Приложение. Концепция жилищной политики в Пермской области на 2003-2010 годы

Приложение
к постановлению Законодательного Собрания Пермской области
от 17 апреля 2003 г. N 745

Концепция
жилищной политики в Пермской области
на 2003-2010 годы

1. Содержание проблемы

Жилищная сфера экономики Пермской области, включающая строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт, является объектом социально-экономической политики органов государственной власти Пермской области, направленной на реализацию конституционного права граждан на жилище.

В соответствии со ст.40 Конституции Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления должны поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права граждан на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно должно предоставляться бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с законодательно установленными нормами.

Среди основных проблем, накопившихся в жилищной сфере Пермской области и требующих решения, особо острыми являются четыре группы проблем.

Во-первых, обострение ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве области.

Эта проблема возникла в связи с многолетним недофинансированием капитального ремонта и реконструкции жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры. За прошедшее десятилетие существенно увеличился износ жилого фонда и коммунальных объектов, что привело к увеличению объемов ветхого и аварийного жилья, снижению надежности, экологической безопасности эксплуатации инженерных систем, повышению текущих расходов на их содержание.

Системы управления, ценообразования и финансирования отрасли в современных социально-экономических условиях не обеспечивают не только развитие, но и стабилизацию существующего уровня обслуживания населения. Одновременно возросла доля собственных расходов населения Пермской области на оплату жилья и коммунальных услуг в структуре семейных расходов. Темпы роста доли платежей граждан за жилье и коммунальные услуги, без заметного улучшения их качества, все чаще вызывают неудовлетворение низкодоходной части населения. При этом во многом высокие эксплуатационные затраты жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ) вызваны низким качеством проектирования и строительства объектов, применением недолговечных материалов, пренебрежением к последующим затратам на текущее содержание жилья и коммунальной инфраструктуры.

Во-вторых, проблемы, связанные с сокращением объемов жилищного строительства в Пермской области, несоответствием количественных и качественных параметров построенного жилья платежеспособному спросу населения.

Объем ввода нового жилья в Пермской области продолжает сокращаться: в 2002 году ввод общей площади жилья составил 30,2 % к уровню 1990 года. Основной причиной данного процесса являются ограниченные возможности привлечения прямых государственных, муниципальных и частных инвестиций, недоступность кредитных ресурсов. Существующая в настоящее время система градорегулирования и землепользования не стимулирует привлечение частных инвестиций в жилищное строительство. Стоимость нового жилья не соответствуют платежеспособному спросу потребителей.

В-третьих, проблема низкой доступности жилья для граждан с низким и средним уровнем дохода и связанная с ней проблема выполнения государством своих обязательств по обеспечению жильем определенных категорий граждан.

Действующим законодательством Российской Федерации определены некоторые категории граждан, обязательства по обеспечению жильем которых взяло на себя государство. Кроме того, в рамках реализации государственной политики в других сферах (демографической, миграционной и т.п.) возникают обязательства государства по содействию в улучшении жилищных условий иных категорий граждан (работники бюджетной сферы, молодые семьи, сельское население и т.д.). Принятие таких решений не всегда соответствует бюджетным возможностям государства, что снижает не только уровень обеспечения социальных гарантий, но и степень доверия граждан к ним. При этом не сформированы единые принципы определения объема поддержки различных категорий граждан за счет бюджетных средств, а также механизмы реализации государственных обязательств.

По данным Пермского областного комитета статистики на учете на улучшение жилищных условий на конец 2001 года состояло 89 143 семей (10,6% от общего числа семей), около трети из них имеют льготы (это семьи инвалидов и участников ВОВ, ветеранов Афганистана, военнослужащих, уволенных в запас или вышедших в отставку, многодетные семьи, другие льготные категории). Две трети семей очередников проживают в ветхом и аварийном жилье, в общежитиях и коммунальных квартирах.

Число семей, получивших жилье и улучшивших свои жилищные условия в 2001 году, составило всего 4246 (4,8% от числа семей, состоящих на учете). При условиях сохранения объемов ввода нового жилья на уровне 1998-2001 годов (в среднем 430 тыс. кв. метров) и его полного выделения только очередникам, без учета выбытия жилищного фонда по ветхости и аварийности для обеспечения граждан, уже стоящих в очереди, потребуется не менее 20 лет.

Сокращение объемов строительства государственного и муниципального жилья и, соответственно, уменьшение объемов жилья, предоставляемого бесплатно очередникам, приватизация жилищного фонда и переход к рыночным принципам обеспечения граждан жильем оказались не обеспечены необходимыми правовыми, финансовыми, организационными и инфраструктурными преобразованиями.

Хотя в законодательном порядке введено понятие "государственный и муниципальный фонд социального использования", фактически составляющий в Пермской области около 36% всего жилищного фонда, в реальной практике не удалось сформировать принципы его предоставления и использования, отвечающие критериям социальной эффективности и обеспечивающие удовлетворение жилищных потребностей малоимущих граждан. Права квартиросъемщиков остаются практически равнозначными существующим правам собственников, что подтверждается резким замедлением темпов приватизации жилья в последние годы. Отсутствие реальных договорных отношений и механизмов их исполнения препятствуют реализации прав, как нанимателей, так и наймодателей. Медленно развивается частный арендный фонд, не получили распространения механизмы долгосрочного ипотечного кредитования граждан.

В-четвертых, решение неотложных проблем развития жилищной сферы требует значительных инвестиций.

Замена ветхого и аварийного жилья в Пермской области требует вложений в размере около 15 млрд. рублей, восстановление (замена изношенных на 60-70%) сетей водопроводно-канализационного хозяйства и теплоэнергетики области требует не менее 20 млрд. рублей, то есть на восстановление объектов жилья и коммунального хозяйства потребуется около 35 млрд. рублей.

Для улучшения жилищных условий всех очередников в Пермской области необходимо вложить в строительство жилья около 25 млрд. рублей.

Кроме того, возрастающие эксплуатационные затраты ЖКХ ежегодно требуют все большие объемы бюджетных средств на выплату населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. В бюджете области на 2003 год на эти цели заложено уже 0,3 млрд. рублей.

Суммарный объем финансовой потребности (свыше 60 млрд. рублей), необходимый для решения основных проблем в жилищной сфере Пермской области, не может быть обеспечен в обозримом будущем только за счет средств областного бюджета.

Концепция жилищной политики на основе анализа ситуации и проблем, существующих в жилищной сфере Пермской области, предполагает определение приоритетов жилищной политики органов государственной власти, путей, методов и механизмов решения проблем в жилищной сфере.

До настоящего времени проблемы строительства, реконструкции жилищного фонда, управления жилищным фондом и его текущего жилищно-коммунального обслуживания рассматривались в Пермской области отдельно без взаимной увязки по ресурсам и срокам реализации. Концепция жилищной политики предполагает объединение всех ее составляющих в единое целое и конкретизирует основные направления жилищной политики, определенные Федеральной целевой программой "Жилище" на 2002-2010 годы с учетом особенностей развития жилищной сферы Пермской области в современных экономических условиях. С учетом этого могут быть выделены четыре основных направления жилищной политики:

развитие сферы содержания и обслуживания жилищного фонда;

реформирование сферы жилищного строительства, землепользования и градостроительного регулирования;

развитие рынка жилья и финансовых механизмов, обеспечивающих доступность жилья;

реализация обязательств субъекта Российской Федерации по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.

Каждому направлению, его специфическим проблемам, целям, задачам и путям решения посвящен отдельный раздел Концепции.

2. Состояние нормативной правовой базы

Поворотным этапом в законодательном регулировании жилищных отношений в России можно считать принятие в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность реализации гражданами права на жилище путем предоставления жилья на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также приобретения и строительства жилья за собственные средства без ограничения площади. Статьей 36 Конституции были сняты ограничения на право свободного владения, пользования и распоряжения земельными участками, предназначенными для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства.

Федеральным законом "Об основах Федеральной жилищной политики", в развитие конституционного права граждан на жилище, были установлены основы правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере.

Принятие Федерального закона "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" обусловило ускорение приватизации жилищного фонда и увеличение слоя частных собственников жилья.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.06.1993 N 595 была утверждена Государственная целевая программа "Жилище", определившая принципиальные положения долгосрочной государственной жилищной политики и наметившая конкретные меры по решению следующих основных задач:

создание правовой базы в целях осуществления жилищной реформы;

преодоление сокращения объемов жилищного строительства;

изменение структуры жилищного фонда и жилищного строительства по формам собственности, по источникам финансирования, типам зданий и технологиям их возведения;

поэтапный перевод жилищной сферы в режим безубыточного функционирования при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения;

демонополизация жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, структурная перестройка базы стройиндустрии и промышленности стройматериалов, изменение форм организации строительства, а также управления, обслуживания и ремонта жилищного фонда;

комплексный подход к решению вопросов землепользования и приватизации земли, связанных с жилищной проблемой, развитием инженерной инфраструктуры.

В целях реализации указанной программы в течение последних 10 лет на Федеральном уровне принято более 230 законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством, обеспечением прав собственности и сделками в жилищной сфере в условиях развивающихся рыночных отношений, в том числе:

Гражданский, Земельный и Градостроительный кодексы Российской Федерации;

ГАРАНТ:

См. также Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ

Федеральные законы о внесении изменений и дополнений в Жилищный кодекс;

Федеральный закон "О товариществах собственников жилья";

Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и изданные на его основе ведомственные акты;

Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним";

Федеральные законы, предусматривающие предоставление жилья отдельным категориям населения бесплатно или на льготных условиях и многие другие.

Следует особо отметить Указ Президента Российской Федерации "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" от 28.04.97 N 425, предусматривающий изменение системы финансирования жилищно-коммунального хозяйства путем перехода от бюджетного дотирования к оплате жилищно-коммунальных услуг потребителями в полном объеме при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания. Данный нормативный акт стал основой для разработки соответствующих региональных программ.

Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 17.09.2001 N 675, направлена на продолжение вышеуказанных преобразований в жилищной сфере. В рамках данной программы приняты и реализуются следующие нормативные правовые акты:

подпрограмма "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации";

подпрограмма "Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда";

подпрограмма "Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф";

подпрограмма "Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с комплекса "Байконур";

подпрограмма "Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации".

Федеральная целевая программа "Государственные жилищные сертификаты".

Кроме того, разрабатываются подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" и "Обеспечение жильем отдельных категорий граждан, в том числе молодых ученых".

Таким образом, в результате осуществления намеченных мероприятий на Федеральном уровне созданы правовые и организационные основы государственной жилищной политики, определены ее приоритетные направления и отработаны механизмы их реализации.

Правовое регулирование жилищной сферы в Пермской области в рассматриваемый период осуществлялось по двум направлениям:

Правовое регулирование совершенствования жилищно-коммунального обслуживания населения в соответствии с рекомендациями Федеральных нормативных правовых актов.

В рамках данного направления принята Программа "Совершенствование жилищно-коммунального обслуживания населения Пермской области", утвержденная решением Законодательного Собрания Пермской области от 3.04.98 N 73 (в основу разработки и принятия данной программы легли рекомендации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.97 N 425). Изменение системы финансирования жилищно-коммунального хозяйства, предусмотренное областной программой, нашло отражение в законе Пермской области "О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Пермской области".

Обособленно от первого направления осуществлялось правое регулирование развития жилищного строительства на селе, оказания государственной поддержки по завершению строительства жилых домов, в том числе ЖСК, развития ипотечного жилищного кредитования.

В течение последних 10 лет сданы в эксплуатацию более десяти объектов жилищно-строительных кооперативов, строительство которых завершено, в соответствии с рекомендациями постановлений Правительства Российской Федерации от 6.03.92 N 140 и от 22.06.94 N 743, за счет софинансирования населением, промышленными предприятиями, Федеральным и областным бюджетами. В течение трех последних лет по заявкам муниципальных образований из областного бюджета осуществлялось финансирование незавершенных строительством жилых домов.

Решением Законодательного Собрания Пермской области от 17.10.96 N 605 была утверждена программа "Реформирование АПК Пермской области и структурной перестройки на селе (1997-2001 годы)", в рамках которой получила развитие программа индивидуального жилищного строительства на селе "Сельский дом". Несмотря на то, что срок действия указанной программы истек, финансирование строительства сельских домов в настоящее время продолжается.

Программа "Свой дом" (1997-2000 годы), утвержденная решением Законодательного Собрания Пермской области от 06.11.97 N 898, была направлена на развитие строительства малоэтажных сельских домов с привлечением средств Федерального бюджета и граждан на основе применения ресурсосберегающих технологий, обеспечивающих низкую себестоимость 1 кв. метра жилья.

Закон Пермской области "Об областной целевой программе ипотечного жилищного кредитования в Пермской области на 2002-2006 годы" от 09.08.2002 N 277-46 призван повысить уровень доступности жилья для граждан, проживающих на территории Пермской области, путем создания системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования.

Поскольку реализация нормативных актов, принятых по второму направлению, предполагает бюджетное финансирование, они нашли отражение в ежегодно принимаемых законах Пермской области "О бюджете Пермской области" и "О распределении средств бюджета строительства объектов социальной инфраструктуры" (с 2003 года - закон Пермской области "Об утверждении плана капитального строительства объектов социальной инфраструктуры").

Таким образом, необходимо констатировать, что комплексная система нормативных правовых актов, регулирующих жилищную сферу в Пермской области, отсутствует. Восполнить этот пробел призваны правовые акты, которые будут приняты в соответствии с настоящей Концепцией жилищной политики.

3. Цели и задачи жилищной политики

Основной целью жилищной политики органов государственной власти Пермской области в сложившихся социально-экономических условиях является комплексное решение проблем функционирования и развития жилищной сферы, обеспечивающих реализацию права граждан на жилище, доступность жилья для населения Пермской области, безопасные и комфортные условия проживания в нем на основе создания предпосылок для устойчивого и эффективного экономического функционирования жилищного фонда, поддержки и развития стандартов качества строительства и содержания жилья, выработки мер государственной поддержки определенных категорий граждан.

В условиях oстpoгo дефицита сpедств эффективная жилищная пoлитика пpедпoлагает oптимальнoе pаспpеделение финансoвыx и других pесуpсoв между нoвым стpoительствoм и реконструкцией жилых домов, с одной стopoны, сoдеpжанием и pемoнтoм существующегo жилищнoгo фoнда, с дpугoй, опережающее развитие муниципального и частного жилищного сектора, создаваемого за счет средств частных инвесторов, в том числе средств граждан, развития рынка жилья и жилищных услуг различного качества.

В понятие качества необходимо включить не только различные критерии комфорта самого жилья, но также:

а) непосредственное окружение (жилую среду всего дома, в том числе его расположение);

б) качество услуг, начиная от качества текущего ремонта и содержания коммунального домового хозяйства до обеспечения иных, не связанных с содержанием дома услуг для различных групп населения (больных, ограниченных в своем передвижении лиц и пр.)

В перспективе необходимо обеспечить устойчивое функционирование жилищного сектора, которое позволит удовлетворять жилищные потребности населения без существенного участия бюджетных средств на основе привлечения внебюджетных источников финансирования.

