Приложение 1. Программа создания государственной автоматизированной системы земельного кадастра в Пермской области (1996-2000 гг.)

Приложение 1

к постановлению Губернатора Пермской области

от 6 мая 1996 г. N 161

Программа
создания государственной автоматизированной системы
земельного кадастра в Пермской области
(1996-2000 гг.)

1. Введение

Программой ставится задача завершить в течение 1996-2000 гг. работы по созданию в Пермской области государственной автоматизированной системы земельного кадастра (далее - ГАС ЗК). Данная задача продиктована динамикой земельной реформы и необходимостью привести сферу регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами в соответствие с потребностями рыночной экономики.

Земельная реформа внесла коренные изменения в характер земельных отношений. Отменена монополия государственной собственности на землю. Проведено крупномасштабное перераспределение земель. Образовались и развиваются новые формы земельной собственности, включая частную. Количество собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов составило на 1 января 1996 года 857 тысяч и продолжает расти. Им передано 4,7 млн.гектаров земель, в том числе 1,8 млн. гектаров в собственность граждан и юридических лиц. Органы местного самоуправления получили в свое Распоряжение 629 тыс.гектаров земель.

Земельные ресурсы области включены в систему новых экономических отношений. Введена платность землепользования. Суммы платежей за землю составили в 1995 году 97 млрд.рублей. Быстро активизируется земельный рынок. За три года состоялось 13,5 тыс. сделок купли-продажи земельных участков, более 100 тыс.сделок их аренды. В целом объем сделок с земельными участками увеличился в 2,5 раза, и эта тенденция продолжает нарастать.

В области реализовано много новых подходов к вопросам организации работы с земельными ресурсами. Проведена массовая инвентаризация земель, перерегистрация собственников и выдача им правоустанавливающих документов на земельную собственность. Начались активные работы по широкому кругу инженерных проблем, освоению компьютерных технологий, реорганизации земельного кадастра. Совместно с датскими специалистами созданы первые образцы автоматизированных систем регистрации прав на землю и прочно связанную с ней недвижимость. При комитетах по земельным ресурсам и землеустройству городов и районов (горрайкомземах) организованы и оснащены специализированные структуры земельного кадастра. В короткие сроки налажены статистическое отслеживание динамики земельных преобразований, накопление банка земельно-кадастровых данных, перевод операционной работы с субъектами земельных отношений в автоматизированный режим.

Принятые меры позволили обеспечить весь комплекс текущих работ по реформированию земельных отношений. Заложены основы рыночно ориентированной инфраструктуры их регулирования. Подготовлены материальная база и кадры к освоению современных технологий работы с земельными ресурсами. Дальнейшая реализация рыночной концепции земельных отношений в полной мере зависит теперь от формирования в области полноценной структуры автоматизированного земельного кадастра как единой системы базовых данных о земле и ее использовании.

Отсутствие такой системы не позволяет вести более эффективную земельную политику, особенно в городах, где ранее в условиях монополии государственной собственности кадастр и земельные отношения не имели какого-либо существенного значения, а городская территория рассматривалась исключительно как пространственный базис для решения градостроительных задач.

Современная ситуация принципиально изменилась. Земля обрела статус конкретной собственности со всеми вытекающими из этого правовыми, экономическими и социальными последствиями. В этих условиях из-за отсутствия необходимой базы кадастра управление земельными ресурсами в городах столкнулось с большими трудностями: режим использования земель регулируется в ограниченных масштабах, налогообложение несет значительные потери, хотя земли городов - это основной источник бюджетных поступлений от платежей за землю.

В целом переход земельной реформы в стадию более высокой экономической активности и расширения рыночных операций с земельными участками требует оперативного создания эффективного кадастрового обслуживания реформированных земельных отношений. Предусмотренные в связи с этим Программой работы по созданию государственной автоматизированной системы земельного кадастра в полной мере отвечают новым экономическим и правовым условиям землепользования в Пермской области.

2. Цели и задачи создания автоматизированной
системы земельного кадастра области

Программа создания в области государственной автоматизированной системы земельного кадастра (далее - ГАС ЗК) разработана комитетом по земельным ресурсам и землеустройству области (облкомземом) в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.08.92 N 622 "О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации" и другими нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Пермской области.

