Приложение N 1. Концепция управления государственным долгом Чувашской Республики

Утверждена

постановлением Кабинета Министров

Чувашской Республики

от 24 декабря 2007 г. N 347

(приложение N 1)

Концепция управления государственным долгом Чувашской Республики

I. Цели и задачи, принципы долговой политики Чувашской Республики

Управление государственным долгом Чувашской Республики (далее - долг) является одним из важных компонентов системы управления финансовыми ресурсами Чувашской Республики. Качественное и эффективное управление долгом означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств, но и создание прозрачной системы управления долгом с использованием четких процедур и механизмов публичного раскрытия информации о долге.

Под долговой политикой Чувашской Республики понимается стратегия управления государственными заимствованиями Чувашской Республики в целях поддержания объема долга на экономически безопасном уровне, минимизации стоимости его обслуживания и равномерного распределения во времени связанных с долгом платежей.

Основной целью управления долгом является обеспечение исполнения расходных обязательств Чувашской Республики в полном объеме по более низкой стоимости на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Принципами управления долгом являются:

соблюдение ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

сохранение объема долговых обязательств Чувашской Республики (далее - обязательства) на экономически безопасном уровне;

полнота и своевременность исполнения обязательств;

сокращение стоимости обслуживания долга;

прозрачность управления долгом.

Долговая политика Чувашской Республики является частью бюджетной политики Чувашской Республики, и управление долгом непосредственно связано с бюджетным процессом.

Основными задачами управления долгом являются:

повышение эффективности государственных заимствований Чувашской Республики (далее - заимствование);

оптимизация структуры долга с целью минимизации стоимости его обслуживания;

сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;

обеспечение взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с реальными потребностями республиканского бюджета Чувашской Республики (далее - бюджет) в привлечении заемных средств;

развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом;

учет информации о долге, формирование отчетности об обязательствах;

обеспечение раскрытия информации о долге.

II. Основные термины и определения

В рамках управленческого учета в системе управления долгом в целях реализации настоящей Концепции вводятся такие понятия, как долговая емкость бюджета, прямые и условные обязательства, субъекты государственного и муниципального секторов экономики в соответствии со стандартами управления прямыми и условными обязательствами субъектов Российской Федерации, определенными в рамках Проекта Международного банка реконструкции и развития "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне".

Долговая емкость бюджета - суммарное превышение доходов бюджета и поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности Чувашской Республики, над его расходами, обеспечивающими текущее функционирование органов государственной власти Чувашской Республики и государственных (бюджетных) учреждений Чувашской Республики, без учета расходов на обслуживание и погашение действующих обязательств, погашение просроченной кредиторской задолженности государственных (бюджетных) учреждений Чувашской Республики и резервирования средств под возможную ответственность по государственным гарантиям Чувашской Республики.

Прямые обязательства - это совокупность всех обязательств, которые требуют выплаты процентов и основного долга должником кредитору в определенные даты в будущем. К прямым обязательствам относятся обязательства, определенные статьей 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации, за исключением государственных гарантий Чувашской Республики. В целях полноты определения долговой емкости бюджета при планировании и исполнении бюджета в составе прямых обязательств также учитывается просроченная кредиторская задолженность государственных (бюджетных) учреждений Чувашской Республики согласно действующим в Российской Федерации нормам бухгалтерского учета.

Условные обязательства - это совокупность обязательств по таким формам соглашений и договоров, финансовая ответственность по которым может возникнуть в будущем при наступлении заранее оговоренных событий.

К условным обязательствам относятся государственные гарантии Чувашской Республики, а также имущественные обязательства третьих лиц, за исключением учитываемых в объеме прямых обязательств, по которым в соответствии с законодательством Российской Федерации Чувашская Республика может нести субсидиарную ответственность.

Под субъектами государственного и муниципального секторов экономики понимаются органы государственной власти Чувашской Республики и органы местного самоуправления, государственные (бюджетные) учреждения, находящиеся в ведении органов исполнительной власти Чувашской Республики, и муниципальные (бюджетные) учреждения, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, государственные унитарные предприятия и автономные учреждения Чувашской Республики, муниципальные унитарные предприятия и автономные учреждения, а также хозяйствующие субъекты, в уставных капиталах которых в соответствии с законодательством доля Чувашской Республики и муниципальных образований превышает 33,3 процента акций или доля участия в которых в иной форме составляет более 33,3 процента.

