Приложение. Программа реформирования региональных финансов Воронежской области на 2006-2007 годы

Приложение

к постановлению

Администрации Воронежской области

от 28 октября 2005 г. N 1056

Программа
реформирования региональных финансов Воронежской области
на 2006-2007 годы

1. Концепция программы реформирования региональных финансов
Воронежской области на 2006-2007 годы

1.1. Обоснование программы реформирования региональных финансов
Воронежской области на 2006-2007 годы

На протяжении последних нескольких лет в Воронежской области ведется большая работа по совершенствованию системы управления общественными финансами. В 2004 году был завершен переход на казначейское исполнение областного бюджета. В рамках проводимой в регионе бюджетной реформы осуществляется переход на бюджетирование, ориентированное на результаты, согласно которому финансовое обеспечение бюджетных учреждений непосредственно зависит от достигнутых результатов деятельности. Другое направление реформы - составление перспективного финансового плана. В настоящее время в Воронежской области уже утвержден порядок разработки перспективного финансового плана, согласно которому с 2006 года он будет представляться на рассмотрение в областную Думу одновременно с бюджетом на очередной финансовый год. С начала 2005 года Воронежская область приступила к реформированию системы расходных полномочий, в ходе которого законодательно утверждены расходные полномочия всех уровней государственной власти и местного самоуправления.

Наряду с бюджетной в Воронежской области проводится административная реформа, одним из результатов которой стала реорганизация системы органов исполнительной власти области и их группировка по принципу достижения результата деятельности.

Одним из наиболее весомых достижений является создание в Воронежской области благоприятного инвестиционного климата, итогом чего стало привлечение в область значительного объема финансовых ресурсов иностранных компаний. Действующая в регионе система поддержки субъектов малого предпринимательства признана одной из самых эффективных и быстроокупаемых в стране.

Однако многое еще предстоит сделать, чтобы добиться создания качественно новой системы управления общественными финансами. На реализацию этой задачи и будут направлены мероприятия программы реформирования региональных финансов Воронежской области.

В рамках реформы бюджетного процесса продолжится внедрение и апробация новых методов бюджетного планирования - бюджетирования, ориентированного на результат. Активизируется работа по реформированию государственного сектора экономики и оптимизации условий для развития доходной базы, продолжится проведение административной реформы.

Несмотря на огромный потенциал, Воронежская область является дотационным регионом. Это во многом связано с необходимостью оказания финансовой помощи местным бюджетам. Поэтому особое внимание в программе будет уделено совершенствованию системы межбюджетных отношений в регионе.

Большое внимание будет уделено открытости и прозрачности осуществляемых преобразований. Вновь принятые законодательные и нормативные акты, а также иные значимые результаты деятельности органов исполнительной власти Воронежской области будут публиковаться в СМИ и размещаться в сети Интернет. Это приведет к постепенному формированию механизмов гражданского контроля за деятельностью законодательной и исполнительной власти и к реальному участию общественности в формировании экономической политики региона.

О конкретных мероприятиях, намеченных к реализации в рамках программы реформирования, будет сказано в соответствующих разделах.

1.2. Цели, задачи и направления реформирования

По результатам анализа экономической ситуации в регионе и диагностики уровня управления общественными финансами, были определены следующие стратегические цели управления региональными финансами Воронежской области.

1. Повышение эффективности и результативности расходования бюджетных средств.

Оптимизация бюджетных расходов является одной из первоочередных мер, обеспечивающих качественное функционирование и стабильность системы общественных финансов. Проведение эффективной расходной политики будет способствовать повышению качества бюджетных услуг, предоставляемых населению Воронежской области.

2. Создание и использование механизмов, обеспечивающих оптимизацию доходной политики.

Постановка данной цели обуславливается дотационностью региона, поэтому достижение данной цели будет, прежде всего, зависеть от эффективности мероприятий, направленных на совершенствование межбюджетных отношений. Еще один значимый источник пополнения доходной базы бюджета - успешная политика в сфере управления государственной (областной) собственностью.

3. Создание условий для устойчивого социально-экономического развития региона.

Достижение данной стратегической цели будет во многом зависеть от реализации предыдущих двух целей. Помимо оптимизации структуры бюджетных расходов и создания условий для развития доходной базы, социально-экономическое развитие региона зависит от состояния инвестиционного климата и политики, проводимой в отношении малого бизнеса.

4. Усиление прозрачности бюджетной и экономической политики и обеспечение общественного контроля за ее реализацией.

Обеспечение прозрачности политики, проводимой законодательными и исполнительными властями Воронежской области, будет способствовать формированию механизмов "обратной связи" между населением и представителями властных структур, что позволит достичь согласованности действий властей и потребностей населения и свести к минимуму возможность возникновения социальных конфликтов.

Реализация поставленных целей будет возможна с помощью решения следующих задач.

Цель 1. Повышение эффективности и результативности расходования
бюджетных средств

Задачи для достижения цели:

1.1. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОРа), подразумевает распределение бюджетных ассигнований в зависимости от результатов деятельности. Распределение средств в зависимости от количества и качества оказанных услуг позволит избежать необоснованных расходов.

1.2. Составление ведомственных программ расходов будет способствовать концентрации средств на конкретные проекты и позволит избежать "распыления" финансовых ресурсов.

1.3. Переход на среднесрочное финансовое планирование позволит обеспечить преемственность и предсказуемость бюджетной политики, в том числе ее расходной части.

1.4. Создание условий для обеспечения конкуренции среди организаций, оказывающих социальные услуги населению. Это станет возможным за счет появления на рынке негосударственных организаций, которые составят конкуренцию бюджетным учреждениям. Для последних такая ситуация станет стимулом к оптимизации своей деятельности и расходных полномочий, а также для предоставления услуг более высокого качества.

1.5. Совершенствование конкурсных процедур при осуществлении госзакупок и привлечение к участию в конкурсе предприятий различных организационно-правовых форм и территориальной принадлежности будет способствовать повышению объективности при выборе лучшего поставщика, что в конечном итоге приведет к экономии бюджетных средств и повышению качества товаров, работ и услуг.

1.6. Совершенствование межбюджетных отношений, направленное на формализацию методик распределения финансовой помощи и процедур предоставления бюджетных кредитов муниципальным образованиям. Это будет способствовать повышению достоверности прогнозирования доходной и расходной частей местных бюджетов.

1.7. Совершенствование нормативно-правовой базы принятия решений об использовании бюджетных средств на текущие и инвестиционные нужды, выходящие за пределы финансового года, что создаст предпосылки для экономии бюджетных ресурсов.

Цель 2. Создание и использование механизмов, обеспечивающих
оптимизацию доходной политики

Задачи для достижения цели:

2.1. Совершенствование механизмов управления областной собственностью, приватизация и реорганизация унитарных предприятий на основе законодательно установленных критериев будет способствовать развитию рыночных отношений и увеличению доходной базы бюджета.

2.2. Формализованная процедура предоставления налоговых льгот позволит реализовывать в области только экономически обоснованные мероприятия и инвестиционные проекты, которые приведут к укреплению финансовой базы региона.

Цель 3. Создание условий для устойчивого социально-экономического
развития региона

Задачи для достижения цели:

3.1. Устранение барьеров и создание стимулов для развития малого бизнеса в регионе будет иметь позитивные бюджетные и социальные последствия, способствовать социально-экономическому процветанию области.