Автоматизированная система земельного кадастра области создается как современная многоцелевая инфраструктура регулирования земельных отношений и поддержки цивилизованного земельного рынка, оперативного контроля за эффективностью хозяйственного использования и оборота земель. Главная цель ГАС ЗК обеспечить органы государственной власти и местного самоуправления необходимой для распоряжения и управления земельными ресурсами информацией, а также защиту прав собственников, владельцев и пользователей земли.

Программа подготовлена с учетом рекомендаций Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзема), российского и зарубежного опыта организации кадастрового производства, результатов многолетнего сотрудничества облкомзема с группой датских фирм, а также фактического состояния службы регулирования земельных отношений в области.

Основу Программы составляют концепция проекта по поддержке земельной реформы в России (проект ЛАРИС) и ранее принятые Администрацией области решения о его реализации на территории области. Проект осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.94 N 1327 "Об утверждении Соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования проекта по поддержке земельной реформы (проект ЛАРИС)". Приказом Роскомзема от 23.03.95 N 23 предусмотрено, что в реализации первого этапа проекта, рассчитанного на период 1995-1999 гг., участвует 24 городские и районные территории области. Планом финансирования данных работ, утвержденным Постановлением Губернатора области от 13.11.95 N 341, на эти цели направляется 4 млн.750 тыс.долларов США, учтенных в финансовом обеспечении Программы (приложение 10).

В целом Программа включает комплекс взаимоувязанных организационно-правовых, инженерно-технических, кадровых, финансовых и хозяйственных мероприятий, которые позволяют создать информационную систему, способную эффективно функционировать в составе Государственной автоматизированной системы земельного кадастра Российской Федерации.

Реализация Программы позволит обеспечить следующие основные задачи:

1) учет количества и качества земель, создание банка данных о наличии и состоянии земельных ресурсов области, информационно-аналитическое обеспечение задач управления землями, находящимися в федеральной, областной и муниципальной собственности;

2) предоставление юридически обоснованных и достоверных данных о правах на землю и недвижимость для органов власти и управления, финансово-кредитных учреждений, юридических и физических лиц;

3) обеспечение государственной защиты прав собственников, владельцев, пользователей земли и прочно связанной с ней недвижимости, стимулирующей более эффективное производство и инвестиции;

4) обеспечение функционирования системы государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней;

5) обеспечение сбора земельных платежей и налогов на прочно связанную с землей недвижимость;

6) информационную и правовую поддержку функционирования рынка земли и недвижимости;

7) поддержку и упрощение операций с недвижимостью, обеспечение получения заемных средств под залог земли и недвижимости;

8) обеспечение определения залоговой стоимости земли и недвижимости, установление ставок земельного налога и иных платежей в бюджет;

9) информационное обеспечение и поддержку разработки программ по рациональному использованию земельных ресурсов и регулированию развития территорий;

10) создание условий для установления территорий с особым правовым режимом, включая природоохранный, рекрационный и др.;

11) обеспечение управления государственным земельным резервом;

12) ведение государственной статистики о земле и землепользованиях.

В итоге эффективность земельной политики в области значительно возрастет.

3. Основные направления реализации задач по созданию
в области государственной автоматизированной системы
земельного кадастра

3.1. Нормативно-правовое обеспечение.

Нормативно-правовое обеспечение Программы направлено на отработку ГАС ЗК в соответствии с действующими актами органов государственной власти Российской Федерации и Пермской области, в том числе:

Указами Президента Российской Федерации

от 27.10.93 N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России";

от 11.12.93 N 2130 "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость";

от 28.02.96 N 293 "О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования";

от 07.03.96 N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю".

Постановлениями Правительства Российской Федерации

от 25.08.92 N 622 "О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации";

от 01.12.94 N 1327 "Об утверждении Соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования проекта по поддержке земельной реформы (проект ЛАРИС)".

Приказами Роскомзема:

от 26.11.92 N 68 "О создании кадастровых бюро и проведении инвентаризации земель населенных пунктов";

от 23.03.95 N 24 "О создании подразделений по реализации проекта ЛАРИС";

от 24.08.95 N 52 "О подготовке проекта создания автоматизированной государственной системы ведения земельного кадастра".

