Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2002 г. N 44-Г02-23 О признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Устава Пермской области (с изменениями и дополнениями)

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2002 г. N 44-Г02-23

С изменениями и дополнениями от:

11 ноября 2002 г.

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 ноября 2002 г. N 44-Г02-32 исправлены описки, допущенные в описательной и резолютивной части настоящего определения

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 25 июля 2002 года

гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Пермской области о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Устава Пермской области

по кассационному протесту заместителя прокурора Пермской области и кассационной жалобе Законодательного Собрания Пермской области на решение Пермского областного суда от 30 мая 2002 года, которым заявленные требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г., поддержавшей протест в части оспаривания законности п. 1 ст. 12 Устава Пермской области и полагавшей кассационную жалобу обоснованной, Судебная коллегия установила:

Заместитель прокурора Пермской области обратился в Пермский областной суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Устава Пермской области, считая их противоречащими федеральному законодательству.

Решением Пермского областного суда от 30 мая 2002 года заявление удовлетворено частично, признаны противоречащими федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу п. 1 ст. 5 Устава Пермской области в части включения в территорию Пермской области воздушного пространства и слова "иных", п. 2 ст. 37 Устава в части наличия у губернатора символа "Губернаторской власти", п. 2 ст. 34 Устава, содержащего указание о том, что акты губернатора области, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению на территории Пермской области.

Отказано в удовлетворении заявления прокурора в части требований о признании противоречащими федеральному закону п. 2 ст. 12, п. 1 ст. 13 в части слов "и подлежит применению на всей территории Пермской области", п. 2 ст. 13, п. 4 ст. 14 в части слов "Органы государственной власти Российской Федерации не вправе принимать нормативные правовые акты по предметам ведения Пермской области", п. 1 ст. 15, п. 1 ст. 18 в части слов "и договорами между Российской Федерацией и Пермской областью", п. 2 ст. 20 в части слов "и договоров", подпункта "з" п. 3 ст. 29, п. 4 ст. 36, п. 5 ст. 39 Устава Пермской области.

В кассационном протесте заместитель прокурора Пермской области просит решение суда отменить в той части, в которой отказано в удовлетворении заявленных требований, считая решение суда в этой части незаконным.

Законодательное Собрание Пермской области, ссылаясь на неправильное толкование норм материального права, просит решение суда изменить, отказав в удовлетворении заявления прокурора в части требования о признании недействующим и не подлежащим применению п. 2 ст. 34 Устава Пермской области. В остальной части решение суда не обжаловано.

Проверив законность и обоснованность решения в пределах кассационного протеста и кассационной жалобы, Судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно первому абзацу пункта 1 статьи 12 Устава Пермской области гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, вправе избирать, голосовать на референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях и действиях по подготовке референдума, а при достижении возраста, установленного законами Пермской области, быть избранным в органы государственной власти Пермской области и органы местного самоуправления.

Не соглашаясь с доводом прокурора о незаконности указания на то, что возраст, при достижении которого гражданин вправе быть избранным в органы государственной власти Пермской области и органы местного самоуправления, может устанавливаться только законами Пермской области, суд сослался на п. 6 ст. 4 Федерального закона от 19.09.97 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривающий возможность установления законами субъектов Российской Федерации дополнительных условий реализации гражданами Российской Федерации пассивного избирательного права, связанных с достижением определенного возраста.

Между тем указанная норма Федерального закона, как и п. 8 ст. 4 Федерального закона от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ с аналогичным названием, ограничивают пассивное избирательное право гражданина Российской Федерации определенным возрастом.

Регулирование пассивного избирательного права федеральным законом, а не только законами субъектов Российской Федерации, предусмотрено и другими законодательными актами Российской Федерации, принятыми по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В частности, п. 2 ст. 10, п. 3 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации могут быть избраны граждане, обладающие в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации пассивным избирательным правом.

В этой связи оспариваемая норма в части, ограничивающей установление возраста, по достижении которого гражданин Российской Федерации вправе быть избранным в органы государственной власти Пермской области и органы местного самоуправления, только законами Пермской области, противоречит федеральному законодательству.

Пункты 1 и 2 статьи 13 Устава оспариваются прокурором в части указаний на то, что настоящий Устав подлежит применению на всей территории Пермской области; Устав, законы и иные нормативные правовые акты Пермской области, принятые в пределах ее полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Пермской области органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

По мнению заявителя, вследствие этого действие Устава и других нормативных правовых актов распространено на территорию Коми-Пермяцкого автономного округа, входящего в состав Пермской области, что противоречит ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой субъекты Российской Федерации самостоятельно осуществляют принадлежащие им полномочия.

