Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи С.Д. Князева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы Г.М. Хрипунова, установил:
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин Г.М. Хрипунов оспаривает конституционность пункта 2 части 16 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.
Как следует из представленных материалов, 2 марта 2008 года состоялись выборы в Совет народных депутатов Рамонского муниципального района Воронежской области четвертого созыва, которые проводились по мажоритарной избирательной системе по девяти многомандатным избирательным округам. По итогам голосования согласно протоколам окружных избирательных комиссий были замещены 25 депутатских мандатов. Однако в период с 5 по 7 марта 2008 года - до опубликования протоколов окружных избирательных комиссий в средствах массовой информации и принятия решения территориальной избирательной комиссией Рамонского района, на которую были возложены полномочия избирательной комиссии муниципального района, об установлении общих результатов выборов, - в окружные избирательные комиссии поступили письменные заявления от девяти кандидатов, избранных депутатами, об отказе от получения депутатских мандатов.
На основании этих заявлений и протоколов окружных избирательных комиссий территориальная избирательная комиссия Рамонского района своим решением от 11 марта 2008 года постановила считать избранными 16 депутатов названного Совета, в том числе Г.М. Хрипунова, удовлетворить заявления девяти зарегистрированных кандидатов в депутаты об отказе от получения депутатских мандатов, считать девять депутатских мандатов незамещенными, а Совет народных депутатов Рамонского муниципального района Воронежской области четвертого созыва - неправомочным ввиду того, что в его состав избрано менее двух третей от установленной уставом муниципального образования численности депутатов, а также назначить повторные выборы по семи избирательным округам, депутатские мандаты в которых оказались незамещенными.
Поскольку в сложившейся ситуации избранные депутаты, составлявшие менее двух третей от установленной численности представительного органа (16 из 25), не имели возможности в соответствии с законом провести первое заседание, а представительный орган - приступить к осуществлению своих полномочий, трое граждан, проживающих в данном муниципальном районе, обратились в Воронежский областной суд с заявлением о признании состава депутатов Совета народных депутатов Рамонского муниципального района четвертого созыва неправомочным. В период рассмотрения дела в суде еще шестеро депутатов указанного Совета народных депутатов заявили об отказе от депутатских мандатов и сложении своих полномочий. Решением Воронежского областного суда от 15 мая 2008 года, оставленным без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 июля 2008 года, на основании пункта 2 части 16 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" состав депутатов Совета народных депутатов Рамонского муниципального района четвертого созыва был признан неправомочным, что повлекло в соответствии с частями 17 и 18 статьи 35 названного Федерального закона досрочное прекращение полномочий всех его депутатов и проведение досрочных выборов.
По мнению заявителя, оспариваемое им законоположение, позволяя суду признавать неправомочным состав не сформированного по результатам выборов представительного органа муниципального образования и тем самым досрочно прекращать его полномочия, нарушает его право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (части 1, 2 и 3 статьи 3). Развивая эти положения, определяющие основы конституционного строя, статья 32 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1), включая право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (часть 2).
Во исполнение названных установлений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее положениями, согласно которым в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (статья 12), осуществляемое гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2), Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет общие принципы и гарантии участия граждан в местном самоуправлении как форме осуществления народом своей власти, обеспечивающей - в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, указанных в федеральных законах, законами субъектов Российской Федерации, - самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом (часть 2 статьи 34); представительный орган может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов (часть 1 статьи 35); вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе (часть 1.2 статьи 35); в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку (часть 10 статьи 35).
Из этих законоположений в системном единстве с частью 3 статьи 40 данного Федерального закона, согласно которой полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва, следует, что полномочия представительного органа муниципального образования начинаются со дня его первого заседания, а до этого сохраняет свои полномочия предыдущий состав депутатов данного органа. Такой подход федерального законодателя к определению правомочности представительного органа муниципального образования направлен на обеспечение непрерывности осуществления функций выборной публичной власти на уровне местного самоуправления и полноценной реализации полномочий, в том числе исключительных, представительных органов муниципальных образований, что полностью согласуется со статьей 3 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
В случае, когда в представительном органе муниципального образования после его формирования в правомочном составе в результате выбытия отдельных депутатов остается менее двух третей от установленной численности, осуществление таким органом принадлежащих ему полномочий становится невозможным. Именно по этой причине и в целях обеспечения реальных условий для осуществления народовластия посредством организации и деятельности органов местного самоуправления пункт 2 части 16 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что полномочия представительного органа могут быть, прекращены в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Принятие такого решения влечет за собой досрочное прекращение полномочий всех депутатов представительного органа муниципального образования и проведение досрочных выборов в указанный орган в сроки, установленные федеральным законом.
Признание представительного органа муниципального образования неправомочным, если в его составе осталось менее двух третей от установленного числа депутатов, направлено, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 17 июля 2007 года N 561-О-О, на обеспечение гарантированных Конституцией Российск
