Решение Ленинского районного суда г. Чебоксары Чувашской Республики от 22 июня 2009 г. N 2-2112/2009 О признании недействительными и не подлежащими применению отдельных положений Правил внешнего благоустройства, соблюдения чистоты и порядка в городе Чебоксары, утвержденных решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 27 ноября 2008 г. N 1186 "О Правилах внешнего благоустройства, соблюдения чистоты и порядка в городе Чебоксары" (извлечение)

Решение Ленинского районного суда г. Чебоксары Чувашской Республики
от 22 июня 2009 г. N 2-2112/2009
(извлечение)

ГАРАНТ:

Настоящее решение вступило в законную силу 2 июля 2009 г.

Ленинский районный суд города Чебоксары Чувашской Республики в составе: председательствующего судьи, при секретаре судебного заседания, с участием представителя заявителя заместителя Чебоксарского межрайонного природоохранного прокурора, представителей заинтересованного лица Чебоксарского городского Собрания депутатов, действующей на основании доверенности от 18.06.2009 г., и действующей на основании доверенности от 16.02.2009 г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Чебоксарского межрайонного природоохранного прокурора о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу отдельных положений Правил внешнего благоустройства, соблюдения чистоты и порядка в городе Чебоксары, утвержденных решением Чебоксарского городского Собрания депутатов N 1186 от 27.11.2008 г. "О Правилах внешнего благоустройства, соблюдения чистоты и порядка в городе Чебоксары",

установил:

Чебоксарский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с указанным заявлением. Требования заявления мотивированы тем, что Правила внешнего благоустройства, соблюдения чистоты и порядка в городе Чебоксары, утвержденные решением Чебоксарского городского Собрания депутатов N 1186 от 27.11.2008 г. (далее Правила) опубликованы в издании "Вестник органов местного самоуправления города Чебоксары" от 15.12.2008 г. N 8, стр. 247-272. Отдельные положения Правил не соответствуют требованиям федерального законодательства по следующим основаниям. Бремя содержания земельных участков, в том числе осуществление санитарной уборки и благоустройства территории данных участков, несут собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков (если иное не предусмотрено договором аренды), а органы местного самоуправления не наделены полномочиями по закреплению норм санитарно-эпидемиологического законодательства в муниципальных правовых актах. В нарушение вышеуказанных норм действующего природоохранного законодательства Чебоксарским городским Собранием депутатов в абзаце 1 пункта 1.3 Правил, закреплено положение о необходимости юридическим и физическим лицам производить плановую и внеплановую (при необходимости) санитарную уборку и благоустройство территории, прилегающей к земельному участку. Абзацы 2, 3, 4, 5, 6, 7 пункта 1.3 Правил, устанавливающие осуществление контроля за санитарной уборкой и благоустройством прилегающей территории и заключение соответствующего договора, определяющие границы прилегающих территорий, также являются несоответствующими федеральному законодательству. Кроме того, содержание абзацев 1-7 пункта 1.3 Правил не определенно, допускает неоднозначное толкование, что само по себе предполагает признание оспариваемых норм недействующими.

По аналогичным основаниям не соответствует действующему федеральному законодательству подпункт 1.4.10, абзац 2 пункта 4.16, подпункты 6.1.2, 6.1.4 и абзац 1 подпункта 6.1.5 пункта 6.1 Правил, обязывающие физических и юридических лиц производить уборку, содержать в чистоте и исправном состоянии территории, прилегающие к киоскам, павильонам, таксофонам, скамейкам, объектам мелкорозничной торговли, палаткам, ларькам, домовладениям и т.д.

Подлежат приведению в соответствие с федеральным законодательством положения абзаца 2 пункта 4.7. Правил, предусматривающие, что вывоз бытового, уличного, дворового и тротуарного мусора, жидких нечистот из выгребных ям должны осуществлять специализированные организации в соответствии с заключенными договорами и утвержденными графиками, а также положения абзаца 2 подпункта 6.1.5 пункта 6.1 Правил, устанавливающие, что на вывоз мусора заключается договор со специализированной организацией по транспортировке твердых бытовых отходов с мест сбора к месту их размещения.

