Решение Верховного Суда РФ от 13 ноября 2007 г. N ГКПИ07-1000 Суд признал недействующим п. 4.7 (включая сноску) приложения 1 к Инструктивно-методическим указаниям, в части, устанавливающей коэффициент, учитывающий место размещения отходов, поскольку коэффициент, учитывающий место размещения отходов, введен п. 4.7, а сноска устанавливает лишь его значения (извлечения)

Решение Верховного Суда РФ от 13 ноября 2007 г. N ГКПИ07-1000
(извлечения)

ГАРАНТ:

Определением СК Верховного Суда РФ от 8 апреля 2008 г. N КАС08-101/113 настоящее решение оставлено без изменений

Верховный Суд РФ, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело о признании недействующей сноски к п. 4.7 приложения 1 к Инструктивно-методическим указаниям по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утв. Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 26.01.1993, установил, что данные указания согласованы Минфином России (25.01.1993) и Минэкономики России (20.01.1993), зарегистрированы в Минюсте России (24.03.1993 N 190) и действуют в редакции приказа Госкомэкологи РФ от 15.02.2000 N 77 (далее - Инструктивно-методические указания).

Согласно п. 4.7 приложения 1 к Инструктивно-методическим указаниям размер платы за размещение отходов на не отведенной для этой цели территории (несанкционированная свалка) определяется путем умножения соответствующих ставок платы за размещение отходов в пределах установленных лимитов на величину размещаемых отходов и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент и коэффициент, учитывающий место размещения отходов*.

* При размещении отходов в границах городов, населенных пунктов, водоемов, рекреационных зон и водоохранных территорий применяется коэффициент 5, менее 3 км от границ перечисленных объектов - коэффициент 3.

По мнению заявителя, оспариваемое положение не соответствует действующему законодательству и нарушает права юридического лица, так как необоснованно увеличивает размер платы за размещение отходов в пять раз. Заявитель также считает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с превышением компетенции, не опубликован, сноска к п. 4.7 приложения 1 противоречит постановлению Правительства РФ от 28.08.1992 N 632.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, Верховный Суд РФ находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Статьей 6 Закона РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" на Правительство РФ было возложено полномочие устанавливать порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия (данный Закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды").

Во исполнение указанного предписания Правительство РФ приняло постановление от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".

Пунктом 6 данного постановления Министерству экологии и природных ресурсов РФ (Минприроды России) поручено разработать по согласованию с Минэкономики России и Минфином России и утвердить инструктивно-методические документы по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды и перечень природоохраняемых мероприятий, затраты на выполнение которых могут засчитываться в счет платежей.

На основании данного постановления Минприроды России утверждены оспариваемые заявителем Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (п. 1.1), конкретизирующие применение базовых нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов; коэффициентов, учитывающих экологические факторы, и коэффициентов индексации платы в связи с изменением уровня цен, на основе Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утв. постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 (п. 1.2).

Приложение 1 к Инструктивно-методическим указаниям установлен порядок расчета платежей природопользователей, в т.ч. расчет платы за размещение отходов (разд. 4). Пунктом 4.7 приложения 1 введен коэффициент, учитывающий место размещения отходов. Так, при размещении отходов в границах городов, населенных пунктов, водоемов, рекреационных зон и водоохранных территорий применяется коэффициент 5, менее 3 км от границ перечисленных объектов - коэффициент 3 (сноска к п. 4.7).

Из положений п. 6 данного постановления во взаимосвязи с п. 1.2 оспариваемых Инструктивно-методических указаний следует, что Минприроды России наделено правом конкретизировать применение базовых нормативов платы за загрязнение окружающей природной среды, коэффициентов, учитывающих экологические факторы, и коэффициентов индексации платы в связи с изменением уровня цен, установленных Правительством РФ, но не наделено правом устанавливать дополнительные коэффициенты.

Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 предусматривает взимание платы за вредное воздействие на окружающую природную среду, порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия на окружающую природную среду.

Данным постановлением также установлены следующие коэффициенты, применяемые к базовым нормативам платы:

- коэффициенты, учитывающие экологические факторы (п. 2),

- коэффициенты для отдельных регионов и бассейнов рек, учитывающие экологические факторы - природно-климатические особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов (п. 2),

- пятикратный повышающий коэффициент за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды, а также в случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов (п. 5, 6),

- коэффициенты индексации платы в связи с изменением уровня цен (п. 2).

Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" (далее - постановление N 344) утверждены нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления.

Пунктом 2 данного постановления установлено, что нормативы платы применяются с использованием коэффициентов, учитывающих экологические факторы согласно приложению 2, и дополнительного коэффициента 2 для особо охраняемых природных территорий, в т.ч. лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, Байкальской природной территории и зон экологического бедствия.

