Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 17 июня 2010 г. N КАС10-297 Решение суда об отказе в признании частично не действующим приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 31 октября 2008 г. N 288 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду" оставлено без изменения

Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 17 июня 2010 г. N КАС10-297

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Федина А.И.,

членов коллегии Манохиной Г.В., Лаврова Н.Г.,

при секретаре Кулик Ю.А.,

с участием прокурора Федотовой А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению МУП города ... "Водоканал" о признании недействующими абзаца 3 пункта 2 приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008 г. N 288 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду" и пунктов 8.2 и 10.2 Административного регламента, утвержденного указанным Приказом, по кассационной жалобе МУП ... города "Водоканал" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 мая 2010 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Федина А.И., объяснения представителей МУП г. ... "Водоканал" Ярошенко О.А., Берсеневой Т.М., Довлатовой Е.В. и Чикалова М.В., поддержавших доводы кассационной жалобы, объяснения представителей Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Барышникова А.А. и Иванова С.В., возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Федотовой А.В., полагавшей кассационную жалобу необоснованной, Кассационная коллегия установила:

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008 г. N 288 утвержден Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (далее - Административный регламент).

Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 26 ноября 2008 г. N 12741 и официально опубликован в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 49, 8 декабря 2008 г.

Пунктом 2 указанного Приказа признаны утратившими силу нормативные правовые акты Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор), в том числе приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 20 февраля 2007 г. N 87 "Об утверждении Инструкции об организации работы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих лимиты на выбросы и сбросы".

В пункте 8.2 Административного регламента, утверждённого Приказом от 31 октября 2008 г. N 288 приведён перечень документов, которые необходимо представить вместе с заявлением в территориальный орган Ростехнадзора для получения разрешения на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.

Пунктом 10.2 этого Административного регламента предусмотрены основания для отказа в выдаче разрешения на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.

МУП г. ... "Водоканал" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008 г. N 288 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду" в части признания утратившим силу приказа Ростехнадзора от 20 февраля 2007 г. N 87 (абз. 3 п. 2 Приказа); п.п. 8.2 и 10.2 Административного регламента, предусматривающих предоставление установленных лимитов на сбросы для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод и отказ в выдаче разрешения в случае непредставления установленных лимитов на сбросы.

В обоснование заявленных требований заявитель указал на то, что оспариваемые положения не соответствуют ст. 23 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", п. 7 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679, и подп. 5.3.3.5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401.

А также ссылался на то, что оспариваемый Приказ не содержит механизма установления лимитов и не может применяться, так как нарушает право заявителя на свободу экономической деятельности и создает препятствия к осуществлению предпринимательской деятельности.

Верховным Судом Российской Федерации постановлено вышеприведённое решение, об отмене которого просит в кассационной жалобе заявитель, считая его незаконным.

В кассационной жалобе кассатор указал на то, что суд не выяснил предмет уточнённых требований и не привёл в решении мотивы и выводы по этим требованиям. Суд не высказал своё суждение по вопросу о сохранении за Ростехнадзором полномочий по выдаче разрешений и не учёл то обстоятельство, что положения ранее действующей Инструкции не включены в

Административный регламент, в частности, не включён раздел Инструкции, предусматривающий организацию работы при выдаче разрешений на выбросы и сбросы вредных (загрязняющих) веществ, устанавливающих лимиты на выбросы (временно согласованные выбросы) и лимиты на сбросы (временно согласованные сбросы).

Судом неправильно дано толкование подп. 5.3.3.5 п. 5 Постановления от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору", положения которого, по мнению кассатора, включают и установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.

Обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене решения суда.

Согласно п.п. 1 и 2 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401, Ростехнадзор находится в ведении Минприроды России и является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, в том числе в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в том числе в пределах своей компетенции в области обращения с отходами и выдаёт разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух (подп. 5.3.3.5 и 5.3.3 п. 5).

Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" Министерство природных ресурсов Российской Федерации было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации с передачей ему функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды и в его ведение был передан Ростехнадзор (пункт 7).

В связи с чем, как правильно указано в решении суда, с июня 2008 г.

Ростехнадзор не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование (пункт 5 Изменений, внесённых в постановление Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404).

Таким образом, суд пришёл к правильному выводу о том, что Минприроды России, утвердив Административный регламент, обоснованно признало утратившим силу приказ Ростехнадзора от 20 февраля 2007 г. N 87, определяющий порядок организации работы Ростехнадзора по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих лимиты на выбросы и сбросы.

