Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан от 2 октября 2013 г. N 73-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Регионального отделения политической партии "Республиканская партия России - Партия народной свободы" в Республике Башкортостан на нарушение конституционных прав отдельными положениями Кодекса Республики Башкортостан о выборах"

Конституционный Суд Республики Башкортостан в составе председательствующего - судьи Л.Ш. Гумеровой, судей P.P. Каримовой, В.М. Крылова, Ф.Р. Муратшина, заслушав в заседании заключение судьи Ф.Р. Муратшина, проводившего на основании статьи 44 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" предварительное изучение обращения, установил:

1. В конституционной жалобе Региональное отделение политической партии "Республиканская партия России - Партия народной свободы" в Республике Башкортостан просит проверить конституционность:

а) подпункта "б" пункта 16 статьи 1 Закона Республики Башкортостан от 22 апреля 2013 года N 674-з "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Башкортостан о выборах и референдумах" и подпункта "б" пункта 25 статьи 1 Закона Республики Башкортостан от 29 мая 2013 года N 678-з "О внесении изменений в Кодекс Республики Башкортостан о выборах".

По мнению заявителя, внесенные названными актами перед стартом избирательной кампании в части 1.1 и 2 статьи 97.1 Кодекса Республики Башкортостан о выборах от 6 декабря 2006 года N 380-з изменения, касающиеся порядка формирования списка кандидатов в депутаты Государственного Собрания Республики Башкортостан, выдвигаемых избирательными объединениями, создают дополнительные препятствия большинству зарегистрированных политических партий при выдвижении и регистрации ими списков кандидатов, ограничивая и нарушая гарантированные Конституцией Республики Башкортостан политические свободы и избирательные права граждан и их объединений;

б) подпунктов "а" и "в" пункта 12 статьи 1 Закона Республики Башкортостан от 29 мая 2013 года N 678-з "О внесении изменений в Кодекс Республики Башкортостан о выборах".

Заявитель полагает, что данные нормы, устанавливая для кандидатов в депутаты Государственного Собрания Республики Башкортостан дополнительные ограничения, касающиеся их зарубежного имущества, при его наличии, требования представлять в избирательную комиссию сведения о своих расходах, расходах своих супруга и несовершеннолетних детей по отдельным видам гражданско-правовых сделок за последние три года, если сумма сделки превышает общие доходы кандидата и его супруга за три последних года, а также закрыть все счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, не владеть и (или) не пользоваться иностранными финансовыми инструментами, умаляют пассивное избирательное право граждан и необоснованно регулируют имущественные права кандидатов в выборные органы власти.

В обоснование неконституционности оспариваемых им положений заявитель указывает, что вышеприведенные законы Республики Башкортостан не могли быть приняты депутатами Государственного Собрания Республики Башкортостан четвертого созыва, поскольку их полномочия истекли еще в марте текущего года.

В обращении также утверждается, что данные законы Республики Башкортостан не подлежат применению в силу того, что они не были официально опубликованы в соответствии с требованиями Закона Республики Башкортостан от 11 мая 1995 года N 1-з "О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Башкортостан, актов Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан".

2. Согласно Конституции Республики Башкортостан гражданам в соответствии с федеральным законом и законом Республики Башкортостан обеспечивается право избирать и быть избранными в органы государственной власти Республики Башкортостан и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах (часть вторая статьи 33).

Для обеспечения реализации прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, законом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 3 (части 1, 2 и 3), статья 32 (часть 2), статья 72 (пункт "н" части 1), статья 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации; пункт 2 статьи 1 и подпункт "к" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации "закон субъекта Российской Федерации выступает при этом в качестве конкретизирующего нормативного регулятора избирательных прав граждан, реализуемых ими при формировании органа народного представительства данного субъекта Российской Федерации. Такое регулирование не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле статьи 71 (пункт "в"), оно носит вторичный характер и производно от базового, устанавливаемого - в соответствии с принципом единства системы правового регулирования избирательных прав, вытекающим из статей 4 (часть 2), 15 (часть 1), 32 (части 1 и 2), 71 (пункт "в"), 72 (пункт "б" части 1) и 76 Конституции Российской Федерации, - Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в частности Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"... Законодатель субъекта Российской Федерации, в свою очередь, вводя конкретные избирательные процедуры, ... не должен снижать уровень федеральных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Законодатель субъекта Российской Федерации не вправе также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод и тем более - устанавливать такие процедуры и условия, которые затрагивают само существо права на свободные выборы" (Постановление от 11 марта 2008 года N 4-П).

