Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 537-О "По жалобе общества с ограниченной ответственностью "Новгородский филиал "Содружество" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 16.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.В. Мельникова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы ООО "Новгородский филиал "Содружество", установил:

1. Грузовые таможенные декларации, которые ООО "Новгородский филиал "Содружество", осуществлявшее в период с 9 по 30 августа 2004 года в режиме экспорта поставку шести партий товара - щепы древесной из хвойных пород, представило в Чудовский таможенный пост Новгородской таможни, были приняты без замечаний и дополнительных требований. Однако в феврале 2005 года в ходе документальной проверки таможенными органами было установлено, что при декларировании этого товара, относящегося к подкарантинной продукции, ООО "Новгородский филиал "Содружество" не представило фитосанитарные сертификаты. За совершение указанного административного правонарушения, предусмотренного статьей 16.3 КоАП Российской Федерации, на основании постановлений Новгородской таможни от 10 марта 2005 года и 17 марта 2005 года оно было привлечено к административной ответственности в виде административного штрафа.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 19 апреля 2005 года, оставленным апелляционной инстанцией того же суда без изменения, постановления Новгородской таможни признаны незаконными и отменены в связи с недоказанностью вины ООО "Новгородский филиал "Содружество". При этом суд исходил из того, что щепа и стружка древесная были отнесены к подкарантинной продукции дополнением в Номенклатуру основной подкарантинной продукции (подкарантинных материалов, подкарантинных грузов) (товаров), ввоз которой на территорию Российской Федерации и вывоз с территории Российской Федерации допускается по разрешению органов Государственной службы карантина растений Российской Федерации (утверждено 6 апреля 2004 года Руководителем Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Российской Федерации и доведено письмом Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 22 июня 2004 года N 07-61/22835); это дополнение в установленном порядке опубликовано не было, а потому ссылка на него в постановлениях Новгородской таможни неправомерна.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа постановлением от 31 августа 2005 года решения первой и апелляционной инстанций отменил, указав, что Номенклатура, как акт, не содержащий норм права, официальному опубликованию не подлежала. Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2006 года в передаче дела в Президиум этого суда для пересмотра в порядке надзора постановления Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа отказано.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации ООО "Новгородский филиал "Содружество" утверждает, что статья 16.3 КоАП Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент таможенного оформления им экспортируемого товара, допускает возможность привлечения к административной ответственности лица без установления его вины, а потому противоречит статьям 15 (часть 3) и 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

2. Статья 16.3 КоАП Российской Федерации в оспариваемой редакции предусматривала, что ввоз в Российскую Федерацию или вывоз из Российской Федерации товаров и (или) транспортных средств с несоблюдением мер по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами, а также других запретов и ограничений, установленных в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации, влечет наложение на граждан, должностных и юридических лиц административного штрафа с конфискацией предметов административного правонарушения или без таковой.

Приведенная норма носила, таким образом, отсылочный характер: в ней непосредственно не указывалось, несоблюдение каких именно запретов и ограничений служит основанием для привлечения к административной ответственности. Соответствующее указание содержится в Федеральном законе от 15 июля 2000 года "О карантине растений", принятом, согласно его статье 1, в целях обеспечения охраны продукции растительного происхождения от карантинных объектов на территории Российской Федерации. В соответствии со статьями 4, 8 и 9 данного Федерального закона вывоз с территории Российской Федерации подкарантинной продукции в случаях, предусмотренных правилами и нормами обеспечения карантина растений (разработка и утверждение которых, как и перечня карантинных объектов, относятся к полномочиям Российской Федерации), разрешается, лишь если имеется фитосанитарный сертификат.

Перечень продукции, вывоз которой с территории Российской Федерации или ввоз на территорию Российской Федерации разрешается только при наличии фитосанитарного сертификата, содержится в Номенклатуре основной подкарантинной продукции (подкарантинных материалов, подкарантинных грузов) (товаров), ввоз которой на территорию Российской Федерации и вывоз с территории Российской Федерации допускается по разрешению органов Государственной службы карантина растений Российской Федерации. Следовательно, этот акт образует с названным Федеральным законом и статьей 16.3 КоАП Российской Федерации единый нормативный комплекс.