Достижение поставленной цели потребует решения следующих основных задач:

обеспечение устойчивого и эффективного функционирования и развития жилищно-коммунального комплекса области и усиление адресной социальной поддержки населения, связанной с оплатой жилья и коммунальных услуг;

развитие эффективного рынка жилья и финансовых механизмов, обеспечивающих доступность приобретения жилья для граждан с достаточной платежеспособностью, а также поддержка малоимущих граждан в улучшении жилищных условий за счет средств областного и местных бюджетов в пределах установленных социальных норм площади жилья;

обеспечение роста темпов жилищного строительства и реконструкции жилья, приведение структуры и технических характеристик жилья в соответствие со спросом и потребностями населения, повышение качества и эффективности жилищного строительства;

обеспечение жильем в наиболее эффективной форме за счет средств бюджетов всех уровней отдельных категорий граждан, определенных законодательством Российской Федерации, в соответствии с объемом государственных обязательств.

4. Основные направления и правовое регулирование
развития жилищной сферы

4.1. Направления развития системы жилищно-коммунального хозяйства

4.1.1. Состояние и проблемы развития жилищно-коммунального хозяйства Пермской области

Жилищно-коммунальное хозяйство Пермской области - область жилищной сферы, включающая управление жилищным фондом, его содержание и ремонт, а также строительство, реконструкцию, содержание, ремонт сооружений и элементов инженерной коммунальной инфраструктуры.

Стратегической целью реформирования ЖКХ области является приведение в надлежащее состояние жилищного фонда и обеспечение безопасных и комфортных условий проживания в нем граждан.

В настоящее время состояние ЖКХ области характеризуется высоким уровнем износа основных фондов; высоким уровнем затрат и отсутствием экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием жилищных и коммунальных услуг, как следствие, неудовлетворительным финансовым положением функционирующих в ней предприятий и организаций.

В 2002 году недофинансирование ЖКХ области из бюджета составило более 40% от объема необходимых средств (капитальный ремонт профинансирован на 21%, благоустройство - на 20%, содержание и текущий ремонт жилья - на 80%).

Более 10 тысяч муниципальных жилых домов (28% от общего их количества) требуют капитального ремонта. Площадь ветхого жилья увеличивается ежегодно на 100 тыс. кв. метров. На 1 января 2002 года в Пермской области расположено 20 476 ветхих и аварийных жилых строений общей площадью 1,67 млн. кв. метров, численность проживающих в них жителей составляет почти 66,9 тыс. человек.

Из 305 муниципальных предприятий ЖКХ 25 находятся в предбанкротном состоянии. Износ тепловых сетей, а также сетей водопровода, канализации составляет 61-66%. Планово-предупредительный ремонт уступил место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2-3 раза выше. Следствием этого стали перебои в водоснабжении, повсеместный перерасход топливно-энергетических ресурсов, ветшание жилищного фонда.

Проблема усугубляется огромным объемом накопленной дебиторской и кредиторской задолженности в жилищно-коммунальной сфере, образовавшейся, в первую очередь, в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней (15% долгов перед ЖКХ), а также в результате неплатежей населения (уровень сбора платежей в 2002 году составил 88%). Дебиторская задолженность предприятий и организаций ЖКХ составляет 2,4 млрд.рублей Все это послужило причиной возникновения кредиторской задолженности в объеме 3,4 млрд.рублей.

Системный кризис, переживаемый в настоящий период отраслями ЖКХ, связан с комплексом проблем, тормозящих развитие ЖКХ, среди которых основными являются:

1. Неэффективная система управления жилищным фондом, проявляющаяся:

в излишней централизации и монополизации управления жилищным фондом;

в совмещении органами местного самоуправления функций собственника жилищного фонда и хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда;

в неразвитости конкурентной среды в сфере содержания и ремонта жилья;

в административной зависимости служб заказчика от органов местного самоуправления и отсутствии экономической заинтересованности в результатах деятельности;

в нераспространенности такой формы управления жильем, как товарищества собственников жилья (ТСЖ).

2. Незавершенность реформирования прав собственности на жилье.

В результате проведенных преобразований в жилищной сфере кардинальным образом изменилась структура жилищного фонда по формам собственности. По состоянию на 1 января 2002 года общая площадь жилищного фонда в Пермской области составил 50,2 млн. кв. метров, из них:

муниципальный жилищный фонд - 13,47 млн. кв. метров;

государственный жилищный фонд - 3 млн. кв. метров;

жилищный фонд, находящийся в частной собственности - 33 млн. кв. метров, прочий - 0.53 млн. кв.метров.

Между тем, до сих пор процесс передачи жилищного фонда в муниципальную собственность не завершен. Причинами, сдерживающими этот процесс, являются:

отсутствие рычагов, побуждающих предприятия осуществлять передачу объектов государственной собственности в муниципальную собственность, чтобы освободить предприятие от выполнения несвойственных им функций;

сложная процедура передачи Федерального имущества в муниципальную собственность, предполагающая проведение согласования на трех уровнях: муниципальном, региональном, Федеральном.

Кроме того, остался ряд нерешенных вопросов при приеме жилищно-коммунальных объектов в муниципальную собственность, в том числе:

отсутствие финансовых средств на инвентаризацию, государственную регистрацию объектов, расселение из ветхого и аварийного жилья, ремонт изношенных сетей жилищно-коммунальных объектов, передаваемых в безусловном порядке в муниципальную собственность;

прием в муниципальную собственность жилищно-коммунальных объектов от предприятий-банкротов (на основании ст.132 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" от 26.10.2002 N 127-ФЗ продажа объектов жизнеобеспечения, в том числе объектов коммунальной инфраструктуры, происходит на торгах, что увеличивает их стоимость; а объекты, не проданные на торгах, подлежат передаче в собственность муниципального образования с учетом фактического состояния без каких-либо дополнительных условий приведения их в надлежащее состояние на возмездной основе по договорной цене).

Несмотря на то, что в области с положительным результатом была проведена приватизация жилых помещений, не удалось сформировать действенных стимулов для ее широкомасштабной реализации, что связано с рядом нерешенных вопросов:

отсутствием экономических стимулов для приватизации гражданами жилья (например, в городе Перми базовая ставка платы за социальный найм составляет 0,1 рублей на 1 кв. метр, т.е. за найм жилого помещения общей площадью 54 кв. метра плата составит 5,4 рубля в месяц);

неудовлетворительным состоянием жилых домов, нарушением сроков проведения ремонтных работ капитального характера (нарушаются межремонтные циклы как при проведении ремонта конструктивных элементов и инженерных сетей здания, так и при проведении комплексного ремонта здания);

в процессе приватизации жилых помещений не была достигнута цель передачи гражданам в собственность, и, следовательно, в реальное управление многоквартирных зданий в целом и прилегающих земельных участков.

Наличие различных форм собственности (частной и муниципальной, частной и государственной) в пределах одного дома размывает границы ответственности за сохранность общего имущества дома.

3. Неудовлетворительная тарифная политика, проводимая органами государственной власти и органами местного самоуправления.

На протяжении последних лет в муниципальных образованиях Пермской области сложилась негативная практика установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги ниже себестоимости (ситуация характерна для 31 муниципального образования), что является одной из основных причин сложившегося положения в отрасли.

Недостаточное выделение бюджетных средств, отсутствие прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для внебюджетных инвестиций. Между тем, большинство проектов модернизации коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески выгодными.

4.1.2. Задачи и пути реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства Пермской области

Для достижения поставленной цели и решения перечисленных проблем ЖКХ должны быть решены следующие основные задачи:

совершенствование системы управления жилищным фондом и объектами коммунального хозяйства, обеспечение ответственности организаций, управляющих жилищным фондом, перед нанимателями и собственниками жилых помещений;

реализация реформы прав собственности на жилье;

совершенствование тарифной политики;

обеспечение адресной социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Совершенствование системы управления жилищным фондом и объектами коммунального хозяйства

1. Эффективное управление жилищным фондом прежде всего предполагает децентрализацию и демонополизацию системы управления жилищным фондом, развитие конкуренции в сфере управления и обслуживания жилищного фонда.

Управление жилищным фондом может осуществляться различными способами. Принципиальное деление жилищного фонда по способам управления состоит в следующем:

жилищный фонд, управляемый муниципальными управляющими организациями (здесь должен остаться лишь жилищный фонд, который невозможно передать в управление частным организациям из-за отсутствия перспектив обеспечения рентабельной деятельности);

жилищный фонд, управляемый частными компаниями, которым жилищный фонд передается на конкурсной основе с определением количественной квоты;

жилищный фонд, находящийся в управлении товариществ собственников жилья.

Функционирование всех вышеуказанных форм управления должно осуществляться на основе единых принципов:

минимизация затрат на управление (включая содержание управленческого аппарата);

для эффективной управляемости и контроля осуществляется квотирование предельного количества площади жилищного фонда, находящегося в управлении, вне зависимости от форм управления;

формирование реальных договорных отношений между собственником жилья, компаниями, управляющими жилищным фондом, подрядчиками и поставщиками ресурсов и услуг позволит создать конкурентную среду в сфере управления, содержания и ремонта жилищного фонда. Заключение договоров необходимо производить на конкретные объемы работ; необходимо освободить управляющие компании от несвойственных им функций (обеспечение паспортно-регистрационной функции);

формирование новых принципов движения финансовых потоков:

а) введение пообъектного (подомового) учета финансовых средств;

б) денежные средства, полученные управляющими компаниями от оказания гражданам дополнительных услуг, не входящих в состав тарифа, в полном объеме должны поступать в распоряжение управляющих компаний и использоваться им самостоятельно, без равноценного уменьшения бюджетных дотаций;

в) размер вознаграждения управляющих жилищным фондом за осуществление функций управления жилищным фондом должен быть поставлен в зависимость от качества услуг и уровня сбора платы с населения. Управляющий должен обеспечить целевое и рациональное использование платы граждан за жилье;

г) при любых формах управления сохраняется предусмотренное бюджетным законодательством бюджетное финансирование по всем предоставляемым жилищно-коммунальным услугам;

контрольные функции за содержанием жилищного фонда независимо от формы собственности осуществляет государственная жилищная инспекция.

2. Первоочередными мерами по повышению эффективности управления объектами коммунального хозяйства являются:

приватизация отдельных объектов коммунального хозяйства при сохранении регулирующей роли государства за естественными монополистами;

возможная передача теплоснабжающих и водоканализационных производств в концессию с условием их реконструкции и модернизации.

В результате развития конкурентных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве будет повышена эффективность его функционирования, снижены расходы на его содержание и тем самым будут привлечены дополнительные финансовые ресурсы для его модернизации.

Развитие договорных отношений между собственником жилищного фонда и управляющей жилищной компанией, между управляющей компанией и предприятиями коммунального хозяйства обеспечивает экономическую заинтересованность субъектов хозяйствования в эффективном содержании жилищного фонда и качественном предоставлении услуг.

Все это создает благоприятную почву для прибыльной работы предприятий и организаций ЖКХ и делает привлекательной сферу управления, содержания и обслуживания жилищного фонда для частного бизнеса и вложений капитала.

Реализация реформы прав собственности

Целью реформы прав собственности на жилье на предстоящий период является создание института эффективного собственника жилья. Основными направлениями ее реализации являются:

1. Завершение передачи жилищного фонда (ведомственного, государственного, прочего) в собственность муниципальных образований.

Для решения этой проблемы необходимо предусмотреть реализацию следующих мер:

рекомендовать предприятиям проводить работу по созданию товариществ собственников жилья в домах ведомственного жилищного фонда;

инициировать упрощение процедуры передачи Федерального имущества в муниципальную собственность.

2. Создание условий для ускорения бесплатной приватизации жилья гражданами и передачи собственникам квартир прав собственности на здания в целом и на прилегающие земельные участки.

Основными мерами решения этой задачи должны стать:

изменение подхода к формированию платы за найм жилых помещений, в соответствии с которым базовая величина платы за наем жилья должна быть выше, чем налог на имущество для собственника аналогичного жилья;

разработка системы мер, направленных на обеспечение проведения капитального ремонта жилищного фонда;

передача в собственность юридических и физических лиц земельных участков, на которых расположены принадлежащие им объекты недвижимости. В результате будут сформированы единые объекты недвижимости с реальными правами собственности;

регистрация прав собственности на объекты, относящиеся к общему имуществу дома;

стимулирование повсеместного создания товариществ собственников жилья;

усиление контрольных функций со стороны государственной жилищной инспекции за соблюдением собственником норм содержания и ремонта жилищного фонда.

Совершенствование тарифной политики

Решение данной задачи развития ЖКХ связано с рядом первоочередных мер:

1) в основе тарифов должны лежать технически и экономически обоснованные нормы содержания и ремонта жилищного фонда. Это создаст реальную основу для взаимоотношений между организациями, управляющими жилищным фондом (заказчиками), и исполнителями работ (подрядчиками);

2) необходимо установить единые принципы тарифного регулирования, увязывающие изменения тарифов на газ и электрическую энергию с изменением тарифов на тепловую энергию, водоснабжение и водоотведение (муниципальный уровень);

3) процесс формирования тарифов на коммунальные услуги должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами, финансовыми потребностями поставщиков ресурсов, услуг и платежеспособным спросом потребителей. К 2005 году предполагается прекратить практику перекрестного субсидирования отдельных групп потребителей.

4) с целью финансового обеспечения проведения капитального ремонта зданий целесообразно:

сохранение бюджетного дотирования капитального ремонта из-за низких доходов населения, которых в настоящее время явно недостаточно для оплаты проведения капитального ремонта жилищного фонда в требуемых объемах;

использование бюджетных средств, высвобождаемых при изменении уровня платежей граждан, в качестве возможного источника целевого финансирования капитального ремонта муниципального жилищного фонда. Так, при переходе от 80% к 90% доли оплаты населением жилищно-коммунальных услуг сумма расчетной дотации из областного бюджета муниципальным образованиям уменьшится на 657 млн. рублей, при переходе от 90% к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг эта сумма составит 737 млн. рублей (см. таблицу 1);

введение новой системы оплаты жилья, при сохранении действующих механизмов социальной защиты населения. Оплата жилья будет включать в себя лишь услуги, необходимые для содержания и ремонта недвижимого имущества, находящегося в совместном пользовании граждан. Будут сохранена система социальной защиты населения, определены перечни основных и дополнительных услуг. Средства, собранные в качестве платы за дополнительные услуги, должны оставаться в распоряжении управляющей жильем организации (без равноценного уменьшения бюджетных дотаций);

возможным источником капитального ремонта жилищного фонда является привлечение частных инвестиций путем выдачи разрешений на модернизацию жилья (надстройка верхних этажей) при условии проведения комплексного капитального ремонта.

создание в товариществах собственников жилья (далее - ТСЖ) специальных резервных фондов для проведения плановых капитальных ремонтов.

Развитие адресной системы социальной защиты населения

При увеличении платы за жилищно-коммунальные услуги адресные жилищные субсидии должны стать основной формой социальной защиты малообеспеченных граждан и бюджетного финансирования ЖКХ. При переходе на полную оплату населением жилищно-коммунальных услуг размер бюджетных средств, распределяемых в виде жилищных субсидий, вырастет ориентировочно в 5 раз по сравнению с 2002 годом (в сопоставимых ценах).

В дальнейшем предполагается изменение существующего механизма социальной защиты путем доведения средств областного бюджета до граждан в виде единой жилищно-коммунальной субсидии, перечисляемой на персонифицированные социальные счета граждан, предназначенные для аккумулирования всех видов социальной помощи государства: льготы, субсидии и возмещение предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг.