Формулировка "специализированная организация" неконкретна, вызывает неоднозначное толкование и противоречит установленному п. 3. ст. 4 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" порядку осуществления данного вида деятельности. Действующее законодательство не исключает возможность хозяйствующим субъектом, имеющим указанную выше лицензию, самостоятельно осуществлять утилизацию и (или) вывоз (транспортировку) отходов. Таким образом, нормы о заключении договоров по вывозу и размещению отходов без указания возможности хозяйствующим субъектам самостоятельно при наличии лицензии осуществлять данный вид деятельности, по своему усмотрению распоряжаться принадлежащим имуществом, является со стороны представительного органа местного самоуправления не предусмотренным федеральным законодательством вмешательством в гражданско-правовые отношения.

Противоречат требованиям градостроительного законодательства нормы подпункта 1.4.5 пункта 1.4 Правил, вводящие понятие ордера-разрешения на производство земляных работ, устанавливающие обязанность юридических и физических лиц оформлять ордера-разрешения на производство земляных работ, связанных с временным нарушением или изменением состояния благоустройства, а также положения пунктов 7.1, 7.4 и входящих в состав данного пункта подпунктов, 7.5, 7.6, подпункта 7.7.4, абзац 4 подпункта 7.7.17, подпункты 7.7.18-7.7.20, 7.7.22, устанавливающие необходимость получения ордера-разрешения на право производства земляных работ, порядок и процедуру выдачи ордера-разрешения, его содержание, срок действия, порядок аннулирования, выдачу ордера-разрешения на производство аварийных работ, соблюдение условий ордера-разрешения при производстве земляных работ, контроль за ведением данных работ и ответственность за нарушение условий ордера-разрешения и иных установлений в части ордера-разрешения на производство земляных работ.

Указанные положения входят в противоречие с Градостроительным кодексом Российской Федерации, который не предусматривает дополнительных согласований, кроме выдачи разрешения на строительство.

Подпунктом 1.4.6 пункта 1.4 Правил предусматривается обязанность физических и юридических лиц содержать и производить своевременный ремонт дорог, тротуаров, бордюров, ограждений, пандусов и других дорожных сооружений, а также регулярно убирать закрепленные уличные, дворовые, внутриквартальные и другие территории от снега, обледенений, мусора, скоплений дождевых и талых вод, загрязнений в соответствии с Федеральным законом от 08.11.2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и настоящими Правилами.

Оспариваемым пунктом обязанность юридических и физических лиц по содержанию и ремонту необоснованно распространена на все дороги, тротуары, бордюры, ограждения, пандусы и другие дорожные сооружения, несмотря на то, что согласно ст. 210 Гражданского кодекса РФ бремя содержания имущества несет собственник данного имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

По вышеуказанным основаниям, а также ввиду неопределенности содержания правовых норм, подлежат признанию недействующими также подпункты 2.1.16 пункта 2.1 и 6.1.10 пункта 6.1 Правил, обязывающие юридические лица и хозяйствующие субъекты осуществлять уборку и содержание территорий, закрепленных за данными лицами.

Абзацем 4 подпункта 1.4.11. Правил установлено, что физические и юридические лица организуют своевременный и периодический вывоз твердых бытовых отходов и прочих отходов самостоятельно, арендуемым автотранспортом или на договорной основе.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 74 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", ст. 9 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Ссылаясь на изложенные в заявлении обстоятельства и на положения ст. 22, п. 3 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 45, 245, 251 ГПК РФ, просит признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзацы 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 пункта 1.3, подпункты 1.4.5, 1.4.6, 1.4.10, абзац 4 подпункта 1.4.11 в части следующего нормативного установления "Юридические и физические лица организуют своевременный вывоз твердых бытовых отходов и прочих отходов самостоятельно, арендуемым автотранспортом", подпункты 1.4.25, 2.1.16, пункт 4.7, абзац 2 пункта 4.16, подпункты 6.1.2, 6.1.4, 6.1.5, 6.1.10, пункт 7.4 и входящие в его состав подпункты с 7.4.1 по 7.4.7, пункты 7.5, 7.6, подпункт 7.7.4, абзац 4 подпункта 7.7.17, подпункты 7.7.18, 7.7.19, 7.7.20, 7.7.22 Правил внешнего благоустройства, соблюдения чистоты и порядка в городе Чебоксары, утвержденных решением Чебоксарского городского Собрания депутатов N 1186 от 27.11.2008 г. "О Правилах внешнего благоустройства, соблюдения чистоты и порядка в городе Чебоксары".

В судебном заседании представитель заявителя заместитель Чебоксарского межрайонного природоохранного прокурора поддержал заявление по изложенным в нем основаниям.