При этом само по себе дополнение к Номенклатуре, как направленное письмом Государственного таможенного комитета Российской Федерации для использования в работе, по форме и юридической природе не может быть отнесено к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, поскольку в соответствии с пунктом 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009) нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных актов в виде писем и телеграмм не допускается.

3. Как следует из статьи 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации, юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями.

Наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности. При этом признаки правонарушения (прежде всего в публично-правовой сфере), как и содержание конкретных составов правонарушений, должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности.

3.1. Представленные в Конституционный Суд Российской Федерации материалы свидетельствуют о том, что ООО "Новгородский филиал "Содружество", привлеченное к административной ответственности за непредставление при оформлении грузовых таможенных деклараций фитосанитарного сертификата на вывозимую продукцию, не смогло доказать, что отсутствие фитосанитарного сертификата имело место по не зависящим от него причинам.

Заявитель, таким образом, фактически утверждает, что состав административного правонарушения, как он определялся диспозицией статьи 16.3 КоАП Российской Федерации, позволял привлекать к административной ответственности лицо на основании не известного ни этому лицу, ни сотрудникам таможенного органа нормативного акта федерального органа исполнительной власти; это противоречит статье 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

3.2. В постановлениях от 2 июля 1998 года N 20-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 УПК РСФСР, от 6 июля 1998 года N 21-П по делу о проверке конституционности части пятой статьи 325 УПК РСФСР, от 25 декабря 2001 года N 17-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 208 ГПК РСФСР и в Определении от 2 марта 2006 года N 58-О по жалобе гражданина С.Д. Смердова на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 ГПК Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал следующую правовую позицию.

В силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия их несоблюдения, акт федерального органа исполнительной власти, затрагивающий права и свободы человека и гражданина, но не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной законом подсудностью.

Суды при рассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

3.3. Согласно статьям 15 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации ограничения, затрагивающие права и свободы граждан и организаций, должны быть предусмотрены в законах и находящихся с ними в нормативном единстве правовых актах.

Сам же по себе бланкетный характер нормы не может свидетельствовать о ее неконституционности, поскольку регулятивные нормы, устанавливающие те или иные правила поведения, не обязательно должны содержаться в том же нормативном акте, что и нормы, устанавливающие юридическую ответственность за их нарушение (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2005 года N 122-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Н.В. Ионова на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 14.13 КоАП Российской Федерации).

При этом во всяком случае решение о привлечении лица к административной ответственности не может основываться как на неопубликованном нормативном правовом акте, так и на акте, хотя и находящемся в едином нормативном комплексе регулирования административной ответственности, но не доступном для всеобщего сведения.

3.4. Таким образом, статья 16.3 КоАП Российской Федерации в ее конституционно-правовом истолковании, вытекающем из ранее принятых и сохраняющих свою силу решений Конституционного Суда Российской Федерации, не допускает привлечение к административной ответственности лица за деяние, квалификация которого основывается на законе и находящихся с ним в нормативном единстве иных актах, если они не были доступны для всеобщего сведения.

Как следует из представленных материалов, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что Номенклатура является нормативным правовым актом со всеми свойственными ему признаками. Именно на такой ее оценке основывались их решения о признании незаконными и подлежащими отмене постановлений Новгородской таможни о привлечении ООО "Новгородский филиал "Содружество" к административной ответственности на основании статьи 16.3 КоАП Российской Федерации в связи с недоказанностью его вины. Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа придерживался противоположного мнения - о том, что Номенклатура, как не относящаяся к нормативным актам, не подлежала опубликованию.

Между тем разрешение вопросов о том, является ли Номенклатура основной подкарантинной продукции (подкарантинных материалов, подкарантинных грузов) (товаров), ввоз которой на территорию Российской Федерации и вывоз с территории Российской Федерации допускается по разрешению органов Государственной службы карантина растений Российской Федерации, актом, подлежавшим применению в деле заявителя, и была ли она доступна для всеобщего сведения, связано с установлением и исследованием фактических обстоятельств, что не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, как они установлены в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Признать жалобу ООО "Новгородский филиал "Содружество" не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин

Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации

Ю.М. Данилов