В результате будет ликвидировано существующее разделение направлений бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства, при котором из трех видов расходов государства на ЖКХ (дотации, льготы, субсидии), только один - субсидии - взаимосвязан с доходами граждан и касается только малообеспеченных граждан.

4.1.3. Механизм реализации направлений развития жилищно-коммунального хозяйства Пермской области

Этапы реализации мероприятий по реформированию ЖКХ

С 2003 года в Пермской области предполагается:

1) изменить тарифную политику, установив технически и экономически обоснованные нормы содержания и ремонта жилищного фонда; ввести новую систему оплаты жилья, при сохранении действующих механизмов социальной защиты населения;

2) усовершенствовать систему договорных отношений между организациями, управляющими муниципальным жилищным фондом и предприятиями, специализирующимися на ремонте жилья. Нормативно обеспечить ответственность организаций, управляющих жилищным фондом, перед нанимателями и собственниками жилых помещений;

3) осуществить комплекс мер по стимулированию создания ТСЖ;

4) разработать методику определения оптимальной площади жилищного фонда, передаваемого в управление частным компаниям.

В течение 2004-2005 годов предполагается:

осуществить децентрализацию и демонополизацию деятельности по управлению муниципальным жилищным фондом путем привлечения к данному виду деятельности специализированных частных организаций;

осуществить повсеместный переход на договорные отношения между заказчиками и исполнителями работ и услуг в жилищно-коммунальном комплексе. Создать условия для привлечения малого бизнеса к ремонту жилищного фонда;

принять меры по проведению капитального ремонта жилищного фонда в объемах не ниже установленного законодательством Пермской области норматива;

в приоритетном порядке проводить капитальный ремонт жилых домов, где создаются товарищества собственников жилья;

разработать положения о компаниях, управляющих жилищным фондом.

Источники покрытия затрат

Источниками покрытия затрат на модернизацию жилищно-коммунального комплекса являются средства бюджетов всех уровней, в первую очередь, бюджетные средства, высвобождающиеся за счет растущей доли платежей населения, а также внебюджетные средства.

Перспективными источниками финансирования проектов модернизации и развития жилищно-коммунального комплекса должны стать внебюджетные инвестиции, которые после 2010 года станут преобладающими.

Источниками покрытия затрат, связанных с предоставлением жилищных субсидий, а также установленных законодательством Российской Федерации льгот, являются средства областного и Федерального бюджетов.

Общая потребность в средствах для капитального ремонта и модернизации по всем направлениям развития ЖКХ области на период до 2010 года составляет 51,8 млрд. рублей (в том числе 36,6 млрд.рублей - на капитальный ремонт жилищного фонда (см. таблицу 1); 13,4 млрд.рублей - на снос ветхого и аварийного жилищного фонда; 2,9 млрд.рублей - модернизация объектов водоснабжения и канализации; 1,6 млрд.рублей - модернизация объектов коммунальной теплоэнергетики).

                                                                Таблица 1

Потребность в средствах на капитальный ремонт жилищного фонда
Пермской области (2003-2010 гг.)

Показатели	2003 год	2004 год	2005 год	2006 год	2007 год	2008 год	2009 год	2010 год	Всего:
Общая площадь муниципально- го жилищного фонда, млн.кв.м	29,7	30,0	33,0	33,0	33,0	33,0	33,0	33,0	33,0
Площадь подлежащая капитальному ремонту по нормативу (5%), млн. кв.м	1,485	1,5	1,65	1,65	1,65	1,65	1,65	1,65	12,885
Стоимость ремонта 1 кв.м. общей площади жилья, рублей	2400	2513	2632	2756	2886	3022	3165	3314	-
Потребность в средствах на капитальный ремонт, млн. рублей	3564	3769	4343	4547	4762	4986	5222	5468	36661
Оплата населением, млн.рублей	619	895	1100	1220	1342	1469	1592	1703	9940
Потребность в бюджетном финансирова- нии, млн.рублей	2945 (факт - 284)	2874 (667)	3242 (737)	3327	3420	3517	3630	3765	26721

4.2. Реформирование сферы жилищного строительства

4.2.1. Направления развития жилищного строительства

Основная цель реформирования сферы жилищного строительства - создание условий для устойчивого развития жилищной сферы, стабилизации и обеспечения темпов роста жилищного строительства, его дифференциации по качеству и местоположению в соответствии с платежеспособным спросом конечных потребителей, повышению качества и эффективности строительного производства.

На реализацию поставленной цели направлены Федеральные законы "Об основах Федеральной жилищной политики" от 24.12.92 N 4218-1, "Об инвестиционной политике в Российской Федерации" от 25.02.99 N 39-ФЗ, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации от 17.09.2001 N 675 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002-2010 годы". На областном уровне аналогичных законодательных и нормативных правовых актов не принято. В органах местного управления в городах Добрянка, Лысьва, Березники, Красновишерском районе приняты программы "Жилище".

Проблемы и задачи развития жилищного строительства.

Последние десятилетия жилищное строительство в Пермской области характеризуется падением объемов ввода жилых домов. Соответственно сокращается ввод общей площади жилых домов на 1000 чел. населения.

Годы	1990	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
тыс.кв.м общей площади	1192,8	628,1	452,9	439,6	457,9	414,6	330,2	525,4	360,7
кв. м общей площади на 1000 чел. населе- ния	384,4	208,2	151,2	147,3	153,0	139,9	112,0	179,2	123,4

Объем ввода жилья не обеспечивает возрастающие потребности в обновлении жилищного фонда. В структуре жилищного фонда области возрастает доля ветхого и аварийного жилья. Вновь построенное жилье не всегда соответствует требованиям его эффективной эксплуатации, прежде всего, с точки зрения ресурсосбережения и долговечности инженерного обеспечения.

Снижение объемов ввода жилья обусловлено, с одной стороны, изменением структуры финансирования жилищного строительства в направлении сокращения бюджетного финансирования при одновременном увеличении доли расходов населения, а с другой, высокой стоимостью квадратного метра жилья, не соответствующей платежеспособному потребительскому спросу. Так, средняя стоимость нового жилья по области за 1999-2002 годы возросла с 3361 рублей до 9308 рублей за квадратный метр, или в 2,8 раза, по г.Перми за этот же период стоимость квадратного метра возросла с 3578 рублей до 10291 рублей, или в 2,9 раза.

В сложившейся ситуации необходимо выделить следующие основные проблемы строительного комплекса области, оказывающие влияние на развитие жилищного строительства.

1. В условиях снижения объемов жилищного строительства идет процесс ликвидации подрядных строительных организаций и предприятий строительной индустрии.

	Число строительных организаций, всего
	1995 год	1996 год	1997 год	1998 год	1999 год	2000 год	2001 год	2002 год
Всего	2231	1802	1993	2023	2244	1322	1320	1310
В том числе по формам собственности: Государствен- ная	38	24	20	56	53	14	12	12
Муниципальная	14	22	8	14	6	9	10	10
Частная	1961	1596	1800	1820	2040	1240	1246	1236
Смешанная российская (без иностранного участия)	212	153	156	124	133	52	44	44

Соответственно, сокращается численность работающих в строительстве. На 1 января 2003 года в строительной отрасли занято 81,7 тыс. человек. Только в 2002 году количество работающих в строительном комплексе области, в основном за счет строительных организаций г. Перми, сократилось на 2 тысячи человек.

Имеющиеся в области мощности по производству КПД, строительного кирпича и деревянного домостроения не позволяют осуществлять жилищное строительство в ранее достигнутых объемах. В результате сокращения числа предприятий стройиндустрии Пермской области имеет возможность сегодня производить строительные материалы и конструкции, обеспечивающие объем строительства 710 тыс. кв. метров жилья, или 59 % от достигнутого ранее уровня.

2. Для большинства крупных и средних строительных организаций области характерно неустойчивое финансовое положение, низкая производительность труда, отсутствие перспективной стратегии развития, подверженность воздействию колебания спроса и предложения на рынке жилья.

Издержки по обслуживанию и содержанию незагруженных основных фондов сдерживают обновление производства, снижают экономические показатели предприятий строительного комплекса, не позволяют обеспечить им инновационную деятельность.

В условиях продолжающегося роста цен на исходное сырье, материалы, энергоресурсы в совокупности со значительными обременениями техническими условиями эксплуатирующих организаций, существующими сложностями получения строительных площадок под строительство, неполная загрузка предприятий стройиндустрии и промышленности строительных материалов объективно влияют на рост себестоимости строительства жилья и снижение объемов жилищного строительства. При этом именно недостаточные объемы строительства обусловливают рост рыночной стоимости готового жилья.

3. Негативное влияние на производство строительной продукции оказывает недостаточная инвестиционная активность заказчиков в регионе, отсутствие доступного банковского кредита для формирования оборотных фондов.

Несмотря на увеличение инвестиций в жилищное строительство, отмечается отставание их объемов от возможностей и потребностей региона. За период с 1999 по 2002 год общий объем инвестиций в жилищное строительство возрос в 1,6 раза, однако их удельный вес в общем объеме инвестиций в основной капитал сократился в 4 раза.

4. Износ основных фондов на предприятиях стройиндустрии достигает 60-70%. Ограниченные финансовые средства строительные организации вынуждены направлять на ремонт устаревших машин и оборудования, а не на реализацию инвестиционных программ обновления собственного производства, поскольку строительные организации не способны предоставить банкам ликвидное обеспечение займов, необходимых для технического перевооружения. Слабо развиваются в отрасли лизинговые отношения.

5. Не применяются новые технологии строительства жилья, мало используются современные строительные материалы.

6. В современных условиях отрасль испытывает трудности с профессиональными кадрами. Проблема квалифицированных кадров усугубляется возрастным цензом рабочих в строительстве, средний возраст работающих непосредственно на стройках составляет более 50 лет.

Новые технологии, переход на евростандарты и повышение комфортности вновь строящихся жилых помещений требует все возрастающей квалификации строительных кадров, что в свою очередь зависит от уровня как начального, так среднего (колледж, техникум) и высшего (строительный факультет ПГТУ) профессионального образования. Между тем, в крупных строительных организациях ликвидированы учебные комбинаты, уменьшилось количество профессиональных училищ. Не восстановлено социальное партнерство и шефство со стороны предприятий и организаций строительного комплекса над образовательными учреждениями.

7. Функционирование строительного комплекса тесно связано с проблемой ресурсосбережения. Ключевой, наиболее значительной составляющей всей проблемы ресурсосбережения, требующей первоочередного решения, является энергосбережение.

Энергозатраты на предприятиях строительного комплекса велики и их необходимо снижать, однако основными потребителями энергоресурсов являются построенные здания и сооружения в течение всего срока их эксплуатации. Расход тепла на отопление жилых зданий составляет более 1/5 всех расходуемых энергетических ресурсов в хозяйственном комплексе области. Основные теплопотери зданий, построенных по существующим проектам, связаны с несовершенством архитектурно-строительных решений, отставанием технического перевооружения строительных предприятий, применяемых технологий, некачественным изготовлением строительных материалов и конструкций, крайне низкими темпами реконструкции и модернизации существующего жилого фонда.

8. В Пермской области функционируют 140 крупных и средних строительных организаций с численностью работающих 46,7 тыс.человек. Именно их сегодня можно отнести к категории профессиональных застройщиков. За исключением двух-трех подразделений они не обладают явными конкурентными преимуществами друг перед другом и не имеют своих сложившихся сегментов рынка.

Объем подрядных работ, выполненных профессиональными застройщиками сегодня составляет 69% общего объема подрядных работ в области. Именно профессиональные застройщики способны осуществлять активную техническую и кадровую политику и оказать действенное влияние на развитие рынка жилья.

Вместе с тем, объем работ, выполняемых профессиональными застройщиками, сокращается, в 2002 году объем выполненных работ составил 97% к уровню 1999 года.

Исходя из поставленной цели и с учетом отмеченных проблем, органам государственной власти и местного самоуправления Пермской области необходимо решить следующие задачи развития жилищного строительства:

увеличение темпов роста жилищного строительства и реконструкции жилья, приведение структуры и технических характеристик вновь строящегося жилья в соответствие со спросом населения и потребностью в обновлении жилищного фонда;

повышение качества и эффективности строительного производства;

развитие эффективного рынка жилья и финансовых механизмов, обеспечивающих доступность приобретения жилья для граждан с достаточной платежеспособностью;

поддержка малоимущих граждан в улучшении жилищных условий за счет средств местных бюджетов в пределах установленных социальных стандартов;

создание механизмов для реализации прав граждан, проживающих в жилых домах, не соответствующих установленным санитарным и техническим требованиям, на улучшение жилищных условий;

создание экономических мотиваций для привлечения финансовых ресурсов промышленных предприятий всех форм собственности в сферу жилищного строительства.

Направления развития жилищного строительства

На период 2003-2010 годы основными направлениями развития жилищного строительства являются:

развитие конкурентного и эффективного рынка строительных услуг;

формирование института профессиональных застройщиков, развитие данных фирм и их специализация на различные объекты жилищного строительства;

переход на прогрессивные энергосберегающие технологии в строительстве;

расширение номенклатуры и повышение качества строительных конструкций и материалов;

оптимизация процедур строительного и градостроительного контроля и надзора;

осуществление реформы градостроительного регулирования;

совершенствование механизмов финансирования жилищного строительства.

Развитие конкурентного и эффективного рынка строительных услуг в жилищном строительстве потребует осуществления ряда мероприятий, в том числе:

органами государственной власти Пермской области:

разработки областной программы развития жилищного строительства до 2010 года, мероприятия которой направлены на развитие конкурентного и эффективного рынка строительных услуг;

объединения бюджетных и внебюджетных средств, предоставляемых для приобретения жилья отдельным категориям населения, и размещения их среди подрядных организаций в виде государственного заказа на конкурсной основе;

закрепления приоритетности развития жилищного строительства путем предоставления льгот, в том числе налоговых, предприятиям и организациям всех форм собственности, осуществляющих строительство жилья для своих работников;

создания условий для активизации деятельности предприятий строительного комплекса по применению прогрессивных, экологически чистых строительных материалов и конструкций, обеспечивающих энерго- и ресурсосбережение (обновление территориальных строительных норм (далее -ТСН), организация конкурсов, выставок-ярмарок, представление руководителей к поощрениям, награждению и другое);

выработки мер, стимулирующих техническое перевооружение предприятий строительного комплекса и проведение активной кадровой политики;

разработка и утверждение единого стандарта отвода земельных участков и получения разрешительной документации в Пермской области.

органами местного самоуправления:

упрощения административных процедур согласования отвода земельных участков и получения разрешительной документации, обеспечения прозрачности конкурсов на предоставление земельных участков;

применения практики формирования и размещения муниципальных заказов на строительство жилья;

предоставления льгот предприятиям и организациям всех форм собственности, осуществляющих строительство жилья для своих работников;

выработки мер, обеспечивающих своевременность завершения и сдачи в эксплуатацию строящихся объектов, передачу незавершенных объектов строительства эффективным застройщикам;

активизации работы по профессиональной ориентации выпускников школ на строительные профессии.