Отменённый приказ Ростехнадзора от 20 февраля 2004 г. N 87, на который ссылается заявитель, не регулировал вопросы по установлению нормативов и лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, а только определял порядок выдачи разрешений.

Вывод суда о том, что оспариваемый заявителем Административный регламент принят компетентным федеральным органом исполнительной власти в установленном порядке и в пределах предоставленных ему полномочий, является правильным.

Административный регламент определяет порядок, сроки и последовательность действий Ростехнадзора по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и в соответствии с подп. 5.3.3 и 5.3.3.5 п. 5 Положения предоставляет Ростехнадзору полномочия по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду. В решении суда правильно указано на то, что полномочиями на установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду Ростехнадзор не обладает.

В силу статьи 23 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов (часть 1); при невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.

Таким образом данный Федеральный закон в сфере охраны окружающей среды предусматривает возможность установления лимитов, но не обязанность их устанавливать и Ростехнадзор полномочиями на установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ не обладает.

Как пояснили представители Минприроды России на заседании Кассационной коллегии МУП г. ... "Водоканал" должен иметь такое оборудование, чтобы вписываться в нормативы, которые учитывают и химический состав выбросов и их объём, допустимые по экологическим требованиям. В случае, если фактическая деятельность "Водоканала" вписывается в условия установленных нормативов, он вправе осуществлять свою деятельность без представления лимита, который и не может быть представлен.

С учётом такого толкования представителей Минприроды России, довод заявителей о том, что МУП г. ... "Водоканал" не может осуществлять свою деятельность именно в связи с наличием оспоренного положения Административного регламента, несостоятелен.

В случае незаконного ограничения деятельности заявителя, последний не лишён конституционного права на судебную защиту своих конкретных прав и интересов в сфере предпринимательской деятельности.

Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (часть 3); выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (часть 4).

Из приведенных норм Федерального закона следует, что нормативы предельно допустимых выбросов (сбросов) и лимиты на выбросы (сбросы) устанавливаются в соответствующих разрешениях на выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Административным регламентом установлено, что для получения разрешения на сбросы хозяйствующий субъект должен представить в территориальный орган Ростехнадзора заявление и документы, в том числе нормативы допустимых сбросов, утверждённые в установленном порядке, для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод, установленные лимиты на сбросы для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод (пункт 8.2);

истечение срока действия утверждённых в установленном порядке нормативов допустимых сбросов и лимитов на сбросы является основанием для отказа в выдаче разрешения (пункт 10.2); конечным результатом исполнения государственной функции по выдаче разрешений на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду является выдача разрешений на сбросы либо предоставление мотивированного отказа в выдаче указанных разрешений (пункт 5).

Таким образом, вывод суда о том, что установленная Административным регламентом обязанность хозяйствующего субъекта представить для получения разрешения на сбросы установленные лимиты на сбросы, соответствует частям 1, 3 ст. 23 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ, является правильным.

Аналогичное положение содержалось и в подп. "г" п. 3 ранее действовавшей Инструкции об организации выдачи разрешений на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (водные объекты), утвержденной приказом Ростехнадзора от 10 июля 2006 г. N 675.

Суд обоснованно не согласился с доводами заявителя о противоречии Административного регламента ст. 23 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", п. 7 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679, и подп. 5.3.3.5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401.

Довод заявителя о том, что Административный регламент не содержит механизма установления лимитов и механизм установления лимитов отсутствует, в связи с чем получить разрешение на сбросы загрязняющих веществ в пределах лимитов является невозможным, не влечёт отмену решения суда.

Несоответствие оспариваемого акта федеральному законодательству заявитель, по существу, усматривает в отсутствии в нём положений, непосредственно определяющих порядок установления лимитов на сбросы, т.е. указывает на необходимость её дополнения целесообразными, с его точки зрения, положениями. Вывод суда о том, что суд не вправе в порядке гражданского судопроизводства вмешиваться в нормотворческую деятельность органа государственной власти и определять содержание издаваемых им актов, обязывать его принять тот или иной нормативный акт, внести в него изменения либо дополнения, обоснован.

В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Оснований для отмены решения суда по доводам кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 360, 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 мая 2010 года оставить без изменения, а кассационную жалобу МУП города ... "Водоканал" - без удовлетворения.

Председательствующий

А.И. Федин

Члены коллегии:

Г.В. Манохина

Н.Г. Лавров