Решение Верховного Суда РФ от 5 мая 2010 г. N ГКПИ10-61 Об отказе в признании частично не действующим приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 31 октября 2008 г. N 288 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду"

Решение Верховного Суда РФ от 5 мая 2010 г. N ГКПИ10-61

ГАРАНТ:

Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 17 июня 2010 г. N КАС10-297 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А.,

при секретаре Тихоновой А.Н.,

с участием прокурора Кротова В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению МУП города Хабаровска "Водоканал" о признании недействующими абзаца третьего пункта 2 приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008 г. N 288 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду" и пунктов 8.2, 10.2 Административного регламента, утвержденного указанным Приказом, установил:

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008 г. N 288 утвержден Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (пункт 1) (далее - Административный регламент). Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 26 ноября 2008 г. N 12741 и официально опубликован в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 49, 8 декабря 2008 г.

Пунктом 2 приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008 г. N 288 (далее - Приказ) признаны утратившими силу нормативные правовые акты Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор), в том числе приказ от 20 февраля 2007 г. N 87 "Об утверждении Инструкции об организации работы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих лимиты на выбросы и сбросы".

В пункте 8.2 Административного регламента приведен перечень документов, которые необходимо представить вместе с заявлением в территориальный орган Ростехнадзора для получения разрешения на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.

Пунктом 10.2 Административного регламента предусмотрены основания для отказа в выдаче разрешения на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.

МУП города Хабаровска "Водоканал" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим Приказа в части признания утратившим силу приказа Ростехнадзора от 20 февраля 2007 г. N 87 (абзац третий пункта 2 Приказа); пунктов 8.2, 10.2 Административного регламента, предусматривающих предоставление установленных лимитов на сбросы для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод и отказ в выдаче разрешения в случае непредставления установленных лимитов на сбросы, по тем основаниям, что оспариваемые положения не соответствуют статье 23 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ), пункту 7 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 и пункту 5.3.3.5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401 и нарушают право заявителя на свободу экономической деятельности, создают препятствия к осуществлению им предпринимательской деятельности.

В обоснование заявленных требований указало, что оспариваемый Приказ не содержит механизма установления лимитов и не может применяться, пока не будет доработан в этой части, в него не вошли положения Инструкции об организации работы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих лимиты на выбросы и сбросы, которая оспариваемым Приказом признана утратившей силу.

В судебном заседании представители МУП города Хабаровска "Водоканал" Берсенева Т.М., Довлатова Е.В., Ярошенко О.А., Искендеров Р.Р. уточнили заявленные требования, просили признать недействующими абзаца третьего пункта 2 Приказа, абзац шестой пункта 8.2, абзац второй пункта 10.2.2 Административного регламента в части лимитов на сбросы, обосновывая их вышеприведенными доводами.

Представители Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) Барышников А.А., Гуськов А.П., Пугачева Е.А., Министерства юстиции Российской Федерации Михалевич В.И., Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Каширских Н.В., Федерального агентства водных ресурсов Квас С.А., возражая против доводов заявителя, пояснили, что Приказ издан в установленном законодательством Российской Федерации порядке и в пределах полномочий федеральных органов исполнительной власти, оспариваемые нормы не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не нарушают законных прав и интересов заявителя.

Выслушав доводы представителей заявителя, возражения представителей заинтересованных лиц, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кротова В.А., полагавшего в удовлетворении заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно Порядку разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции (предоставление государственной услуги), на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 3); административные регламенты, разработанные федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, утверждаются в установленном порядке федеральным министром по представлению руководителей соответствующих федеральных служб, федеральных агентств, если иное не установлено федеральным законом (пункт 9).

Ростехнадзор согласно Положению о нем находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (пункт 2), выдает разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух (пункт 5.3.3.5).

Оспариваемый Административный регламент разработан Ростехнадзором, утвержден приказом Минприроды России от 31 октября 2008 г. N 288 и определяет порядок, сроки и последовательность действий Ростехнадзора по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, т.е. в установленном порядке и в пределах компетенции.