В Кодексе Республики Башкортостан о выборах установлены особенности выборов депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан (глава XIII). В частности, согласно части 1 его статьи 97.1 список кандидатов должен состоять из общереспубликанской части и региональной части (региональных групп кандидатов, соответствующих территориям и номерам одномандатных избирательных округов, образуемых в соответствии с частью 2 статьи 96 настоящего Кодекса). Каждая региональная группа должна иметь порядковый номер и наименование, которое соответствует номеру и наименованию соответствующего одномандатного избирательного округа. Число региональных групп определяется решением избирательного объединения, выдвинувшего единый список кандидатов, и не может быть менее половины и более числа образованных одномандатных избирательных округов.

Оспариваемым заявителем положением Закона Республики Башкортостан от 22 апреля 2013 года N 674-з в часть 2 статьи 97.1 Кодекса Республики Башкортостан о выборах внесено изменение, устанавливающее минимальное количество кандидатов, внесенных избирательным объединением в список кандидатов, составляющее не менее 84 человек.

В дальнейшем, Законом Республики Башкортостан от 29 мая 2013 года N 678-з (подпункт "б" пункта 25 статьи 1) внесено дополнение в часть 1.1 названной статьи. Если ранее предусматривалось, что в общереспубликанскую часть списка кандидатов может быть включено не менее одного и не более трех кандидатов, а в региональную группу - не менее одного кандидата, то согласно новому правовому регулированию суммарное число кандидатов, включенных в общереспубликанскую часть и региональную группу списка кандидатов, не может быть менее трех.

По смыслу вышеприведенных конституционных норм, положений федерального законодательства и законодательства Республики Башкортостан Государственное Собрание Республики Башкортостан, в полномочия которого входит установление порядка проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти Республики Башкортостан, обладает достаточно широкой дискрецией в определении порядка формирования списков кандидатов от избирательных объединений. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, "Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", регламентируя вопросы проведения выборов на основе пропорциональной избирательной системы, в том числе в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в статье 38, закрепляющей порядок регистрации списков кандидатов, не устанавливает требований, касающихся формирования этих списков. В частности, ею не определяются ни число региональных групп кандидатов, на которое должен быть разбит список кандидатов, ни число кандидатов в региональной группе и в списке в целом, ни число региональных групп, выбытие из которых кандидатов влечет соответствующие правовые последствия, - данные вопросы применительно к выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются законом субъекта Российской Федерации" (Постановление от 11 марта 2008 года N 4-П).

Тем самым, в силу презумпции добросовестности законодателя (как проявление презумпции добросовестности и разумности действий участников конституционных правоотношений), сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 5 июля 2001 года N 11-П и от 27 декабря 2012 года N 34-П, предполагается, что Государственное Собрание Республики Башкортостан, устанавливая порядок формирования списков кандидатов в депутаты, поступило добросовестно и разумно в соответствии с интересами всех избирательных объединений.

Не соглашаясь с существующим порядком формирования списков кандидатов в депутаты Государственного Собрания Республики Башкортостан от избирательных объединений, заявитель фактически ставит вопрос о совершенствовании действующего правового регулирования, что находится в исключительной компетенции законодателя. Разрешение данного вопроса Конституционным Судом Республики Башкортостан означало бы оценку целесообразности решений органа законодательной власти Республики Башкортостан, что не входит в полномочия Конституционного Суда Республики Башкортостан. В силу части 1 статьи 4 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" Конституционный Суд Республики Башкортостан решает исключительно вопросы права.

3. Оспариваемым заявителем подпунктом "а" пункта 12 статьи 1 Закона Республики Башкортостан "О внесении изменений в Кодекс Республики Башкортостан о выборах" статья 40 Кодекса Республики Башкортостан о выборах дополнена частью 6.1 следующего содержания:

"При проведении выборов в органы государственной власти Республики Башкортостан, выборов глав муниципальных районов и глав городских округов кандидат также представляет в избирательную комиссию по форме, предусмотренной указом Президента Российской Федерации:

1) сведения о принадлежащем кандидату, его супругу и несовершеннолетним детям недвижимом имуществе, находящемся за пределами территории Российской Федерации, об источниках получения средств, за счет которых приобретено указанное имущество, об обязательствах имущественного характера за пределами территории Российской Федерации кандидата, а также сведения о таких обязательствах его супруга и несовершеннолетних детей;

2) сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруга и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной в течение последних трех лет, если сумма сделки превышает общий доход кандидата и его супруга за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка".