Постановлениями Главы Администрации Пермской области

от 22.12.92 N 234 "О мерах по совершенствованию ведения государственного земельного кадастра в Пермской области";

от 20.07.93 N 115 "О проведении инвентаризации земель в городах, поселках и сельских населенных пунктах Пермской области";

от 26.07.94 N 194 "О Временном порядке присвоения кадастровых номеров для регистрации и учета земельных участков в Пермской области".

Постановлениями Губернатора Пермской области

от 06.02.95 N 30 "Об участии Пермской области в реализации проекта по поддержке осуществления земельной реформы (проект ЛАРИС)";

от 26.06.95 N 168 "Об утверждении Положения о финансовом обеспечении работ и отчетности по реализации проекта ЛАРИС в области";

от 06.07.95 N 193 "О временном порядке регистрации документов о правах на земельные участки и сделок с ними на территории Пермской области";

от 13.11.95 N 341 "О расширении проекта по поддержке осуществления земельной реформы (проект ЛАРИС) в Пермской области".

Завершение всего комплекса работ по созданию ГАС ЗК, ее ввод в режим стабильной информационно-правовой работы предполагает принятие на федеральном уровне ряда основополагающих законов, в том числе Земельного Кодекса Российской Федерации, Законов "О государственном земельном кадастре", "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О Федеральных землях", "О государственных и муниципальных землях", "О землеустройстве". Работа над проектами данных законов ведется в соответствующих государственных структурах Российской Федерации.

3.2. Организационное обеспечение.

Организацию работ по созданию ГАС ЗК обеспечивают в основном действующие на ее территории структуры Роскомзема и органы местного самоуправления. Заказчиком системы является комитет по земельным ресурсам и землеустройству области. Он развертывает систему, ведет ее техническое оснащение и сопровождение, отработку до рабочего режима и последующую эксплуатацию.

При комитете создано специальное структурное подразделение - областной Центр земельного кадастра (ОЦЗК), имеющий необходимую техническую и учебную базу, специалистов для разработки и внедрения ГАС ЗК, ее эксплуатации и сервисного обслуживания.

При городских и районных комитетах по земельным ресурсам и землеустройству действует 35 кадастровых бюро с общей штатной численностью специалистов 159 человек и содержанием за счет средств местных бюджетов и хозрасчетной деятельности. Имеющаяся штатная численность составляет 65% от расчетной базы, рекомендованной Приказом Роскомзема от 26.11.92 N 68. Дополнительно кадастровые бюро создаются при 5 комитетах. Общая штатная численность специалистов при этом доводится до 240 штатных единиц (приложения 1 и 8). Стоимость затрат на эти цели составит 10,9 млрд.рублей (приложение 10), в том числе 5 млрд.рублей - за счет средств местных бюджетов, 5,9 млрд.рублей - за счет средств хозрасчетной деятельности.

В штатах сельских и поселковых Администраций в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 25.08.92 N 622 "О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации" и Главы Администрации области от 22.12.92 N 234 "О мерах по совершенствованию ведения государственного земельного кадастра в Пермской области" работает 410 специалистов землеустроителей. Их общая потребность составляет 503 человека. Имеющаяся численность увеличивается на 93 единицы (приложение 9). Стоимость затрат на содержание этой категории специалистов составит 9,1 млрд.рублей за счет средств местных бюджетов (приложение 10).

Для осуществления информационного обеспечения и ведения земельно-кадастровых Баз Данных функционирующий в облкомземе с 1993 года отдел автоматизированных информационных систем передан в состав областного Центра земельного кадастра и сориентирован на выполнение работ по ГАС ЗК.

В облкомземе и горрайкомземах созданы специальные рабочие группы оперативного управления реализацией проекта ЛАРИС. На Пермском предприятии Роскомзема "Уралземкадастрсъемка" (ВИСХАГИ) предусмотрены работы по созданию специализированного кадастрового производства и внедрению цифровых кадастровых технологий.

В области разрешен вопрос о разделении административно-территориальных единиц на учетные кадастровые территории, внедрена 5 - уровневая система кодирования земельных участков, ведутся дежурные кадастровые карты территорий.

Организационное обеспечение Программы позволяет поддерживать надежное управление процессом ее реализации.

