Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего - судьи Н.В. Мельникова, судей Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой,
с участием гражданина Н.Д. Пирожкова и представителя Губернатора Нижегородской области - кандидата юридических наук Т.Л. Живулиной,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пунктов 9 и 10 статьи 7 Закона Нижегородской области "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Н.Д. Пирожкова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика О.С. Хохряковой, объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. В соответствии с пунктами 9 и 10 статьи 7 Закона Нижегородской области от 24 июня 2003 года "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 6 мая 2005 года N 43-З) в стаж замещения государственных должностей области, дающий право на назначение пенсии за выслугу лет, включаются периоды замещения должностей руководителей, специалистов и служащих, выборные должности, занимаемые на постоянной основе до 31 декабря 1991 года, в органах государственной власти и управления на территории РСФСР, а также периоды работы в крайкомах, обкомах, окружкомах, райкомах, горкомах партии и их аппаратах, на должностях в парткомах органов государственной власти и управления на территории РСФСР до 14 марта 1990 года (дня введения в действие новой редакции статьи 6 Конституции (Основного Закона) СССР), исключая периоды работы на должностях в парткомах на предприятиях, в организациях и учреждениях.
Со ссылкой на названные положения данного Закона Нижегородской области, по правилам которого пенсии за выслугу лет устанавливаются и муниципальным служащим в Нижегородской области, комиссия Законодательного Собрания и Правительства Нижегородской области по назначению пенсии за выслугу лет не засчитала в стаж муниципальной службы гражданина Н.Д. Пирожкова, замещавшего различные муниципальные должности муниципальной службы в Нижегородской области и в октябре 2005 года уволившегося в связи с выходом на пенсию по возрасту, периоды работы с 1977 года по 1991 год на территории Туркменской ССР в партийных органах и в органах государственной власти и управления и в связи с отсутствием требуемого 15-летнего стажа отказала ему в назначении пенсии за выслугу лет.
Прокурор Нижегородской области в связи с жалобой Н.Д. Пирожкова на нарушение его пенсионных прав обратился в Нижегородский областной суд с заявлением о признании пунктов 9 и 10 статьи 7 Закона Нижегородской области "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области" недействующими как противоречащих требованиям федеральных законов и Соглашению государств - участников СНГ от 13 марта 1992 года "О гарантиях прав граждан государств - участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения". Судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда решением от 18 октября 2005 года заявление прокурора Нижегородской области удовлетворила, однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определением от 22 февраля 2006 года данное решение отменила и вынесла новое решение, которым в удовлетворении требований прокурора Нижегородской области отказано.
По мнению Н.Д. Пирожкова, оспариваемые законоположения, не допуская зачет в стаж, необходимый для назначения пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в Нижегородской области, периодов работы в СССР в органах государственной власти и управления и в партийных органах на территории других, помимо РСФСР, союзных республик, - в то время как такие периоды подлежат учету при исчислении стажа для назначения пенсии за выслугу лет федеральным гражданским служащим, а также учитываются при назначении пенсии за выслугу лет либо ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданским служащим (муниципальным служащим) в иных субъектах Российской Федерации, - нарушают его права, гарантированные статьями 19 и 39 Конституции Российской Федерации, и противоречат требованиям ее статей 15 (часть 4) и 76 (часть 5).
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения пунктов 9 и 10 статьи 7 Закона Нижегородской области "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области" как предусматривающие включение в стаж замещения должностей государственной гражданской службы области (муниципальных должностей муниципальной службы в Нижегородской области), дающий право на назначение пенсии за выслугу лет, периодов работы в органах государственной власти и управления в СССР до 31 декабря 1991 года и в партийных органах и их аппаратах до 14 марта 1990 года только на территории РСФСР.
2. Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на них отдельными категориями граждан, к компетенции законодателя (статья 39, часть 2).
Социальная защита, включая социальное обеспечение, в рамках которого реализуется право на получение пенсии, находится, согласно статье 72 (пункт "ж" части 1) Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в сферу совместного ведения входит также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (статья 72, пункт "н" части 1); по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).
В силу Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации может самостоятельно осуществлять правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов при отсутствии соответствующего федерального закона, соблюдая при этом конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года N 3-П, от 16 октября 1997 года N 14-П, от 3 ноября 1997 года N 15-П и от 15 декабря 2003 года N 19-П).