Подпунктом "в" пункта 12 статьи 1 Закона Республики Башкортостан от 29 мая 2013 года N 678-з названная статья Кодекса Республики Башкортостан о выборах дополнена частью 6.3 следующего содержания:

"При проведении выборов в органы государственной власти Республики Башкортостан, выборов глав муниципальных районов и глав городских округов кандидат обязан к моменту своей регистрации закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и (или) осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов".

Как показал анализ, приведенные законоположения носят вторичный характер и не устанавливают новое правовое регулирование. Данные нормы первоначально были введены в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (подпункт "б" пункта 3.1 и пункт 3.3 статьи 33) федеральными законами от 2 апреля 2013 года N 30-ФЗ и от 7 мая 2013 года N 102-ФЗ. Это означает, что оспариваемые заявителем нормы не могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Башкортостан, так как указанные требования к кандидатам в выборные органы власти установлены федеральным законодательством и их рассмотрение выходит за рамки подведомственности данного органа конституционного контроля.

4. Конституционный Суд Республики Башкортостан не может согласиться с утверждением заявителя о том, что законы Республики Башкортостан от 22 апреля 2013 года N 674-з и от 29 мая 2013 года N 678-з приняты неправомочным органом.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 81.1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 2 октября 2012 года N 157-ФЗ) если срок полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления либо депутатов указанных органов истекает после 31 декабря 2012 года, следующие выборы проводятся во второе воскресенье сентября года, в котором истекает указанный срок, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва - в день голосования на указанных выборах; сроки полномочий органов или депутатов, выборы которых в результате реализации пункта 1 настоящей статьи перенесены на более поздний срок, соответственно продлеваются, а сроки полномочий органов или депутатов, выборы которых в результате реализации указанного пункта перенесены на более ранний срок, соответственно сокращаются.

Конституционный Суд Российской Федерации, оценив эту норму, сделал вывод о том, что срок полномочий выборного органа может незначительно отклоняться от установленного законом, когда это объективно обусловлено непрерывностью народного представительства. Изменения сроков полномочий представительных органов, обусловленные указанными обстоятельствами, обеспечивают непрерывность в осуществлении власти народа через органы государственной власти, а также реализацию конституционного права граждан участвовать в управлении делами государства через представителей (статья 3, часть 2; статья 32, часть 1, Конституции Российской Федерации); они не противоречат правилам, установленным законом, и не позволяют органу власти принять произвольное решение с значительном продлении своих полномочий свыше предельного срока (Определение от 4 октября 2012 года N 1913-О).

Продление срока полномочий Государственного Собрания Республики Башкортостан не ведет к установлению каких-либо ограничений в осуществлении полномочий данного органа государственной власти или приостановлению его законодательной деятельности. В соответствии с частью 3 статьи 3 и статьей 4 Закона Республики Башкортостан от 30 декабря 2002 года N 448-з "О Государственном Собрании - Курултае Республики Башкортостан" полномочия Государственного Собрания прежнего созыва прекращаются со дня начала работы Государственного Собрания нового созыва, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Таким образом, сроки полномочий Государственного Собрания Республики Башкортостан, выборы в которое должны были состояться в марте 2013 года, продлены на основе федеральных норм. Проверка конституционности этих норм в полномочия Конституционного Суда Республики Башкортостан, как они определены статьей 3 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан", не входит.

5. Согласно конституционным нормам законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения (статья 15, часть 3, Конституции Российской Федерации; часть четвертая статьи 14 Конституции Республики Башкортостан).

Закон Республики Башкортостан от 11 мая 1995 года N 1-з "О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Башкортостан, актов Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан" в части первой статьи 3 предусматривает, что официальным опубликованием закона Республики Башкортостан, акта Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан считается первая публикация его полного текста в газетах "Республика Башкортостан", "Башкортостан", "Кызыл Тан", в "Ведомостях Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан", сборнике "Законы Республики Башкортостан" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан" (www.npa.bashkortostan.ru).