3.2. Создание условий для привлечения инвестиций в экономику региона будет способствовать инфраструктурному и инновационному развитию.

3.3. Совершенствование межбюджетных отношений, направленное на закрепление на долгосрочной основе нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, а также на проведение мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности местных бюджетов.

Цель 4. Усиление прозрачности бюджетной и экономической политики
и обеспечение общественного контроля за ее реализацией

Задачи для достижения цели:

4.1. Размещение в СМИ и сети Интернет нормативно-правовых документов, а также прочей значимой информации о состоянии системы общественных финансов при условии ее регулярного обновления будет способствовать повышению эффективности и прозрачности управления государственными финансами.

4.2. Контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, за соблюдением законодательства в сфере общественных финансов будет способствовать обеспечению финансовой дисциплины, а также отчетности и подотчетности в процессе использования бюджетных средств.

4.3. Обеспечение общественного контроля за межбюджетными отношениями путем публикации в СМИ и сети Интернет информации о финансовых взаимоотношениях между региональным и местными бюджетами.

1.3. Ожидаемые результаты реализации программы

Реализация Программы реформирования региональных финансов Воронежской области позволит достичь следующих основных результатов.

1. Повышение качества управления общественными финансами
Воронежской области

Этот результат будет достигнут за счет повышения эффективности расходования бюджетных средств, оптимизации сети бюджетополучателей, внедрения программных и среднесрочных методов планирования в бюджетный процесс области.

2. Улучшение социально-экономического положения Воронежской области

Активизация инвестиционной и деловой активности будет стимулировать экономический рост и позволит области выйти на устойчивые среднегодовые темпы развития.

В социальной сфере положительные последствия реализации программы будут выражаться в создании новых рабочих мест, что будет обусловлено экономическим ростом. Кроме того, население Воронежской области будет обеспечено гарантированным набором социальных услуг определенного качества в силу разработки и законодательного утверждения стандартов качества бюджетных услуг.

3. Повышение прозрачности осуществляемых в финансово-экономической
сфере мероприятий

Публикация в СМИ и сети Интернет информации о проводимых преобразованиях, их результатах, а также нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в финансово-экономической сфере, обеспечит прозрачность реформирования системы общественных финансов и создаст предпосылки для осуществления гражданского контроля за происходящими в данной сфере процессами.

2. Мероприятия программы реформирования региональных финансов
Воронежской области на 2006-2007 годы

А. Реформа бюджетного процесса и управления расходами

А1. Перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные
услуги, в форму негосударственных организаций

Существующее положение

На сегодняшний день в регионе не было случаев перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций. Отсутствие оценки возможности реорганизации ряда учреждений и неосведомленность руководителей и сотрудников бюджетных учреждений о преимуществах функционирования некоторых из них в формах негосударственных организаций препятствует началу данного процесса. Вместе с тем, в Воронежской области осознана экономическая целесообразность перевода некоторых бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций, в связи с чем планируется осуществление ряда мероприятий.

План реформирования

Основное внимание на первом этапе реализации программы будет уделено информированию руководителей бюджетных учреждений о возможностях и преимуществах функционирования некоторых из них в других организационно-правовых формах. Параллельно этому, начнется процесс формирования нормативной базы реорганизации бюджетных учреждений. Будет проведена оценка возможности и целесообразности перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций и утвержден перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями. После этого, на втором этапе реализации программы, будет утвержден порядок и план перевода бюджетных учреждений и организаций, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций и формы типового контракта.

Ожидаемые результаты

В результате осуществления намеченных мероприятий в области будут созданы предпосылки для перевода ряда бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций. В частности, будет сформирована нормативная база, регламентирующая порядок и план перевода, повысится осведомленность руководителей бюджетных учреждений о возможностях и преимуществах их функционирования в других организационно-правовых формах.

Альтернативные механизмы

Альтернативой мог бы стать перевод на настоящем этапе в форму негосударственных организаций ряда учреждений, оказывающих специализированные медицинские услуги, - стоматологических поликлиник, диагностического цента, центра планирования семьи. Однако такие мероприятия целесообразно проводить после детальной оценки и на основе нормативно закрепленного порядка.

Оценка рисков

Существует несколько основных рисков реорганизации сети бюджетных учреждений:

- сопротивление бюджетных учреждений реорганизации вследствие нежелания потерять бюджетные источники финансирования;

- опасность снижения качества предоставления услуг вновь созданными негосударственными организациями;

- снижение объема и перечня услуг, оказываемых бюджетными учреждениями на бесплатной основе, может иметь негативные социальные последствия.

А2. Совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов

Существующее положение

Причины возникновения кассовых разрывов в Воронежской области являются типичными для большинства российских регионов. Они обусловлены неравномерным поступлением собственных доходов и необходимостью осуществления сезонных расходов, направленных на:

- проведение весенне-полевых работ;

- выплату отпускных педагогическим работникам;

- подготовку к отопительному периоду.

На покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета Воронежской области, привлекаются бюджетные кредиты. Утвержденной методологии планирования временных кассовых разрывов в области пока нет, однако политика, проводимая главным финансовым управлением области, способствует уменьшению количества разрывов и объему средств, привлекаемых на их покрытие. Об этом свидетельствуют данные приведенной ниже таблицы:

Год	Количество соглашений	Сумма (тыс. руб.)
2002 год 2003 год 2004 год	9 5 1	560 000 280 000 65 000

Таким образом, за период времени с 2002 по 2004 год количество кассовых разрывов удалось сократить с 9 до 1, а сумма средств, привлекаемых на их покрытие, уменьшилась за этот же период времени на 495 000 тыс. рублей.

План реформирования

Казначейское исполнение областного бюджета, переход на которое был полностью завершен в 2004 году, означает наличие на едином счете казначейства постоянного остатка финансовых средств. Это в значительной степени способствует решению проблемы кассовых разрывов и приводит к уменьшению количества бюджетных кредитов, привлекаемых на их покрытие. В целях дальнейшего решения данного вопроса планируется разработать методологию планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года. Это мероприятие планируется осуществить на первом этапе реализации программы. На втором этапе будет утвержден порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов, который вместе с методологией планирования кассовых разрывов будет размещен в СМИ и сети Интернет.

Ожидаемые результаты

В результате реализации мероприятий, предусмотренных в плане реформирования, в 2007 году объем просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и прирост кредиторской задолженности не будут превышать 5% расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий). Формирование нормативной базы, регулирующей вопросы планирования и финансирования кассовых разрывов, будет означать, что в дальнейшем решение проблемы кассовых разрывов будет осуществляться в соответствии с утвержденной формализованной методикой.

Альтернативные механизмы

Альтернативой формированию финансового резерва является привлечение средств на покрытие временных кассовых разрывов на фондовом рынке. Однако, на сегодняшний день применение данного способа решения проблемы является нецелесообразным в силу неразвитости операций на фондовом рынке.

Оценка рисков

Основным риском является высвобождение финансовых ресурсов, достаточных для формирования финансового резерва.