Формирование института профессиональных застройщиков (девелоперов) в современных условиях осуществляется стихийно, вместе с тем этот процесс играет важную роль в процессе становления эффективного рынка жилья, поскольку учитывает следующие преимущества:

1) специализация застройщиков на различных объектах жилищного строительства (типовое, элитное, социальное и т.п.) позволяет лучше учитывать предпочтения покупателей и пользователей жилья;

2) строительный бизнес в рыночных условиях диктует внедрение современных механизмов цивилизованных, экономических отношений в жилищном процессе, основанных на законодательстве Российской Федерации, областных, местных законодательных и нормативных правовых актах.

В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 10.01.2003 N 15-ФЗ, принятого в целях становления эффективного предпринимательства и малого бизнеса, а также формирования института профессиональных застройщиков в жилищном строительстве, застройщиками являются строительные предприятия, фирмы, тресты, предприятия - заказчики государственной, частной и акционерной формы собственности. В целях профессионального подтверждения деятельность застройщиков подлежит обязательному государственному лицензированию. Инвестиционно-строительная деятельность застройщиков основывается и должна соответствовать Федеральному закону "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" от 25.02.99 N 39-ФЗ, а также Гражданскому, Градостроительному, Земельному кодексам Российской Федерации;

3) интеграция и кооперация нескольких узкоспециализированных строительных предприятий на основе холдинга экономически более выгодны, чем параллельное функционирование ряда предприятий с однотипными видами деятельности на рынке жилья, поскольку позволяет объединить материально-технические ресурсы этих предприятий с цель инвестирования на первом, наиболее затратном этапе строительства.

Объединение в рамках одной структуры функции заказчика, инвестора, производителя и продавца позволяет обеспечить согласованность действий на всех этапах от проектирования до реализации жилья. Создание фирм застройщиков позволяет совмещать функции генерального подрядчика и инвестора, обеспечивая тем самым контроль за сроками, качеством и состоянием строительства жилых объектов.

Возведение жилых объектов на основе холдинга позволяет внедрить вексельную (безденежную) схему взаимозачетов и расчетов внутри холдинга.

Указанная схема экономична и рациональна, позволяет фирмам - застройщикам получить достаточно высокую рентабельность от строительной деятельности, одновременно создаются условия для снижения стоимости продукции;

4) профессиональные фирмы - застройщики постоянно совершенствуют методы инвестиционного менеджмента. Осуществляют прогнозирование при отборе проектов жилых домов для инвестиционных вложений, планирование структуры финансирования, доходов, затрат, эффективности вложенных средств, что позволяет обеспечить выход фирмы на самодостаточный уровень воспроизводства.

Основными мерами по формированию и развитию института профессиональных застройщиков могут стать:

проведение конкурсов по размещению государственных и муниципальных заказов на жилищное строительство и отвод земельных площадок под строительство жилья среди профессиональных застройщиков;

организация среди профессиональных застройщиков школы передового опыта, круглых столов по обмену мнениями, содействие рекламе и пропаганде их деятельности на рынке жилья.

Переход на прогрессивные и энергосберегающие технологии в строительстве является главным направлением современной технической политики строительного комплекса области.

На комплексное и масштабное решение важнейшей проблемы - энергосбережение - нацеливают Федеральный закон "Об энергосбережении" от 03.04.96 N 28-ФЗ, постановление Правительства Российской Федерации от 24.01.98 N 80 "О Федеральной целевой программе "Энергосбережение России" на 1998-2005 годы", постановление Губернатора Пермской области от 16.11.98 N 432 "Об основных направлениях энергосбережения в жилищно-коммунальном хозяйстве Пермской области на 1998-2003 годы", закон Пермской области "Об энергосбережении и повышении эффективности использования топливно-энергетических ресурсов на территории Пермской области" от 07.04.99 N 447-64.

В соответствии с нормативными правовыми актами Федерального и областного уровня на предприятиях и организациях строительного комплекса области необходимо:

в целях снижения цен на продукцию и услуги в строительстве осуществить мероприятия по переориентации производства на выпуск эффективной, малоэнерго- и ресурсоемкой продукции и услуг;

осуществить перевод производственных процессов на малоэнергоемкие технологии и оборудование;

обеспечить развитие производства локальных систем инженерного оборудования и применение нетрадиционных источников энергии;

увеличить номенклатуру и объем выпуска эффективных утеплителей (газобетона, пенобетона, жесткой минераловатной плиты, пеностекла и эковаты), прогрессивных импортозамещающих строительных материалов, конструкций и элементов с использованием местных сырьевых ресурсов.

Администрации области, органам местного самоуправления городов и районов области необходимо создать условия для активизации работ по реконструкции и модернизации зданий и сооружений производственного назначения строительного комплекса области, связанных с дополнительной теплоизоляцией стен, светопрозрачных ограждений, с совершенствованием и реконструкцией инженерных систем.

Расширение номенклатуры и повышение качества строительных конструкций и материалов

В Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002-2010 годы определен комплекс мер по увеличению объемов жилищного строительства, основным критерием реализации которых является наличие и состояние производственных мощностей стройиндустрии и промышленности строительных материалов.

Решение задачи устойчивого развития и функционирования предприятий строительной индустрии и промышленности строительных материалов обеспечивает решение жилищной проблемы в области, способствует росту налогооблагаемой базы, решает ряд социальных проблем территорий.

В целях определения мер государственной поддержки строительного комплекса области в рамках областной целевой программы необходимо осуществить балансировку существующих мощностей строительной индустрии с требуемыми объемами работ в жилищном строительстве, учитывая при этом целесообразность обеспечения номенклатуры выпускаемой продукции в полном объеме за счет местных сырьевых ресурсов.

В целях освоения строительным комплексом области новых технологий, материалов, конструкций в жилищном строительстве, уменьшающих себестоимость строительства, органам государственной власти Пермской области и местного самоуправления необходимо осуществить создание и обновление региональной нормативно-технической базы, обеспечивающей:

внедрение новых технологий на предприятиях стройиндустрии;

включение в типовые проекты и каталоги новых строительных материалов;

разработку типовых и индивидуальных проектов в многоэтажном и индивидуальном жилищном строительстве, с учетом использования новых технологий строительства, снижающих материалоемкость и трудозатраты, обеспечивающих оптимизацию затрат на последующее содержание жилья;

оснащение строительных предприятий механизмами для работы с прогрессивными технологиями и материалами;

развитие массового производства эффективных средств инженерного обеспечения индивидуального жилищного строительства и включение в типовые проекты сертифицированных приборов;

использование местных строительных материалов.

Оптимизация процедур строительного и градостроительного контроля, надзора и экспертизы проектов должна быть направлена на обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности населения, повышение безопасности и качества строительной продукции, как на стадии проектирования, так и на стадии строительства, своевременную сдачу объектов в эксплуатацию. При этом необходимо исключить необоснованные препятствия осуществлению строительной деятельности при проведении контроля и надзора.

В целях оптимизации процедур контроля и надзора в строительстве необходимо на уровне субъекта Российской Федерации принять градостроительный кодекс Пермской области, нормами которого:

1) установить, исходя из специфики региона, систему органов архитектурно-строительного и градостроительного контроля и надзора с разделением полномочий между органами субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления с целью исключения дублирования функций;

2) исключить плановый государственный и муниципальный контроль и надзор в отношении строительных организаций, имеющих сертифицированную Систему менеджмента качества, производящих сертифицированную продукцию.

При проведении экспертизы проектов жилых зданий исключить применение недолговечных, недоброкачественных материалов.

4.2.2. Решение проблемы ветхого и аварийного жилищного фонда

Ветхий и аварийный жилищный фонд ухудшает внешний облик городов, сдерживает развитие городской инфраструктуры, понижает инвестиционную привлекательность территорий. Кроме того, он является одним из источников социальной напряженности, поскольку большинство проживающих в ветхих и аварийных домах граждан не в состоянии в настоящее время самостоятельно приобрести или получить на условиях найма жилье удовлетворительного качества.

Несмотря на то, что социальные обязательства государства по отношению к населению, проживающему в ветхом и аварийном жилищном фонде, не определены и правовая база не учитывает современного состояния проблемы, связанного с вопросами собственности на объекты недвижимости в жилищной сфере, следует иметь в виду, что именно государство, являясь в свое время основным собственником жилищного фонда, не обеспечивало надлежащей системы эксплуатации и реновации. Таким образом, замена жилого помещения в случае его ветшания или аварийного состояния является обязанностью государства, а не собственника этого помещения. Тем самым признается прямая ответственность государства за возникновение проблемы жилья, непригодного для проживания. Государство гарантирует гражданам, проживающим в жилом помещении (доме), не отвечающем установленным санитарным и техническим требованиям, право на получение в пользование жилого помещения, соответствующего социальным требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

Жилищный фонд, не пригодный для проживания, подразделяется на ветхий и аварийный.

Ветхий жилищный фонд - жилые дома из полносборных конструкций, в кирпичном, деревянном или другом исполнении, строительные конструкции и инженерное оборудование которых достигли ветхого состояния, но несущая способность зданий в целом не исчерпана. Дальнейшая эксплуатация не является безопасной. Физический износ строительных конструкций и инженерного оборудования, определенный квалификационной комиссией составляет более 60%.

Аварийный жилищный фонд - жилые дома, в которых техническое состояние стен, несущих конструктивных элементов и основания аварийное. Дальнейшая эксплуатация жилых домов представляет непосредственную опасность для жизни людей. Физический износ строительных конструкций и инженерного оборудования составляет:

для полносборных, кирпичных и каменных зданий - свыше 70 %;

для деревянных зданий и зданий со стенами из местных материалов - свыше 65 %.

В Пермской области общий жилищный фонд составляет 50,2 млн. кв. метров, в том числе 1,67 млн. кв. метров ветхого и аварийного жилья, в том числе аварийного - 80,3 тыс. кв. метров. В ветхом и аварийном жилищном фонде проживает 66,9 тысяч семей, что составляет 7,3 % от нуждающихся в улучшении жилищных условий. Доля частной собственности ветхого жилья составляет 44 %, муниципальной - 37 %, государственной - 19 %. Из общего объема ветхого и аварийного жилья 86 % приходится на городскую местность.

Основными задачами в решении обозначенных проблем являются:

обеспечение выполнения обязательств государства по реализации права на улучшение жилищных условий граждан, проживающих в жилых домах, не отвечающих установленным санитарным и техническим требованиям;

проведение единой политики переселения граждан из аварийного и ветхого жилищного фонда исходя из приоритетов развития отдельных муниципальных образований с учетом консолидации бюджетных и внебюджетных источников финансирования;

первоочередное обеспечение расселения аварийного жилищного фонда общей площадью 40,1 тыс. кв. метров, определенных в Федеральном законодательстве.

Финансовыми источниками для реализации областной и муниципальных программ расселения ветхого и аварийного жилья могут быть средства Федерального, областного, местных бюджетов, внебюджетных источников (средств предприятий и граждан). Общая потребность финансирования сегодня составляет более 15 млрд.рублей.

Для решения поставленных задач необходимо принятие областной и муниципальных программ переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда, разработанных в соответствии с подпрограммой "Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда", входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы.

В целях решения поставленных задач необходимо осуществить:

органам государственной власти Пермской области:

1) формирование правовой, нормативной и методической базы для решения проблемы переселения граждан из ветхого и аварийного жилья;

2) упорядочение методологических основ оценки ветхого и аварийного жилья с разделением домов и помещений, непригодных для проживания, на две категории:

дома и помещения, которые после капитального ремонта, модернизации и реконструкции могут стать пригодными для проживания;

дома и помещения, которые не могут быть восстановлены (в том числе по причине экономической нецелесообразности).

3) разработку адресной программы переселения граждан из аварийного жилищного фонда с учетом представленных органами местного самоуправления предложений и проектов;

органам местного самоуправления:

1) проведение оценки объемов аварийного жилищного фонда, подлежащего ликвидации, а также определение необходимых ресурсов площади жилищного фонда для переселения граждан;

2) формирование адресной программы переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда, учитывающей:

возможность учета права собственности гражданина, владеющего ветхим и аварийным жильем, в качестве его вклада в улучшение жилищных условий, или для получения ссуды на приобретение жилья;

дифференцированный подход к размерам финансовой помощи гражданам в зависимости от размера занимаемой жилой площади, места расположения ветхого или аварийного жилья (район, населенный пункт), возможностей и желания граждан участвовать в строительстве нового жилья;

предоставление по гибкой схеме местных налоговых льгот предприятиям, участвующим в сносе и переселении ветхого и аварийного жилищного фонда;

3) формирование жилищного фонда для переселения граждан из домов, подлежащих сносу;

4) привлечение и аккумулирование, в том числе в целевых внебюджетных фондах, финансовых средств для переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда.

Реконструкция и модернизация жилых домов первых массовых серий застройки

Важнейшей составляющей нового этапа разработки и проведения жилищной политики является не только новое строительство, но и реконструкция жилых районов массовой застройки прошлых лет. Реконструкция жилищного фонда должна осуществляться комплексно с учетом изменения его пространственно-планировочной структуры, обновления архитектурного облика жилых домов, повышения потребительских качеств квартир и инженерного оборудования, снижения расходов энергопотребления, прежде всего, за счет утепления наружных ограждений, оконных и дверных проемов.

Проведение реконструкции жилищного фонда преследует следующие цели:

сохранение существующего жилищного фонда, снижение размеров выбытия его по ветхости;

обновление жилищного фонда, снижение стоимости его обслуживания и эксплуатации;

увеличение жилищного фонда в пределах существующей территории.

Особого внимания требует реконструкция жилищного фонда 5-этажных типовых домов массовых серий первого поколения застройки 50-60-х годов, так называемые "хрущевок". Архитектурно-планировочные и технические параметры "хрущевок" морально и технически устарели, они, как правило, окружены большими бесхозными дворами, внутриквартальными и внутрирайонными пространствами, содержание их в новых экономических условиях непосильно для муниципальных и районных служб. На территории области общая площадь таких домов составляет более 1,5 млн. кв. метров.

Проведение реконструкции таких домов обусловлено экономической и социальной целесообразностью.

Их объемно-планировочные и конструктивные характеристики, размещение в городской застройке однородны практически для всех типовых серий, что позволяет использовать межсерийные проектные решения по реконструкции и модернизации на основе отечественного опыта обновления "хрущевок".

По предварительным расчетам запас несущей способности, позволяет увеличить этажность домов в среднем на 1-3 этажа.

Надстройка "пятиэтажек", в том числе без отселения жильцов, позволит получить без отвода земельных участков дополнительные площади жилых домов, себестоимость которых на 20-40 % ниже, чем при новом строительстве.

Финансирование реконструкции и модернизации жилья является наиболее привлекательным для инвесторов, поскольку новые площади возводятся в жилых кварталах со сложившейся социальной и инженерной инфраструктурой, квартиры первого и второго этажей "пятиэтажек" по причине более низких потребительских качеств, преобразуются в торговые, офисные и иные нежилые помещения. Существенная разница между рыночной ценой и себестоимостью квартир позволит инвестору получать устойчивые доходы и реинвестировать их в обновление жилищного фонда.

Обеспечение энергосбережения за счет утепления ограждающих конструкций и модернизации систем инженерного оборудования в соответствии с изменившимися требованиями по теплозащите позволит достичь одну из важнейших целей реформы жилищно-коммунального хозяйства - снижение стоимости обслуживания и эксплуатации зданий.