3.3. Научно-методическое и нормативное обеспечение

Научно-методическое и нормативное обеспечение развертывания государственной автоматизированной системы земельного кадастра в области осуществляется Роскомземом, Российским Центром по научному обеспечению земельной реформы "РосНИЦ "Земля" и Центральной группой реализации проекта ЛАРИС. Разработку, подготовку и ввод в действие нормативно-технической базы и методик территориального значения обеспечивает областной Центр земельного кадастра. Совместно с кадастровыми бюро горрайкомземов им организуется научно-методическое сопровождение процесса создания и внедрения ГАС ЗК.

Программой предусмотрено оперативное завершение разработки, изготовления и внедрения Поземельной книги для регистрации земель и связанной с ней недвижимости, сделок с ними, а также земельно-кадастровых книг по учету земель, находящихся в ведении органов местного самоуправления городов и районов, решение других вопросов по формированию земельно-кадастровой информации (приложение 1). На эти цели планируются затраты в сумме 1,1 млрд.рублей за счет средств областного и местных бюджетов (приложение 10).

4. Развертывание государственной автоматизированной
системы земельного кадастра области

4.1. Этапы создания и развертывания ГАС ЗК

Развертывание ГАС ЗК пройдет в несколько этапов с учетом организационно-технической готовности базовых мероприятий Программы.

Первый этап связан с организационным становлением ГАС ЗК. На этом этапе будут завершены работы по формированию службы регулирования земельных отношений, пройдет доукомплектование кадастровых бюро горрайкомземов и состава специалистов землеустроителей сельских и поселковых Администраций, начнется широкая переподготовка кадров, приобретение и разработка технических средств, будут развернуты все виды обеспечения ГАС ЗК.

На втором этапе уточняется технический проект ГАС ЗК с учетом принимаемых законодательных и подзаконных актов Российской Федерации и Пермской области, формируется работающая автоматизированная система кадастра, завершается подготовка и актуализация интегрированной базы данных о земле и прочно связанной с ней недвижимости. ГАС ЗК вводится в рабочий режим функционирования.

4.2. Информационное обеспечение создания и функционирования ГАС ЗК

В основу информационного обеспечения ГАС ЗК берутся материалы проведенной в 1993-1995гг. инвентаризации земель различных категорий - более 12 млн. гектаров или 97 процентов земельных ресурсов области (приложение 5).

Программой предусматривается завершить в 1996-2000гг. первый цикл работ по инвентаризации и приступить к широкомасштабному обновлению имеющихся материалов на основе новых кадастровых съемок территорий. Планируемые объемы работ составляют 5 млн.912 тыс.гектаров (приложение 5), затраты на их выполнение - 147,8 млрд.рублей, в основном за счет средств местных бюджетов (приложение 10).

Намечены крупные мероприятия по обновлению топогеодезической и картографической базы земельного кадастра. Имеющиеся на земли области планово-картографические материалы получены по результатам аэрофотосъемок 1980-1995 гг., значительная часть их устарела и не отвечает задачам современного кадастра. Сложившаяся ранее практика аэрофотосъемок (3-4 административных территорий в год) не позволяет преодолеть 10-12 летний цикл обновления планово-картографических материалов, что совершенно неприемлемо для новых условий хозяйствования на земле.

В Программе заложены меры, позволяющие перейти на 6-7 летний цикл обновления планово-картографической базы и получить доброкачественную основу для ведения графического учета земель и земельного кадастра. В течение 5 лет объемы этих работ составят более 5 млн.гектаров земель различного назначения. Затраты на их выполнение по всем источникам финансирования предусмотрены в размере 101,3 млрд.рублей (приложения 4 и 10).

Изучение качественного состояния земель Программой не планируется. Предполагается использовать ранее полученные данные по оценке сельскохозяйственных и кормовых угодий на всей территории области.

4.3. Техническое обеспечение создания ГАС ЗК

Развертывание системы ГАС ЗК связано с поставкой значительного количества технических средств и технологического оборудования, разработкой специального программного обеспечения, созданием интегрированных компьютерных сетей и проведением других организационно-технических мероприятий (приложения 1, 2, 3).

В область будут поставлены 43 современных программно-технических комплекса, спутниковые геодезические системы, мобильные автомобильные комплексы для кадастровых съемок, электронные тахеометры, теодолиты, картографические плоттеры (приложение 3). Часть оборудования, в том числе 24 ПТК лучших зарубежных фирм, поступит по программе проекта ЛАРИС (приложение 2). Затраты на эти цели по всем источникам финансирования составят 14 млрд.515 млн.рублей (приложение 3).