А3. Обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области
бюджетного и налогового законодательства

Существующее положение

Порядок рассмотрения и экспертизы основного документа бюджетно-налоговой сферы - областного бюджета на очередной финансовый год - регламентируется законом "О бюджетном процессе в Воронежской области". Проект закона об областном бюджете на очередной финансовый год подлежит рассмотрению в Воронежской областной Думе и экспертизе Контрольно-счетной палаты Воронежской области. Комиссия Воронежской областной Думы по бюджету, налогам, финансам и банковской деятельности и Контрольно-счетная палата Воронежской области осуществляют экспертизу полученных заключений и готовят сводное заключение по проекту закона, после чего совет областной Думы на основании сводного заключения комиссии выносит проект закона на заседание областной Думы для принятия в первом чтении.

Оценку фактических финансовых последствий реализации законов в области бюджетного и налогового законодательства осуществляет в соответствии с Законом "О бюджетном процессе в Воронежской области" Контрольно-счетная палата области.

Независимые эксперты для проведения экспертизы законопроектов Воронежской области до настоящего времени не привлекались.

План реформирования

К числу существующих ныне форм экспертизы законопроектов Воронежской области - парламентские слушания, экспертиза Контрольно-счетной палаты и прокурорский надзор - планируется добавить независимую экспертизу законопроектов в области бюджетной и налоговой политики. Нормативным обеспечением данного процесса станет утверждение обязательности процедур проведения публичной независимой экспертизы указанных законопроектов, а также законодательное утверждение порядка проведения независимой экспертизы.

Результаты проведения независимой экспертизы законопроектов бюджетно-налоговой сферы будут публиковаться в СМИ и сети Интернет.

Ожидаемые результаты

Организация независимой экспертизы законопроектов, регулирующих отношения бюджетно-налоговой сферы, будет способствовать их объективной оценке, в том числе с точки зрения финансовых последствий реализации данных законопроектов. Публикация заключений экспертов в СМИ не позволит органам исполнительной власти игнорировать результаты экспертизы, и будет служить основанием для корректировки в случае необходимости указанных законопроектов.

Альтернативные механизмы

Альтернативой предполагаемому варианту реформирования могло бы стать проведение независимой экспертизы на добровольной основе непосредственно населением Воронежской области на основе анализа законопроектов, размещенных в СМИ и сети Интернет. Преимуществом этого варианта является экономия средств на оплату труда независимых экспертов. Однако существенными препятствиями для реализации данного варианта может быть неадекватное толкование гражданами законопроектов, а также низкая активность населения.

Оценка рисков

Основным риском является ограниченность бюджетных средств для оплаты услуг независимых экспертов.

А4. Применение формализованных процедур планирования и осуществления
бюджетных закупок

Осуществление закупок для областных государственных нужд в Воронежской области осуществляется в соответствии с федеральным законодательством и областными нормативно-правовыми актами:

1. Закон РФ от 13.12.1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

2. Закон РФ от 02.12.1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд".

3. Указ Президента РФ от 08.04.1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд".

4. Закон Воронежской области от 05.01.1996 г. N 40-з "Об областном (региональном) государственном заказе".

5. Постановление администрации области от 22.07.2003 г. N 540 "О закупке продукции из единственного источника для нужд государственных заказчиков Воронежской области".

6. Постановление администрации области от 09.02.2004 г. N 136 "Об утверждении перечня государственных заказчиков Воронежской области".

Основной целью системы государственного заказа Воронежской области является своевременное и эффективное обеспечение потребностей бюджетополучателей области (государственных заказчиков) в качественных товарах, работах и услугах, необходимых для полноценного выполнения органами власти своих полномочий.

Формирование государственного заказа и организацию торгов по закупкам важнейших видов продукции для государственных нужд Воронежской области осуществляет управление областного заказа, которое входит в состав главного финансового управления области. Предварительный контроль цен при финансировании всех бюджетных расходов, в том числе и на конкурсной основе осуществляет отдел контроля и анализа цен и тарифов, который также входит в состав главного финансового управления. Экономический эффект по результатам контроля над закупками составил в 2004 году 302 млн. рублей, а за 8 месяцев текущего года - 175,6 млн. рублей.

В соответствии с Указом Президента РФ от 08.04.1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", размещение бюджетных закупок осуществляется на основании порядка выбора способа закупки:

- проведения предварительного квалификационного отбора;

- проведения открытого конкурса;

- проведения закрытого конкурса;

- проведения двухэтапного конкурса;

- проведения запроса котировок;

- закупка из единого источника;

- проведения аукциона;

- размещения заказа на товарной бирже.

Согласование закупки из единственного источника осуществляется главным финансовым управлением на основании постановления администрации Воронежской области от 22.07.2003 г. N 540 "О закупке продукции из единственного источника для нужд государственных заказчиков Воронежской области".

В случае, когда нескольким государственным заказчикам выделяются средства на закупку однотипной продукции, управлением областного заказа проводятся объединенные консолидированные торги, что позволяет снизить ценовые предложения; уменьшить транспортные расходы; сократить расходы на проведение закупочных процедур; рационально использовать квалифицированные кадры при проведении бюджетных закупок.

Осуществление контроля над государственными закупками Воронежской области проводится на основании следующих документов:

- протокола заседания конкурсной комиссии;

- протокола аукциона;

- протокола запроса ценовых котировок;

- протокола согласования главного финансового управления на проведение закупки из единственного источника;

- постановления администрации Воронежской области от 11.04.2005 г. N 237 "Об утверждении порядка взаимодействия уполномоченных органов по исполнению расходов областного бюджета Воронежской области", регулирующего закупки, проводимые органами исполнительной власти и структурными подразделениями администрации Воронежской области на основании ст. 71-73 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При определении бюджетных расходов, осуществление которых должно проводится# на конкурсной основе, управление областного заказа руководствуется Бюджетным кодексом РФ (ст. 71-73) и постановлением администрации Воронежской области от 11.04.2005 г. N 237 "Об утверждении порядка взаимодействия уполномоченных органов по исполнению расходов областного бюджета Воронежской области".

Сравнительная таблица закупок для государственных нужд Воронежской области

Год	Ед. изм.	Материальная расходная часть областного бюджета	Закупки продукции для государственных нужд Воронежской области на конкурсной основе	% конкурсной закупки к бюджетным расходам
1	2	3	4
2003 г.	тыс. руб.	11 185 617	3 383 361,70	30,2
2004 г.	тыс. руб.	13 197 350	4 272 224,70	32,3
2005 г. 1-е полугодие	тыс. руб.	5 397 875	2 260 660,80	41,8

Эффективность закупок продукции на конкурсной основе составляет: в 2003 г. - 239 837 тыс. рублей, в 2004 г. - 349 788 тыс. руб., в I полугодии 2005 г. - 248 672,7 тыс. рублей.

В соответствии с Указом Президента РФ от 08.04.1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", рекомендациями Минэкономразвития России и нормативным актом Воронежской области постановлением администрации Воронежской области от 22.07.2003 г. N 540 "О закупке продукции из единственного источника для нужд государственных заказчиков Воронежской области", утвержден порядок согласования прав государственных заказчиков на закупку продукции для государственных нужд Воронежской области из единственного источника, где четко прописана процедура согласования, т.е. порядок подачи, оформления и принятия к рассмотрению обращений государственных заказчиков, порядок рассмотрения материалов главным финансовым управлением и оформление закупок продукции из единственного источника.