Решение проблем, связанных с реконструкцией жилищного фонда, требует принятия областной и муниципальных целевых программ, в рамках которых необходимо:

органам государственной власти Пермской области:

обеспечить разработку и принятие нормативных правовых актов, направленных на организацию и проведение реконструкции жилых домов первых массовых серий застройки в масштабах области;

оказать поддержку органам местного самоуправления по разработке проектных решений реконструкции первых серий массовой застройки;

органам местного самоуправления:

определить пилотные проекты реконструкции жилых кварталов (по одному-два реконструируемых жилых дома в каждом городе для организации демонстрационных зон);

организовать работу с гражданами, проживающими в домах, предполагаемых к реконструкции;

разместить в средствах массовой информации рекламу инвестиционных проектов реконструкции;

определить на конкурсной основе инвесторов и генеральные подрядные организации.

Особые подходы в программных документах по организации реконструкции и модернизации жилых домов должны быть выработаны в областном центре и ряде городов области, где необходимо приостановить уплотнение старой квартальной застройки исключительно за счет нового строительства, а производить ее в комплексе с поквартальными мероприятиями реконструкции жилых домов.

4.2.3. Реформа градостроительного регулирования

Основными проблемами градостроительного регулирования, реформа которого должна рассматриваться в пространственных границах территории поселения, являются следующие.

1. Несоответствие существующей системы предоставления земельных участков и градорегулирования объективно существующим рыночным отношениям.

На практике эта проблема имеет следующие проявления:

инвестор может претендовать на получение прав долгосрочного владения земельным участком (в форме долгосрочной аренды или собственности) не в начале инвестиционного процесса, а только в его конце. По сложившейся практике необходимо сначала согласовать инвестиционные намерения с органами власти, получить исходные данные, запроектировать, построить, зарегистрировать построенный объект, только тогда можно претендовать на долгосрочные права на земельный участок. Такое положение обуславливает высокие риски, связанные с неопределенностью прав инвесторов. Невозможно также развивать систему ипотечного кредитования строительства под залог земельных участков;

за последнее десятилетие градостроительная документация с установлением целевого использования конкретных земельных участков устарела и не соответствует реальным направлениям развития территорий, поэтому не может служить планом их развития. Строительство объектов осуществляется "по усмотрению" должностных лиц, хаотично, что, в свою очередь, вызывает многочисленные жалобы граждан в органы власти и иски в суды;

необходимость длительных административных процедур согласования инвестиционных намерений приводит к тому, что инвесторы сознательно идут на нарушения, начиная строительное изменение недвижимости при отсутствии разрешительных документов, оформляют их "по факту";

права на земельный участок оформляются с установлением единственно возможного его целевого использования. Далее, в процессе эксплуатации созданных объектов недвижимости у собственников возникают проблемы с изменением, в соответствии с меняющимися рыночными условиями, единственного установленного целевого использования недвижимости.

Налицо конфликт интересов и власти, и бизнеса, и граждан, чьи интересы затрагиваются при осуществлении градостроительной деятельности.

2. Проблемы пространственного развития поселений

Проблемы пространственного развития поселений могут быть объединены в три основные группы:

1) Проблемы инвестиционных ресурсов развития поселений.

В настоящее время главный внутренний ресурс потенциального развития поселений - земля не может быть оценен по реальной рыночной стоимости, поскольку не известна его градостроительная ценность (возможное разрешенное использование земельных участков). В результате существующей системы оценки объектов недвижимости цена при выставлении прав на земельные участии при проведении торгов, а также размер налогообложения, являющиеся стабильными внутренними источниками финансовых поступлений для нужд развития поселения, сегодня не соответствуют рыночной стоимости объектов.

2) Проблемы качества среды проживания и отсутствие мотивации для улучшения среды жизнедеятельности населения.

Качество среды проживания населения продолжает ухудшаться. В связи с хаотичностью застройки поселений ухудшаются их экологические и эстетические параметры, жилые районы находятся в защитных санитарных зонах промышленных предприятий. Отсутствует мотивация для преобразования застроенных территорий с целью создания благоприятной среды жизнедеятельности населения.

3) Проблемы пространственных ресурсов развития.

В настоящее время территории поселений застраиваются точечно, путем уплотнения существующей застройки, не получает должного развития транспортная, инженерная и социальная инфраструктура территорий.

Основными задачами реформы градостроительного регулирования являются:

преодоление правовой неопределенности сегодняшней системы установления правомочий по использованию земельных участков;

совершенствование системы градостроительного планирования и проектирования;

переход к конкурентному порядку предоставления земельных участков для строительства, при котором инвесторы, застройщики приобретают права долгосрочного владения земельным участком (в форме долгосрочной аренды или собственности) на начальной стадии инвестиционного процесса до начала проектирования и строительства, что необходимо для получения кредитов на строительство под залог земли и строящегося здания;

обеспечение прозрачности, фиксации сроков согласования и оформления разрешительной документации;

создание открытой для общественности системы градорегулирования, предусматривающей учет интересов жителей и их непосредственное участие в принятии градостроительных решений;

обеспечение связи между градостроительными регламентами разрешенного использования недвижимости и ее оценкой в целях налогообложения.

В настоящее время с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и других нормативных правовых актов созданы предпосылки для решения обозначенных задач путем формирования системы правового зонирования территорий.

Правовое зонирование должно производиться органами местного самоуправления. Оно представляет собой процесс подразделения территории поселения на территориальные зоны с установленными границами и единым для зоны градостроительным регламентом.

Градостроительный регламент, включающий виды разрешенного использования земельных участков в границах территориальной зоны, допустимые параметры застройки, определяет основу правового режима использования земельных участков территориальной зоны. Он применяется в равной мере ко всем расположенным в правовой зоне земельным участкам, иным объектам недвижимости и обязателен для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами независимо от форм собственности. В случае если земельные участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют параметрам, установленным градостроительным регламентом, они могут использоваться, но строительные изменения этих объектов могут осуществляться только в соответствии с установленным регламентом.

Правовое зонирование может быть осуществлено только на основании исходного планового документа - генерального плана поселения. При этом правовой статус и содержание генплана в условиях рыночной экономики должны быть изменены. Его важнейшей частью должны стать схемы развития инженерной, транспортной инфраструктуры. Градостроительные решения генплана должны быть учтены при правовом зонировании и юридически оформлены в виде списков и значений параметров разрешенного использования и строительного изменения объектов недвижимости в конкретных территориальных зонах, иных градостроительных регламентах.

Результат правового зонирования, проведенного органами местного самоуправления на основании градостроительной документации, юридически оформляется в виде нормативного правового акта органа местного самоуправления - Правил землепользования и застройки поселения, принимаемого после общественного обсуждения представительным органом местного самоуправления.

Правила содержат текстуальную и картографическую части. Текстуальная часть включает юридические нормы и описание процедур, связанных с осуществлением строительных намерений инвесторов, в том числе процедур порядка предоставления земельных участков, получения необходимых разрешений. Картографическая часть включает карту (карты) правового зонирования территории поселения, а также описание требований и ограничений по использованию и строительному изменению недвижимости в границах выделенных территориальных зон - градостроительный регламент разрешенного использования.

С целью формирования системы правового зонирования необходимо:

органам местного самоуправления:

актуализировать градостроительную документацию, особенно генпланы поселений, с необходимой степенью детализации;

на основании градостроительной документации провести правовое зонирование территории поселений с установлением градостроительных регламентов;

по итогам общественного обсуждения принять нормативные правовые акты - Правила землепользования и застройки.

органам государственной власти Пермской области:

оказать финансовую, методическую и правовую помощь органам местного самоуправления в проведении правового зонирования и разработке Правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований;

разработать Градостроительный кодекс Пермской области, который должен включать:

нормы, устанавливающие полномочия законодательного (представительного) и исполнительных органов власти области и органов местного самоуправления в сфере архитектуры и градостроительства;

методы и средства регулирования градостроительной деятельности;

систему разрешительных и стимулирующих процедур;

систему строительного и градостроительного надзора и контроля.

4.3. Развитие рынка жилья и финансовых механизмов,
обеспечивающих доступность жилья

4.3.1. Создание механизма финансирования приобретения и строительства жилья

Реформирование системы финансирования строительства и приобретения жилья является в настоящее время одной из самых актуальных и приоритетных задач жилищной политики органов государственной власти.

За период, прошедший с начала реформирования жилищной сферы, произошли кардинальные изменения в источниках финансирования строительства и приобретения жилья. Бюджетные источники перестали играть основополагающую роль, значительное место в системе финансирования теперь отводится внебюджетным источникам, прежде всего средствам частных инвесторов (в том числе населения), привлекаемым к строительству жилья. При этом система жилищного строительства, в первую очередь, опирается на прямые частные инвестиции, а не на кредитные ресурсы, такая же ситуация характерна и для вторичного рынка жилья.

Основными проблемами в сфере финансирования жилищного строительства являются:

невысокий уровень доходов населения, сопровождающийся недостаточной степенью доверия граждан к участникам жилищного рынка;

ограниченный объем бюджетных ресурсов;

неразвитость системы кредитования приобретения жилья.

При выработке приоритетных направлений государственной политики Пермской области в сфере финансирования строительства и приобретения жилья на предстоящий период органам государственной власти необходимо учитывать все многообразие и возможности существующих моделей (схем) финансирования жилищного строительства, получивших распространение в России за последние десять лет.

Банковское кредитование

На начальном этапе развития данной модели банками предоставлялись льготные кредиты сотрудникам или наиболее перспективным клиентам. Затем практиковалось краткосрочное (не более 3 лет) кредитование под высокий процент.

Впоследствии получила распространение схема "аренды с правом выкупа", суть которой состоит в кредитовании дочерней риэлтерской фирмы, приобретающей жилье для конкретного клиента. Клиент заключает договор на право аренды жилья с последующим выкупом и оплачивает первичный взнос в размере 30-40% его стоимости. На протяжении всего срока аренды квартира находится в собственности риэлтерской фирмы, то есть проблемы с наложением взыскания при нарушении клиентом своих обязательств у банка отсутствуют.

Одновременно с вышеуказанной схемой ряд коммерческих банков начал реализацию проектов по "классическому" ипотечному кредитованию, заключая с клиентами кредитный договор ипотеки жилья, обеспечивающий основное обязательство. По сравнению со схемой "аренды с правом выкупа" ипотечное кредитование представляет собой огромный шаг вперед по направлению к цивилизованным нормам ведения банковского бизнеса.

Процентные ставки по банковским ипотечным жилищным кредитам достаточно высоки, что объясняются рядом обстоятельств:

непроработанностью правового аспекта процедуры взыскания заложенного имущества, обеспечивающего возвратность выданных населению кредитов. Судебная практика обращения взыскания на жилье пока носит весьма ограниченный характер, не отработан механизм реализации заложенного жилья и судебного исполнения принятых решений, что повышает кредитные риски для банков; отсутствием у банков долгосрочных и относительно дешевых ресурсов, а также источников их получения. Предоставление долгосрочных кредитов нарушает ликвидный баланс банка;

невысоким среднедушевым уровнем доходов населения, не позволяющим ни создавать значительные накопления, ни рассчитываться по кредиту из текущих доходов;

нестабильностью социально-экономического положения заемщика (непостоянство места работы и нестабильность заработка) и кредитно-денежной системы, порождающей недоверие населения к банкам.

В связи с большой величиной процентных ставок по кредитам коммерческих банков, заемщиками этой системы кредитования могут быть, преимущественно, слои населения с достаточно высокими уровнями декларируемого дохода. Следует заметить, что удельный вес договоров ипотеки, имеющих целью приобретение заемщиком собственного жилья по данной системе, пока незначителен.

Ссудосберегательная схема

В 1990-х годах в практике финансирования жилищного строительства в ряде городов России появились примеры кредитных потребительских кооперативов. Кроме того, с учетом имеющегося зарубежного опыта, рядом банков (Сбербанком, банком "СБС-АГРО" и др.) предпринимались попытки разработать и внедрить проекты долгосрочных целевых жилищных накопительных схем. Практика показала, что в России данная модель финансирования жилищного строительства оказалась жизнеспособней банковского кредитования, так как в ней кредитные условия могут быть не связаны с существующим рыночным процентом и сроком кредитования.

Механизм ссудосберегательной схемы выглядит следующим образом: потенциальный покупатель в течение определенного срока (1-5 лет) накапливает на специальном сберегательном счете до 50% стоимости квартиры. Затем он приобретает готовое жилье, а оставшуюся часть оплачивает в рассрочку в течение последующих 5-10 лет. Квартира переходит в собственность заемщика только после полной оплаты стоимости жилья.

Другим видом ссудосберегательной модели стали ссудосберегательные кооперативы. Схема работает по следующему принципу: кооператив накапливает средства пайщиков на счетах в банке. Затем за счет этих средств строится новое или приобретается вторичное жилье, которое получают пайщики, вложившие больший объем средств. Остальные получают жилье по мере увеличения объема накоплений и взноса процентов пайщиками, уже получившими жилье.

Потребительские кооперативы

Данная модель успешно реализуется, в частности, в республике Башкортостан, где в процессе разработки концепции долгосрочного жилищного кредитования был тщательно изучен отечественный и мировой опыт в организации поэтапной оплаты строительства жилья. За основу был принят опыт строительных сберегательных касс Германии и строительных обществ Великобритании, успешно функционирующих с 1875 года, при этом при построении башкирской модели обеспечения населения жильем более чем вековой английский и немецкий опыт был взят на вооружение с учетом Российских экономико-правовых реалий.

Одно из основных достоинств системы строительных обществ - объединение большого числа вкладчиков в общество помощи самим себе, что предоставляет независимость от колебаний процентных ставок рынка капитала.

Наиболее близким к идеологии объединения усилий большого количества вкладчиков в общество взаимопомощи по обеспечению жильем в отечественном законодательстве является потребительский кооператив, предусмотренный статьей 116 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Некоммерческий характер потребительского кооператива дает ему возможность выступать для любой организации (инвестора, заказчика-застройщика или предприятия, улучшающего жилищные условия своих работников) в роли "инструмента", позволяющего без налоговых потерь держать на балансе квартиры и реализовывать их в рассрочку населению.

В республике Башкортостан в качестве инвесторов выступают поддерживаемые бюджетом фонды жилищного строительства (а также финансово-строительные компании, организации-заказчики), которым передается незавершенное жилищное строительство, недоимки бюджетов различных уровней и пенсионного фонда. Кроме того, инвесторами могут выступать также крупные предприятия, имеющие свободные оборотные средства для реализации собственных локальных программ обеспечения жильем своих работников. Инвесторы, в зависимости от поставленной задачи, либо обеспечивают возврат денежных средств в бюджет, либо используют их в дальнейшем в качестве реинвестиций.

Некоммерческая организация (потребительский кооператив) используется инвестором в качестве "инструмента". В задачи кооператива входит работа с населением на условиях инвестора, в том числе в части согласования:

стоимости 1 кв. метра жилья;

размера первоначального взноса;

сроков рассрочки платежа;

обеспечения поступления денежных средств инвестору.

На период предоставленной рассрочки некоммерческая организация является собственником жилья, что позволяет инвестору избежать уплаты налога на имущество.

После заключения договора с физическим лицом (покупателем), который становится членом потребительского кооператива, квартира передается ему на условиях безвозмездного пользования до момента полной оплаты ее стоимости. В обеспечение оплаты член кооператива может заложить свою квартиру, не выезжая из нее. При этом оплачивается лишь разница между стоимостью приобретаемой и стоимостью закладываемой квартир.