III. Взаимосвязь процесса управления долгом с бюджетным процессом

Взаимосвязь процесса управления долгом с бюджетным процессом исходит из самой цели управления долгом - обеспечения исполнения расходных обязательств Чувашской Республики в полном объеме.

Процесс управления долгом начинается на стадии планирования бюджета с оценки долговой емкости бюджета и определения инвестиционных возможностей Чувашской Республики.

На этапе исполнения бюджета осуществляется привлечение заемных средств в целях финансирования дефицита бюджета, а также для погашения обязательств.

На каждом этапе бюджетного процесса качество и эффективность управления долгом непосредственно влияют на исполнение расходной части бюджета.

IV. Институциональная структура управления долгом, полномочия (функции) органов государственной власти Чувашской Республики, задействованных в управлении долгом

Институциональная структура управления долгом состоит из двух основных элементов:

организационной структуры системы управления долгом;

нормативно-правового регулирования управления долгом.

Организационная структура системы управления долгом включает органы государственной власти Чувашской Республики, которые участвуют в процессе управления долгом, с определенными полномочиями (функциями) и основными требованиями к выполнению указанных полномочий (функций).

Нормативно-правовое регулирование управления долгом представляет собой перечень нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов Чувашской Республики, устанавливающих принципы и порядок планирования и привлечения прямых и условных обязательств, управления действующими обязательствами, учета информации о действующих обязательствах, а также подготовки отчетности в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и законодательства Чувашской Республики.

V. Планирование прямых и условных обязательств

Разработка программ государственных внутренних и внешних заимствований Чувашской Республики (далее - программы государственных заимствований Чувашской Республики) и программы государственных гарантий Чувашской Республики на очередной финансовый год и плановый период осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом Чувашской Республики "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике".

Министерство финансов Чувашской Республики на основе прогноза социально-экономического развития Чувашской Республики разрабатывает проекты программ государственных заимствований Чувашской Республики, обеспечивает привлечение, погашение заимствований в рамках указанных программ.

Процесс планирования прямых и условных обязательств состоит из двух этапов:

планирования расходов на обслуживание и погашение действующих обязательств;

планирования объемов привлечения новых обязательств (прямых и условных).

Основной целью планирования расходов на обслуживание и погашение действующих обязательств является оценка возможности обслуживания и погашения долга за счет доходов бюджета.

При планировании объемов привлечения новых обязательств (прямых и условных) должны быть соблюдены ограничения:

на размеры заимствований, долга и расходов на его обслуживание, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики;

на размер средств на обслуживание и погашение прямых обязательств, а также исполнение условных обязательств исходя из долговой емкости бюджета.

Исходной информацией для планирования прямых и условных обязательств являются:

прогноз доходов бюджета, поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности Чувашской Республики, расходов бюджета, обеспечивающих текущее функционирование органов государственной власти и государственных (бюджетных) учреждений, на основе прогноза основных макроэкономических показателей развития Чувашской Республики;

потребность в бюджетных инвестициях, определяемая на основе приоритетов инвестиционной политики Чувашской Республики;

информация о действующих прямых и условных обязательствах.

Министерство финансов Чувашской Республики на основе исходной информации определяет:

долговую емкость бюджета;

необходимые и возможные объемы привлечения прямых и условных обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку на бюджет в соответствии с методикой, утвержденной Кабинетом Министров Чувашской Республики;

предельный объем предоставляемых государственных гарантий Чувашской Республики в очередном финансовом году и плановом периоде для формирования программы государственных гарантий Чувашской Республики;

структуру долга на очередной финансовый год и плановый период.

Стратегия заимствований определяется исходя из целей привлечения средств на финансирование дефицита бюджета и погашение обязательств.

В целях финансирования временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета, формируется финансовый резерв в соответствии с порядком, установленным Кабинетом Министров Чувашской Республики.

Объем заимствований на рефинансирование определяется отдельно на вынужденное и добровольное рефинансирование.

Объем заимствований на вынужденное рефинансирование определяется величиной превышения затрат на обслуживание и погашение действующих прямых обязательств над долговой емкостью бюджета.

Объем заимствований на добровольное рефинансирование определяется на основе анализа структуры и условий обслуживания и погашения действующих прямых обязательств, а также условий, сложившихся на рынке заимствований в конкретный момент. Добровольное рефинансирование осуществляется для улучшения условий обслуживания и погашения действующих прямых обязательств.