В целях наиболее полного освещения процедуры государственных закупок, управлением областного заказа главного финансового управления размещается график и условия проведения конкурсов, а также информация о результатах и победителях конкурсов в СМИ Воронежской области, а по конкурсам, проводимым с использованием федеральных средств, - в бюллетене "Конкурсные торги". Аналогичные сведения размещаются на сайте администрации Воронежской области.

Эффективность системы государственного заказа Воронежской области выражается в следующих ее принципах:

- безусловная и максимальная экономия бюджетных средств;

- прозрачность системы доступа к областному государственному заказу, возможность участия в конкурсах на поставку продукции (работ, услуг) всех производителей (поставщиков) продукции независимо от правовых форм собственности, в том числе и из других регионов Российской Федерации (за счет публикаций в СМИ и сети Интернет);

- получение продукции более высокого качества по наиболее низким ценам за счет усиления конкуренции в процессе получения (исполнения) государственного областного заказа;

- доступ к информации о государственном областном заказе всех заинтересованных физических и юридических лиц через публикации в СМИ и информации на сайте Воронежской области;

- периодичность проведения конкурсов (не реже одного раза в квартал), что обеспечивает гибкость и конкурентность подхода к закупкам продукции;

- коллегиальность принятия решений о выборе победителя, которая позволяет максимально снизить зависимость результата конкурсов от монополии рынка.

По результатам исследования ассоциации содействия развитию системы конкурсных закупок, проводимого под эгидой Минэкономразвития России, администрация Воронежской области награждена дипломом за высокие достижения в области государственных закупок в 2004 году.

План реформирования

Политика администрации области в сфере госзаказа будет направлена на дальнейшее распространение и расширение применения процедур открытого конкурса при осуществлении государственных закупок. Будет продолжено формирование нормативной базы, регулирующей вопросы осуществления бюджетных закупок. В частности, будет нормативно утвержден порядок проведения конкурсных бюджетных закупок при обеспечении максимально широкого доступа к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности.

Еще одним направлением реформирования является автоматизация процесса государственных закупок. Автоматизированная система бюджетных закупок "Государственный заказ" внедряется в области уже сейчас. В течение периода реализации программы ее планируется интегрировать с автоматизированной системой казначейского исполнения бюджета. Информация о проведении конкурсных бюджетных закупок, а также последующая информация о результатах конкурса будет продолжать публиковаться в СМИ и размещаться на сайте администрации Воронежской области в сети Интернет.

Ожидаемые результаты

Проводимые мероприятия позволят добиться повышения эффективности использования бюджетных средств, а также расширения участия в конкурсных торгах различных хозяйствующих субъектов, что приведет к развитию конкуренции в сфере областных государственных закупок.

Автоматизация процедур областного государственного заказа позволит обеспечить максимальную прозрачность процесса и исключит возможность коррупции в данной сфере, поскольку все конкурсные процедуры будут отражены в автоматизированной информационной системе государственного заказа Воронежской области.

Уже по итогам первого этапа реализации программы доля расходов, осуществляемых по результатам проведения открытых конкурсов, составит более 40% расходов материальной части бюджета.

Альтернативные механизмы

Альтернативой может стать полный переход на конкурсные способы осуществления бюджетных закупок. Однако реализация данной альтернативы в полном объеме невозможна в силу наличия естественных монополий, демонополизация которых нецелесообразна (например: коммунальное хозяйство, энергетика, водоснабжение и др.), а также наличия в области учреждений социальной сферы, расположенных в удаленных районах с небольшим объемом закупок продукции.

Оценка рисков

При автоматизации всех процедур закупок возможен сбой системы "Государственный заказ", поэтому документацию по определению поставщиков (протоколы, уведомления, государственные контракты и др.) необходимо параллельно вести на бумажных носителях. Дополнительное оснащение автоматизированных удаленных рабочих мест и обучение сотрудников потребует дополнительных бюджетных средств. Во избежание сговора участников торгов в части монополизирования ценовых предложений осуществляется контроль соответствия среднерыночным ценам.

В. Бюджетирование, ориентированное на результат

На сегодняшний день в Воронежской области проделана определенная работа, направленная на внедрение в бюджетный процесс методов бюджетирования, ориентированного на результаты. В 2005 году был принят ряд нормативно-правовых актов, направленных на расширение применения в бюджетном процессе методов среднесрочного планирования, ориентированных на результаты. В частности, администрацией Воронежской области было принято постановление, направленное на реализацию концепции реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг. и утверждено положение о докладах субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, а также методические рекомендации по составлению докладов. Согласно положению субъекты бюджетного планирования Воронежской области, начиная с формирования бюджета 2006 года, должны предоставлять специально созданной комиссии при главе администрации области доклады о результатах и основных направлениях своей деятельности на предстоящий бюджетный год и на перспективу (до 2008 года). Подготовка таких докладов даст возможность планировать и исполнять областной бюджет в зависимости от распределения бюджетных средств по стратегическим целям и задачам субъектов бюджетного планирования в соответствии с приоритетами государственной областной политики.

Кроме того, администрацией области принято постановление от 26.07.2005 г. N 708 "Об утверждении порядка ведения реестра расходных обязательств Воронежской области", в котором, в том числе, определено содержание понятий "расходные обязательства" и "реестр расходных обязательств", разграничены категории расходных обязательств и утвержден порядок ведения реестра расходных обязательств. Кроме того, разработан и согласован проект постановления, касающийся ведомственных целевых программ.

В1. Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах

Существующее положение

Оценка потребности в услугах бюджетных учреждений Воронежской области в настоящее время проводится экспертным путем на основании анализа данных отчетов о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях в году, предшествующем планируемому, и прогнозируемого объема оказания услуг, а также демографической ситуации в регионе. Формализованной методики оценки на данном этапе не существует, что связано с неопределенностью самого понятия "бюджетная услуга" и отсутствием полного перечня услуг, оказываемых бюджетными учреждениями Воронежской области.

План реформирования

С целью разработки методики для оценки потребности в услугах планируется провести инвентаризацию услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями Воронежской области, и выделить те из них, которые предоставляются за счет бюджетных средств. В случае выявления услуг, предоставление которых не обеспечено источниками бюджетного финансирования, будут пересмотрены нормативные акты, регламентирующие предоставление таких услуг. После этого станет возможно составить полный перечень услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств и разработать методику оценки потребности в услугах, предоставляемых бюджетными учреждениями области. Перечни бюджетных услуг и методика определения потребности в них будут размещены в СМИ и сети Интернет. По причине большого объема работы, который необходимо проделать в этом направлении, запланированные мероприятия предполагается изначально осуществлять в трех отраслях - здравоохранение, образование, культура - с последующим распространением их опыта на другие сферы.

Результаты реформирования

Осуществление запланированных мероприятий позволит достичь следующих результатов.

1. Составление и нормативное утверждение перечня бюджетных услуг, предоставляемых за счет средств областного бюджета.

2. Разработка и нормативное утверждение формализованной методики оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах.

3. Информирование населения об услугах, которые они могут получить в бюджетных учреждениях области за счет средств областного бюджета.

Альтернативные механизмы

Разработка полного перечня бюджетных услуг сразу во всех отраслях социальной сферы было отклонено в качестве альтернативы из-за большого объема работы.

Оценка рисков

- большие временные и трудозатраты на составление полного перечня бюджетных услуг и создание системы учета потребностей в них;

- возможность составления неполного перечня бюджетных услуг.