Представители Чебоксарского городского собрания депутатов Чувашской Республики требования заявления не признали и суду пояснили, что оспариваемые нормы федеральному законодательству не противоречат, приняты в пределах предоставленных полномочий. Дополнительно пояснили, что ст.ст. 13 и 42 Земельного кодекса РФ, п. 4.1 СаНПиН 42-128-4690-88, утвержденными Минздравом СССР 5 августа 1988 г., закреплена за собственниками земельных участков и лицами, не являющимися их собственниками, обязанность по защите земель от захламления отходами производства и потребления, загрязнения и других негативных воздействий, а также соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. В заключаемых договорах о предоставлении земельных участков в собственность, в аренду, владение и пользование предусматривается обязанность недопущения загрязнения и захламления не только предоставленных по договорам земельных участков, но и территорий за пределами их границ, то есть прилегающих территорий.

Указывают, что понятие закрепленной территории и специализированной организации является определенным и двузначного толкования не вызывает. Правила не запрещают самостоятельно осуществлять утилизацию и вывоз отходов. В Правилах дается общее понятие физических и юридических лиц, которое включает в себя и индивидуальных предпринимателей.

Выдача ордера-разрешения, предусмотренная Правилами, производится только на работы по прокладке и переустройству подземных сооружений и коммуникаций и не подпадает под нормы Градостроительного кодекса РФ, регламентирующих выдачу разрешения на строительство. Выдача ордера-разрешения производится в целях недопущения аварийных ситуаций в городском хозяйстве. На основании изложенного в удовлетворении заявления прокурора просили отказать.

Суд считает возможным рассмотреть настоящее гражданское дело при имеющейся явке.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, которых, по их мнению, достаточно для принятия решения по делу и не требуется представления дополнительных доказательств, суд приходит к следующему.

Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Судом установлено, что оспариваемые Правила внешнего благоустройства, соблюдения чистоты и порядка в городе Чебоксары содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений.

Правила утверждены решением Чебоксарского городского Собрания депутатов N 1186 от 27.11.2008 г., что входит в его компетенцию в соответствии с Уставом муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики, принятого решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 30 ноября 2005 г. N 40 (с последующими изменениями).

Согласно ст. 33 Устава Чебоксарское городское Собрание депутатов принимает правовые акты в форме решений. Правовые акты Чебоксарского городского Собрания депутатов принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов (если иное не установлено федеральным законом или настоящим Уставом).

В соответствии со статей 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями) заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

Из протокола N 39 от 27.11.2008 г. Чебоксарского городского Собрания депутатов, на котором единогласно приняты оспариваемые Правила, следует, что на данном заседании присутствовало 32 из 43 депутатов, что составляет 71,1%.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21.12.2007 г. N 868 с 1 января 2008 г. учреждено периодическое печатное издание "Вестник органов местного самоуправления города Чебоксары". Согласно п. 2 решения официальным опубликованием муниципальных правовых актов органов местного самоуправления г. Чебоксары считается первая публикация их полного текста в Вестнике или газете "Чебоксарские новости".

Из сообщения председателя Чебоксарского городского Собрания депутатов от 27.05.2009 г. N 262 следует, что Правила внешнего благоустройства, соблюдения чистоты и порядка в г. Чебоксары опубликованы в "Вестнике органов местного самоуправления г. Чебоксары" от 15 декабря 2008 г. N 8, в газете "Чебоксарские новости" Правила не опубликовывались. Согласно п. 3 решения от 27.11.2008 г. N 1186 "О Правилах внешнего благоустройства, соблюдения чистоты и порядка в городе Чебоксары" настоящее решение вступает в силу со дня его официального опубликования.

Таким образом, на основании анализа имеющихся материалов дела и изложенных выше норм действующего законодательства судом установлено, что Правила изданы в установленном порядке и форме управомоченным органом местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий, официально опубликованы и вступили в силу.

Относительно заявленных прокурором требований о несоответствии содержания оспариваемых Правил судом установлено следующее.

В соответствии с п. 4 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Статья 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации среди прочих относит: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в"); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. "д"); земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. "к").

Согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

На основании ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Закона Чувашской Республики "Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа" и Устава муниципальное образование город Чебоксары является городским поселением, наделенным статусом городского округа.

Статьей 16 Федерального закона "Об общих принципах организации органов местного самоуправления" к вопросам местного значения городского округа, в том числе отнесены организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; организации благоустройства и озеленения территории городского округа и др.

