Решение Кировского областного суда от 26 сентября 2005 г. N 3-37/05 Суд удовлетворил требования заместителя прокурора в части признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим положения Закона "Об административной ответственности в Кировской области", поскольку Законодательное Собрание превысило свои полномочия при принятии оспариваемой нормы закона, урегулировав правоотношения, которым дано правовое регулирование в федеральном законодательстве

Решение Кировского областного суда
от 26 сентября 2005 г. N 3-37/05

Кировский областной суд в составе: председательствующего судьи Леденских И.В., с участием прокурора Бурдина А.А., при секретаре Беляевой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Кировской области о признании не соответствующими федеральному законодательству и недействующими ст.ст. 4.7 и 5.3 Закона Кировской области от 26.07.2002 г. N 88-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области" установил:

Заместитель прокурора Кировской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими действующему законодательству и недействующими ст.ст. 3.7, 3.8, 3.10, ч.ч. 1, 2, 3, 4, 5, 10 ст. 4.1, 4.7, 5.3, 6.1, 6.2, п.п. 4, 5, 10 ч. 1 ст. 7.1, ч. 3 ст. 7.1, ч.ч. 3, 5 ст. 7.2, ч.ч. 1, 2 ст. 8.1 Закона Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области" от 26.07.02 г. N 88-ЗО.

В ходе рассмотрения дела прокурором неоднократно уточнялись заявленные требования с учетом анализа действующего законодательства, а также с учетом принятых Законодательным Собранием Кировской области изменений в оспариваемые положения Закона Кировской области N 88-ЗО. В окончательном виде заместитель прокурора Кировской области просил признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими ст. 4.7 и ст. 5.3 Закона области, по другим ранее заявленным требованиям прокурор, участвующий в деле сообщил, что в настоящий момент указанные положения не оспариваются, поэтому просит не рассматривать дело в этой части, за исключением указанных статей.

Статьей 4.7 Закона Кировской области N 88-ЗО установлена ответственность за нарушения правил технической эксплуатации наружных систем сооружений коммунального водоснабжения и канализации и указано: "Нарушение правил технической эксплуатации наружных систем сооружений коммунального водоснабжения и канализации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц - от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до шестисот минимальных размеров оплаты труда."

Оспаривая положения ст. 4.7 Закона Кировской области заместитель прокурора Кировской области указал, что объектом правонарушения являются общественные отношения связанные с эксплуатацией, т.е. с использованием наружных систем коммунального водоснабжения и канализации. Постановлением Правительства РФ от 12.02.1999 г. N 167 утверждены правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в РФ. С учетом того, что указанные Правила регулируют правоотношения на всей территории РФ, данный вопрос имеет федеральное значение. Пунктом 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ установлено, что по вопросам имеющим федеральное значение установление административной ответственности относится к компетенции Российской Федерации. С учетом этого заместитель прокурора Кировской области находит, что Законодательное Собрание Кировской области превысило свои полномочия установленные ст. 26.1 Федерального закона РФ от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ", которой предусмотрено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями. По указанным основаниям прокурор просит признать положения оспариваемой статьи противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Статьей 5.3 Закона Кировской области N 88-ЗО установлено: "Уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний должностных лиц органов архитектуры и градостроительства влечет за собой наложение штрафа на граждан в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда."

Оспаривая положения указанной правовой нормы заместитель прокурора области указывает, что объектом правонарушения является нормальная деятельность должностных лиц органов архитектуры и градостроительства при осуществлении государственного надзора в части надлежащего выполнения законных требований об устранении выявленных нарушений в сфере градостроительства и архитектуры. Частью 1 ст. 19.4 КоАП РФ установлена ответственность за неповиновение законному требованию должностных лиц органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения). Поскольку органы архитектуры и градостроительства наделены полномочиями по надзору (контролю) в этой сфере деятельности ст. 22 ФЗ РФ N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в РФ" и ч.ч. 4, 8 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ, то соответственно вопрос об ответственности за неисполнение их предписаний ретушируется нормами КоАП РФ. С учетом этого заместитель прокурора Кировской области находит, что Законодательное Собрание Кировской области превысило свои полномочия установленные ст. 26.1 Федерального закона РФ от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ", которой предусмотрено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями. По указанным основаниям прокурор просит признать положения оспариваемой статьи противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

В судебном заседании прокурор Бурдин А.А. заявленные требования поддержал, подтвердил то обстоятельство, что прокуратурой оспариваются только две указанные статьи Закона Кировской области, другие положения закона в настоящий момент не оспариваются. Также указал, что доводы по которым прокурор просит признать оспариваемые статьи противоречащими федеральному законодательству и недействующими изложены в уточненных требованиях.

Представители Законодательного Собрания Кировской области заявленные требования не признают в полном объеме и просят отказать в удовлетворении заявленных требований.