В2. Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг

Существующее положение

Одним из неотъемлемых элементов реформы бюджетного процесса, в том числе внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, является осуществление мониторинга за количеством и качеством оказанных услуг. Единственным способом объективной оценки качества бюджетных услуг является установление стандартов их качества. Инвентаризация законодательства Воронежской области на предмет наличия стандартов качества бюджетных услуг показала, что для большинства отраслей такие стандарты отсутствуют. Исключением являются медицинские услуги населению, в отношении которых в области разработаны и действуют стандарты качества, которые, тем не менее, пока не утверждены законодательно.

План реформирования

На начальном этапе стандарты качества предоставления бюджетных услуг будут разработаны в отношении тех отраслей, для которых в рамках предыдущего мероприятия планируется составить перечни бюджетных услуг, т.е. для услуг следующих отраслей - здравоохранение, образование, культура.

Таким образом, работа по составлению, утверждению и внедрению в практику стандартов качества бюджетных услуг будет состоять из следующих мероприятий.

1. Составление перечня предоставляемых отраслью бюджетных услуг.

2. Разработка и законодательное утверждение стандартов качества на предоставляемые бюджетные услуги.

3. Утверждение порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг установленным стандартам.

4. Информирование населения о стандартах качества предоставляемых бюджетных услуг через:

- публикацию стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг в СМИ и сети Интернет;

- издание и доведение до бюджетных учреждений приказа, обязывающего их обеспечить свободный доступ населения к информации о стандартах качества оказываемых данным учреждением услуг.

Ожидаемые результаты

В 2007 году не менее 50% бюджетных расходов будут иметь стандарты качества бюджетных услуг. Установление стандартов качества позволит реально повысить качество услуг, которые оказывают населению бюджетные учреждения и организации, поскольку будет законодательно закреплен гарантированный уровень предоставления услуг, ниже которых учреждение не может опускаться. Публикация стандартов качества в СМИ и сети Интернет сделает доступным для населения информацию о том, каково должно быть качество получаемой им услуги, что является основой для защиты потребителями своих прав.

Альтернативные механизмы

Альтернативным вариантом могло бы стать утверждение стандартов качества сразу во всех отраслях, однако в условиях практически полного отсутствия опыта в этой сфере, целесообразным представляется решение о реализации проекта в пилотных отраслях с последующим распространением их опыта на другие отрасли.

Оценка рисков

Отсутствие на федеральном уровне законодательного закрепления и определения понятия "стандарты качества бюджетных услуг" в будущем может привести к противоречиям созданной в этой сфере региональной нормативной базе и принятыми на федеральном уровне законодательными актами.

В3. Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов

Существующее положение

В соответствии с постановлениями Правительства РФ от 22.05.2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" и от 25.12.2004 N 842 "О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация", а также в целях повышения эффективности расходования бюджетных средств на реализацию областных целевых программ в Воронежской области было принято в новой редакции постановление администрации от 07.07.2005 N 582 "О порядке разработки и реализации областных целевых программ". Постановление предусматривает значительные изменения в подходах к формированию и реализации областных целевых программ. Обязательным условием разработки программы является установление целей и задач областной целевой программы, разработка количественно измеримых показателей для решения поставленных задач и хода реализации программы по годам, а также целевых индикаторов и показателей для мониторинга реализации программных мероприятий. В соответствии с целями и задачами областной целевой программы приводится описание социальных, экономических и экологических последствий, которые могут возникнуть при ее реализации, дается общая оценка вклада программы в экономическое развитие области и оценка рисков реализации программы.

Кроме того, проводиться# предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы. Оценка эффективности расходования бюджетных средств осуществляется по годам и этапам в течение всего срока реализации областной целевой программы, а при необходимости и после ее реализации. Методика оценки эффективности областной целевой программы разрабатывается государственными заказчиками с учетом специфики конкретной программы и является приложением к тексту областной целевой программы. Все проекты областных целевых программ подлежат обязательной экспертизе, которую проводит главное управление экономического развития Воронежской области. В постановлении также утверждены проекты и сроки разработки проекта и утверждения областной целевой программы в соответствии со сроками и этапами бюджетного процесса области.

Управление реализацией областной целевой программы предусматривает, помимо прочего, обязательность процедур обеспечения публичности (открытости) информации о значениях целевых индикаторов и показателей, результатах мониторинга реализации областной целевой программы, программных мероприятиях и об условиях участия в них исполнителей, а также о проводимых конкурсах и критериях определения победителей.

Усилены механизмы контроля за реализацией областных целевых программ. В ежеквартальных и годовых отчетах о ходе выполнения программ должны отражаться сведения о соответствии результатов фактическим затратам на реализацию программ, что соответствует принципам БОРа, а также сведения о соответствии фактических показателей реализации областных целевых программ показателям, установленным при их утверждении.

Все вышесказанное свидетельствует о большом значении, которое придается в регионе использованию программных методов планирования. Накопленный опыт в разработке показателей эффективности, создании механизмов контроля и прочих элементов, необходимых при формировании и реализации областных целевых программ, будет перенесен на ведомственные программы с учетом их специфики. Первым шагом на пути внедрения ведомственных программ расходов стало определение функций и задач ведомств, которые нашли свое закрепление в положениях о ведомствах Воронежской области, утвержденных постановлениями администрации области.

В настоящее время в области разработано и согласовано положение о ведомственных программах расходов, которое планируется утвердить постановлением администрации Воронежской области к концу 2005 года. Препятствием для более раннего утверждения разработанного положения явилась необходимость внесения изменения в основной закон - Устав Воронежской области.

План реформирования

Разработка и реализация ведомственных целевых программ является неотъемлемым элементом перехода на новые принципы бюджетирования и создания качественно новой системы органов исполнительной власти. Внедрение ведомственных целевых программ в практику деятельности областных ведомств потребует разработки и утверждения количественных показателей для оценки результатов осуществления функций и задач ведомств для всех главных распорядителей бюджетных средств.

Утверждение нормативным актом положения о ведомственных программах и разработка количественных показателей сделает возможным формирование с 2006 года ведомственных целевых программ, а с 2007 года доля расходов органов государственной власти Воронежской области, формируемых в рамках ведомственных программ, должна составлять не менее 70% расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий). Ведомственные целевые программы будут публиковаться в СМИ и размещаться в сети Интернет.

Переход на бюджетирование, ориентированное на результат, и в частности внедрение ведомственных программ потребует создания системы мониторинга эффективности и результативности использования бюджетных средств на основе учета данных по количественным показателям эффективности и результативности. В целях совершенствования процесса обработки информации по показателям целесообразной будет разработка автоматизированной системы мониторинга за полученными результатами. Создание и применение автоматизированной системы мониторинга позволит ускорить процесс обработки данных, повысить точность в расчетах показателей и предоставит возможность использования графических и прочих инструментов, способствующих обеспечению наглядной подачи информации.

Ожидаемые результаты

Разработка ведомственных целевых программ и мониторинг за их результатами позволит существенно продвинуться на пути реализации сразу двух реформ - реформы бюджетного процесса и административной реформы. Внедрение ведомственных целевых программ в практику деятельности органов исполнительной власти Воронежской области позволит повысить их эффективность за счет ликвидации дублирования функций и регулярного отслеживания результатов реализации программ. Кроме того, это будет означать реальный переход от управления затратами к управлению результатами, поскольку объем бюджетных средств, выделяемых ведомству, будет зависеть от достигнутых им результатов, и при необходимости может корректироваться.