Статьей 7 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к вопросам местного значения городского округа отнесены организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Таким образом, обязанности по обеспечению чистоты и порядка на территории городского округа возлагаются на органы местного самоуправления, в ведении которых находятся вопросы организации сбора, вывоза, утилизации и переработки отходов, вопросы организации благоустройства и озеленения территории городского округа.

В соответствии со ст. 210 Гражданского кодекса РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Согласно ст. 13 Земельного кодекса РФ, обязанность проведения мероприятий по ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель, возлагается на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Таким образом, бремя содержания земельных участков, в том числе осуществление санитарной уборки и благоустройства территории данных участков, несут собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков (если иное не предусмотрено договором аренды).

Часть 2 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает право органов местного самоуправления поселений и городских округов принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения в части организации мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, создания условий для массового отдыха жителей городского округа, и организация обустройства мест массового отдыха населения; благоустройства и озеленения территории городского округа.

Таким образом, действующим законодательством не предусмотрена возможность возложения органами местного самоуправления на юридические и физические лица исполнения обязанностей по санитарному и иному содержанию, благоустройству территорий (земельных участков), находящихся в государственной или муниципальной собственности, права пользования, иных вещных прав на которые юридические и физические лица не имеют.

Вопреки вышеуказанным нормам законодательства Чебоксарским городским Собранием депутатов в абзаце 1 пункта 1.3 Правил, закреплено положение о необходимости юридическим и физическим лицам производить плановую и внеплановую (при необходимости) санитарную уборку и благоустройство территории, прилегающей к земельному участку. Этим же пунктом Правил определены границы прилегающей территории под санитарную уборку и благоустройство:

для индивидуальных жилых домов - по периметру от границ домовладения шириной 20 метров, при наличии дороги - до оси проезжей части дороги;

для многоквартирных многоэтажных и малоэтажных жилых домов - по периметру от жилого дома шириной до 50 метров, включающий участок, предназначенный для обслуживания, эксплуатации, благоустройства дома, дворовые проезды, въезды на дворовую территорию с магистральных улиц, при наличии дороги или тротуара вдоль дороги - до бордюра проезжей части дороги или тротуара;

для юридических и физических лиц - по периметру от здания, строения, сооружения шириной 20 метров; при наличии дороги - до бордюра проезжей части дороги;

для отдельно стоящих капитальных, металлических (железобетонных) гаражей - по периметру шириной 5 метров, со стороны въезда в гараж - до оси проезжей части или тротуара.

Одновременно, согласно пункту 1.2 Правил под прилегающей территорией понимается участок территории с зелеными насаждениями, тротуарами, архитектурными объектами малых форм и другими сооружениями, непосредственно примыкающий к границе земельного участка, принадлежащего физическому или юридическому лицу на праве собственности, аренды, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования.

При этом в заключаемых во исполнение указанных Правил с хозяйствующими субъектами договорах аренды земельных участков предусматривается обязанность арендатора за счет собственных средств обеспечивать и нести ответственность за благоустройство и санитарное состояние прилегающей к земельному участку территории (п. 8.3).

Кроме того, на основании Правил с указанными юридическими и физическими лицами заключаются договора о закреплении прилегающей территории под санитарную уборку и благоустройство, в которых предусматривается их обязанность проводить регулярную уборку соответствующих закрепленных прилегающих территорий. В случае невыполнения указанной обязанности и выполнения работ МУ "Управление жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства" для хозяйствующего субъекта возникают неблагоприятные последствия в виде оплаты расходов.

Таким образом, абзацем 1 пункта 1.3 Правил на физические и юридические лица возлагается не предусмотренная действующим законодательством обязанность, влекущая для них возникновение дополнительных имущественных расходов, при этом Правила вопрос о компенсации возможных расходов ответственных лиц не регулируют.

В связи с изложенным, а также в связи с противоречием федеральному законодательству абзац 1 пункта 1.3 Правил должен быть признан недействительным и не подлежащим применению, а заявление прокурора в данной части подлежит удовлетворению.

Поскольку абзац 1 пункта 1.3 Правил устанавливающий необходимость физическим и юридическим лицам производить плановую и внеплановую санитарную уборку и благоустройство территории, прилегающей к земельному участку является противоречащим федеральному законодательству, абзацы 2, 3, 4, 5, 6, 7 пункта 1.3 Правил, устанавливающие осуществление контроля за санитарной уборкой и благоустройством прилегающей территории и заключение соответствующего договора, определяющие границы прилегающих территорий, также являются несоответствующими федеральному законодательству.