Высказывая свои возражения относительно доводов прокурора по ст. 4.7 Закона Кировской области N 88-ЗО представитель Законодательного Собрания Кировской области Секретарев Д.С. суду пояснил, что субъектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 4.7 Закона области, являются специализированные предприятия водоснабжения и канализации, обслуживающие население, независимо от их ведомственной принадлежности и организационно-правовой формы, а также их должностные лица. Данная норма отражена и в предисловии к "Правилам и нормам технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации", утвержденных приказом Госстроя России от 30.12.99 N 168. КоАП РФ не предусмотрена ответственность за нарушения Правил и норм технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации. Поэтому в развитие Кодекса и в целях защиты интересов государства, а также прав и свобод граждан и установлена ответственность в соответствии со ст. 4.7 Закона области. Причем ее действие не распространяется на правонарушения, ответственность за которые прямо установлена КоАП РФ. Эта норма становится наиболее актуальна именно сейчас, когда растет количество предприятий ВКХ негосударственной формы собственности. Нормы технической эксплуатации указанных объектов отличны от норм пользования, поскольку регулируются другие правоотношения. Правила пользования на которые ссылается прокурор неприменимы в сфере действия оспариваемой нормы закона. На вопрос прокурора Секретарев Д.С. пояснил с том, что указанные им Правила N 168 должны быть зарегистрированы как нормативный акт, кроме того, этим правовым актом представлено право органам местного самоуправления принимать собственные нормативно-правовые акты, регулирующие техническую эксплуатацию систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации и не противоречащие нормам указанных правил. Ему не известно о наличии таких актов на территории области.

Представитель Законодательного Собрания Кировской области Балезин Н.А. суду пояснил, что ст. 5.3 Закона Кировской области N 88-ЗО не противоречит действующему законодательству. Контроль за территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, архитектурно-строительным проектированием введены в оспариваемый Закон области. ГсК РФ установил обязанности субъекта, органа местного самоуправления в области градостроительной деятельности, а также обязательность разработки таких документов. В соответствии со ст. 58 ГсК РФ лица, виновные в нарушении законодательства и градостроительной деятельности несут административную ответственность. Административная ответственность распространяется за нарушения не только в области строительства (как малой части градостроительной деятельности), но и всех остальных видов, перечисленных в ее понятии. В положении о департаменте строительства и архитектуры Кировской области в функции департамента прописан "контроль за соблюдением законодательства РФ в Кировской области в вопросах архитектуры и градостроительства, строительства и осуществление государственного строительного надзора". В положениях об органах архитектуры и градостроительства в муниципальных образованиях также есть право контроля за градостроительной деятельностью. В соответствии с п. 3 ст. 3 ГсК РФ субъекты имеют право принимать законы, не противоречащие ГсК РФ. Законом области урегулирована административная ответственность в градостроительстве без нарушения федерального законодательства. Указал, что в случае признания данной статьи противоречащей федеральному законодательству часть нарушений в градостроительной деятельности невозможно будет устранить, поскольку невозможно в полной мере реализовать контрольные функции.

Доводы, указанные выше, были подтверждены представителями Законодательного Собрания Кировской области Сергеевой И.Н. и Кислухиной И.А.

Изучив материалы дела, заслушав доводы сторон, суд находит требования прокурора подлежащими частичному удовлетворению.

Рассматривая вопрос о противоречии федеральному законодательству положений ст. 4.7 Закона Кировской области N 88-ЗО судом установлено, что оспариваемая норма устанавливает ответственность за нарушение правил технической эксплуатации наружных систем сооружений коммунального водоснабжения и канализации. Прокурор указал на то, что вопросы, связанные с технической эксплуатацией таких коммуникаций урегулированы "Правилами пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в РФ", утвержденными постановлением Правительства РФ от 12.02.1999 г. N 167. Пунктом 2 указанных Правил установлено, что "Настоящие Правила регулируют отношения между абонентами (заказчиками) и организациями водопроводно-канализационного хозяйства в сфере пользования централизованными системами водоснабжения и (или) канализации населенных пунктов". Действительно, отдельные положения Правил указывают на необходимость правильной эксплуатации указанных систем, однако не устанавливают правил эксплуатации. В судебное заседание представителями Законодательного Собрания Кировской области представлены Правила технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации, утвержденные приказом Госстроя России от 30.12.1999 г. N 168, которыми установлено, что настоящие Правила технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации (далее - ПТЭ) регламентируют технические требования по эксплуатации объектов водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ) и их соответствия санитарным нормам. Пунктом 1.1.2 Правил установлено, что ПТЭ распространяются на права и обязанности эксплуатационного персонала по содержанию, обеспечению рациональных режимов работы, приемке и вводу в эксплуатацию, контролю и учету, выполнению ремонтов и ликвидации повреждений и аварий на сооружениях, оборудовании, устройствах и системах водоснабжения и водоотведения ВКХ, а также по выполнению требований, установленных для обеспечения надлежащего санитарного и пропускного режима на охраняемых закрепленных территориях. Также пунктом 1.1.6 Правил предусмотрено, что организация ВКХ осуществляет эксплуатацию и обеспечивает функционирование систем водоснабжения и канализации в соответствии с договором, заключенным между собственником этих систем и организацией ВКХ. Организация, содержание и развитие муниципального водоснабжения и канализации отнесено Федеральным законом N 154-ФЗ от 28 августа 1995 года к вопросам местного значения. Таким образом, судом установлено, что установленная Законом Кировской области N 88-ЗО ответственность по ст. 4.7 направлена на соблюдение иных правоотношений, нежели те на которые указано прокурором.