Альтернативные механизмы

Переход на новые методы планирования и исполнения бюджета - бюджетирование, ориентированное на результаты, - означает неизбежность формирования ведомственных программ расходов. Альтернативой может быть формирование на начальном этапе ведомственных программ в нескольких пилотных ведомствах, однако администрацией области эта альтернатива была отвергнута, поскольку это сделает невозможным формирование большей части расходов бюджета в рамках ведомственных программ к 2007 году.

Оценка рисков

Основные трудности будут заключаться в разработке и отборе оптимальных количественных показателей для оценки результатов реализации функций и задач ведомств. Существует риск подмены показателей, характеризующих результат исполнения программы, когда оценка направлена на "освоение средств", а не на достижение количественного социально-значимого результата. Новизна планируемых мероприятий и возможные трудности при формировании ведомственных программ на начальном этапе, могут стать причиной отсутствия мотивации к разработке ведомственных программ расходов у сотрудников ведомств.

В4. Повышение самостоятельности бюджетных учреждений

Существующее положение

На сегодняшний день бюджетные учреждения Воронежской области распоряжаются бюджетными средствами в рамках утвержденной сметы доходов и расходов. Отсутствие у них права самостоятельно распоряжаться бюджетными средствами лишает бюджетные учреждения возможности перераспределения бюджетных ассигнований в случае необходимости, а также снижает стимулы к экономии средств и оптимизации структуры расходов. Вместе с тем, формализованной оценки финансовых последствий отсутствия права самостоятельного распоряжения средств не проводилось.

План реформирования

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, в практику управления региональными финансами Воронежской области, обуславливает необходимость предоставления бюджетным учреждениям большей свободы в праве распоряжения бюджетными ресурсами. Право самостоятельно распоряжаться полученными бюджетными средствами предполагается предоставлять после того, как будут разработаны и утверждены основные требования к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг, а также методика оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов, по которой можно будет оценить эффективность производимых ими расходов. В методике будут оговорены условия изменения формы и сроков предоставления бюджетных средств. Результаты выполнения бюджетными учреждениями основных требований будут на периодической основе публиковаться в СМИ и сети Интернет.

Ожидаемые результаты

1. Усиление ответственности распорядителей бюджетных средств за конечный результат в силу предоставления им большей самостоятельности в выборе способов достижения поставленных целей и возможности перераспределения средств в случае необходимости.

2. Переход от внешнего контроля за целевым использованием средств к внутреннему контролю за эффективностью расходов.

3. Повышение эффективности расходования бюджетных средств.

Альтернативные механизмы

Для некоторых учреждений, предоставляющих социальные услуги, более целесообразной является альтернатива преобразования в негосударственные организации, чему посвящено описание мероприятия А1.

Оценка рисков

Отсутствие у бюджетных учреждений опыта по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами может при отсутствии системы мониторинга за результатами их деятельности привести к неэффективному использованию ресурсов.

В5. Использование среднесрочного финансового планирования

Существующее положение

Составление среднесрочного финансового плана не является новым направлением бюджетного планирования для Воронежской области. План составлялся и раньше, но носил исключительно информационный характер и не был прямо увязан с бюджетным процессом. В текущем году администрацией Воронежской области было принято постановление от 24.06.2005 N 509 "Об утверждении положения о разработке перспективного финансового плана Воронежской области", которое обеспечивает внедрение в бюджетный процесс механизмов среднесрочного бюджетного планирования и обеспечивает предсказуемость бюджетной, налоговой и долговой политики Воронежской области. В рамках разработанного порядка и положений закона "О бюджетном процессе в Воронежской области" одновременно с бюджетом на 2006 год будет представлен и перспективный финансовый план. Среднесрочный финансовый план Воронежской области разрабатывается на основании прогноза социально-экономического развития области, областного бюджета на текущий финансовый год и фактического исполнения областного бюджета за предыдущий финансовый год и в соответствии с ежегодным бюджетным послании# главы администрации области и сводным докладом о результатах и основных направлениях деятельности области. В положении утвержден перечень показателей перспективного финансового плана области, однако не указана методика расчета показателей, а также сроки и источники предоставления соответствующих данных.

План реформирования

Дальнейшая работа по внедрению механизмов среднесрочного планирования в бюджетный процесс области предполагает совершенствование законодательства, регулирующего вопросы составления и корректировки СФП, отслеживание соответствия утвержденных параметров СФП и фактически достигнутых результатов, ознакомление общественности с основными параметрами СФП. В связи с этим планируется реализация следующих мероприятий:

- утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана, включающей способы расчета показателей, сроки и источники предоставления необходимых данных. Помимо этого, в методике будет формализована процедура корректировки утвержденного в предыдущем году финансового плана при его утверждении на очередной финансовый год.

- оценка результатов реализации среднесрочных прогнозов;

- публикация в СМИ и сети Интернет СФП и показателей доходов, расходов по основным статьям бюджетной классификации (функциональной, экономической и ведомственной) и объема долга не менее, чем на 3 года.

Ожидаемые результаты

1. Укрепление стабильности бюджетной системы Воронежской области и повышение прогнозируемости расходов и доходных источников.

2. Повышение прозрачности бюджетного процесса.

3. Отклонение параметров закона о бюджете на очередной финансовый год от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу (не менее, чем два года назад), не будет превышать 10%.

Альтернативные механизмы

Внедрение среднесрочных ориентиров в бюджетный процесс не предполагает иных вариантов, кроме разработки среднесрочного финансового плана.

Оценка рисков

Основные риски связаны с изменением бюджетного и налогового законодательства на федеральном уровне и с зависимостью экономики страны от ситуации на мировых рынках, что затрудняет формирование среднесрочного финансового плана.

С. Административная реформа

С1. Внедрение процедур открытого конкурса на замещение государственных
должностей

Существующее положение

В 2005 году в Воронежской области был принят целый ряд законов и других нормативно-правовых актов, предусматривающих реформирование системы государственной власти. Это:

1. Закон Воронежской области от 30.05.2005 N 30-ОЗ "О государственных должностях Воронежской области".

2. Закон Воронежской области от 30.05.2005 N 29-ОЗ "О государственной гражданской службе Воронежской области".

3. Закон Воронежской области от 30.06.2005 N 42-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области".

4. Постановление администрации области от 12.07.2005 N 594 " Об исполнительных органах государственной власти Воронежской области".

5. Постановление администрации области от 10.06.2005 N 412 "О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы Воронежской области в исполнительных органах государственной власти Воронежской области".

6. Постановление администрации области от 10.06.2005 N 413 "О конкурсной комиссии администрации Воронежской области".

7. Постановление администрации области от 10.06.2005 N 414 "Об аттестационной комиссии администрации Воронежской области".

8. Постановление администрации области от 10.06.2005 N 411 "Об утверждении положений".

9. Постановление администрации области от 19.09.2005 N 930 "О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов".

10. Распоряжение администрации области от 15.02.2005 N 170-р "О финансировании подготовки и переподготовки кадров".

11. Распоряжение администрации области от 15.07.2004 N 1356-р "О профессиональной подготовке должностных лиц местного самоуправления".

