Письмо Президента РФ от 21 июля 1997 г.
В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю Земельный кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой 11 июня 1997 г. и одобренный Советом Федерации 3 июля 1997 г.
Земельный кодекс Российской Федерации (далее именуется - Кодекс) содержит положения, которые противоречат Конституции Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской Федерации.
В ряде случаев в Кодексе регламентируются отношения, которые относятся к предмету регулирования не земельного законодательства Российской Федерации, а иных отраслей российского законодательства.
Обращает на себя внимание тот факт, что при работе над Кодексом проигнорированы рекомендации ведущих ученых в области земельного и гражданского права.
По своей структуре и форме изложения Кодекс не соответствует правилам юридической техники.
В целом Кодекс следует охарактеризовать как законодательный акт, не только грубо нарушающий конституционные права граждан и юридических лиц на землю, но и игнорирующий интересы государства в области использования и охраны земель.
Особо следует отметить, что Кодекс не согласуется со сложившейся в Российской Федерации системой правового регулирования.
Кодекс отличается слабой лингвистической и редакционной проработкой.
Указанные недостатки свидетельствуют о поспешности принятия одного из ключевых законодательных актов Российской Федерации, в котором затрагиваются важнейшие экономические, социальные и экологические проблемы.
Конкретные замечания заключаются в следующем.
В статье 1 Кодекса не столько определяются основные начала земельного законодательства, сколько значение земли, задачи земельного законодательства и принципы государственного управления в области охраны и использования земель. Не оспаривая целесообразности включения в Кодекс подобного рода положений, считаю необходимым изложить их в преамбуле и соответствующих статьях Кодекса. При этом следует обратить внимание на то, что в названных положениях подчеркивается лишь экономическое значение земель и ничего не говорится об их экологической и социальной роли.
Статья 2 Кодекса неправомерно определяет систему земельного законодательства Российской Федерации и предмет его регулирования. Так, отношения в области использования и охраны земель не отделены от имущественных отношений.
Статья 3 Кодекса по существу запрещает издавать федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации по широкому кругу вопросов, касающихся использования и охраны земель. Вместе с тем согласно статье 72 Конституции Российской Федерации указанные вопросы находятся в совместном ведении Российский Федерации и субъектов Российской Федерации. В свою очередь, в статье 73 Конституции Российской Федерации установлено, что вне пределов полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. В Кодексе нет ясности в вопросах о полномочиях Российской Федерации в соответствующей сфере. Поэтому считаю неправомерным запрещать федеральным органам исполнительной власти издавать нормативные правовые акты по соответствующим вопросам. Вызывает недоумение положение статьи 3 Кодекса о самостоятельном определении субъектами Российской Федерации прав на землю на своих территориях. Статьями 9 и 36 Конституции Российской Федерации установлены формы собственности на землю. В соответствии с ними пунктом 1 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земля, не находящаяся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, является государственной собственностью. Указанное положение статьи 3 Кодекса создает предпосылки для нарушения конституционного права граждан и их объединений иметь в частной собственности землю.
Статья 4 Кодекса не согласуется со статьей 105 Конституции Российской Федерации, в которой урегулированы вопросы, касающиеся принятия федеральных законов Государственной Думой и их одобрения Советом Федерации. Кроме того, необходимо подчеркнуть, что соответствующие отношения не могут составлять предмет регулирования земельного законодательства Российской Федерации.
Статья 5 не согласуется с другими статьями Кодекса, поскольку они фиксируют как перечисленные в статье 5, так и иные полномочия Правительства Российской Федерации в области использования и охраны земель. Полагаю, что нет необходимости давать их в виде отдельного перечня, достаточно отразить названные полномочия в соответствующих статьях Кодекса.
Статья 6 Кодекса противоречит статье 112 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что структуру федеральных органов исполнительной власти определяет Президент Российской Федерации по предложениям Председателя Правительства Российской Федерации. Таким образом, неправомерно обозначен конкретный федеральный орган исполнительной власти и определены его полномочия.
Статьи 7 и 8 Кодекса целесообразно исключить, поскольку статьей 73 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вне пределов полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Указанные статьи надлежит исключить и потому, что соответствующие вопросы не составляют предмета регулирования земельного законодательства Российской Федерации.
Статья 9 Кодекса противоречит статье 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Неправомерно определять полномочия органов местного самоуправления вне рамок предметов ведения местного самоуправления.
Пунктом 1 статьи 10 Кодекса неправомерно и неточно определены земельные отношения. Земельными отношениями следует считать отношения в области использования и охраны земель, что же касается отношений, связанных с земельным участком, признаваемым недвижимым имуществом, то они являются имущественными отношениями. Необходимо внести в названную статью соответствующие уточнения.
Статья 11 Кодекса требует доработки, поскольку в ней используются понятия с неопределенным содержанием.
В статье 12 Кодекса определены категории земель как по целевому назначению, так и территориальному признаку. Деление земель на категории по разным основаниям представляется неправомерным. Например, землями поселений признаются земли в пределах черты поселений. Однако нередко целевое назначение земель как в черте поселений, так и за их пределами не меняется. Следует обратить внимание и на неправомерность объединения в одной категории земель, имеющих разное целевое назначение. В частности, различно целевое назначение земель промышленности, транспорта и обороны. Целесообразность их выделения в самостоятельные категории обусловлена различными нормами и нормативами отвода земель, требованиями к эксплуатации объектов, кадастровыми характеристиками и иными факторами. Предлагаю пересмотреть состав земель и определить категории земель с учетом действующих требований к разработке районной планировки и генеральных планов городов, после чего доработать статьи 12 - 32 Кодекса, сгруппировав их в Особенной части Кодекса.
Статью 40 Кодекса следует исключить, поскольку она регламентирует вопросы, относящиеся к предмету регулирования финансового законодательства Российской Федерации.
Статья 44 Кодекса не соответствует требованиям статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, где указано, что государственная собственность состоит из федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Так же не ясно, на каких основаниях органам государственной власти Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право независимо друг от друга управлять и распоряжаться соответственно землями федерального значения и иными землями. Пунктом "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, отказ определить степень участия в управлении соответствующими землями органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации противоречит Конституции Российской Федерации.
Статья 45 Кодекса регулирует вопросы, связанные с правом муниципальной собственности на землю, без учета требований статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Статьи 46 - 56 Кодекса исходят из того, что имущественные отношения, объектом которых выступает земельный участок, могут регулироваться земельным законодательством Российской Федерации иначе, чем это установлено гражданским законодательством. Однако пунктом 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу. Полагаю, что вопросы, касающиеся вещных и иных прав на земельные участки, должны определяться в соответствии с гражданским законодательством. В частности, в названных статьях Кодекса в отличие от гражданского законодательства вещные права не различаются с иными правами, в них ничего не говорится о безвозмездном пользовании и ренте. Имеются и другие не менее существенные противоречия Гражданскому кодексу Российской Федерации.
Статья 57 Кодекса неправомерно лишает соответствующие федеральные органы исполнительной власти полномочий по предоставлению гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Следует также согласовать данную статью со статьями 125, 214 и 215 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Статьи 58 - 75 Кодекса определя