2.1. Специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации, как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых функций, предъявляемыми квалификационными требованиями, вводимыми ограничениями, связанными с прохождением государственной (муниципальной) службы, законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных и муниципальных служащих определенные гарантии в области пенсионного обеспечения в зависимости от продолжительности, условий прохождения службы и других объективно значимых обстоятельств.
В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 года "О муниципальной службе в Российской Федерации" в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 24). Аналогичная норма содержалась в действовавшем до вступления в силу названного Федерального закона (1 июня 2007 года) Федеральном законе "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (статья 18).
Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации (федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации), правовое положение (статус) гражданского служащего установлены в Федеральном законе от 27 июля 2004 года "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В числе основных государственных гарантий, призванных обеспечивать правовую и социальную защищенность гражданских служащих, повышение мотивации эффективного исполнения ими своих обязанностей, укрепление стабильности профессионального состава кадров гражданской службы, а также компенсировать установленные для гражданских служащих ограничения, данный Федеральный закон называет государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей (пункт 11 части 1 статьи 52), в соответствии с которым должен устанавливаться и стаж (общая продолжительность) государственной гражданской службы Российской Федерации, предопределяющий право гражданского служащего на назначение пенсии за выслугу лет и ее размер (часть 3 статьи 54). Такой федеральный закон до настоящего времени не принят.
2.2. Действовавший до вступления в силу Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Федеральный закон от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации" также закреплял право государственного служащего на пенсионное обеспечение за выслугу лет (подпункт 7 пункта 1 статьи 15) и содержал указание на то, что пенсия за выслугу лет назначается государственному служащему в соответствии с федеральным законом (статья 19). Его статьей 20 предусматривалось, что стаж государственной службы, дающий право на назначение пенсии за выслугу лет, включает время работы (в том числе на выборных должностях) в государственных органах, на должностях в органах местного самоуправления, а зачет в этот стаж иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
С целью обеспечения до принятия соответствующих федеральных законов защиты социальных прав лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих, Президент Российской Федерации издал Указ от 16 августа 1995 года N 854, которым была введена ежемесячная доплата к государственной пенсии указанных лиц, причем федеральным государственным служащим она устанавливалась при наличии не менее 12,5 лет стажа государственной службы у мужчин и не менее 10 лет - у женщин; субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовалось установить соответствующие социальные гарантии за счет собственных средств государственным служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим.
Принятые во исполнение данного Указа Президента Российской Федерации федеральные нормативные правовые акты относили к периодам службы (работы), учитываемым при исчислении стажа государственной службы федерального государственного служащего, дающего право на назначение ежемесячной доплаты к государственной пенсии, не только периоды замещения соответствующих должностей в федеральных органах государственной власти, в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления в Российской Федерации, но и периоды работы в органах государственной власти и управления в СССР, а также в организациях и учреждениях, выполнявших в СССР в соответствии с законодательством функции государственного управления, в том числе в аппаратах ЦК КПСС, ЦК компартий союзных республик, крайкомов, обкомов, райкомов и горкомов, на освобожденных выборных должностях в этих органах, до 14 марта 1990 года (приложение N 1 к Положению о порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральных государственных служащих, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 1996 года N 83; разъяснение Министерства труда Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации от 9 апреля 1996 года N 3 "О некоторых периодах, учитываемых при исчислении стажа государственной службы федерального государственного служащего, дающего право на ежемесячную доплату к пенсии"). При этом возможность зачета указанных периодов работы при исчислении стажа не связывалась с тем, на территории какой из республик бывшего Союза ССР она осуществлялась.
В связи с введением в действие с 1 января 2002 года Федерального закона от 15 декабря 2001 года "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" лицам, замещавшим государственные должности федеральных государственных служащих и получавшим по состоянию на 31 декабря 2001 года ежемесячную доплату к государственной пенсии, была установлена пенсия за выслугу лет. Данный Федеральный закон урегулировал условия пенсионного обеспечения исключительно федеральных государственных служащих, предоставив им право на назначение пенсии за выслугу лет при наличии не менее 15 лет стажа государственной службы, в который по-прежнему засчитываются периоды работы до 31 декабря 1991 года в соответствующих должностях в органах государственной власти и управления в СССР, в партийных органах и их аппаратах до 14 марта 1990 года (пункты 13 и 14 Перечня должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 2002 года N 1413).