Эти документы были приняты в развитие федерального законодательства и постановления администрации Воронежской области от 08.12.2003 N 1182 "О концепции и основных мероприятиях реформирования государственной службы Воронежской области на 2003-2005 годы.

В постановлении администрации области от 12.07.2005 N 594 "Об исполнительных органах государственной власти Воронежской области" предусматривается реструктуризация существующей системы органов исполнительной власти Воронежской области и создание новой эффективной системы, направленной на устранение дублирующих функций и переход на программно-целевые методы управления. В соответствии с изменениями федерального законодательства, предусматривающими перераспределение полномочий между органами исполнительной власти, структурные подразделения администрации и органы исполнительной власти Воронежской области, были сгруппированы по принципу достижения результата деятельности на 3 блока - блок целеполагания, блок целедостижения и организационно-контрольный блок.

В Законе "О государственной гражданской службе Воронежской области" определяются понятия государственной гражданской службы и должностей государственной службы Воронежской области. Там же определены квалификационные требования к должностям государственной службы Воронежской области по образованию и стажу. В принятом в развитие закона постановлении администрации "О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам государственных служащих" устанавливается детализированный перечень таких требований, дифференцированных по категориям и группам должностей государственной службы Воронежской области. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам включаются в должностной регламент гражданского служащего. В соответствии с федеральным и областным законодательством предусматривается поступление на гражданскую службу Воронежской области и замещение вакантных должностей гражданской службы Воронежской области по результатам конкурса. Порядок проведения конкурса осуществляется в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы Российской Федерации" и постановлением администрации "О конкурсной комиссии администрации Воронежской области". Согласно постановлению конкурсная комиссия формируется с обязательным привлечением независимых экспертов - специалистов по вопросам гражданской службы. Причем число независимых экспертов должно составлять не менее одной четвертой от общего числа членов конкурсной комиссии. Аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности и осуществляется также в соответствии с федеральным законодательством и постановлением администрации области "Об аттестационной комиссии". Таким образом, соблюдаются требования об обязательной переаттестации работающих специалистов не реже, чем раз в три года, комиссиями с участием независимых экспертов.

В печатных и электронных СМИ публикуется информация об объявлении конкурса на замещение вакантных должностей государственной службы Воронежской области, условия проведения и результаты конкурса.

План реформирования

Дальнейшее реформирование государственной гражданской службы Воронежской области предполагает полный переход на назначение специалистов на вакантные государственные должности на конкурсной основе. Такие результаты будут достигнуты уже по итогам первого этапа реализации программы.

Кроме того, планируется совершенствование системы информационного обеспечения органов исполнительной власти Воронежской области, в том числе:

- развитие сетевых компьютерных технологий для улучшения информационного взаимодействия внутри конкретного ведомства и между ними;

- использование современных Интернет-технологий в целях повышения доступности для населения, организаций и учреждений информации о деятельности органов исполнительной власти;

- установка компьютерных программ, направленных на совершенствование организации работы с документооборотом и деятельности кадровых служб органов исполнительной власти.

Ожидаемые результаты

1. Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и качества государственного управления в Воронежской области за счет:

- оптимизации системы органов исполнительной власти области;

- улучшения информационного обеспечения государственных органов Воронежской области;

- повышения профессионализма государственных гражданских служащих.

2. Усиление прозрачности деятельности органов государственной власти Воронежской области вследствие публикации в СМИ и сети Интернет объявлений о проведении конкурса на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы и условий конкурса.

Альтернативные механизмы

При проведении политики, направленной на повышение эффективности деятельности органов государственной власти Воронежской области, другой альтернативы, кроме публичности и конкурсности при отборе на замещение государственных должностей, нет.

Оценка рисков

Единственным риском является выполнение в полном объеме обязательств, вытекающих из принятых в 2005 году законодательных и иных нормативных правовых актов.

С2. Повышение квалификации государственных служащих на регулярной основе

Существующее положение

В настоящее время вопросы профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих регламентируются положением "О формировании государственного заказа на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих", которое утверждено законом "О государственной гражданской службе Воронежской области". Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Основой формирования государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных гражданских служащих являются заявки государственных органов Воронежской области, сформированные в соответствии с расчетом потребности в дополнительном профессиональном образовании на календарный год за счет средств областного бюджета.

Профессиональная переподготовка и повышение квалификации государственных гражданских служащих Воронежской области осуществляется в соответствии с учебными планами, в которых указываются направления и предметы изучения, а также сроки проведения занятий.

План реформирования

В процессе дальнейшего реформирования системы дополнительного образования государственных гражданских служащих будут внесены изменения в законодательство области, направленные на установление требований о проведении мероприятий по повышению квалификации государственных служащих не реже, чем раз в три года. Кроме того, нормативным актом Воронежской области будут утверждены порядок, направления и предметы изучения при повышении квалификации государственных служащих на очередной финансовый год. Эта работа будет проделана на основании разработанных и действующих в регионе учебных планов повышения квалификации государственных служащих.

Информация о направлениях и предметах изучения при повышении квалификации государственных служащих будет общедоступна за счет ее регулярного размещения в СМИ и сети Интернет.

Ожидаемые результаты

Реализация мероприятий, направленных на совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих даст возможность организовывать курсы повышения квалификации не реже, чем раз в три года, не менее, чем для 50% работников органов исполнительной власти Воронежской области. Это позволит создать резерв высококвалифицированных специалистов, повысить управленческий потенциал руководителей, профессионализм и ответственность работников органов исполнительной власти области. В результате улучшится качество решений, принимаемых государственными служащими всех уровней, что приведет к повышению эффективности деятельности государственных органов Воронежской области и качества предоставляемых бюджетных услуг.

Альтернативные механизмы

Альтернативой может стать разработка на федеральном уровне типовых методик по организации учебного процесса, направленного на повышение квалификации государственных служащих.

Оценка рисков

Основной риск связан с необходимостью изыскания дополнительных финансовых ресурсов для организации учебного процесса по повышению квалификации государственных служащих.

D. Реформирование государственного сектора экономики

D1. Сокращение бюджетных средств, предоставляемых негосударственным
организациям (за исключением организаций социальной сферы)

Существующее положение

Порядок предоставления бюджетных средств негосударственным организациям нормативно закреплен только в отношении бюджетных кредитов. Этот порядок ежегодно утверждается в законе об областном бюджете на очередной год вместе с лимитом объема предоставляемых средств.

Условиями предоставления бюджетных кредитов являются:

- отсутствие у заемщика просроченной задолженности по денежным обязательствам в областной бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, а также неурегулированных обязательств по государственным гарантиям области;

- предоставление заемщиком обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетных кредитов в соответствии с пунктом 3 статьи 76 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- проведения предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита в соответствии с пунктом 6 статьи 76 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, в законе об областном бюджете определяются цели предоставления кредитов и гарантий, а также круг предприятий и организаций, которым могут предоставляться бюджетные кредиты и государственные гарантии Воронежской области.

