Решение Верховного Суда РФ от 11 декабря 2006 г. N ГКПИ06-1309 Об отказе в признании недействующими подпункта "а" пункта 1 и частично пункта 2 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. N 595

Решение Верховного Суда РФ от 11 декабря 2006 г. N ГКПИ06-1309

Верховный Суд Российской Федерации

рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Медведевский хлеб" о признании недействующими: подпункта "а" пункта 1 и частично пункта 2 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2002 г. N 595, установил:

в соответствии с пунктом 1 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов под пожароопасными производственными объектами понимаются объекты, на которых:

а) используются (производятся, хранятся, перерабатываются) легковоспламеняющиеся, горючие и трудногорючие жидкости, твердые горючие и трудногорючие вещества и материалы (в том числе пыль и волокна), вещества и материалы, способные гореть при взаимодействии с водой, кислородом воздуха и друг с другом;

б) ведутся подземные и открытые горные работы по добыче и переработке полезных ископаемых, склонных к самовозгоранию, а также работы на других горных объектах, технология которых предусматривает ведение пожароопасных работ, в том числе не связанных с добычей полезных ископаемых.

Лицензирование деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору:

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - в отношении деятельности, осуществляемой на объектах, указанных в подпункте "а" пункта 1 настоящего Положения;

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - в отношении деятельности, осуществляемой на объектах, указанных в подпункте "б" пункта 1 настоящего Положения (пункт 2 Положения).

Настоящий нормативный правовой акт опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации" N 34, 26 августа 2002 г.; "Российской газете" N 35, 10 сентября 2002 г.

Общество с ограниченной ответственностью "Медведевский хлеб" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими: подпункта "а" пункта 1 и частично пункта 2 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов.

Как указывает заявитель, оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат действующему законодательству, изданы с превышением полномочий Правительства Российской Федерации и нарушают права и законные интересы общества, которое, осуществляя деятельность по производству хлеба и хлебобулочных изделий, привлечено к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии).

В суде представитель ООО "Медведевский хлеб" К. поддержал заявленные требования и пояснил, что определение пожароопасного производственного объекта, данное в подпункте "а" пункта 1 Положения не позволяет точно и однозначно установить конкретный вид деятельности, подлежащий лицензированию. Правительство РФ не имеет права устанавливать понятие и содержание лицензируемого вида деятельности.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (поручение от 16 октября 2006 г. СИ-П4-4852).

Представители заинтересованного лица Правительства РФ Ф., Я. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству, издана в пределах компетенции Правительства РФ и не нарушают права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Выслушав объяснения представителей: заявителя ООО "Медведевский хлеб" К., заинтересованного лица Правительства РФ Ф., Я., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ В., полагавшей, что заявление подлежит удовлетворению частично, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Организация, считающая, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются ее права, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (часть 1 статьи 251 ГПК РФ).

Статья 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" содержит перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. Деятельность по эксплуатации пожароопасных производственных объектов относится к виду деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии.

Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" к полномочиям Правительства Российской Федерации при осуществлении лицензирования относит утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности (статья 5).

Правительство Российской Федерации, реализуя свои полномочия, Постановлением от 14 августа 2002 г. N 595 утвердило Положение о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов.

Устанавливая порядок лицензирования деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, Положение в пункте 1 содержит определение понятия пожароопасного производственного объекта.

Согласно подпункту "а" пункта 1 настоящего Положения под пожароопасными производственными объектами понимаются объекты, на которых используются (производятся, хранятся, перерабатываются) легковоспламеняющиеся, горючие и трудногорючие жидкости, твердые горючие и трудногорючие вещества и материалы (в том числе пыль и волокна), вещества и материалы, способные гореть при взаимодействии с водой, кислородом воздуха и друг с другом.

Промышленная безопасность определяется законодателем как - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (статья 1 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов").

Опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону (статья 2).

К категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых:

1) получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются следующие опасные вещества:

а) воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20 градусов Цельсия или ниже;

б) окисляющие вещества - вещества, поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и (или) способствующие воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции;

в) горючие вещества - жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления;

г) взрывчатые вещества - вещества, которые при определенных видах внешнего воздействия способны на очень быстрое самораспространяющееся химическое превращение с выделением тепла и образованием газов;

д) токсичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели (приложение N 1 к Федеральному закону "О промышленной безопасности опасных производственных объектов").