Что касается государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих, то согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления им права на пенсию за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
2.3. Таким образом, при отсутствии федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей, принятие которого предусмотрено Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", субъект Российской Федерации, самостоятельно регулируя пенсионное обеспечение - за счет собственных бюджетных средств - лиц, замещавших должности гражданской службы субъекта Российской Федерации и должности муниципальной службы, в том числе устанавливая порядок исчисления стажа соответствующей службы, дающего право на пенсию за выслугу лет (доплату к пенсии), условия зачета в него тех или иных периодов трудовой деятельности, предшествовавших такой службе, должен осуществлять это регулирование с соблюдением Конституции Российской Федерации и с учетом положений федерального законодательства, закрепляющих принципы государственной гражданской службы Российской Федерации, в том числе единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, правовой статус гражданских служащих, элементом которого является право на государственное пенсионное обеспечение, в равной степени принадлежащее как федеральным гражданским служащим, так и гражданским служащим субъектов Российской Федерации, а также гарантии для муниципальных служащих в области пенсионного обеспечения.
3. Законом Нижегородской области от 12 ноября 1997 года "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности области" (в настоящее время - Закон Нижегородской области "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности области и муниципальные должности в Нижегородской области") для государственных служащих области была введена ежемесячная доплата к государственной пенсии, выплачиваемая за счет средств областного бюджета, и определялись правила исчисления стажа государственной службы, дающего право на ее получение. В своей первоначальной редакции данный Закон предусматривал включение в этот стаж периодов работы в органах государственной власти и управления в СССР, а также в аппаратах партийных органов до 14 марта 1990 года. Соответственно, с учетом указанных периодов государственным служащим области назначалась ежемесячная доплата к пенсии и определялся ее размер.
Аналогичные нормы содержал Закон Нижегородской области от 21 сентября 1998 года "О муниципальной службе и муниципальных должностях в Нижегородской области". Его статья 23 в редакции Закона Нижегородской области от 19 июня 2000 года N 109-З, действовавшей на день поступления Н.Д. Пирожкова на муниципальную службу (4 января 2001 года), закрепляла, что условия и порядок назначения доплаты к государственной пенсии муниципальным служащим регулируются Законом Нижегородской области "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности области и муниципальные должности в Нижегородской области". Вместе с тем в его статье 24 предусматривалось, что в стаж муниципальной службы, дающий муниципальным служащим право на доплату к государственной пенсии, включаются предшествующие ей периоды трудовой деятельности на должностях в органах государственной власти и управления РСФСР, СССР, союзных республик, в том числе в аппаратах президентов союзных республик, в Советах Министров (правительствах) союзных республик, а также в аппаратах ЦК КПСС, ЦК компартий союзных республик, крайкомов, обкомов, райкомов и горкомов до 14 марта 1990 года (пункт 1 и подпункты 10 и 11 пункта 3).
Таким образом, законодатель Нижегородской области основывал регулирование исчисления стажа государственной (муниципальной) службы, необходимого для приобретения права на доплату к государственной пенсии, на предписаниях федеральных нормативных правовых актов, определяющих перечень периодов службы (работы), включаемых в стаж государственной службы, дающий федеральному государственному служащему право на ежемесячную доплату к пенсии, и признавал равное право граждан, замещавших соответствующие должности в органах государственной власти и управления в СССР, в аппаратах партийных органов, на включение периодов этой деятельности в стаж гражданской службы области (муниципальной службы) - вне зависимости от того, в какой из республик бывшего Союза ССР они работали.
Установление правила о включении в стаж как федеральной гражданской службы, так и гражданской службы субъекта Российской Федерации (муниципальной службы), необходимый для приобретения права на ежемесячную доплату к государственной пенсии, периодов работы в указанных органах обусловливалось властно-публичным характером деятельности, осуществлявшейся ими в рамках единого союзного государства, функциональной схожестью этой деятельности с государственной службой Российской Федерации (муниципальной службой) и способствовало привлечению квалифицированных и опытных специалистов, а также повышению социальной защищенности государственных (муниципальных) служащих, оставляющих службу в связи с выходом на пенсию.
3.1. Законами Нижегородской области от 30 июня 2000 года N 117-З и от