Использование данной схемы финансирования создает для любого инвестора целый ряд преимуществ:

работая на условиях инвестора, кооператив является прозрачным, контролируемым и управляемым "инструментом" по работе с физическими лицами;

паевые взносы в кооператив (в счет оплаты жилья) не подлежат обложению налогом на добавленную стоимость (при привлечении средств населения напрямую инвестором существует необходимость уплаты НДС).

Жилищные сертификаты

Данная схема реализуется, как правило, под контролем и под гарантии региональных или муниципальных органов власти. Инвестиционно-строительные компании привлекают средства населения в жилищное строительство на основе заключения специальных жилищных контрактов, выпуска облигаций, векселей или других ценных бумаг под гарантии государства.

Реализация схемы заключается в следующем. Эмитент - строительная компания выпускает ценные бумаги, имеющие две номинальные стоимости: в долях квадратных метров площади жилья и их стоимости. Вкладчики приобретают жилищные сертификаты по эмиссионной цене, отражающей рыночную стоимость квадратного метра жилья. При покупке определенного количества сертификатов вкладчик вправе получить кредит на покупку оставшейся части квартиры в погашение своих сертификатов.

Сертификаты пускаются в обращение, при этом эмитент устанавливает определенные правила их обратного выкупа по индексированной номинальной стоимости.

Программы по выпуску обязательств с целью привлечения инвестиций в жилищное строительство являются неустойчивыми, требуют постоянного произведения детальных расчетов и прогнозов поступления и расходования инвестиций, соблюдения баланса темпов привлечения средств от населения и темпов строительства жилья.

"Классическая" двухуровневая модель (ипотека)

Ипотечное кредитование как вид долгосрочного банковского кредитования ориентировано на платежеспособное работающее население.

Принцип модели состоит в том, что человек с определенным уровнем ежегодного дохода сразу приобретает готовое жилье, оплачивая незначительную часть его стоимости собственными средствами, а оставшуюся часть - заемными деньгами кредитной организации, которые выдаются застройщику под залог либо приобретаемой недвижимости, либо недвижимости, уже находящейся в его собственности. Погашение кредита производится в срок, устанавливаемый в зависимости от ежегодного дохода заемщика и избранного типа ипотеки.

В Пермской области система ипотечного жилищного кредитования начала формироваться после принятия соответствующей областной целевой программы на 2002-2006 годы. Программа ориентирована на две основные категории заемщиков:

платежеспособные граждане, имеющие средства для внесения первого платежа за вновь приобретаемое жилье в размере не менее 50% от его стоимости. Далее данная категория кредитуется на условиях договоров с кредитными организациями;

работающие граждане, имеющие средства для внесения первого платежа за вновь приобретаемое жилье в размере не менее 30% от его стоимости и признанные в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий. Плата за кредит для данной категории установлена в размере 1/3 ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации.

Кредиты предоставляются на срок до 15 лет по заявлению заемщика с учетом его платежеспособности.

После получения кредита заемщик эмитирует и передает кредитору закладную, которая выкупается Пермским областным ипотечным фондом и реализуется Агентству по ипотечному жилищному кредитованию (г.Москва) для восстановления ликвидности и продолжения процесса кредитования населения.

Долевое строительство и продажа жилья в рассрочку

В условиях снижения платежеспособного спроса на жилье и ограниченности банковского кредитования застройщики (строительные компании), решая проблемы обеспечения ликвидности построенного жилья и, соответственно, собственного выживания, стали самостоятельно привлекать денежные ресурсы населения, предлагая постепенную оплату строящегося жилья (долевое строительство).

Строительно-инвестиционная компания привлекает средства населения на строительство нового жилья. То есть часть средств вкладывает сама компания, часть - будущие жильцы. Собственные вложенные средства компания окупает за счет получения платежей по рассрочке, которая выдается участникам долевого строительства со стороны населения. В среднем по России рассрочка предоставляется на 1-2 года на сумму 30-50% от стоимости жилья.

Такие условия не могут быть приемлемы для абсолютного большинства населения страны, поэтому в последнее время строительные компании стали уделять большее внимание проблеме привлечения ресурсов потребителей со средним уровнем доходов.

Для добросовестных строителей такая схема содержит риски, связанные с затягиванием сроков строительства, удорожанием жилья, форс-мажорными обстоятельствами, несвоевременным возвратом рассрочки.

При сравнении банковского кредита и привлеченных по долевому участию средств населения, как двух возможных источников средств на строительство жилья, первое зачастую оказывается более выгодным для строительных компаний, чем второе. Также существует реальная возможность завышения цены продажи жилья в рассрочку по сравнению с вариантом одномоментной платы, а при долевом строительстве - неоправданное по времени затягивание возведения жилья, что позволяет строителям фактически под "нулевой" процент пользоваться привлеченными средствами граждан, а также риск незавершения строительства или его удорожания в ходе строительства.

Достоинством схемы долевого строительства является обращение к населению, как к потенциальному инвестору. Действие данной схемы - разовое, поэтому она не в состоянии оказать серьезное влияние на развитие жилищного строительства в регионе. Кроме того, жилье по схеме долевого строительства доступно далеко не всем слоям населения. Следовательно, можно говорить об ограниченной возможности применения данной модели. В социальном плане данная схема не в состоянии радикально решить жилищные проблемы населения, особенно если речь идет о малообеспеченных слоях населения. Часто механизмы долевого строительства применяются как составная часть других схем.

Предоставление предприятиями займов, ссуд и безвозмездных субсидий на приобретение жилья своим работникам

Данные проекты основаны на принципе софинансирования. Модель предполагает предоставление предприятиями, как правило, беспроцентных (или льготных) ссуд работникам на срок 10-15 лет для оплаты 70-80% стоимости жилья. Оставшуюся часть (20-30%) работники оплачивают за счет собственных средств. В отдельных случаях практикуется частичное и полное списание задолженности работника перед предприятием, а при наличии собственных строительных мощностей - продажа жилья по себестоимости или по льготной цене.

В каждом отдельном случае устанавливаются свои условия кредитования. Зачастую они зависят от статуса и стажа работы заемщика на предприятии. Приобретение жилья на льготных условиях часто увязывается с обязательствами сотрудников работать определенный срок на предприятии.

Перспективы этого вида кредитования достаточно ограничены, поскольку зависят от уровня прибыльности предприятия.

В настоящее время практически не применяется предприятиями возможность предоставления своим работникам безвозмездных субсидий по методике, предусмотренной постановлением Правительства Российской Федерации от 03.08.1996 N 937 "О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья". Между тем, данная форма обладает рядом преимуществ: предполагает прозрачность механизма финансирования, обозначая четкие условия предоставления субсидий;

способствует решению проблемы закрепления квалифицированных кадров на предприятии;

при условии государственной поддержки деятельности предприятий всех форм собственности по решению жилищной проблемы своих работников данная модель финансирования может получить значительное развитие и стать одной из перспективных в решении вопросов обеспечения нуждающихся граждан жильем;

за счет финансовых ресурсов, имеющихся в наличии в реальном секторе экономики и при условии государственной поддержки данной модели финансирования, могут быть созданы условия для значительного притока внебюджетных инвестиций в жилищное строительство.

Особое место в системе финансирования строительства и приобретения жилья занимают региональные схемы (программы) с использованием ресурсов региональных и местных бюджетов. В их числе можно выделить следующие.

Одной из достаточно распространенных форм привлечения средств граждан и юридических лиц в жилищное строительство стал выпуск муниципальных жилищных облигаций (опыт Москвы, Санкт-Петербурга, Саратова, Ульяновска и др.).

Модель основана на постепенном накоплении гражданами средств на приобретение квартиры путем покупки облигаций, каждая из которых дает право на получение определенной площади жилья. Срок обращения таких облигаций может достигать 10 лет. При наличии необходимого пакета гражданин вправе обменять его на квартиру соответствующей площади в новых домах муниципального жилищного фонда. Цена облигаций устанавливается в соответствии с себестоимостью строительства и индексируется с учетом его удорожания. В случае отказа владельца от приобретения квартиры облигации выкупаются по текущей номинальной цене.

В предлагаемой схеме отсутствует возможность выбора гражданами квартиры, им предоставляется право на приобретение жилья только в определенных домах, по качеству, не всегда отвечающему требованиям граждан.

Для того чтобы муниципальные жилищные облигации стали привлекательными для граждан, они должны соответствовать следующим требованиям:

выполнять функцию накопления сбережений граждан с доходностью, позволяющей нейтрализовать влияние инфляции;

индексация облигаций должна отражать изменения на финансовом рынке;

облигации должны быть обеспечены недвижимостью, либо другим имуществом или гарантиями;

должна предусматриваться возможность предоставления льготных бюджетных ссуд и безвозмездных субсидий участникам программы, выполнившим определенные условия по суммам и срокам накопления.

На практике эти условия или не выполнимы, или несут в себе значительные издержки бюджета.

Значительное распространение получила идея создания муниципальных фондов поддержки жилищного строительства.

Модель основана на участии органов местного самоуправления и использовании средств местных бюджетов через уполномоченный орган (например, фонд) в финансировании строительства жилья, которое впоследствии продается гражданам. При этом около 50-60% стоимости нового жилья граждане оплачивают за счет продажи (сдачи по зачету) собственного вторичного жилья, половину оставшейся суммы - за счет имеющихся собственных средств, а остаток - в рассрочку. Таким образом, для граждан, имеющих сбережения и готовых продать имеющееся жилье по заниженной цене, фактически организуется обмен с доплатой, то есть региональный или местный фонд действует одновременно и как застройщик, и как риэлтор.

Разновидностью модели является взаимодействие фондов с юридическими лицами, являющимися застройщиками. В данном случае, помимо бюджетных средств, в строительство привлекаются средства предприятий и других внебюджетных источников, для которых обеспечивается удешевление стоимости строительства жилья.

В ряде Российских городов и областей практикуется бюджетное субсидирование банковской процентной ставки, то есть население кредитуют по ставке ниже рыночной. Уполномоченные банки в регионах в рамках ипотечных программ субсидируют процентную ставку по ипотечным кредитам. При этом средства региональных и местных бюджетов используются банками для компенсации разницы между стоимостью кредитных ресурсов и льготной процентной ставкой для заемщиков (в Нижнем Новгороде кредиты выдаются под 8% годовых, в Удмуртии - под 7%, в Татарстане - под 12%, в Башкирии - под 8%).

В Нижегородской, Московской, Кировской областях, в республиках Татарстан, Красноярском крае, Великом Новгороде, Самаре, Белгороде, Тюмени, Екатеринбурге и др. регионах получила распространение дифференцированная Саровская схема.

При данной схеме создается очередь граждан, которая впоследствии дифференцируется по приоритетам: экономическому (по желающим получить меньший размер кредита), жилищному (по имеющим приватизированное жилье, принимаемое в зачет части стоимости нового) и социальному (по обеспеченности жильем менее социальной нормы). В зависимости от группы рассрочка предоставляется на 7-15 лет в рублях под 7-10% годовых при условии, что расходы на выплату кредита и процентов по нему составляют не более 20% совокупного месячного семейного дохода.

Поддержка строительства объектов жилищно-строительных кооперативов (далее - ЖСК) и молодежных жилищных кооперативов (далее - МЖК) основана на принципе софинансования. При данной схеме 30-50% стоимости строительства компенсируется за счет бюджетных средств на основании документов, подтверждающих выполнение работ.

Поддержка индивидуального жилищного строительства на селе основана на предоставлении долгосрочных беспроцентных (или льготных) кредитов на строительство жилья. В качестве примера можно привести программу "Сельский дом", реализуемую в Пермской области с 1997 года в целях улучшения жилищных условий сельских граждан, не обладающих достаточными собственными накоплениями.

Бюджетная поддержка оказывается в виде предоставления долгосрочной беспроцентной ссуды гражданам, начавшим строительство дома и вложившим собственные средства в объеме не менее 30% стоимости строительства. Строительство жилья, в основном, производится силами застройщика без привлечения подрядных организаций, что обусловливает невысокую стоимость 1 кв. метра жилой площади (в 2002 году - около 4 тыс.рублей). В настоящее время предоставленными ссудами воспользовались около 3 тысяч застройщиков индивидуального жилья. За 5 лет введены в эксплуатацию 1142 дома жилой площадью 94127 кв. метров.

Предполагается дальнейшее развитие данной модели. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2002 N 858 утверждена Федеральная целевая программа "Социальное развитие села до 2010 года", предусматривающая выделение средств Федерального бюджета субъектам Российской Федерации на условиях долевого финансирования строительства (приобретения) жилья в сельской местности. В настоящее время департаментом АПК и продовольствия Пермской области осуществляется разработка соответствующей областной программы.

Кроме того, региональными и местными органами власти сохраняется такая форма, как предоставление бесплатного жилья отдельным категориям граждан (работникам организаций бюджетной сферы, льготникам в соответствии с законодательством и др.), строящегося или приобретающегося за счет средств бюджетов.

Таким образом, в настоящее время существует достаточное большое количество разрозненных моделей финансирования. Основными критериями выбора моделей, наиболее перспективных для условий Пермской области, должны быть:

соответствие государственной жилищной политике, реализуемой на Федеральном и региональном уровнях;

взаимосвязанность и взаимозависимость моделей, позволяющая получить синергетический эффект;

реальность оценки возможностей бюджетов.

При этом участие органов государственной власти и органов местного самоуправления, помимо реализации собственных интересов, состоит в координации усилий по развитию рыночных моделей путем становления соответствующих правовых институтов.

В этом плане перспективной формой государственного участия и поддержки финансирования жилищного строительства и приобретения жилья в Пермской области на предстоящий период должно стать создание организационных и правовых условий для объединения финансовых средств участников жилищного рынка: бюджетных ресурсов; средств населения, привлекаемых по накопительным системам; средств предприятий, направляемых на улучшение жилищных условий своих работников. Такое объединение, происходящее под эгидой областных органов государственной власти, призвано способствовать, с одной стороны, повышению доверия потенциальных инвесторов, с другой - более эффективному и экономному использованию бюджетных и частных инвестиций в жилищное строительство, поскольку более масштабные заказы можно разместить на рынке по более низкой цене за квадратный метр строящегося жилья.

Данная комплексная (объединенно-накопительная) схема финансирования предполагает создание специального государственного или уполномоченного института - оператора, являющегося инструментом государственной жилищной политики, подконтрольным государству и им регулируемым (см. рис.1). Таким оператором, призванным унифицировать систему финансирования жилищного строительства и приобретения жилья и выступить коллективным заказчиком на рынке строительных услуг, может стать реорганизованный в фонд поддержки и развития жилищного строительства Пермский областной ипотечный фонд.

Организация подобной комплексной схемы финансирования строительства и приобретения различными категориями граждан жилья должна строиться на основе следующих принципов:

свобода граждан в выборе типа, качества и местоположения нового жилья;

добровольность участия граждан в областной программе обеспечения жильем;

отсутствие коммерческой составляющей в деятельности финансового института, аккумулирующего средства граждан, бюджета и предприятий для последующего размещения заказа на рынке строительных услуг;

прозрачность движения денежных средств, четкая и простая система отчетности, полная контролируемость денежных потоков, исключение нецелевого использования средств;

софинансирование приобретения жилья с привлечением средств населения, предприятий, бюджетных субсидий, а также ипотечных кредитов банка.

