России от 3 июня 1992 г. N 131, является примерным и дает право субъектам РФ устанавливать особенности по его применению, оказание же платных услуг органами Госархстройнадзора Костромской области предусмотрено пунктом 9 Временного Положения об органах Государственного архитектурно-строительного надзора в Костромской области, утвержденного постановлением главы администрации области от 23 января 1995 года N 34.

Судом к участию в деле привлечены Управление Министерства юстиции РФ по Костромской области, Управление Министерства по налогам и сборам РФ по Костромской области, Костромское территориальное управление Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, инспекция Госархстройнадзора по Костромской области поддержали прокурора, представитель Управления МНС РФ по Костромской области пояснил, что оспариваемая плата формально подпадает под признаки сбора, перечисленные в пункте 2 статьи 8 Налогового кодекса РФ, но управление МНС РФ по Костромской области не считает этот платеж ни налогом, ни сбором, т.к. он не содержит всех элементов обложения, включая порядок и сроки уплаты, зачисления его в областной бюджет, а представители инспекции Госархстройнадзора по Костромской области пояснили, что средства, полученные в качестве платы за выдачу разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, идут на содержание инспекции Госархстройнадзора по Костромской области, и без взимания указанной платы инспекция не сможет осуществлять свои функциональные обязанности, так как из бюджета области средства на содержание инспекции не поступают.

По делу постановлено указанное выше решение.

Губернатор Костромской области подал кассационную жалобу, в которой просит решение отменить и принять новое, которым отказать в удовлетворении заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим оставлению без изменения.

В силу ст. 13 ПС РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Судом установлено, что 10 апреля 2002 года губернатором области принято постановление N 140 "О порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ по объектам недвижимости не федерального значения на территории Костромской области", которым утверждено Временное Положение о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ по объектам недвижимости не федерального значения, строящимся на территории Костромской области, пункт 22-ой которого предусматривает взимание платы за выдачу разрешений на выполнение всех строительно-монтажных работ, направляемой на содержание управления инспекции Госархстройнадзора по Костромской области.

Указанное предписание носит нормативный характер, поскольку является обязательным и распространяется на неопределенный круг лиц.

В соответствии с п. 2 ст. 8 Налогового кодекса РФ под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

С учетом изложенного, суд пришел к выводу о том, что вводимая пунктом 22 Временного Положения плата за выдачу разрешений на выполнение строительно-монтажных работ является сбором, так как имеет все признаки, содержащиеся в приведенной федеральной правовой норме: обязательное внесение платы связано с совершением инспекцией Госархстройнадзора по Костромской области юридически значимых действий, а в соответствии со ст. 57 Конституции Российской Федерации взиманию подлежат налоги и сборы, установленные законным порядком.

В силу п. 2 ст. 18 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", п. 5 ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации налоги и сборы субъектов Российской Федерации, местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются соответственно законами субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные Кодексом либо установленные в ином порядке.

Поскольку ни Законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в редакции от 24 июля 2002 года), ни Налоговым кодексом Российской Федерации, сбор за выдачу разрешений на выполнение строительно-монтажных работ не установлен, а Временное Положение, содержащее оспариваемую норму, было утверждено органом исполнительной власти Костромской области, не наделенным полномочиями устанавливать, изменять или отменять налоги и сборы субъекта Российской Федерации и местные налоги и сборы.

Дав оценку собранным по делу доказательствам, суд пришел к выводу о том, что губернатор Костромской области при издании оспариваемой нормы вышел за пределы предоставленных законом полномочий, и пункт 22 Временного Положения, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 10 апреля 2002 года N 140, противоречит Закону Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и Налоговому кодексу Российской Федерации.

Суд не нашел оснований для удовлетворения довода представителя администрации Костромской области о неналоговом характере сбора и о том, что правоотношения, связанные с его уплатой, регулируются бюджетным законодательством, признал его несостоятельным и не подтвержденным доказательствами.

В силу ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации, не распространяются на плательщиков оспариваемого сбора, поскольку к субъектам бюджетных правоотношений они не относятся.

Кроме того, другими нормативными актами, в частности Градостроительным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (в редакции от 30 декабря 2001 года), Положением о Государственном архитектурно-строительном надзоре РСФСР инспекциям Госархстройнадзора не предоставлено прав о на оказание платных услуг, в том числе за выполнение инспекцией возложенных на нее обязанностей по осуществлению надзора за соблюдением участниками строительства строительных норм и правил.

Учитывая все установленные по делу обстоятельства, а также и то, что оспариваемая норма издана губернатором Костромской области при отсутствии соответствующих полномочий, суд правильно пришел к выводу о том, что пункт 22 Временного Положения, утвержденного постановлением губернатора области от 10 апреля 2002 года N 140, должен быть признан недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его издания.

Довод в жалобе о том, что получаемые при этом средства не являются налоговыми платежами, т.к. не обладают рядом необходимых признаков не опровергает выводов суда. Кроме того, суд правильно отметил в решении, что за выполнение инспекцией возложенных на нее обязанностей по осуществлению надзора за соблюдением участниками строительства строительных норм и правил федеральными законами не предоставлено право взимание платы.

Руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Костромского областного суда от 27 сентября 2002 года оставить без изменения, кассационную жалобу губернатора Костромской области В.А. Шершунова - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Судьи

Т.И. Ерёменко

А.М. Маслов