Законодатель Республики Башкортостан, признав в качестве официального опубликования закона Республики Башкортостан, акта Государственного Собрания Республики Башкортостан размещение его полного текста на "Официальном интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан", использовал аналогию Федерального закона от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", статья 4 которого устанавливает, что официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Анализ показал, что Закон Республики Башкортостан от 22 апреля 2013 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Башкортостан о выборах и референдумах" опубликован 23 апреля 2013 года на "Официальном интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан" (www.npa.bashkortostan.ru), 26 апреля 2013 года - в газете "Республика Башкортостан", 22 мая 2013 года - в Ведомостях Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан (N 15 (417), ст. 641) и вступил в силу по истечении десяти дней со дня его первого официального опубликования.

Закон Республики Башкортостан от 29 мая 2013 года "О внесении изменений в Кодекс Республики Башкортостан о выборах" опубликован 29 мая 2013 года на "Официальном интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан" (www.npa.bashkortostan.ru), 24 июня 2013 года - в Ведомостях Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан (N 18 (420), ст. 770) и также вступил в силу по истечении десяти дней со дня первого официального опубликования.

6. Из полученных в ходе предварительного изучения конституционной жалобы материалов видно, что решением Верховного суда Республики Башкортостан от 2 августа 2013 года было отказано в удовлетворении требований Башкирского регионального отделения политической партии "Российская объединенная демократическая партия "Яблоко", содержащихся в его заявлении о признании незаконным отказа Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан в заверении списка кандидатов в депутаты Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан пятого созыва по единому округу, выдвинутого Башкирским отделением этой партии, и возложении обязанности на Центральную избирательную комиссию Республики Башкортостан заверить список кандидатов, отмене Постановления Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан N 36/2-5 от 22 июля 2013 года "О списке кандидатов в депутаты Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан пятого созыва, выдвинутом Башкирским региональным отделением политической партии "Российская объединенная демократическая партия "Яблоко".

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 13 августа 2013 года N 49-АПГ13-16, принятым в апелляционном порядке, вышеназванное решение Верховного суда Республики Башкортостан оставлено без изменений. В данном определении, в частности, указывается, что у Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан имелись основания для отказа в заверении списка кандидатов Башкирского регионального отделения политической партии "Российская объединенная демократическая партия "Яблоко", поскольку представлены списки кандидатов только на 45 человек. Верховный Суд Российской Федерации отметил, что региональное отделение политической партии фактически не соглашается с законом Республики Башкортостан, установившим минимальное количество кандидатов, которое должно быть включено в список кандидатов. Между тем, указанное положение закона не признано недействующим и обязательно для правоприменителей, в том числе для Башкирского регионального отделения политической партии "Российская объединенная демократическая партия "Яблоко".

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 3, частью 1 статьи 4, пунктом "а" части 2 статьи 38, частью 1 статьи 42, пунктами "а" и "б" части 1 статьи 46, частью 2 статьи 74, статьями 77 и 78, частью 1 статьи 82 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан", Конституционный Суд Республики Башкортостан определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы Регионального отделения политической партии "Республиканская партия России - Партия народной свободы" в Республике Башкортостан, поскольку она не отвечает требованиям Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан", в соответствии с которыми обращение может быть признано допустимым, а также в силу неподведомственности Конституционному Суду Республики Башкортостан поставленных в ней вопросов.

2. Уплаченная государственная пошлина подлежит возврату.

3. Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан по данному обращению не может быть пересмотрено иным судом.

4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Ведомостях Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан".

Конституционный Суд Республики Башкортостан

N 73-О

Особое мнение
судьи Конституционного Суда Республики Башкортостан Л.Ш. Гумеровой

В соответствии с частью 1 статьи 79 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" полагаю возможным изложить особое мнение по поводу сомнения заявителя в конституционности законоположений о минимальном числе кандидатов в депутаты Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, включенных в списки, выдвинутые избирательными объединениями.

1. Согласно пункту 4 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации - не менее 50 процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.

Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункт 16 статьи 35) устанавливает, что не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

Конституционные стандарты допустимых федеральным законом избирательных систем для формирования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в интерпретации Конституционного Суда Российской Федерации, характеризуются тем, что Конституция Российской Федерации не закрепляет ни определенной избирательной системы, ни конкретных избирательных процедур применительно к выборам в субъектах Российской Федерации. Это - предмет их уставов либо избирательных законов, регулирование в которых должно соответствовать вытекающим из Конституции Российской Федерации принципам организации представительных органов государственной власти, а также учитывать предусмотренные на федеральном уровне гарантии избирательных прав граждан; законодатель субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять порядок формирования своего законодательного (представительного) органа государственной власти и с учетом федерального законодательства устанавливать либо пропорциональную, либо пропорционально-мажоритарную избирательную систему; смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система призвана обеспечивать представительный характер выборного органа государственной власти исходя из конституционных принципов политического многообразия и многопартийности на основе воли народа, выявленной посредством голосования; в действующем правовом регулировании избирательной системы политические партии как носители соответствующей публичной функции приобретают качество единственных коллективных субъектов избирательного процесса, при том что они могут реализовать свое право на участие в осуществлении государственной власти и ее институционализации только в установленных Конституцией Российской Федерации формах и только на определенный срок, и ни одна из них не может обладать монопольным положением; Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в статье 38 не устанавливает требований, касающихся формирования списков кандидатов при проведении выборов на основе пропорциональной избирательной системы, в частности, ею не определяются ни число региональных групп кандидатов, на которое должен быть разбит список кандидатов, ни число кандидатов в региональной группе и в списке в целом, ни число региональных групп, выбытие из которых кандидатов влечет соответствующие правовые последствия, - данные вопросы применительно к выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются законом субъекта Российской Федерации; по смыслу подпункта "л" пункта 25 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" законодатель субъекта Российской Федерации вправе, в частности, установить минимальное и максимальное число региональных групп, на которые может быть разбит список кандидатов, либо определить максимальное число региональных групп, предоставив право избирательному объединению самостоятельно принимать решения о формировании той или иной группы, избегая неблагоприятных последствий в виде отказа в регистрации для предотвращения неправомерного ограничения права на свободные выборы; такая дополнительная гарантия, как возможность разумного уменьшения числа региональных групп к моменту регистрации - с тем, чтобы не ставить участие избирательных объединений в выборах в зависимость от случайных обстоятельств и не создавать правовых коллизий при реализации требований подпунктов "з" и "л" пункта 25 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", - необходима в тех случаях, когда закон субъекта Российской Федерации содержит требование о разделении списка кандидатов на значительное число региональных групп, а группа включает небольшое число кандидатов (Постановления от 30 апреля 1997 года N 7-П, от 25 апреля 2000 года N 7-П, от 1 февраля 2005 года N 1-П, от 16 июля 2007 года N 11-П и от 11 марта 2008 года N 4-П; Определения от 17 июня 2008 года N 436-О-О и от 26 мая 2011 года N 717-О-О).

Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 19 марта 2008 года (дело N 49-Г08-10) разъяснил, что в федеральном законодательстве не содержится требований к минимальной численности кандидатов, которые должны быть включены в список кандидатов с учетом его региональной части при выдвижении списка кандидатов избирательным объединением, ...представляемый список кандидатов должен соответствовать установленной законом субъекта Российской Федерации структуре (системе) голосования, то есть учитывать (предусматривать) как республиканскую, так и (или) региональную часть списка.

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 2 августа 2013 года по гражданскому делу по заявлению Башкирского регионального отделения политической партии "Российская объединенная демократическая партия "Яблоко" о признании незаконным отказа Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан в заверении списка кандидатов в депутаты Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан пятого созыва по единому округу, выдвинутого региональным отделением этой политической партии, в удовлетворении заявления отказано ввиду включения в список 45 кандидатов. Суд сформулировал вывод о том, что установление нижнего предела общего числа кандидатов, включенных в список, в количестве 84 кандидата (55 : 2 х 3) является обоснованным, соответствующим как федеральному, так и республиканскому законодательству. Этот вывод обоснован также ссылкой на Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утвержденных постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 25 декабря 2002 года N 167/1419-3 где в пункте 2.3 рекомендуется для обеспечения стабильности численного состава кандидатов от избирательных объединений и избежания повторных выборов, досрочного проведения новых основных выборов или ситуации, при которой орган государственной власти останется в неправомочном составе, устанавливать законом субъекта Российской Федерации, что число кандидатов в выдвинутом списке в любом случае не может быть менее числа депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, и не может превышать это число более чем в 1,5-2 раза.