В соответствии с пунктами 7, 8 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, пунктом 7 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей; если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.

Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 Министерство природных ресурсов Российской Федерации было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации с передачей ему функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды и в его ведение был передан Ростехнадзор (пункт 7). Ростехнадзор с 10 июня 2008 г. не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование (пункт 5 Изменений, которые вносятся в постановление Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404).

В связи с чем Минприроды России, утвердив Административный регламент Ростехнадзора по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, обоснованно признало утратившим силу приказ Ростехнадзора от 20 февраля 2007 г. N 87, определяющий порядок организации работы Ростехнадзора по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих лимиты на выбросы и сбросы.

В силу статьи 23 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов (часть 1); при невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (часть 3); выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (часть 4).

Из приведенных норм Федерального закона следует, что нормативы предельно допустимых выбросов (сбросов) и лимиты на выбросы (сбросы) устанавливаются в соответствующих разрешениях на выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Административным регламентом установлено, что для получения разрешения на сбросы хозяйствующий субъект должен представить в территориальный орган Ростехнадзора заявление и документы, в том числе нормативы допустимых сбросов, утвержденные в установленном порядке, для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод, установленные лимиты на сбросы для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод (пункт 8.2); истечение срока действия утвержденных в установленном порядке нормативов допустимых сбросов и лимитов на сбросы является основанием для отказа в выдаче разрешения (пункт 10.2); конечным результатом исполнения государственной функции по выдаче разрешений на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду является выдача разрешений на сбросы либо предоставление мотивированного отказа в выдаче указанных разрешений (пункт 5).

Таким образом, установленная Административным регламентом обязанность хозяйствующего субъекта представить для получения разрешения на сбросы установленные лимиты на сбросы, соответствует частям 1, 3 статьи 23 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ. Аналогичное положение содержалось и в подпункте "г" пункта 3 ранее действовавшей Инструкции об организации выдачи разрешений на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (водные объекты), утвержденной приказом Ростехнадзора от 10 июля 2006 г. N 675.

Довод заявителя о том, что Административный регламент не содержит механизма установления лимитов, не является основанием для признания оспариваемых правовых норм недействующими, поскольку данный нормативный правовой акт, как и признанный утратившим силу приказ Ростехнадзора от 20 февраля 2007 г. N 87, не регулирует процедуру установления нормативов и лимитов на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, а лишь определяет порядок выдачи разрешений.

Несостоятельным является довод заявителя о том, что отсутствует механизм установления лимитов, в связи с чем получить разрешение на сбросы загрязняющих веществ в пределах лимитов является невозможным.

Порядок утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2007 г. N 469. В соответствии с указанным Порядком нормативы допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей утверждает Федеральное агентство водных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору на основании предложений водопользователей, подготовленных в соответствии с нормативами допустимого воздействия на водные объекты, разработанными в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты".

Несоответствие оспариваемого акта федеральному законодательству заявитель, по существу, усматривает в отсутствии в нем положений, непосредственно определяющих порядок установления лимитов на сбросы, т.е. указывает на необходимость ее дополнения целесообразными, с его точки зрения, положениями. Между тем суд не вправе в порядке гражданского судопроизводства вмешиваться в нормотворческую деятельность органа государственной власти, определять содержание издаваемых им актов, обязывать его принять тот или иной нормативный акт, внести в него изменения либо дополнения.

Поскольку приказ Минприроды России от 31 октября 2008 г. N 288 издан в установленном законодательством Российской Федерации порядке и в пределах полномочий федеральных органов исполнительной власти, оспариваемые нормативные положения не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов заявителя, то в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

заявление МУП города Хабаровска "Водоканал" о признании недействующими абзаца третьего пункта 2 приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008 г. N 288 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду" и пунктов 8.2, 10.2 Административного регламента, утвержденного указанным Приказом, - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

В.А. Емышева