Участие государства в создании и поддержке данной комплексной схемы финансирования позволит:

сконцентрировать финансовые потоки, направляемые в жилищное строительство;

обеспечить прозрачность активов и подотчетность государству в расходовании целевых средств;

исключить риски обмана граждан и потенциальных инвесторов;

привлечь значительные средства населения;

решить организационные и методологические проблемы.

Подобная схема жилищного финансирования предполагает централизованное использование (задействование) всех форм прямой государственной поддержки решения жилищной проблемы отдельных категорий и групп граждан, в том числе:

строительство жилья на средства, выделяемые в рамках программ за счет средств бюджетов различных уровней, с последующим предоставлением целевым группам граждан;

бесплатное предоставление квартир на праве социального найма с возможностью их дальнейшей приватизации;

предоставление льготных (беспроцентных) долгосрочных жилищных ссуд за счет бюджетных средств;

компенсация разницы между льготной и рыночной процентной ставкой по кредитам, предоставляемым гражданам коммерческими банками;

предоставление безвозмездных жилищных субсидий на строительство жилья, в том числе в форме государственных жилищных сертификатов и другие.

При этом при выборе конкретных форм участия органов государственной власти Пермской области в развитии механизма финансирования необходимо применение дифференцированного подхода к государственной поддержке различных социальных групп населения в зависимости от уровня их доходов. С учетом структуры потребительской базы, сформировавшейся на рынке жилья, для реализации жилищных программ с использованием различных форм государственной поддержки можно выделить три основных группы населения, попадающие под те или иные формы государственной помощи, кредитные условия и источники финансирования:

граждане, претендующие на получение государственной помощи из регионального бюджета в виде субсидий в соответствии с обязательствами государства;

социально не защищенные граждане, состоящие на учете по улучшению жилищных условий и претендующие на получение бесплатного жилья в пределах социальной нормы за счет средств муниципальных бюджетов;

граждане, обеспеченные благоустроенным жильем в пределах социальной нормы, но желающие качественно улучшить свои жилищные условия.

Таким образом, перспективным является сочетание применения бюджетных и рыночных моделей финансирования жилищного строительства, в том числе на принципах софинансирования, с целью максимально эффективного использования бюджетных и внебюджетных средств. С одной стороны, будет продолжено предоставление бесплатного жилья отдельным категориям населения в соответствии с действующим законодательством, с другой стороны, неизбежно создание эффективных рыночных механизмов самообеспечения граждан жильем, поскольку в современных условиях возможности бюджетов ограничены.

4.3.2. Развитие системы предоставления гражданам жилых помещений на условиях социального и коммерческого найма (аренды)

Реформирование системы предоставления жилья гражданам заключается во введении института государственного и муниципального жилищного фонда социального и коммерческого использования (предоставляемого на основе договоров социального и коммерческого найма (аренды)), введении законодательных норм о санкциях за неуплату жилья, предоставляемого в наем, создании условий для развития частного арендного фонда жилья.

Социальный найм дает возможность жителям, проживающим в жилом фонде, предоставляемом на условиях социального найма, бесплатно приватизировать занимаемое жилье, получать субсидии по оплате коммунальных услуг и долгосрочные кредиты на льготных условиях, а также безвозмездные субсидии за счет бюджета на строительство или приобретение жилища.

Коммерческий найм (аренда) не имеет социального характера и предполагает повышенный уровень комфортности жилья в соответствии с уровнем доходов граждан, в нем нуждающихся, при этом наниматель вносит плату за жилищные, коммунальные и иные услуги в полном размере.

Граждане, проживающие в жилом помещении по договору коммерческого найма (аренды) не имеют права бесплатно приватизировать его. Такое жилье может быть выкуплено.

Жилые помещения по договору коммерческого найма (аренды) не предоставляются семьям малоимущих граждан, ветеранов, инвалидов и иных граждан, которые в соответствии с Федеральным и областным законодательством должны обеспечиваться жилыми помещениями на условиях социального найма.

Основными проблемами предоставления жилья гражданам на условиях социального и коммерческого найма (аренды) на сегодняшний день являются следующие:

государственный и муниципальный жилищный фонд социального использования, предоставляемый по договору социального найма (социальное жилье) пока еще не выполняет своей функции обеспечения конституционных социальных гарантий прав на жилье, в первую очередь, для малоимущих граждан. Это связано с необходимостью выполнения государством взятых на себя ранее обязательств перед первоочередниками на улучшение жилищных условий и невозможностью ущемления прав квартиросъемщиков, уже занимающих государственное или муниципальное жилье;

остается равнозначность прав квартиросъемщиков и собственников (что подтверждается нежеланием граждан приватизировать занимаемое жилье);

отсутствует законодательное закрепление доли государственного и муниципального жилищного фонда, предоставляемого по договору коммерческого найма (аренды), что не позволяет эффективно использовать средства, предназначенные на содержание и строительство государственного и муниципального жилья;

медленно развивается частный арендный фонд (жилищный фонд, находящийся в частной собственности и предоставляемый по договору коммерческого найма (аренды), что связано с ограниченным спросом на такое жилье в условиях высокого уровня субсидирования оплаты жилья в государственном и муниципальном жилищном фонде и низким уровнем жизни населения области.

Для решения этих проблем необходимо проведение целого ряда первоочередных мер, включающих:

введение новых принципов предоставления и использования жилья на условиях социального и коммерческого найма (аренды);

разработку системы, направленной на определение размера платы за найм жилья различного уровня комфортности;

правовое установление доли государственного и муниципального жилищного фонда, предоставляемого по договору коммерческого найма (аренды).

формирование социально приемлемых переходных механизмов, направленных на поощрение граждан с достаточными доходами к улучшению жилищных условий на рынке жилья;

создание условий для развития частного арендного жилого фонда.

Развитие системы предоставления гражданам жилых помещений позволит обеспечить существование фонда для временного проживания граждан, снизить число нуждающихся в улучшении жилищных условий, обеспечить наличие на рынке жилья различных потребительских свойств и качеств.

4.3.3. Создание и развитие инфраструктуры рынка жилья

Важным элементом жилищной реформы является создание инфраструктуры рынка жилья - формирование государственных систем регистрации прав на жилье и сделок с ним и кадастрового учета объектов недвижимости (включая земельные участки), формирование рыночных институтов оценки и страхования недвижимости, развитие риэлторских, нотариальных и других услуг.

В настоящее время основные институты инфраструктуры рынка жилья созданы и функционируют. Основными направлениями их развития в предстоящий период являются следующие.

1. Развитие системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Проведение государственной регистрации прав имеет несколько целей:

ведение государственного контроля за совершением сделок с недвижимым имуществом и тем самым максимальная защита прав и законных интересов граждан, юридических лиц и публичных образований;

создание условий для нормального функционирования рынка недвижимости и эффективного налогообложения;

придание предельной открытости информации о правах на недвижимое имущество;

единообразие проведения процедуры регистрации на недвижимость на всей территории Российской Федерации.

Несмотря на определенные успехи в сфере регистрации прав на недвижимость, остаются серьезные проблемы:

недостаток квалифицированных кадров. Подготовка и переподготовка кадров осуществляется в единственной организации - Российском институте государственных регистраторов, на платной основе. В связи с этим возникает необходимость увеличения расходов на эти цели;

высокие издержки на подготовку необходимых для регистрации документов в органах кадастрового и технического учета, проведение землеустроительных и измерительных работ. Ситуация в сфере технического учета и землеустройства законодательно не урегулирована, отсутствуют единые требования к документам кадастрового и технического учета, сохраняются неэффективные процедуры, требующие от заявителя больших затрат времени и средств;

не решена проблема архивов БТИ и земельных комитетов, в которых хранятся документы о ранее зарегистрированных правах на недвижимость. закон не предусматривает передачу архивов в учреждение юстиции. Получение документов из архивов БТИ и земельных комитетов требует от граждан и организаций больших затрат времени и средств;

отсутствуют единые требования к построению автоматизированных систем учреждений юстиции в сфере государственной регистрации прав на недвижимость, а также совместимость баз данных учреждений юстиции и органов технической инвентаризации и земельного кадастра (в пределах субъекта Федерации и по России);

существует необходимость создания защищенной виртуальной частной сети для обеспечения информационной базы учреждения юстиции по государственной регистрации и возможностей обмена информацией между подразделениями на территории Пермского регистрационного округа, что потребует значительных капиталовложений.

Для решения этих проблем необходимо принятие следующих мер:

внесение изменений в Федеральные законы "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О государственном земельном кадастре";

изменение законодательства и практики регистрации в части защиты имущественных прав добросовестного приобретателя (что потребует изменения определения этого понятия в Гражданском кодексе Российской Федерации), включая создание титульно-страховой компании с государственным контрольным пакетом акций;

выделение служебных помещений для размещения офисов регистрационной палаты;

постоянное повышение квалификации и, при наличии необходимости, направление на переподготовку специалистов регистрационной палаты;

объединение в единый орган кадастрового учета ныне раздельно существующих организаций БТИ и учреждений земельного кадастра, или, как минимум, объединения их информационных баз данных;

выделение финансирования на создание виртуальной частной сети для обеспечения информационной базы учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимость;

переход к налогу на недвижимость, который постепенно заменит налог на землю и налоги на имущество физических и юридических лиц;

принятие правовых актов, необходимых для введения системы правового зонирования в муниципальных образованиях с целью установления прав и обязанностей владельцев недвижимости по ее использованию и строительному изменению. На уровне муниципальных образований будет осуществляться переход к заявительному процессу утверждения проектов строительства, соответствующих разрешенному использованию.

2. Формирование рыночных институтов оценки и страхования недвижимости, развитие риэлтерских услуг.

Важнейшим элементами цивилизованного рынка жилья являются формирование рыночных институтов оценки, страхования недвижимости и развитие риэлторских услуг.

Основными проблемами развития инфраструктуры рынка жилья в условиях переходной экономики являются:

низкая покупательская способность населения и неудовлетворительные объемы жилищного строительства сдерживают развитие рынка жилья;

отсутствие информационной инфраструктуры на рынке недвижимости;

слабая информированность населения в сфере страхования и подорванное доверие к страхованию в целом не позволяют использовать потенциал этой сферы в полной мере;

отсутствие Федерального закона о риэлторской деятельности (сложность юридической проверки имущественных и жилищных прав в связи с правовой неурегулированностью вопроса);

отсутствие необходимого уровня профессиональной подготовки и опыта работы специалистов на рынке недвижимости.

Пути решения этих проблем связаны с комплексом мер правового и организационного характера, которые включают в себя:

развитие законодательной и нормативной базы, регулирующей риэлторскую и страховую деятельность;

создание постоянно действующей комиссии (совета) по развитию рынка недвижимости Пермской области;

поддержку и развитие информационно-аналитических проектов на рынке недвижимости, обеспечивающих эффективный сбор, анализ, распространение и хранение информации об объектах, инвестиционных проектах, операторах, ценах, спросе, предложении и т.д.;

более активное использование СМИ в продвижении и популяризации инвестиционных проектов и технологий на рынках страхования и недвижимости;

развитие и популяризацию институтов добровольного страхования жилых помещений, поскольку собственники жилья напрямую заинтересованы в сохранности своей собственности, защите ее и восстановлении в случаях аварий технического и природного характера;

реформирование лицензирования риэлторской деятельности в части защиты добросовестных операторов рынка недвижимости и исключения доступа к риэлторской деятельности лиц, не имеющих необходимого уровня профессиональной подготовки и опыта работы на рынке.

4.4. Обязательства органов государственной власти по обеспечению
жильем отдельных категорий граждан

В настоящее время принято значительное число Федеральных законов, программ, постановлений Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных актов, регламентирующих улучшение жилищных условий определенных категорий граждан. В зависимости от установленных законодательством источников финансирования, государственные обязательства в отношении различных категорий населения условно могут быть разделены на три группы (условное разделение обязательств обусловлено нечеткой правовой регламентацией источников финансирования).

I. Категории граждан, имеющих право на улучшение жилищных условий за счет средств Федерального бюджета.

Инвалиды

Согласно ст.17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24.11.95 N 181-ФЗ (в ред. от 08.08.2001 N 123-ФЗ) инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями с учетом льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Правила предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 27.07.96 N 901.

На 1 января 2002 на учете в органах местного самоуправления состояло 3425 инвалидов. В 2001 году в Пермской области за счет средств Федерального бюджета в соответствии с данным законом обеспечено жильем 102 семьи, затраты составили 29086 тыс.рублей.

Работники милиции

Федеральным законом "О милиции" от 18.04.91 N 1026-1 (в ред. от 25.07.2002 N 116-ФЗ) предусмотрено (ст.30), что сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями в первоочередном порядке, а участковым уполномоченным милиции - не позднее шести месяцев с момента вступления в должность.

Участковые уполномоченные милиции, работающие в сельской местности и в поселках городского типа, и члены их семей, проживающие с ними, бесплатно обеспечиваются органами местного самоуправления жильем с отоплением и освещением в соответствии с установленными нормами.

Сотрудники милиции имеют право на получение беспроцентных ссуд на индивидуальное и кооперативное жилищное строительство с рассрочкой на 20 лет и погашением 50% предоставленной ссуды за счет средств соответствующих бюджетов.

Соответствующие органы исполнительной власти и органы местного самоуправления могут продавать на льготных условиях жилье сотрудникам милиции в собственность за 50% его стоимости.

В качестве источников финансирования, согласно статье 35 Федерального закона, определены средства Федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также средства, поступающие от организаций на основе заключенных в установленном порядке договоров, и иные поступления в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Работники прокуратуры

В соответствии со ст.44 Федерального закона "О прокуратуре в Российской Федерации" от 17.01.92 N 2202-1 (в ред. от 10.02.99 N31-ФЗ) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны предоставлять прокурорам и следователям, назначенным на должность и (или) нуждающимся в улучшении жилищных условий, благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры или дома в государственном или муниципальном жилищном фонде с учетом их права на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 квадратных метров или в виде отдельной комнаты. Указанное жилое помещение предоставляется прокурорам и следователям во внеочередном порядке, но не позднее шести месяцев и независимо от срока их проживания в данном населенном пункте.

Стоимость жилых помещений компенсируется органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления за счет средств Федерального бюджета, выделяемых на эти цели органам прокуратуры Российской Федерации.

С согласия прокуроров и следователей им вместо предоставления жилого помещения может выдаваться беспроцентная ссуда на приобретение или строительство жилья из средств Федерального бюджета.

Судьи

В соответствии со ст.19 закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 26.06.92 N 3132-1 (в ред. от 15.12.2001) местная Администрация обязана не позднее шести месяцев после наделения судьи полномочиями и (или) в случае необходимости улучшения его жилищных условий предоставить ему во внеочередном порядке по месту нахождения суда благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры или дома с учетом права судьи на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 кв. м или в виде отдельной комнаты.

Указанное жилое помещение предоставляется судье за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из Федерального бюджета в срок не более шести месяцев либо приобретается судом за счет средств Федерального бюджета, выделяемых суду на эти цели.

Работники пожарной охраны

В соответствии со ст.8 закона Российской Федерации "О пожарной безопасности" от 21.12.94 N 69-ФЗ (в ред. от 10.01.2003) личному составу Государственной противопожарной службы жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным действующим законодательством нормам предоставляется в первоочередном порядке территориальными органами Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органами местного самоуправления, а также предприятиями, на которых созданы подразделения Государственной противопожарной службы.