Из анализа приведенных нормативных правовых актов следует, что коэффициент места размещения отходов Правительством РФ не установлен и полномочия по его установлению Минприроды России не делегированы.

Не предоставлено таких полномочий Минприроды России и Положением о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 18.12.1992 N 996, которым к компетенции Минприроды России отнесена подготовка предложений по установлению и взиманию платы за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды (п. 6).

Учитывая изложенное, суд считает, что, установив дополнительный коэффициент места размещения отходов, Минприроды России вышло за пределы предоставленных полномочий.

Нельзя признать обоснованными доводы представителя заинтересованного лица о том, что поскольку Федеральным законом "Об охране окружающей среды" установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, установление федеральным органом исполнительной власти по своей инициативе дополнительной платы за негативное воздействие на окружающую среду ему не противоречит.

Согласно абз. 14 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отнесено установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду.

Согласно ч. 3 ст. 16 указанного Закона порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации.

Пунктом 2 постановления Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)" нормативное правовое регулирование по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду отнесено к ведению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В рамках предоставленных полномочий приказом Ростехнадзора от 05.04.2007 N 204 утверждена форма расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядок ее заполнения, согласно которой при заполнении разд. 4 "Размещение отходов производства и потребления" указываются следующие коэффициенты:

- коэффициент за сверхлимитное размещение отходов к нормативу платы за размещение отходов в пределах установленных лимитов размещения отходов, равный 5 (п. 26);

- коэффициент экологической значимости в соответствии с приложением 2 к постановлению N 344 (п. 27);

- дополнительный коэффициент 2 для особо охраняемых природных территорий, в т.ч. лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, Байкальской природной территории и зон экологического бедствия, установленный п. 2 постановления N 344 (п. 28);

- коэффициент места расположения объекта размещения отходов (0,3 - при размещении отходов на специализированных полигонах и промышленных площадках, оборудованных в соответствии с установленными требованиями и расположенных в пределах промышленной зоны источника негативного воздействия, в соответствии с приложением 1 к постановлению N 344, 1 - при размещении в иных местах).

Коэффициент места размещения отходов, установленный п. 4.7 Инструктивно-методических указаний, при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду не учитывается.

Данная форма используется как для природопользователей, имеющих разрешение, так и для природопользователей, не имеющих разрешения, в т.ч. заявителя, что не отрицал представитель Ростехнадзора.

Каких-либо других форм расчета платы за размещение отходов на не отведенной для этой цели территории (несанкционированная свалка) Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору не установлено.

Доводы представителя Ростехнадзора о том, что предмет правового регулирования пунктов 5, 6 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия и оспариваемой заявителем сноски разный, нельзя признать обоснованными, так как оспариваемый нормативный правовой акт разработан на основании постановления Правительства РФ N 632 и призван конкретизировать применение базовых нормативов и коэффициентов.

Необоснованными являются доводы заявителя о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Как видно из представленного листа согласования 20 января 1993 г. Инструктивно-методические указания согласованы 20 января 1993 г. заместителем Министра экономики Российской Федерации, 25 января 1993 г. заместителем Министра финансов Российской Федерации и 26 января 1993 г. утверждены Министром охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ.

Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды в соответствии с действующим в тот период времени постановлением Правительства РФ от 08.05.1992 N 305 "О государственной регистрации ведомственных нормативных актов" зарегистрированы в Минюсте России 24.03.1993 N 190.

Действовавшие на момент издания Минприроды России Инструктивно-методических указаний законодательство не предусматривало официального опубликования актов, издаваемых министерствами и ведомствами.

Правило об официальном опубликовании нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации установлено Указом Президента РФ от 21.01.1993 N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации" и только в отношении актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер, принятых после 1 марта 1993 г. и прошедших государственную регистрацию в Минюсте России.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая изложенное, суд считает, что подлежит признанию недействующим п. 4.7 (включая сноску) приложения 1 к Инструктивно-методическим указаниям, в части, устанавливающей коэффициент, учитывающий место размещения отходов, поскольку коэффициент, учитывающий место размещения отходов, введен п. 4.7, а сноска устанавливает лишь его значения.

Руководствуясь ст. 194, 195, 198, 253 ГПК РФ, Верховный Суд РФ решил признать недействующим п. 4.7 приложения 1 к Инструктивно-методическим указаниям, утв. Минприроды России от 26.01.1993, в части, устанавливающей коэффициент, учитывающий место размещения отходов, со дня вступления решения в законную силу.

Судья Верховного Суда РФ