По аналогичным основаниям не соответствуют действующему федеральному законодательству, подлежат признанию судом недействительными и не подлежащими применению: подпункт 1.4.10 пункта 1.4 в части возложения на юридических и физических лиц, деятельность которых связана со строительством, ремонтом, обслуживанием и использованием территорий, зданий, сооружений, инженерных сетей и коммуникаций обязанности содержать в чистоте и исправном состоянии прилегающие к ним территории; абзац 2 пункта 4.16 в части возложения на юридических и физических лиц обязанности обеспечить уборку прилегающей территории; подпункты 6.1.2, 6.1.4 - в части прилегающих территорий, абзац 1 подпункта 6.1.5 пункта 6.1 Правил, обязывающий физические и юридические лица производить уборку, содержать в чистоте и исправном состоянии территории, прилегающие к киоскам, павильонам, таксофонам, скамейкам, объектам мелкорозничной торговли, палаткам, ларькам, домовладениям и т.д.

Прокурором также оспаривается подпункт 1.4.6 пункта 1.4 Правил, в котором предусматривается обязанность физических и юридических лиц содержать и производить своевременный ремонт дорог, тротуаров, бордюров, ограждений, пандусов и других дорожных сооружений, а также регулярно убирать закрепленные уличные, дворовые, внутриквартальные и другие территории от снега, обледенений, мусора, скоплений дождевых и талых вод, загрязнений в соответствии с Федеральным законом от 08.11.2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и настоящими Правилами.

В подпункте 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения поселения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно Уставу муниципального образования г. Чебоксары к вопросам местного значения относится содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах г. Чебоксары, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения.

В части 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" предусмотрено, что обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Таким образом, оспариваемым пунктом Правил обязанность юридических и физических лиц по содержанию и ремонту распространена на все дороги, тротуары, бордюры, ограждения, пандусы и другие дорожные сооружения, несмотря на то, что согласно ст. 210 Гражданского кодекса РФ бремя содержания имущества несет собственник данного имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. А согласно ст. 6 Федерального закона N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц.

На основе анализа указанных норм законодательства суд приходит к выводу о том, что подпункт 1.4.6 пункта 1.4 в части возложения обязанности по содержанию и произведению своевременного ремонта дорог, тротуаров, бордюров, ограждений, пандусов и других дорожных сооружений не соответствуют действующему федеральному законодательству, подлежит признанию судом недействительным и не подлежащим применению.

По мнению прокурора, в оспариваемом пункте Правил также не дано определение термину "закрепленные территории", что создает неопределенность при применении данной правовой нормы, допускает неоднозначное толкование, ввиду чего его следует признать недействующим.

По аналогичным основаниям прокурор просит признать недействительным подпункт 6.1.10 пункта 6.1 Правил, подпункт 2.1.16 пункта 2.1, в которых возложена обязанность на юридических лиц осуществлять уборку и содержание территорий, закрепленных за данными лицами.

Из объяснений представителей Чебоксарского городского Собрания депутатов следует, что под закрепленной территорией понимается территория, которая закреплена за юридическим или физических лицом на основании правоустанавливающего документа.

В п. 1.2. Правил дано понятие прилегающей территории, согласно которой ей является участок территории с зелеными насаждениями, тротуарами, архитектурными объектами малых форм и другими сооружениями, непосредственно примыкающий к границе земельного участка, принадлежащего физическому или юридическому лицу на праве собственности, аренды, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования.

Постановлением Администрации г. Чебоксары Чувашской Республики от 6 ноября 2008 г. N 257 "О содержании территории города Чебоксары в зимний период 2008-2009 г.г." (с изменениями от 20 марта 2009 г.) рекомендовано руководителям предприятий, организаций и учреждений города, независимо от формы собственности, производить уборку закрепленных территорий от снега и льда в соответствии с договорами, заключенными с МУ "Управление ЖКХ и благоустройства", на санитарную уборку и благоустройство прилегающей к отведенному земельному участку территории согласно "Правилам внешнего благоустройства, соблюдения чистоты и порядка в г. Чебоксары".

На МУ "УЖКХ и благоустройства" возложена обязанность совместно с администрациями районов города, Заволжским территориальным управлением осуществлять контроль за санитарным состоянием территорий, закрепленных за предприятиями и организациями.