В Определении от 13 августа 2013 года N 49-АПГ13-16, принятому по результатам рассмотрения апелляционной жалобы на данное решение, Верховный Суд Российской Федерации указал, что "региональное отделение политической партии, оспаривая решение суда, фактически не соглашается с законом Республики Башкортостан, установившем минимальное количество кандидатов, которое должно быть включено в список кандидатов.

Между тем, указанное положение закона не признано недействующим и обязательно для правоприменителей, в том числе для Башкирского регионального отделения политической партии "Российская объединенная демократическая партия "Яблоко".

2. Толкуемые спорные законоположения затрагивают вопросы публичной политики и охватываются дискрецией законодателя. Абстрагируясь от политико-правовой значимости перечисленных обстоятельств, считаю, что жалоба заявителя соответствует критерию допустимости обращений в сфере региональной конституционной юстиции по следующим основаниям.

В аргументации особого мнения базовыми являются утвердившиеся правовые позиции судов различной юрисдикции и их концепции относительно основ избирательного процесса.

В частности, заслуживает внимания оценка Верховным Судом Российской Федерации юридической силы упомянутых Методических рекомендаций и письма заместителя председателя ЦИК РФ о наличии недоработок в законодательстве субъекта о выборах как актов, не являющихся нормативно-правовыми, то есть обязательными для исполнения (Определение от 23 ноября 2011 года N 65-Г11-8).

Следует отметить и то, что пробелы в правовом регулировании, поименованные в Методических рекомендациях, восполнены федеральными законами от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ, от 5 декабря 2006 года N 225-ФЗ, от 5 апреля 2009 года N 42-ФЗ, от 22 апреля 2010 года N 63-ФЗ, от 25 июля 2011 года N 263-ФЗ, от 2 октября 2012 года N 157-ФЗ, от 7 мая 2013 года N 102-ФЗ и др., принятыми в целях обеспечения пропорционального представительства политических партий в выборных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, уточнения оснований для исключения кандидатов из списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов, и порядка замещения вакантных депутатских мандатов.

Выдвижению политической партией списка кандидатов в депутаты на выборах в органы государственной власти Конституционный Суд Российской Федерации придает значение юридического факта, связанного с формированием сложной системы правоотношений, в которых участвуют политическая партия в целом, сами кандидаты в депутаты, а также избиратели, чем обусловливается необходимость соблюдения как в законодательном регулировании, так и в осуществляемом на его основе правоприменении баланса конституционно защищаемых прав и законных интересов указанных лиц (Постановление от 9 ноября 2009 года N 16-П).

При проверке соответствия конвенционным положениям норм национального законодательства об условиях участия партий в парламентских выборах Европейский Суд по правам человека в Постановлении от 6 ноября 2012 года по делу "Экогласност" (Ekoglasnost) против Болгарии" пришел к выводу о том, что в дополнение к установленным Венецианской комиссией как минимум трем категориям основных избирательных правил (избирательная система, состав избирательных комиссий и определение границ избирательных округов) условия участия в выборах, предъявленные к политическим партиям, также относятся к основным избирательным правилам. Следовательно, эти условия должны отличаться той же стабильностью во времени, что и другие основные элементы избирательной системы. Стремление законодателя, полагает Суд, обеспечить участие в парламентских выборах жизнеспособных политических объединений, имеющих достаточную поддержку в обществе, и решить проблему "партий-призраков", обязывает законодательную власть - соблюдая принцип стабильности фундаментальных правил избирательного законодательства - устанавливать справедливое равновесие между законными интересами общества в целом и правом партии быть представленной на парламентских выборах.

3. В конституционной жалобе утверждается, что в результате изменений в избирательном законе возникли правовые коллизии при толковании и применении отдельных положений статьи 97.1 Кодекса Республики Башкортостан о выборах, поскольку в период, когда партиями были подготовлены предварительные списки кандидатов, минимальное количество выдвигаемых в списке кандидатов увеличилось в три раза с 29 (по одному кандидату из 28 региональных групп + 1 кандидат от общереспубликанской части списка) до 84 человек. Кроме того, по мнению заявителя, третье предложение части 1.1 этой статьи по смысловой нагрузке полностью исключает содержание первых двух ее предложений.

Отклонение либо поддержка доводов заявителя в обращении требует анализа законодательной регламентации смешанной избирательной системы в Кодексе Республики Башкортостан о выборах от 6 декабря 2006 года (далее - Кодекс о выборах) с учетом изменений, внесенных на основании и во исполнение текущего федерального законодательства о развитии политического плюрализма в избирательном праве.