Органы местного самоуправления и указанные предприятия могут продавать жилье личному составу Государственной противопожарной службы на льготных условиях.

Сотрудники и военнослужащие Государственной противопожарной службы имеют право на получение беспроцентной ссуды на индивидуальное или кооперативное жилищное строительство либо на покупку жилья с рассрочкой на 20 лет и погашением 75% предоставленной ссуды за счет средств Федерального бюджета или средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Военнослужащие

В соответствии со ст.15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27.05.98 N 76-ФЗ (в ред. от 27.11.2002) военнослужащие, имеющие общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно - штатными мероприятиями и члены их семей при перемене места жительства не позднее чем в трехмесячный срок со дня прибытия на избранное место жительства обеспечиваются органами местного самоуправления жилыми помещениями по установленным нормам, в том числе за счет государственных жилищных сертификатов на приобретение и строительство жилья, обеспечиваемых средствами из Федерального бюджета, а также внебюджетных источников финансирования.

Граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС

Федеральным законом "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС" от 15.05.91 N 1244-1 (в ред. от 11.12.2002 N 168-ФЗ) предусмотрены следующие гарантии:

для инвалидов Чернобыльской катастрофы и ветераны подразделений особого риска - внеочередное право на получение жилья в течение трех месяцев со дня подачи заявления;

для переехавших из радиоактивных загрязненных территорий - внеочередное предоставление жилья;

остальным пострадавшим от радиации - первоочередное предоставление жилья.

Источниками финансирования согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 16.10.2002 N 760 "О подпрограмме "Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф", входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" определены средства Федерального и областного бюджетов.

По состоянию на 1 января 2003 года численность нуждающихся в улучшении жилищных условий участников ликвидации радиационных аварий в Пермской области составляет 649 человек.

В 2001-2002 годах за счет средств Федерального и областного бюджетов обеспечена жильем 41 семья участников ликвидации радиационных аварий. Расходы из Федерального бюджета составили 4,05 млн.рублей, из областного бюджета - 6 млн.рублей.

Жертвы политических репрессий

Согласно ст. 16 Федерального закона "О реабилитации жертв политических репрессий" от 15.05.91 N 1244-1 (в ред. от 11.12.2002 N 168-ФЗ) лица, подвергшиеся репрессиям в виде лишения свободы, ссылки и высылки, реабилитированные, члены их семей, а также лица, необоснованно помещавшиеся по политическим мотивам в психиатрические лечебные учреждения, имеют право на первоочередное получение жилья в определенных законом случаях. Тем же категориям лиц, проживающим в сельской местности, предоставляется право на получение беспроцентной ссуды и первоочередное обеспечение строительными материалами для строительства жилья.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Слова "ст. 16 Федерального закона "О реабилитации жертв политических репрессий" от 15.05.91 N 1244-1" следует читать как "ст. 16 Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" от 18.10.1991 N 1761-I"

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3.05.94 N 419 утверждено положение о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, где согласно пункту 14 расходы, связанные с предоставлением льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими, предусмотренные положением, производятся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с последующим возмещением произведенных расходов из Федерального бюджета.

По состоянию на 1 января 2003 года на учете в органах местного самоуправления Пермской области состоит 694 семьи жертв политических репрессий, нуждающихся в улучшении жилищных условий. В 2001-2002 годах за счет средств областного бюджета обеспечены жильем 23 семьи, объем расходов составил 2 млн.рублей.

Иные категории граждан.

II. Категории граждан, имеющих право на улучшение жилищных условий за счет средств областного бюджета

1. Ветераны

Законом Российской Федерации "О ветеранах" от 12.01.95 N 5-ФЗ (в ред. от 25.07.2002) предусмотрены следующие гарантии:

для инвалидов войны 1 группы - внеочередное предоставление жилья;

для инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий на территории других государств, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий - первоочередное бесплатное предоставление жилых помещений.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона предоставление ветеранам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов возмещается за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

На 1 октября 2002 года на учете в органах местного самоуправления находятся 3528 ветеранов, кроме того, еще 112 человек инвалидов войны 1 группы имеют право на внеочередное обеспечение.

В 2001-2002 годах в Пермской области в соответствии с данным законом обеспечено жильем за счет областного и Федерального бюджета 274 человека. Сумма затраченных средств из Федерального бюджета для ветеранов, имеющих статус инвалидов, составила 62,6 млн.рублей, из областного бюджета - 8 млн.рублей.

2. Дети-сироты

В соответствии со ст.8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот, оставшихся без попечения родителей" от 21.12.96 N 159-ФЗ (в ред. от 10.01.2003 N 8-ФЗ) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди равноценной ранее занимаемому ими (или их родителями) жилому помещению, жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

При отсутствии закрепленного жилого помещения жилье предоставляется по месту выявления и первичного устройства ребенка в семью или на воспитание в соответствующее учреждение или по месту регистрации его рождения, или по месту последнего проживания на территориях соответствующих районов и городов субъектов Российской Федерации, если место рождения находится за пределами территории Российской Федерации.

При отсутствии необходимого жилого фонда таким лицам может предоставляться целевая безвозвратная ссуда на приобретение жилого помещения жилой площадью не ниже установленных социальных норм за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Статья 5 гласит, что расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, производятся за счет средств Федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, за счет государственных внебюджетных фондов и других не запрещенных законом источников.

Всего в Пермской области на начало 2002 года в очереди на получение жилья состояло 3323 детей-сирот, из которых наиболее нуждающимися являются 492 человека. По предварительным данным в 2002 году в связи с проведением специалистами бюро технической инвентаризации ревизии закрепленного жилья очередь на получение жилья среди детей-сирот увеличится еще на 1 тысячу человек.

В 2002 году для обеспечения жильем данной категории населения выделено 15 млн.рублей из областного бюджета и 141,7 тыс.рублей из бюджетов муниципальных образований. На указанные средства приобретено 86 жилых помещений для 167 человек (110 детей-сирот и лиц из их числа и 57 членов их семей). Таким образом, в 2002 году потребность в обеспечении жильем удовлетворена на 3,32% от всех нуждающихся лиц данной категории, состоящих на учете и на 22,3% от наиболее нуждающихся (дети-сироты старше 23 лет).

III. Категории граждан, имеющих право на улучшение жилищных условий за счет средств местного бюджета.

Предоставление жилых помещений категориям граждан, которые в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий, в том числе лицам, имеющим первоочередное и внеочередное право на улучшение жилищных условий согласно статьям 36, 37 Жилищного кодекса и включенные в первые две группы данного раздела. В данную группу наряду с прочими входят граждане, проживающие в жилых помещениях, не отвечающих установленным санитарным и техническим требованиям.

Несмотря на существующие различия в правовых основаниях возникновения государственных обязательств проблемы обеспечения жильем перечисленных категорий населения имеют общие черты:

правовая неопределенность разграничения полномочий между уровнями бюджетов;

значительный финансовый объем бюджетных обязательств, не обеспеченный финансированием;

отсутствие единых подходов к реализации прав различных льготируемых категорий граждан;

отсутствие эффективных механизмов реализации обязательств.

Масштабы проблем можно оценить на примере г.Перми, численность населения которого составляет треть населения области.

Так, по данным Администрации г.Перми на текущий момент численность лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий в соответствии с нормами Федерального законодательства, составляет 9213 человек. Из них 2850 очередников должны быть обеспечены жильем за счет средств Федерального бюджета (30% от общего количества), 5209 очередников - за счет средств областного бюджета (57%) и 1154 очередника - за счет средств местного бюджета (13%).

Кроме того, признаны нуждающимися на общих основаниях и находятся в очереди на улучшение жилищных условий по г.Перми:

2959 лиц, проживающих в ветхом жилищном фонде;

5675 лиц по общему списку;

925 лиц, страдающих хроническими заболеваниями.

Исходя из среднего состава семьи 3,5 человека и нормы общей площади 18 квадратных метров, общая потребность в жилой площади составит 1164345 кв. метров, в том числе 48,3% для льготников по Федеральному законодательству и 51,7% для прочих категорий.

С учетом средней стоимости строительства 1 кв. метра в отдаленных районах г.Перми в 2002 году в размере 10,3 тыс.рублей и условного коэффициента "замещаемости" вторичного жилья 0,5, общая потребность по г.Перми составит около 582,2 тыс. кв. метров, стоимость строительства которых оценивается в 6 млрд.рублей. Исходя из удельного веса очередников, которых по Федеральному законодательству обеспечиваются жильем за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, расходы областного бюджета только по г.Перми составят около 3 млрд.рублей.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.09.2001 N 675 утверждена Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 годы. При определении содержания проблем в отношении обязательств государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан в Программе указано на необходимость уточнения действующих обязательств государства и формирования единых принципов и механизмов оказания поддержки этим категориям граждан за счет бюджетных средств. Приоритетной формой участия Федерального бюджета в обеспечении жильем населения в соответствии с утвержденной Федеральной Программой признано предоставление субсидий на приобретение жилья с использованием механизма государственных жилищных сертификатов.

Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем граждан за счет областного и местных бюджетов также целесообразно объединить в рамках соответствующей региональной целевой программы, составленной с учетом положений Федеральной программы и предложений органов местного самоуправления. Такой подход имеет ряд преимуществ, поскольку позволяет:

унифицировать принципы, подходы и процедуры предоставления государственной поддержки на территории Пермской области;

объединить финансовые ресурсы и обеспечить применение наиболее эффективных механизмов приобретения жилья за счет организации государственного заказа;

обеспечить согласованность действий в отношении всех категорий населения с учетом реальных возможностей бюджетов на текущий год.

В рамках областной целевой программы необходимо:

выполнить оценку финансовой потребности реализации государственных обязательств, установленных Федеральным законодательством, в отношении населения Пермской области и на ее основе оптимизировать систему государственной поддержки путем выделения приоритетных категорий населения, улучшение жилищных условий которых осуществляется за счет областного и местных бюджетов;

обеспечить совершенствование механизма и форм реализации государственных обязательств, включая создание механизма предоставления жилищных субсидий из областного и местных бюджетов, а также формирование резервного жилищного фонда в муниципальных образованиях;

разработать и предложить соответствующим категориям населения, в том числе получившим Федеральные сертификаты, эффективные механизмы улучшения жилищных условий.

5. Механизм реализации жилищной политики

Механизм реализации жилищной политики представляет собой целостную интегральную систему взаимосвязанных программ, мероприятий, нормативов, методов и средств управления, направленных на организацию деятельности органов государственной власти Пермской области, местного самоуправления, предприятий и организаций строительного и жилищно-коммунального комплексов всех форм собственности по установлению, обеспечению, поддержанию и систематическому повышению качества жилья на всех стадиях его жизненного цикла, оказанию социальной поддержки населению в обеспечении прав на жилище.

В целях реализации концептуальных положений органами государственной власти Пермской области могут быть приняты следующие правовые акты:

В части развития жилищно-коммунального хозяйства Пермской области:

Закон Пермской области о внесении изменений в областную целевую программу "Совершенствование жилищно-коммунального обслуживания населения в Пермской области".

Внесение изменений в областное законодательство о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности и о методике формирования бюджетов и межбюджетного регулирования.

Закон Пермской области об областной целевой программе по развитию коммунальной теплоэнергетики до 2010 года.

Закон Пермской области об областной целевой программе по энергосбережению до 2010 года.

Закон Пермской области об областной целевой программе по развитию систем водоснабжения и водоотведения до 2010 года.

Закон Пермской области об областной целевой программе по развитию ТСЖ.

Указ Губернатора об управлении, содержании и ремонте жилищного фонда в Пермской области.

Указ Губернатора о системе оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения.

Указ Губернатора о нормах содержания и ремонта жилищного фонда в Пермской области.

Указ Губернатора об утверждении методики формирования нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг.

В части реформирования жилищного строительства:

Закон Пермской области о целевой комплексной программе развития жилищного строительства и создания конкурентного и эффективного рынка строительных услуг.

Закон Пермской области о внесении изменений и дополнений в Закон Пермской области "О налогообложении в Пермской области" в части предоставления льгот предприятиям и организациям строительного комплекса; предприятиям и организациям всех организационно-правовых форм, участвующим в строительстве и приобретении жилья для своих работников, а также в сносе ветхого и аварийного жилья.

Градостроительный кодекс Пермской области.

Закон Пермской области о целевой комплексной программе реконструкции жилых домов первых массовых серий застройки.

Закон Пермской области об областной целевой комплексной программе переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда (разработанной в соответствии с подпрограммой "Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда", входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы).

Указы Губернатора о проведении конкурсов по размещению государственных и муниципальных заказов на жилищное строительство и отвод земельных площадок под строительство жилья среди профессиональных застройщиков, о содействии рекламе и пропаганде их деятельности на рынке жилья.

Указы Губернатора о проведении конкурсов, выставок-ярмарок, награждении руководителей в целях создания условий для активизации деятельности предприятий строительного комплекса по применению прогрессивных, экологически чистых строительных материалов и конструкций, обеспечивающих энерго- и ресурсосбережение.

Положение, определяющее механизм объединения бюджетных и внебюджетных источников финансирования, направляемых на строительство и приобретение жилья отдельными категориями населения, а также размещения их на конкурсной основе среди подрядных организаций.

Типовое положение о проведении правового зонирования и разработке Правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований.

В части развития рынка жилья и финансовых механизмов, обеспечивающих доступность жилья:

Закон Пермской области, регулирующий вопросы строительства и использования жилых помещений на условиях социального и коммерческого найма (аренды).

Указ Губернатора Пермской области о преобразовании некоммерческой организации "Пермский областной ипотечный фонд жилищного кредитования" в "Пермский областной фонд поддержки и развития жилищного строительства".

Нормативные правовые акты, регулирующие реформирование системы финансирования жилищного строительства в Пермской области.

В части реализации государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан:

Закон Пермской области об областной целевой комплексной программе "Обеспечение жильем молодых семей".

Закон Пермской области о целевой комплексной программе реализации государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан за счет областного и местных бюджетов.

Кроме того, необходимо:

Внесение в порядке законодательной инициативы изменений в Федеральное законодательство:

в распоряжение Президента Российской Федерации от 18.03.92 "Об утверждении положения об определении пообъектного состава Федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности" в части упрощения процедуры передачи Федерального имущества в муниципальную собственность";

в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" в части передачи жилищного фонда социального использования в муниципальную собственность от предприятий-банкротов;

в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О государственном земельном кадастре";

в Налоговый кодекс Российской Федерации в части введения муниципального налога на недвижимость, который заменит налог на землю и налоги на имущество физических и юридических лиц.

Принятие Федерального закона "О риэлторской деятельности".

Введение системы лицензирования риэлтерской деятельности, обеспечивающей защиту добросовестных операторов рынка недвижимости и исключение доступа к риэлтерской деятельности лиц, не имеющих необходимого уровня профессиональной подготовки и опыта работы на рынке.

Приведение в соответствие с действующим гражданским законодательством Жилищного кодекса РСФСР и Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР.

Жилищная сфера - область народного хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт (ст.1 закона Российской Федерации "Об основах Федеральной жилищной политики" от 24.12.92 N 4218-1)