Из представленных суду и исследованных судом заключаемых в соответствии с Правилами договоров о закреплении прилегающей территории под санитарную уборку и благоустройство следует, что Исполнитель обязуется проводить регулярную уборку, а Заказчик осуществлять контроль за соблюдением чистоты и санитарным состоянием на территории, отведенной и закрепленной за Исполнителем по ситуационному плану, который является неотъемлемой частью договора.

Таким образом, судом установлено, что у правоприменителей оспариваемые правовые нормы неоднозначного толкования не вызывают, данные пункты Правил (1.4.6 пункта 1.4 - в части закрепленной территории и подпункт 6.1.10 пункта 6.1, подпункт 2.1.16 пункта 2.1) действующему законодательству не противоречат, по мнению суда, являются достаточно определенными, в связи с чем суд не находит оснований для удовлетворения заявления прокурора в данной части и признания их недействительными.

Абзацем 4 подпункта 1.4.11. Правил установлено, что физические и юридические лица организуют своевременный и периодический вывоз твердых бытовых отходов и прочих отходов самостоятельно, арендуемым автотранспортом или на договорной основе.

В соответствии с пунктом 74 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", ст. 9 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок лицензирования установлен постановлением Правительства РФ N 524 от 26.08.2006 г. "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов".

Таким образом, действующее законодательство исключает возможность самостоятельной, произвольной утилизацию и (или) вывоза (транспортировки) отходов любым хозяйствующим субъектом, не имеющим указанной выше лицензии.

Кроме того, правом заниматься деятельностью по утилизации отходов обладают только субъекты со специальной правоспособностью, в круг которых физические лица не входят.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о несоответствии положений абзаца 4 подпункта 1.4.11. Правил федеральному законодательству, в связи с чем суд признает его недействительным и не подлежащим применению.

По основаниям несоответствия федеральному природоохранному законодательству прокурором оспариваются нормы, содержащиеся в абзаце 1 пункта 4.7 Правил, предусматривающие, что строительный мусор, должен собираться и вывозиться силами подрядной организации на полигон ТБО, а также подпункт 1.4.25 пункта 1.4 Правил, предусматривающий обязанность собственника жилых (нежилых) помещений до сдачи в эксплуатацию при завершении строительных работ по переустройству или перепланировке представить органу, выдавшему разрешение, документы, подтверждающие вывоз строительного мусора, поскольку действующее законодательство не исключает возможность хозяйствующим субъектом, имеющим лицензию, самостоятельно осуществлять утилизацию и (или) вывоз (транспортировку) отходов, а также допускает отчуждение отходов в собственность другому лицу.

Судом установлено, что Правилами регламентируется порядок вывоза твердых бытовых отходов, вопросы их утилизации в Правилах не закреплены. Правила не содержат запрета на самостоятельное осуществление утилизации и (или) вывоз (транспортировку) отходов, а также на отчуждение отходов в собственность другому лицу.

Кроме того, согласно п. 1.3 Санитарных правил и норм СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест" (утв. Минздравом СССР 5 августа 1988 г. N 4690-88) отходы, образующиеся при строительстве, ремонте, реконструкции жилых и общественных зданий, а также объектов культурно-бытового назначения, вывозят транспортом строительных организаций на специально выделенные участки. Неутилизируемые отходы промышленных предприятий вывозят транспортом этих предприятий на специальные полигоны или сооружения для их обезвреживания и захоронения.

Таким образом, суд признает указанные нормы (абзац 1 пункта 4.7, подпункт 1.4.25 пункта 1.4 Правил) не противоречащими действующему законодательству, в связи с чем требования заявления прокурора в данной части подлежат отклонению.

Заявитель указывает на необходимость приведения в соответствие с федеральным законодательством положений абзаца 2 пункта 4.7. Правил, предусматривающих, что вывоз бытового, уличного, дворового и тротуарного мусора, жидких нечистот из выгребных ям должны осуществлять специализированные организации в соответствии с заключенными договорами и утвержденными графиками, а также положения абзаца 2 подпункта 6.1.5 пункта 6.1 Правил, устанавливающие, что на вывоз мусора заключается договор со специализированной организацией по транспортировке твердых бытовых отходов с мест сбора к месту их размещения.

