Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 октября 2008 г. N 50-Г08-11 Об отмене решения Омского областного суда о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 3.5 подраздела 3 раздела 9 целевой программы Омской области "Развитие малого предпринимательства в Омской области на 2006-2008 гг.", утв. статьей 1 Закона Омской области от 24 июля 2006 г. N 773-ОЗ

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 октября 2008 г. N 50-Г08-11

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании кассационные жалобы Законодательного Собрания Омской области, Губернатора и Правительства Омской области, Министерства экономики Омской области на решение Омского областного суда от 9 июля 2008 года, которым удовлетворено заявление прокурора Омской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 3.5 подраздела 3 раздела 9 целевой программы Омской области "Развитие малого предпринимательства в Омской области на 2006-2008 годы", утвержденной статьей 1 Закона Омской области от 24.07.2006 года N 773-ОЗ (приложение N 1) (в ред. от 16.10.2007 г.).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Б.Л.В., объяснения представителя Губернатора и Правительства Омской области Ф.В.В., представителя Министерства экономики Омской области Ч.Е.Н., поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации К.В.А., полагавшего решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

13.07.2006 г. Законодательным Собранием Омской области принят Закон Омской области N 773-ОЗ "О целевой программе Омской области "Развитие малого предпринимательства в Омской области на 2006-2008 годы", который подписан Губернатором Омской области 24.07.2006 г. и опубликован в газете "Омский вестник" от 28.07.2006 г. N 55.

Законами Омской области от 21.12.2006 г. N 832-ОЗ, от 18.05.2007 г. N 909-ОЗ, от 16.10.2007 г. N 959-ОЗ, опубликованными в "Ведомостях Законодательного Собрания Омской области, декабрь 2006 г., N 4 (49), часть 1, ст. 3096, в газетах "Омский вестник" от 24.05.07 N 41, от 19.10.2007 г. N 100, соответственно внесены изменения в указанный выше Закон.

Пунктом 3.5 подраздела 3 раздела 9 целевой программы Омской области "Развитие малого предпринимательства в Омской области на 2006-2008 годы", утвержденной статьей 1 Закона Омской области от 24.07.2006 года N 773-ОЗ (с последующими изменениями) предусмотрено выделение бюджетных средств на формирование имущества фонда "Омский региональный фонд поддержки и развития малого предпринимательства" в размере 4 млн. руб.

Прокурор Омской области обратился в суд с заявлением о признании указанной правовой нормы противоречащей федеральному законодательству и недействующей, указывая, что она противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации, статьей 69 которого определен исчерпывающий перечень бюджетных ассигнований, при этом не предусматривается возможности выделения бюджетных средств на формирование фонда имущества. Из положений статей 69.1-80 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что бюджетные средства на безвозмездной и безвозвратной основе могут предоставляться только юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, являющимися производителями товаров, работ, услуг, в форме субсидий в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством товаров, работ, услуг. Кроме того, выделение бюджетных средств фонду противоречит статье 31 Федерального закона "О некоммерческих организациях", которой установлен перечень форм экономической поддержки, оказываемой некоммерческим организациям органами государственной власти, и в который не входит выделение бюджетных средств на формирование имущества данных организаций.

Решением Омского областного суда от 9 июля 2008 года заявление прокурора Омской области удовлетворено.

В кассационной жалобе Законодательное Собрание Омской области просит об отмене решения, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Губернатор и Правительство Омской области в кассационной жалобе просят об отмене решения в связи с нарушением судом норм материального и процессуального права и прекращении производства по делу.

В кассационной жалобе Министерство экономики Омской области просит об отмене решения, указывая на нарушение судом норм материального права, и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Удовлетворяя заявление прокурора о признании недействующим пункта 3.5 подраздела 3 раздела 9 целевой программы Омской области "Развитие малого предпринимательства в Омской области на 2006-2008 годы", утвержденной статьей 1 Закона Омской области от 24 июля 2006 года N 773-ОЗ, суд пришел к выводу о наличии для этого предусмотренного законом основания.

Вывод суда обоснован тем, что оспариваемое нормативное положение противоречит статьям 69, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьям 17 и 18 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", имеющим большую юридическую силу, поскольку установленная областным Законом форма расходования бюджетных средств (взнос на формирование имущества фонда) не предусмотрена бюджетным законодательством Российской Федерации. Оказание финансовой и имущественной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляется в иных формах.

С данным решением нельзя согласиться, поскольку судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и, вследствие этого, применен закон, не подлежащий применению, и не применен закон, подлежащий применению к спорному правоотношению.

Из дела видно, что Распоряжением Правительства Омской области от 15 августа 2007 года N 142-рп создана некоммерческая организация "Омский региональный фонд поддержки и развития малого предпринимательства", единственным учредителем которого является Омская область, определен первоначальный имущественный взнос в размере 1,5 млн. руб., а также предусмотрена возможность увеличения данного взноса еще на 4 млн. руб. в 2008 году, что впоследствии и предусмотрено в пункте 3.5 подраздела 3 раздела 9 целевой программы Омской области "Развитие малого предпринимательства в Омской области на 2006-2008 годы", утвержденной статьей 1 оспариваемого Закона Омской области.

Из содержания оспариваемого Закона следует, что предметом его правового регулирования являются отношения между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и юридическими лицами в сфере развития малого и среднего предпринимательства.