Пожарная безопасность - это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров (статья 1 Федерального закона "О пожарной безопасности").

Согласно Федеральному закону "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" требования промышленной безопасности - это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

Требования пожарной безопасности в соответствии с Федеральным законом "О пожарной безопасности" - это специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.

По объяснениям представителей Правительства РФ Ф., Я. одним из основных документов в области обеспечения пожарной безопасности является СНиП (строительные нормы и правила) 21-01-97 "Пожарная безопасность зданий и сооружений". Он устанавливает общие требования противопожарной защиты помещений, зданий и других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации, а также пожарно-техническую классификацию зданий, их элементов и частей помещений.

Так, в соответствии с п. 5.21 СНиП 21-01-97 здания и части зданий подразделяются по функциональной пожарной опасности на классы в зависимости от способа их использования и от того, в какой мере безопасность людей в них в случае пожара находится под угрозой (Ф1, Ф2, ФЗ, Ф4, Ф5).

Согласно этой классификации к классу Ф5 относятся производственные и складские здания, сооружения и помещения.

Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. N 314 утверждены нормы пожарной безопасности "Определение категорий помещений, зданий и наружных установок по взрывопожарной и пожарной опасности" (НПБ 105-03).

Настоящие нормы устанавливают методику определения категорий помещений и зданий (или частей зданий между противопожарными стенами - пожарных отсеков) производственного и складского назначения по взрывопожарной и пожарной опасности в зависимости от количества и пожаровзрывоопасных свойств находящихся (обращающихся) в них веществ и материалов с учетом особенностей технологических процессов размещенных в них производств.

В таблице 1 НПБ 105-03 приведены характеристики веществ и материалов, находящихся (обращающихся) в помещении и относящие эти помещения к категории взрывопожарных и пожароопасных помещений.

Таким образом, можно сделать вывод, что пожароопасный производственный объект характеризуется рядом признаков. Это должно быть здание, сооружение или помещение производственного либо складского назначения, о чем говорят слова: "производятся, хранятся, перерабатываются", приведенные в определении понятия пожароопасного производственного объекта. Используемые на данных объектах жидкости, вещества и материалы должны являться пожароопасными, легко воспламеняться, являться горючими, способными гореть при взаимодействии с водой, кислородом воздуха и друг с другом.

Следовательно, понятие пожароопасного производственного объекта, данное в подпункте "а" пункта 1 Положения, соответствует требованиям Федерального закона "О пожарной безопасности" и Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

В силу Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензированию подлежит эксплуатация пожароопасных производственных объектов, а Положение, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2002 г. N 595, не устанавливает лицензирования иного вида деятельности, а дает определение пожароопасного производственного объекта в рамках действующего законодательства.

В пункте 2 Положения определены федеральные органы исполнительной власти, которые осуществляют лицензирование деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов (МЧС России и Ростехнадзор).

Определение федеральных органов исполнительной власти, которые осуществляют лицензирование конкретных видов деятельности, Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации.

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 868 осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности.

С учетом этого, суд считает несостоятельными доводы заявителя о том, что Правительство Российской Федерации неправомерно определило МЧС России как лицензирующий орган в отношении деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, на которых используются (производятся, хранятся, перерабатываются) легковоспламеняющиеся, горючие и трудногорючие жидкости, твердые горючие и трудногорючие вещества и материалы (в том числе пыль и волокна), вещества и материалы, способные гореть при взаимодействии с водой, кислородом воздуха и друг с другом.

Привлечение организации к административной ответственности не может рассматриваться как нарушение ее гражданских прав, поскольку Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) (статья 14.1).

Если заявитель полагает, что организация необоснованно привлечена к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), то вправе обжаловать принятое решение в порядке, установленном законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194, 195, 198, 253 ГПК РФ Верховный Суд Российской Федерации решил:

заявление общества с ограниченной ответственностью "Медведевский хлеб" о признании недействующими: подпункта "а" пункта 1 и частично пункта 2 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2002 г. N 595, - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней после вынесения судом решения в окончательной форме.