В судебном заседании также установлено, что Правила технической эксплуатации и приказ Госстроя России не зарегистрированы в установленном порядке в Министерстве юстиции РФ в качестве нормативного акта, что позволяет органам местного самоуправления принять свои акты в этой сфере. Административная ответственность за нарушения в этой сфере правоотношений федеральным законодательством не установлена, что позволяет органам государственной власти субъекта принять соответствующий нормативный акт. При таких обстоятельствах судом не может быть принята ссылка прокурора на то, что Законодательное Собрание Кировской области превысило свои полномочия, устанавливая ответственность по ст. 4.7, с учетом того, что органами местного самоуправления могут быть урегулированы отдельные вопросы технической эксплуатации коммунальных систем, находящихся в их ведении. С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что в удовлетворении этой части требований прокурору должно быть отказано.

При рассмотрении требований прокурора в части положений ст. 5.3 Закона Кировской области N 88-ЗО судом установлено, что по данной статье установлена ответственность граждан, должностных лиц и юридических лиц за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний должностных лиц органов архитектуры и градостроительства. Данная статья расположена в главе "Ответственность за правонарушения в сфере градостроительной деятельности", однако суд находит, что объектом правонарушения по указанной статье являются властно-распорядительные отношения, а не нарушения в сфере градостроительной деятельности. Согласно диспозиции оспариваемой нормы ответственность наступает в случае неисполнения законного требования должностного лица, наделенного властными полномочиями в градостроительной деятельности и архитектуры. Статья не устанавливает какие именно нарушения градостроительной или архитектурной деятельности подлежат устранению путем выдачи предписаний, поэтому положения оспариваемой нормы нельзя отнести к нарушениям в сфере градостроительной деятельности.

Статьей 19.5 КоАП РФ установлено, что невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного взыскания в виде штрафов на граждан, должностных лиц и юридических лиц. В соответствии со ст.ст. 7 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относится в том числе и осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом. Статья 54 ГсК РФ устанавливает, что государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции, капитальном ремонте предусмотрено осуществление государственного строительного надзора. При таких обстоятельствах должностные лица органов архитектуры и градостроительства, в случае, если на них органом исполнительной власти субъекта РФ возложена обязанность по осуществлению контроля в сфере градостроительства и архитектуры, вправе направлять соответствующие предписания и соответственно требовать их своевременного исполнения, применяя при этом меры принуждения, установленные КоАП РФ.

Доводы представителей Законодательного Собрания Кировской области о том, что архитекторы муниципальных образований не имеют возможности требовать исполнения своих предписаний не могут быть приняты во внимание по тем основаниям, что в полномочия органов местного самоуправления не входит контроль за градостроительной деятельностью, а в случае наделения должностных лиц органов местного самоуправления государственными полномочиями по контролю в этой сфере они будут иметь возможность применения положений ст. 19.5 КоАП РФ. Поскольку в настоящее время должностные лица органов местного самоуправления не наделены полномочиями по контролю, то наделение их правом требования исполнения своих предписаний под угрозой административного взыскания необоснованно.

С учетом изложенного суд находит, что Законодательное Собрание Кировской области превысило свои полномочия при принятии оспариваемой нормы закона Кировской области, урегулировав правоотношения которым дано правовое регулирование в федеральном законодательстве, а положения ст. 5.3 Закона Кировской области N 88-ЗО подлежат признанию недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст. ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд решил:

Требования заместителя прокурора Кировской области удовлетворить частично и признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления в законную силу настоящего решения ст. 5.3 Закона Кировской области N 88-ЗО от 26.07.2002 г. "Об административной ответственности в Кировской области".

В удовлетворении требований заместителя прокурора Кировской области о признании противоречащей федеральному закону и недействующей ст. 4.7 Закона Кировской области N 88-ЗО от 26.07.2002 "Об административной ответственности в Кировской области" отказать.

Решение может быть обжаловано или опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней.

Председательствующий

И.В. Леденских