ГАС ЗК оснащается единой компьютерной сетью, охватывающей все городские и районные территории, с подключением ее к системе управления Пермской областью при областной Администрации. Затраты на эти работы составят 400 млн.рублей из средств областного и местных бюджетов (приложение 10).

4.4. Кадровое обеспечение создания ГАС ЗК

Кадровый состав территориальных структур регулирования земельных отношений укомплектован на 01.01.96 на 80 процентов и позволяет обеспечить реализацию ключевых, наиболее сложных в техническом и методическом отношении мероприятий Программы.

В структуре федеральной исполнительной власти 84 процента специалистов имеют высшее и среднее образование, 72 процента - базовую и равноценную ей квалификацию.

Среди специалистов кадровых бюро 83 процента имеют высшее и среднее образование, 70 процентов - базовую и равноценную ей квалификацию.

В составе землеустроителей сельских и поселковых Администраций 83 процента специалистов имеют высшее и среднее образование. 36 работников (8,5 процента) являются дипломированными землеустроителями.

Программой планируется осуществить комплекс мер по привлечению в службу дипломированных специалистов и повышению уровня профессиональной подготовки кадров, занятых регулированием земельных отношений в области (приложение 7).

В 1996-1997 гг. будут подготовлены 53 инженера-землеустроителя в Пермской государственной сельскохозяйственной академии и 28 техников-землеустроителей в Кунгурском сельскохозяйственном колледже.

Организуется заочное обучение председателей горрайкомземов при Пермской государственной сельскохозяйственной академии для получения ими базовой квалификации инженера-землеустроителя. Обучение пройдут 22 руководителя комземов.

Вводится переподготовка землеустроителей сельских, поселковых Администраций и специалистов кадастровых бюро комитетов при кадастровом центре облкомзема "ПермЛАРИС".

5. Финансовое обеспечение

Финансирование Программы обеспечивается за счет средств, поступающих от платежей за землю и централизуемых в федеральном, областном и местном бюджетах, а также от хозрасчетной деятельности кадастровых бюро горрайкомземов (приложение 11). Общая сумма расчетных затрат на реализацию Программы в ценах 1995г. составляет 326 млрд.960 млн.рублей, в том числе - 2,8% от хозрасчетной деятельности кадастровых бюро, 9,8% - из заемных средств Международного банка реконструкции и развития, 9,8% - из областного бюджета, 10,8% - из федерального бюджета, 66,8% - из местных бюджетов городов и районов.

Наибольшие финансовые затраты - 249 млрд.рублей или более 76% общих расходов - приходятся на проведение инвентаризации и кадастровых съемок земель, изготовление планово-картографических материалов, без которых не может быть создана информационная база ГАС ЗК, а сама система теряет практический смысл.

Вместе с тем создание автоматизированной системы земельного кадастра области значительно повышает экономическую эффективность новых земельных отношений и позволяет уверенно перекрыть затраты, связанные с ее развертыванием. Поступления в бюджеты платежей, непосредственно связанных с созданием ГАС ЗК, составят за расчетный период 809 млрд.рублей, т.е.почти в 2,5 раза превысят расходы на ее создание (приложение 12). Окупаемость ГАС ЗК может быть дополнительно увеличена за счет расширения и совершенствования системы платных услуг, создания специальных фондов, разработки других внебюджетных механизмов поддержки работ по созданию и эксплуатации ГАС ЗК.

6. Заключение

Программа предусматривает более детальную проработку инженерных аспектов ГАС ЗК как решающей основы эффективной организационно-технической системы управления земельными ресурсами области. Она позволяет интегрировать накопленный в области значительный опыт работы в этом направлении, активно использовать возможности проекта ЛАРИС для привлечения в область высокоэффективных зарубежных технологий кадастрового производства и перевода этой важнейшей сферы обеспечения земельной реформы на качественно новый уровень. Программа дает возможность придать земельному кадастру системный характер, высокую организационно-правовую оперативность и четкость, информационную полноту и финансовую стабильность. ГАС ЗК позволяет также создать в перспективе единую информационную систему многоцелевого использования, включая эффективный обмен информацией с другими базами данных, содержащих сведения по любым отраслям областного хозяйства, т.е. по своей сути стать областной инфраструктурой, обеспечивающей наряду с другими инфраструктурами функционирование механизма управления областью.