Так, Закон Республики Башкортостан от 16 ноября 2007 года N 484-з дополняет Кодекс о выборах статьей 97.1 "Условия выдвижения списка кандидатов", где в качестве таковых предъявляются следующие требования: список кандидатов должен состоять из шестидесяти региональных групп кандидатов (часть 1) и общее число кандидатов, включенных в список кандидатов, не может превышать 186 человек (часть 2); относит выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп кандидатов в списке кандидатов оказалось меньше пятидесяти, к основанию как для отказа в регистрации списка кандидатов; так и к аннулированию регистрации списка кандидатов; вводит специальную норму о возможности передачи нераспределенных (вакантных) депутатских мандатов спискам кандидатов, не получившим минимальный процент голосов избирателей, необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов, если в результате реализации норм, регулирующих методику пропорционального распределения депутатских мандатов, орган представительной власти останется в неправомочном составе.

Законом Республики Башкортостан 26 октября 2009 года N 180-з допускается отказ в регистрации списка кандидатов и ее аннулирование, если в результате выбытия кандидатов число региональных групп кандидатов в списке кандидатов сокращается с "менее пятидесяти" до "менее тридцати".

Закон Республики Башкортостан от 28 октября 2010 года N 319-з исключает из перечня обстоятельств для отзыва избирательным объединением выдвинутого им списка кандидатов выбытие по вынуждающим к тому обстоятельствам (в том числе в связи со смертью) кандидатов, занимавших первые три места в этом списке. Указанный Закон устанавливает гарантию парламентского представительства (обязательную законную квоту) для партий, которые хотя и не набрали необходимого для преодоления заградительного барьера числа голосов, но тем не менее получили поддержку значительного количества избирателей (не менее 5%).

Закон Республики Башкортостан от 13 июля 2011 года N 427-з при проведении выборов республиканского депутатского корпуса предусматривает впервые разделение списка кандидатов на пятьдесят пять региональных групп кандидатов и общереспубликанскую часть с 5 кандидатами, при том, что общее число кандидатов, включенных в список кандидатов, не может превышать 176 человек. Со дня вступления закона в силу выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп кандидатов в списке кандидатов оказалось меньше (менее) двадцати семи на выборах депутатов парламента, является основанием для отказа в регистрации списка кандидатов и аннулирования регистрации списка кандидатов; под обстоятельством, вынуждающим избирательное объединение отозвать список кандидатов, вновь понимается выбытие по вынуждающим к тому обстоятельством (в том числе в связи со смертью) кандидатов, занимавших первые три места в списке кандидатов, но только в общей части списка. Разделение списка кандидатов на 2 части обусловливает новое регулирование механизма распределения депутатских мандатов внутри указанного списка с установлением права приоритета для зарегистрированных кандидатов, включенных в общую часть.

Закон Республики Башкортостан от 1 марта 2013 года N 658-з изменяет редакцию статьи 97.1 "Условия выдвижения списка кандидатов" Кодекса о выборах, согласно которой обязательными условиями приобретения политической партией парламентского статуса являются разделение списка кандидатов на общереспубликанскую и региональную части, соответствие региональных групп кандидатов территориям и номерам одномандатных избирательных округов, минимальное и максимальное число региональных групп - не менее половины и более числа образованных одномандатных избирательных округов, определение числа региональных групп по усмотрению политической партии, выдвинувшей единый список кандидатов (часть 1); минимальное и максимальное число кандидатов в общереспубликанской части списка кандидатов - не менее одного и не более трех кандидатов (часть 1.1). Существенная законодательная поправка внесена в пункт 8.1 части 7 статьи 51 Кодекса о выборах. Ею предусматривается в качестве основания для отказа в регистрации списка кандидатов на выборах депутатов республиканского парламента "выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп кандидатов в списке кандидатов оказалось на 50 и более процентов меньше числа региональных групп, выдвинутых решением избирательного объединения о выдвижении единого списка кандидатов". Этим Законом усовершенствованы правила распределения депутатских мандатов (в том числе вакантных) между региональными группами и общереспубликанской частью списка кандидатов.