Суд первой инстанции правильно не согласился с приведенными доводами, истолковав оспариваемую норму во взаимосвязи со ст. 6 Устава, не допускающей вмешательство органов государственной власти Пермской области в компетенцию органов государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа, предусматривающей регулирование отношений между областью и округом на основе договора.

Договор об отношениях между органами государственной власти Пермской области и органами государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа, подписанный сторонами 10 сентября 1997 г., ратифицированный Законом Пермской области от 27 октября 1997 г. N 892-135, закрепляет равноправие, самостоятельность осуществления государственной власти каждым Участником Договора, устанавливает порядок распространения действия закона или иного правового акта Пермской области на территорию автономного округа (ст. 5).

Это соответствует официальному толкованию, данному Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 14 июля 1997 г. N 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области, согласно которому вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти.

Коми-Пермяцкий автономный округ является составной, хотя и особой частью Пермской области. Поэтому полномочия органов государственной власти области распространяются на территорию автономного округа в случаях и в пределах, предусмотренных не только Уставом области, но и вышеуказанным Договором, нормы которого судом учтены при анализе оспариваемых положений Устава.

Учитывая изложенное, а также отсутствие в оспариваемых пунктах ст. 13 Устава указания о распространении действия Устава и других нормативных правовых актов на территорию другого субъекта Российской Федерации - Коми-Пермяцкого автономного округа, суд обоснованно не признал эти пункты Устава противоречащими федеральному закону.

Вместе с тем пункт 2 статьи 34 Устава, содержащий положение о том, что акты губернатора области, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению на территории Пермской области, признан судом недействующим и не подлежащим применению при отсутствии для этого законных оснований.

Данный пункт также не содержит указания о распространении действия актов губернатора области на территорию автономного округа, закрепленное в нем положение аналогично изложенному в пунктах 1, 2 ст. 13 Устава, и должно быть истолковано во взаимосвязи с вышеприведенными положениями Устава и Договора, исключающими автоматическое распространение нормативных правовых актов области на автономию.

Названная норма Устава согласуется и с п. 2 ст. 22, ст. 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Оснований для признания ее противоречащей федеральному законодательству у суда не имелось. В решении и не указан федеральный закон, которому не соответствует обжалуемая норма.

Ссылка суда на противоречие обжалуемого положения Устава ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации сделана с превышением компетенции, так как дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации разрешает Конституционный Суд Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации), суды общей юрисдикции такими полномочиями не обладают.

Пункт 4 статьи 14 Устава (второе предложение) предусматривает, что органы государственной власти Российской Федерации не вправе принимать нормативные правовые акты по предметам ведения Пермской области.

Заявитель считает эту норму противоречащей Федеральному закону от 24.06.99 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Однако этот Федеральный закон, вопреки содержащемуся в заявлении прокурора утверждению, не закрепляет право органов государственной власти Российской Федерации принимать нормативные правовые акты по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

Настоящий Закон, согласно его статье 1, устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

Согласно определению, приведенному в п. 3 ст. 2 названного Федерального закона, предмет ведения субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации.

Регулирование таких отношений законодательными актами Российской Федерации этим Федеральным законом не предусмотрено. В заявлении прокурора и кассационном протесте не названа норма иного федерального закона, которой противоречит п. 4 ст. 14 Устава.

Довод о том, что в данном случае регламентируется деятельность органов государственной власти Российской Федерации, не соответствует действительности. Из анализа первого и второго предложения п. 4 ст. 14 Устава в их единстве следует, что фактически в них подчеркивается приоритет Пермской области принимать нормативные правовые акты в сфере общественных отношений, регулирование которых отнесено к ее компетенции.

Ссылки на ст. 76 Конституции Российской Федерации несостоятельна, поскольку, как сказано выше, суды общей юрисдикции не обладают полномочиями по проверке конституционности норм, содержащихся в Уставах субъектов Российской Федерации.

Пункт 1 статьи 15 Устава предусматривает, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории Пермской области непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы.

Довод заявителя о том, что приведенная норма устанавливает формы осуществления полномочий федеральными органами исполнительной власти, не соответствует содержанию этой нормы. Она носит отсылочный характер, в сферу полномочий федеральных органов государственной власти по установлению и выбору данных форм не вторгается.

С учетом этого у суда не имелось оснований для удовлетворения требования прокурора о признании незаконным п. 1 ст. 15 Устава.

Согласно пункту 1 статьи 18 Устава разграничение государственной собственности, включая собственность на землю и иные природные ресурсы, на государственную собственность Российской Федерации и государственную собственность Пермской области осуществляется в соответствии с федеральным законом и договорами между Российской Федерацией и Пермской областью.