По мнению заявителя, формулировка "специализированная организация" неконкретна, вызывает неоднозначное толкование, противоречит федеральному законодательству, которое не исключает возможность хозяйствующим субъектом, имеющим лицензию, самостоятельно осуществлять утилизацию и (или) вывоз (транспортировку) отходов, а также является вмешательством в гражданско-правовые отношения, нарушением основ гражданского законодательства - свободы воли и договора участников гражданско-правовых отношений, установленной ст. 421 Гражданского кодекса РФ.

Суд не может согласиться с данными доводами заявителя по следующим основаниям.

Абзац 2 подпункта 6.1.5 Правил содержит понятие специализированной организации, т.е. организации, которая осуществляет транспортировку твердых бытовых отходов с места сбора к месту их размещения.

Абзац 4 подпункта 1.4.11 Правил содержит ссылку на постановление Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. N 155 "Об утверждении Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов" (с изменениями от 13 октября 1997 г., 15 сентября 2000 г., 1 февраля 2005 г.), согласно которому исполнителями в сфере оказания услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов признается организация независимо от ее организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, оказывающие потребителю услуги по вывозу бытовых отходов по возмездному договору.

Таким образом, неопределенности в толковании понятие "специализированная организация" не вызывает.

Пунктом 1.4 СанПиН 42-128-4690-88 от 05.08.1988 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест" определено, что организация планово-регулярной системы и режим удаления бытовых отходов определяется на основании решений исполкомов городских СНД (органов местного самоуправления), планово-регулярная или заявочная система очистки осуществляется предприятием системы Минжилкомхоза, очистка производится по договорам-графикам.

Следовательно, обязанность заключить договор на сбор, вывоз и утилизацию ТБО обязательна для организаций, занимающихся данным видом деятельности.

Законодатель установил, что на органы местного самоуправления возложена обязанность по организации порядка сбора, вывоза ТБО.

Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 21 сентября 2006 г. N 342 "О Правилах организации сбора, вывоза, переработки и утилизации твердых бытовых и жидких неканализованных отходов на территории города Чебоксары" (п. 1.3) установлено, что юридические лица, индивидуальные предприниматели, в процессе деятельности которых образуются твердые бытовые отходы, непосредственно, либо опосредованно через организации, обслуживающие жилищный фонд, или организации, специализирующиеся в области сбора, вывоза и утилизации вторичного сырья, обеспечивают заключение договоров на вывоз и утилизацию твердых бытовых отходов и размещение их на городской санкционированной свалке.

Данный нормативный акт вступил в законную силу, в установленном законодательством порядке и не отменен.

Постановлением главы администрации г. Чебоксары Чувашской Республики от 29 ноября 1999 г. N 145 "О совершенствовании системы управления санитарной очисткой городских территорий от твердых бытовых отходов" (с изменениями от 20 декабря 2004 г.) рекомендовано руководителям предприятий и организаций всех форм собственности, индивидуальным предпринимателям, пользующимся объектами, помещениями, территориями, заключить договора на вывоз и переработку ТБО с учетом утвержденных норм накопления.

Статья 421 ГК РФ (пункт 1) устанавливает, что граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

В данном случае, так как обязанность соблюдать экологические, санитарные и иные требования в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека возложена на все хозяйствующие субъекты, то они обязаны осуществить удаление ТБО, что возможно сделать только по договорам, заключенным с организацией, осуществляющей вывоз ТБО.

Следовательно, на основе анализа вышеизложенных норм законодательства, суд приходит к выводу, что оспариваемые абзац 2 пункта 4.7, абзац 2 подпункта 6.1.5 пункта 6.1 Правил, нормам действующего федерального законодательства не противоречат, в связи с чем заявление прокурора удовлетворению в данной части не подлежит.

При анализе на предмет соответствия требованиям действующего федерального законодательства подпункта 1.4.5 пункта 1.4 Правил, вводящего понятие ордера-разрешения на производство земляных работ, устанавливающего обязанность юридических и физических лиц оформлять ордера-разрешения на производство земляных работ, связанных с временным нарушением или изменением состояния благоустройства, пунктов 7.1, 7.4 и входящих в состав данного пункта подпунктов, 7.5, 7.6, подпункта 7.7.4, абзаца 4 подпункта 7.7.17, подпунктов 7.7.18-7.7.20, 7.7.22, устанавливающих необходимость получения ордера-разрешения на право производства земляных работ, порядок и процедуру выдачи ордера-разрешения, его содержание, сроки действия, порядок аннулирования, выдачу ордера-разрешения на производство аварийных работ, соблюдение условий ордера-разрешения при производстве земляных работ, контроль за ведением данных работ и ответственность за нарушение условий ордера-разрешения и иных установлений в части ордера-разрешения на производство земляных работ, судом установлено следующее.