Стратегия заимствований строится в соответствии с приоритетами инвестиционной политики Чувашской Республики. Допустимые объемы привлечения заимствований определяются исходя из ограничений, установленных законодательством Российской Федерации, и долговой емкости бюджета. При определении сроков, на которые привлекаются заимствования, следует учитывать сроки реализации инвестиционных проектов, принятых к реализации.

Программа государственных гарантий Чувашской Республики формируется в порядке, установленном Законом Чувашской Республики "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Чувашской Республике".

Результатом планирования прямых и условных обязательств являются:

программы государственных заимствований Чувашской Республики на очередной финансовый год и плановый период;

программа государственных гарантий Чувашской Республики на очередной финансовый год и плановый период.

VI. Порядок утверждения программ государственных заимствований Чувашской Республики, принятия прямых и условных обязательств

В соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики программы государственных заимствований Чувашской Республики вносятся в Государственный Совет Чувашской Республики одновременно с проектом закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год и плановый период и утверждаются законом Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год и плановый период.

VII. Процедура принятия решения о привлечении заимствований

Процедура принятия решения о привлечении заимствований включает следующие этапы:

определение потребности в привлечении заимствований;

определение объемов привлекаемых заимствований;

выбор заемных инструментов.

Потребность в привлечении заимствований определяется исходя из потребностей на:

финансирование временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета;

рефинансирование;

инвестиционные цели.

Объем привлекаемых заимствований определяется в таких объемах, что расходы бюджета на обслуживание и погашение всех прямых обязательств, а также исполнение условных обязательств не должны превышать долговой емкости бюджета.

Выбор заемных инструментов осуществляется на основании следующих критериев в порядке значимости:

величины рисков;

сроков погашения;

стоимости обслуживания.

Заимствования осуществляются Министерством финансов Чувашской Республики в соответствии с программами государственных заимствований Чувашской Республики, утвержденными законом Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год и плановый период, на основании решения Кабинета Министров Чувашской Республики.

Формы и виды государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Чувашской Республики, генеральные условия их выпуска и обращения определяются Кабинетом Министров Чувашской Республики в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".

VIII. Учет консолидированного долга Чувашской Республики

В соответствии с Законом Чувашской Республики "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике" в Чувашской Республике действует единая система учета и регистрации долговых обязательств Чувашской Республики и муниципальных образований (далее - система учета долга).

Система учета долга должна соответствовать следующим принципам:

1) полнота учета, для чего формируется реестр прямых и условных обязательств, включающий всю необходимую информацию по каждому обязательству;

2) соответствие экономической сущности обязательств, для чего в рамках системы учета долга выделяются подсистемы учета прямых и условных обязательств, сходных по своей экономической сути;

3) единство системы учета долга;

4) автоматизация процесса учета долга, предусматривающая автоматизацию всего процесса учета прямых и условных обязательств и формирование выходных форм определенных стандартов;

5) обеспечение взаимосвязи с другими системами управления государственными финансами Чувашской Республики.

Информация об обязательствах и совершении операций по ним вносится в реестр прямых и условных обязательств на следующий день с момента появления соответствующего обязательства и совершения операции.

Источником информации для внесения в реестр прямых и условных обязательств являются кредитные соглашения, договоры и иные документы.

Государственная долговая книга Чувашской Республики и форма учета консолидированного долга Чувашской Республики являются частью системы учета долга.

В Чувашской Республике осуществляется консолидированный учет долговых обязательств и просроченной кредиторской задолженности государственных (бюджетных) учреждений Чувашской Республики, государственных унитарных предприятий и автономных учреждений Чувашской Республики, муниципальных унитарных предприятий и автономных учреждений, организаций, в уставных капиталах которых в соответствии с законодательством доля Чувашской Республики или доля муниципальных образований превышает 33,3 процента акций или доля участия в которых в иной форме составляет более 33,3 процента.

IX. Порядок формирования отчетности о долге и консолидированном долге Чувашской Республики

Отчетность о долге формируется в соответствии с Положением о Государственной долговой книге Чувашской Республики и отражает как текущие значения объемов обязательств, так и расходы бюджета на их обслуживание и погашение.

Отчетность о консолидированном долге Чувашской Республики формируется в соответствии с Порядком учета консолидированного долга Чувашской Республики.

X. Порядок раскрытия информации о долге

Раскрытие информации о долге осуществляется в целях повышения прозрачности и эффективности управления долгом, формирования положительной кредитной истории Чувашской Республики и снижения стоимости заимствований.