Пунктом 2 статьи 20 Устава предусмотрено, что отнесение природных ресурсов к государственной или муниципальной собственности, определение их правового режима, определение полномочий государственных органов Российской Федерации и Пермской области, а также органов местного самоуправления по владению, распоряжению и пользованию ими, производится на основании законов и договоров. Законность этих норм Устава оспаривается прокурором в части, предусматривающей возможность разграничения государственной собственности между Российской Федерацией, Пермской областью и муниципальными образованиями на основании договоров.

Согласно п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации разграничение государственной собственности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон, регулирующий разграничение государственной собственности, кроме собственности на землю, и запрещающий производить такое разграничение на основании договора, отсутствует и заявителем не указывается. Напротив, Федеральный закон "О государственной собственности на землю" допускает разрешение споров между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образования о разграничении государственной собственности на землю с использованием согласительных процедур, что не исключает разрешения спора посредством заключения договора.

Ссылка в кассационной жалобе на ст. 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" неправомерна, поскольку эта статья указанного запрета не содержит. Она предусматривает издание федеральных законов, определяющих основы (общие принципы) правового регулирования по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения.

Кроме того, оспариваемые пункты, допускающие разграничение государственной собственности на основании договоров между Российской Федерацией и Пермской областью, не могут толковаться в отрыве от подпункта "з" п. 2 ст. 29 Устава области, согласно которому заключение и расторжение договоров Пермской области утверждаются законом Пермской области.

Таким образом, указанное разграничение государственной собственности, в конечном счете, утверждается законом.

Подпункт "з" пункта 3 статьи 29 Устава устанавливает, что постановлением Законодательного Собрания Пермской области оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными и областными законами к ведению Законодательного Собрания Пермской области.

Данная норма воспроизводит формулировку, содержащуюся в п. 3 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", применительно к законодательному (представительному) органу Пермской области, дополняя указанием на областные законы. В силу ст. 5 указанного Федерального закона деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется не только Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, но и уставами, законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации (преамбула); органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно осуществляют принадлежащие им полномочия (п. 1 ст. 1); законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет иные полномочия, установленные, в том числе, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации (п. 1 и п. 4 ст. 5).

Исходя из этих норм, законодатель Пермской области правомочен отнести к ведению Законодательного Собрания Пермской области определенные им вопросы, предусмотрев оформление решений по ним постановлением этого органа государственной власти, в связи с чем оснований для признания подпункта "з" п. 3 ст. 29 Устава недействующим у суда не имелось.

Согласно пункту 4 статьи 36 Устава решение Законодательного Собрания о недоверии губернатору области влечет за собой немедленную отставку губернатора.

Эта норма основана на п. 5 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти.

Неполнота изложенной в Уставе области правовой нормы не является основанием для признания ее противоречащей п. 5 ст. 19 Федерального закона, применение которого в полном объеме не исключается.

Пункт 5 (абзац первый) статьи 39 Устава предусматривает, что главы местного самоуправления для координации работы по решению вопросов местного значения вправе с губернатором Пермской области образовать Совет глав местного самоуправления.

Оспаривая этот пункт, прокурор в своем заявлении ссылался лишь на редакционную неточность наименования должности главы муниципального образования, что не может служить основанием для признания незаконным правовой нормы.

Ссылка в кассационном протесте на то, что оспариваемая норма ограничивает права глав, а также представительных органов местного самоуправления в части создания советов глав либо представительных органов местного самоуправления без участия органов государственной власти Пермской области, голословна, ничем не мотивирована, сделана без указания федерального закона, которому противоречит норма Устава.

С учетом изложенного кассационный протест подлежит удовлетворению в указанной части, кассационная жалоба в полном объеме, а решение областного суда - изменению.

Руководствуясь ст. 305 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

удовлетворить кассационный протест заместителя прокурора Пермской области частично, кассационную жалобу Законодательного Собрания Пермской области в полном объеме.

Решение Пермского областного суда от 30 мая 2002 года изменить, в дополнение к признанным судом недействующими и не подлежащими применению нормам Устава Пермской области признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вынесения настоящего определения пункт 1 статьи 12 Устава Пермской области в части, ограничивающей возможность установления возраста, по достижении которого гражданин Российской Федерации вправе быть избранным в органы государственной власти Пермской области и органы местного самоуправления, только законами Пермской области.

В удовлетворении заявления заместителя прокурора Пермской области в части признания недействующим и не подлежащим применению пункта 2 статьи 34 Устава Пермской области отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения, а кассационный протест прокурора Пермской области - без удовлетворения.