Раздел VII Правил, в который входят оспариваемые нормы, регулирует производство работ по прокладке и переустройству подземных сооружений и коммуникаций в г. Чебоксары.

Статья 2 Градостроительного кодекса РФ в числе одного из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности называет осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов и с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам.

Статьей 48.1 Градостроительного кодекса к опасным производственным объектам отнесены объекты, на которых ведутся работы в подземных условиях.

Согласно статье 4 Кодекса законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (далее - градостроительные отношения).

К отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений, законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, законодательством Российской Федерации об использовании атомной энергии, техническими регламентами.

В свою очередь Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" устанавливает, что правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Данная деятельность на федеральном уровне урегулирована Правилами безопасности при строительстве подземных сооружений ПБ 03-428-02, утвержденными постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 2 ноября 2001 г. N 49.

Согласно п. 1.1.1. Правила устанавливают единые требования по безопасным условиям труда при строительстве подземных сооружений для организаций всех форм собственности и ведомственной подчиненности (кроме Министерства обороны Российской Федерации и Министерства топлива и энергетики Российской Федерации), включая иностранные организации и физические лица, осуществляющие свою деятельность на территории Российской Федерации, а также для организаций, работающих за рубежом на строительстве подземных сооружений, выполняемых силами и под техническим руководством российских специалистов.

Правила являются обязательными для исполнения перечисленными выше участниками процесса строительства подземных сооружений при изысканиях, проектировании, разработке нормативных документов, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, консервации или ликвидации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (п. 1.1.2).

Пункт 1.2.2 указанных Правил предусматривает, что организации, осуществляющие строительство подземных сооружений, должны иметь письменное разрешение на производство работ администрации населенного пункта или территории, уведомления владельцев коммуникаций и сооружений, находящихся в зоне строительства.

Работы по проходке скважин должны выполняться в соответствии с разрешением администрации населенного пункта (территории) и условиями владельцев коммуникаций и сооружений (п. 6.1.12). Работы по проходке скважин могут быть начаты при наличии ордера на производство работ (п. 6.1.10).

Таким образом, на федеральном уровне не допускается возможность проведения произвольных, без соответствующего разрешения действий по прокладке и переустройству подземных сооружений и коммуникаций.

На основании изложенного, суд считает указанные выше нормы, связанные с выдачей ордера-разрешения на производство земляных работ, не противоречащими действующему федеральному законодательству, в связи с чем заявление прокурора в данной части удовлетворению не подлежит.

Судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, в связи с чем суд признает недействующими отдельные его положения со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, решил:

Заявление Чебоксарского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить частично.

Признать недействительными и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу абзацы 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 пункта 1.3; подпункт 1.4.6 пункта 1.4 в части возложения обязанности по содержанию и произведению своевременного ремонта дорог, тротуаров, бордюров, ограждений, пандусов и других дорожных сооружений; подпункт 1.4.10 пункта 1.4 в части возложения на юридических и физических лиц, деятельность которых связана со строительством, ремонтом, обслуживанием и использованием территорий, зданий, сооружений, инженерных сетей и коммуникаций обязанности содержать в чистоте и исправном состоянии прилегающие к ним территории; абзац 4 подпункта 1.4.11 в части организации юридическими и физическими лицами своевременного вывоза твердых бытовых отходов и прочих отходов самостоятельно, арендуемым автотранспортом; абзац 2 пункта 4.16 в части возложения на юридических и физических лиц обязанности обеспечить уборку прилегающей территории; подпункты 6.1.2, 6.1.4 - в части прилегающих территорий, абзац 1 подпункта 6.1.5 Правил внешнего благоустройства, соблюдения чистоты и порядка в городе Чебоксары, утвержденных решением Чебоксарского городского Собрания депутатов N 1186 от 27.11.2008 г. "О Правилах внешнего благоустройства, соблюдения чистоты и порядка в городе Чебоксары".

Сообщение о принятом решении должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт - в "Вестнике органов местного самоуправления города Чебоксары". Опубликование должно последовать в течение 10 дней со дня получения редакцией средства массовой информации копии решения суда.

На решение может быть подана кассационная жалоба в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного суда Чувашской Республики через Ленинский районный суд города Чебоксары в течение десяти дней со дня составления мотивированного решения.