Процедура раскрытия информации о долге должна отвечать следующим принципам:

обеспечение полноты раскрытия информации;

обеспечение объективности раскрываемой информации;

соблюдение конфиденциальности информации о долге.

Сведения из системы учета долга предоставляются федеральным органам государственной власти и органам государственной власти Чувашской Республики в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики.

Раскрытие информации о долге осуществляется Министерством финансов Чувашской Республики путем публикации в средствах массовой информации и размещения в сети Интернет системы аналитических индикаторов, характеризующих состояние долга, в порядке и сроки, утвержденные Кабинетом Министров Чувашской Республики.

Наряду с аналитическими индикаторами обязательно публикуется информация о существенно важных событиях и операциях с обязательствами: об изменении условий обращения государственных ценных бумаг Чувашской Республики, о наступлении гарантийных случаев, о предстоящих конкурсах по размещению государственных ценных бумаг Чувашской Республики, а также иная информация.

Ответственность за своевременную подготовку, полноту и достоверность раскрываемой информации несет Министерство финансов Чувашской Республики.

XI. Основы управления рисками

Под риском понимается возможность финансовых потерь бюджета в результате наступления определенных событий или совершения определенных действий, которые не могут быть заранее предсказаны.

В качестве количественной оценки риска используется оценка объема потерь (увеличения объема расходов на обслуживание и погашение обязательств) бюджета.

В сфере долговой политики Чувашской Республики возможны следующие риски:

риск процентной ставки - риск потерь, связанный с ростом процентных ставок на рынке заимствований;

риск ликвидности - риск, связанный с отсутствием в бюджете средств для полного исполнения обязательств в срок;

риск рефинансирования - риск потерь вследствие чрезвычайно невыгодных условий привлечения заимствований на рефинансирование действующих обязательств;

риск пролонгации - риск, связанный с тем, что условия пролонгации обязательства окажутся невыгодными;

риск цены выкупа - риск потерь в результате того, что цена, по которой можно будет привлечь обязательство, окажется существенно выше запланированной;

валютный риск - риск потерь в связи с ростом курса валюты заимствования к валюте Российской Федерации;

риск платежа - риск, связанный с тем, что операция по обслуживанию и погашению обязательства не была проведена своевременно и в полном объеме по вине уполномоченного агента по осуществлению платежей;

кредитный риск (риск наступления гарантийного случая) - риск неплатежа организации по обязательству, которое гарантировано Чувашской Республикой;

юридические риски - риски, связанные с ошибками в юридических документах, а также изменениями законодательства Российской Федерации и законодательства Чувашской Республики;

риск противозаконных действий - кражи, махинации, разглашение информации и другие противозаконные действия.

Основной целью управления рисками является их минимизация. С точки зрения принципиальных подходов к минимизации риски подразделяются на две группы:

1. Риски, источники возникновения которых зависят от деятельности органов государственной власти Чувашской Республики. К этой группе относятся риск ликвидности, кредитный риск, риск платежа, риск противозаконных действий и юридические риски, за исключением риска, связанного с изменением законодательства Российской Федерации.

2. Риски, связанные с внешними по отношению к Чувашской Республике условиями. К этой группе относятся риск рефинансирования, риск процентной ставки, валютный риск, риск пролонгации, риск цены выкупа и юридические риски, связанные с изменением законодательства Российской Федерации.

Риски первой группы могут быть уменьшены действиями органов государственной власти Чувашской Республики.

Основным подходом к управлению рисками второй группы является отказ от привлечения заимствований с высокими рисками. Для действующих обязательств главными инструментами управления рисками второй группы являются досрочное погашение заимствований или их рефинансирование, предполагающее досрочное погашение обязательств с высокими рисками за счет привлечения новых заимствований, которым присущи меньшие риски.

Количественная оценка риска определяется на основе анализа роста объема расходов на обслуживание и погашение обязательств в случае возникновения неблагоприятной ситуации в будущем.

В целях снижения стоимости заимствований и исключения возможных финансовых потерь бюджета, связанных с рисками, Министерством финансов Чувашской Республики ведутся оценка рисков и мониторинг их влияния на стоимость заимствований.

Министерство финансов Чувашской Республики на стадии планирования привлечения заимствований отказывается от обязательств с высокими рисками, связанными с внешними по отношению к Чувашской Республике условиями.

По действующим обязательствам, в ходе обслуживания которых возникает значительное увеличение рисков, Министерство финансов Чувашской Республики проводит их рефинансирование за счет новых заимствований, для которых эти риски отсутствуют.