Законом Республики Башкортостан от 22 апреля 2013 года N 674-з в части 1.1 статьи 97.1 Кодекса о выборах устанавливается минимальное число кандидатов в региональной группе "не менее одного кандидата", а в части 2 - минимальное и максимальное общее число включенных в список кандидатов: общее число кандидатов не может быть менее 84 и более 176 человек.

Закон Республики Башкортостан от 29 мая 2013 года N 678-з закрепляет императивное правило в части 1.1 статьи 97.1 Кодекса о выборах следующего содержания: "При этом суммарное число кандидатов, включенных в общереспубликанскую часть и региональную группу списка кандидатов, не может быть менее трех.".

Таким образом, законодатель республики ориентирован на соблюдение конституционных стандартов свободных выборов и реализацию публичного интереса, который заключается в обеспечении представительства политических сил, пользующихся доверием избирателей, и их свободной конкуренции, в расширении правомочий и внутрипартийной демократии избирательных объединений.

Вместе с тем при этом возникает и правовая неопределенность по поводу применимости взаимосвязанных специальных норм частей 1, 1.1 и 2 статьи 97.1 Кодекса о выборах, обладающих предметной общностью и регулирующих сходные отношения о минимальном числе списочного состава кандидатов в депутаты, выдвинутого избирательными объединениями.

Представляется, что именно последняя из законодательных новаций о номинации кандидатов закрепляет по сравнению с частью 2 статьи 97.1 Кодекса о выборах (в редакции Закона Республики Башкортостан от 22 апреля 2013 года N 674-з) более высокий уровень гарантий избирательных прав. По смыслу положения части 1.1 статьи 97.1 Кодекса о выборах в системном единстве с ее частью 1 избирательное объединение вправе выдвинуть закрытый список кандидатов с общереспубликанской частью и 28-55 региональными группами и обязано на стадии выдвижения внести в состав списка не менее 30 претендентов на депутатский мандат: не менее 2 кандидатов в общереспубликанской части (в общереспубликанской части число кандидатов - величина постоянная) и 28 кандидатов в региональной части (не менее одного кандидата в каждой группе).

Законная процедура заверения списка кандидатов, регистрации, голосования, определения результатов выборов и распределения депутатских мандатов допускает выбытие (в том числе исключение) кандидатов из списка. С учетом степени вероятности наступления этих последствий и в целях соблюдения требований, предъявляемых законом к выдвижению списков кандидатов политическими партиями, а также снижения рисков, связанных с последствиями выбытия кандидатов, в результате чего число региональных групп кандидатов в списке может оказаться на 50 и более процентов меньше числа региональных групп, выдвинутых решением избирательного объединения о выдвижении единого списка кандидатов (заметим, что в части 5 статьи 92 Кодекса о выборах результатом выбытия кандидатов может оказаться менее 27 региональных групп!), либо число исключенных из списка кандидатов (кроме выбытия по вынуждающим к тому обстоятельствам) может превышать более 50 процентов от числа кандидатов в заверенном списке кандидатов, а также возможностью отзыва избирательным объединением списка кандидатов в результате выбытия по вынуждающим обстоятельствам кандидата, занимавшего одно место в общереспубликанской части списка, инициатор выдвижения вправе увеличить численность в общереспубликанской части до 3 кандидатов в депутаты и осуществить по своему усмотрению другие избирательные действия, руководствуясь гарантиями свободного волеизъявления народа и притязаниями различных социальных групп.

4. Правовая определенность, внутренняя согласованность и гармонизация нормативных предписаний общего и специального действия - составляющие конституционного принципа равенства всех перед законом и неотъемлемые компоненты судебной доктрины верховенства права.

Конкуренции и коллизии норм в системе правового регулирования, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, могут быть преодолены - в целях обеспечения единого, непротиворечивого правового регулирования - путем систематического толкования с учетом иерархической структуры источников права и их нормативных положений, посредством общеправового принципа приоритета: по общему правилу, при расхождении норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежит норма, изданная позднее, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные; в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило "lex posterior derogat priori" ("последующий закон отменяет предыдущие"), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений; разрешение в процессе правоприменения коллизий между различными правовыми актами должно осуществляться исходя из того, какой из этих актов предусматривает больший объем прав и свобод граждан и устанавливает более широкие их гарантии (Постановления от 25 июня 2001 года N 9-П и от 29 июня 2004 года N 13-П; Определения от 5 октября 2000 года N 199-О и от 8 ноября 2005 года N 439-О).