Правовое регулирование в сфере предпринимательской деятельности отнесено статьей 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации относится решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Нормативное регулирование развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации осуществляется, согласно статье 2 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (с последующими изменениями), в соответствии с названным Федеральным законом, другими Федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Для целей настоящего Федерального закона (статья 3) используются следующие основные понятия:

региональные программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства - нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в которых определяются перечни мероприятий, направленных на достижение целей государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, в том числе отдельных категорий субъектов малого и среднего предпринимательства, и осуществляемых в субъектах Российской Федерации, с указанием объема и источников их финансирования, результативности деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственных за реализацию указанных мероприятий.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере относится в соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 10 Федерального закона N 209-ФЗ формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в субъектах Российской Федерации и обеспечение ее деятельности.

Инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства включает в себя, в том числе, государственные и муниципальные фонды поддержки предпринимательства, что следует из содержания части 2 статьи 15 указанного Федерального закона.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации исключены из перечня лиц, которые в силу пункта 1.2 статьи 15 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с последующими изменениями) не могут быть учредителями некоммерческих организаций.

Правовое положение участников гражданского оборота, в том числе порядок создания и деятельности фондов, определяется правовыми нормами, предусмотренными статьями 2, 48, 118 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 1, 26 Федерального закона "О некоммерческих организациях", согласно которым в числе источников формирования имущества некоммерческой организации (фонда) названы регулярные и единовременные поступления от учредителей. В связи с участием в образовании имущества фонда его учредители имеют обязательственные, но не вещные права.

В соответствии с пунктом 1 статьи 50 Закона Омской области от 6 июля 2005 года N 652-ОЗ "Об управлении собственностью Омской области" Омская область может выступать учредителем фонда в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. А пунктом 4 той же статьи того же Закона установлено, что внесение имущества, находящегося в собственности Омской области в фонды осуществляется денежными средствами.

Анализ материалов дела, оспариваемого нормативного положения и действующего законодательства Российской Федерации приводит к выводу о том, что, поскольку субъект Российской Федерации выступает учредителем регионального фонда, то имеет в отношении него обязательственные права. Публично-правовое образование вправе предоставлять как разовые, так и регулярные имущественные взносы, в том числе и в виде денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности (формирования имущества) учрежденного им юридического лица.

При таких данных является ошибочным вывод в решении суда о противоречии оспариваемого (в части) областного Закона статьям 17 и 18 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (с последующими изменениями), регулирующим финансовую и имущественную формы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, то есть правоотношения, не являющиеся предметом рассмотрения по данному делу.

Также ошибочным является вывод суда о противоречии оспариваемого акта положениям главы 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Определение формы бюджетных ассигнований, посредством которой будут исполняться принятые субъектом Российской Федерации расходные обязательства, осуществляется в соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации. При этом форма бюджетных ассигнований определяется законом о бюджете (в частности, посредством указания соответствующего вида расходов в ведомственной структуре расходов соответствующего бюджета).

Подпунктом 70 Положения о Министерстве экономики Омской области, утвержденного указом губернатора Омской области от 19 февраля 2004 г. N 33 (с последующими изменениями), на указанное ведомство возложена координация деятельности органов исполнительной власти Омской области, некоммерческой организации "Фонд поддержки малого предпринимательства Омской области" в сфере поддержки и развития предпринимательства Омской области.

На выполнение функций данным государственным органом в составе расходов предусмотрены денежные средства Законом Омской области от 21 ноября 2007 года N 973-ОЗ "Об областном бюджете на 2008 год" в приложении N 6.

Указанное отражение расходов согласуется с нормами статьи 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку указанной статьей, в частности, предусмотрено выделение бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг, к которым в соответствии со статьей 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации относятся ассигнования на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений.

Аналогичные разъяснения содержатся в Приказе Министерства финансов Российской Федерации от 24 августа 2007 года N 74н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" (в ред. Приказов Минфина РФ от 29.12.2007 N 161н, от 28.01.2008 N 17н, от 28.03.2008 N 37н, от 10.06.2008 N 59н).

Поскольку направление в Фонд бюджетных средств в размере 4 млн. руб. в соответствии с пунктом 3.5 подраздела 3 раздела 9 целевой программы Омской области "Развитие малого предпринимательства в Омской области на 2006-2008 годы", утвержденной статьей 1 Закона Омской области от 24.07.2006 года N 773-ОЗ (с последующими изменениями), явилось выполнением Министерством экономики Омской области функции по формированию имущества некоммерческой организации за счет единовременного поступления денежных средств от учредителя в соответствии со статьей 26 Федерального закона "О некоммерческих организациях", то не имеется оснований полагать о несоответствии оспариваемого акта положениям главы 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В отношении возможности предоставления имущественных взносов из бюджетов субъектов Российской Федерации некоммерческим организациям, в том числе созданным в форме фонда, соответствующие разъяснения даны в Письме Министерства финансов Российской Федерации N 02-01-04/2523, Министерства экономического развития Российской Федерации N 12064-АП/Д05 от 29 августа 2008 года "О применении статьей 78 и 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации".

При таких данных, вывод в решении суда о противоречии оспариваемого (в части) нормативного правового акта федеральным нормам, имеющим большую юридическую силу, является неправильным, а решение суда - незаконным, необоснованным и подлежащим отмене.

В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт, не противоречит Федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Учитывая, что обстоятельства, имеющие значение для дела, определены на основании имеющихся материалов, Судебная коллегия полагает возможным, не передавая дело в суд первой инстанции, принять новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявления.

Руководствуясь статьей 360, пунктом 3 статьи 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Омского областного суда от 9 июля 2008 года отменить и принять новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявления о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 3.5 подраздела 3 раздела 9 целевой программы Омской области "Развитие малого предпринимательства в Омской области на 2006-2008 годы", утвержденной статьей 1 Закона Омской области от 24.07.2006 года N 773-ОЗ (приложение N 1 (в ред. от 16.10.2007 г.).