Это:

- предприятия и организации, осуществляющие реализацию высокоэффективных инвестиционных проектов, размещаемых на конкурсной основе в рамках "Программы экономического и социального развития Воронежской области на 2002 - 2006 годы";

- сельскохозяйственные товаропроизводители и организации агропромышленного комплекса всех форм собственности на сезонное кредитование для закупки отечественного сельскохозяйственного сырья для промышленной переработки, горюче-смазочных материалов, минеральных удобрений, средств защиты растений и других материальных ресурсов;

- предприятия и организации, осуществляющие выполнение областного заказа;

- предприятия, осуществляющие оказание помощи сельскохозяйственным товаро-производителям области в приобретении нефтепродуктов на проведение весенне-полевых и уборочных работ.

План реформирования

Необходимость поддержки государством отдельных отраслей очевидна. В то же время эта поддержка должна быть обоснованной и распространяться только на социально-значимые проекты. В Воронежской области будет продолжена политика концентрации и предоставления бюджетных средств негосударственным организациям только в том случае, если участие негосударственного сектора позволит повысить эффективность проектов и только на те проекты, которые способствуют социально-экономическому развитию области. В области будет нормативно утвержден общий порядок выделения бюджетных средств, а также законодательно закреплены отрасли экономики, для которых запрещается предоставление бюджетных средств. Информация о проектах негосударственных организаций и объеме средств, выделяемых из областного бюджета, на поддержку проектов, будет размещаться в СМИ и сети Интернет.

Ожидаемые результаты

В результате осуществления запланированных мероприятий произойдет сокращение объема бюджетных средств, предоставляемых негосударственным организациям, который не будет превышать 3% расходов бюджета. Кроме того, реализация предусмотренной политики создаст возможности для формирования в области механизмов государственно-частного партнерства и разработки в дальнейшем нормативной базы, регулирующей вопросы заключения концессионных соглашений. Публикация информации о проектах и объемах их поддержки в СМИ и сети Интернет позволит общественности оценить значимость проектов негосударственных организаций для социального и экономического развития области и целесообразность направления бюджетных средств на реализацию этих проектов.

Альтернативные механизмы

Альтернативным вариантом является полный отказ от предоставления бюджетных средств негосударственным организациям, однако администрацией области был принят другой вариант, позволяющий повысить эффективность проектов за счет участия в них негосударственного сектора и предполагающий развитие в области механизмов государственно-частного партнерства.

Оценка рисков

К рискам стоит отнести возможное недовольство организаций, действующих в отраслях, для которых был введен запрет на получение бюджетных средств, что может привести к нарастанию социальной напряженности.

D2. Повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при
увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев
населения

Существующее положение

Постановлением администрации области от 15.12.2004 N 1109 "О стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг, возмещении расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год", в целях определения размера финансовой помощи, оказываемой бюджетам муниципальных образований за счет средств областного бюджета, установлен стандарт уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги в размере 100%. Законом Воронежской области от 27.12.04 г. N 93 "Об областном бюджете на 2005 год" предусмотрены субсидии бюджетам муниципальных образований на возмещение фактических расходов по предъявлению гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на 2005 год в размере 428,6 млн. руб.

Исходя из установленных органами местного самоуправления тарифов для населения, фактический уровень платежей населения за 1 полугодие 2005 года в среднем по области составил 74%. Сумма предоставленных субсидий малоимущим гражданам на оплату ЖКУ в 1 полугодии 2005 года составила 148,7 млн. руб.

План реформирования

Преобразования в этой сфере будут направлены, прежде всего, на совершенствование нормативно-правовой базы. Данная работа предполагает:

- законодательное утверждение методики предоставления субвенций муниципальным образованиям на предоставление населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

- утверждение нормативно-правовым актом Воронежской области возможности использования муниципальными образованиями субвенций в случае экономии полученных из областного бюджета средств на другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства.

Расчет объема финансовой помощи бюджетам муниципальных образований из бюджета Воронежской области будет производится# исходя из установленного уровня платежей населения 100%. Источником финансирования выпадающих доходов предприятий ЖКХ от применения тарифов для населения будут собственные доходы местных бюджетов.

В СМИ и сети Интернет будет размещаться следующая информация:

- данные по установленному и фактическому уровню платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию;

- основные нормативно-правовые акты, связанные с реформой ЖКХ и предоставлением населению субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг.

Ожидаемые результаты

Реализация намеченных в сфере ЖКХ преобразований позволит к 2007 году довести фактический уровень платежей населения за услуги отрасли не менее, чем до 95% в среднем по области. Соблюдение органами местного самоуправления стандарта уровня платежей населения в размере 100% сэкономит расходы местных бюджетов на возмещение выпадающих доходов предприятий ЖКХ от применения тарифов для населения. Бремя 100% оплаты за ЖКУ для малоимущего населения будет компенсировано предоставлением субсидий из областного бюджета.

Альтернативные механизмы

В 2005 году Законом Воронежской области от 27.12.2004 г. N 93-ОЗ "Об областном бюджете на 2005 год" полномочия по финансированию расходов на предоставление населению субсидий делегированы администрациям Лискинского района и города Нововоронежа.

Оценка рисков

Увеличение уровня платежей населения с 70 до 100% в Бутурлиновском, Верхнехавском, Петропавловском районах и г. Воронеже повысит тарифы для населения более чем на 40%, что может усилить социальную напряженность.

D3. Перевод натуральных льгот в денежную форму

Существующее положение

Воронежская область вошла в число восьми субъектов Российской Федерации, которые монетизировали практически все льготы. Это отражено в Законах Воронежской области от 30.12.2004 г. N 100 "О социальной поддержке ветеранов", от 30.12.2004 г. N 97 "О социальной поддержке реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий", от 02.06.2005 г. N 36 "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и (или) коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих в сельской местности".

Ветеранам труда, труженикам тыла, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, в денежную форму полностью переведены льготы по абонентской плате за телефон, радио и коллективную антенну, а также льгота по 50 % оплате стоимости лекарств.

Частично в денежной, а также в натуральной форме осуществляется предоставление льгот данным категориям за бесплатный проезд на всех видах городского, пригородного, автомобильного и междугороднего транспорта.

Обеспечение проезда льготных категорий граждан, включая льготников по областному законодательству на городских и пригородных маршрутах, осуществляется в соответствии с положением, утвержденным постановлением администрации области от 27.01.2005 г. N 46 "О порядке обеспечения проезда льготных категорий граждан на городских и пригородных маршрутах" в редакции постановления администрации от 30.03.2005 г. N 217.

Оплата жилищно-коммунальных услуг осуществляется в натуральной форме в соответствии с порядком, утвержденным постановлениями администрации области от 24.01.2005 г. N 31 "О порядке реализации Закона Воронежской области "О социальной поддержке ветеранов" и от 24.01.2005 г. N 32 "О порядке реализации закона Воронежской области от 30.12.2004 г. N 97-ОЗ "О социальной поддержке реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий".

В денежной форме оказываются меры социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг специалистам села в порядке и размерах, установленных постановлением администрации области от 19.08.2005 г. N 801 "Об установлении размера и порядка предоставления субвенции бюджетам муниципальных образований для социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающий# и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)".

Учет категорий граждан, имеющих право на льготы, осуществляется главным управлением труда и социального развития Воронежской области. Данный орган исполнительной власти разрабатывает нормативно-методическую базу по ведению регионального регистра лиц, имеющих право на социальную поддержку, и осуществляет ведение данного регистра, что закреплено в постановлении администрации области от 15.07.2005 г. N 465 "Об утверждении положения о главном управлении труда и социального развития Воронежской области".

План реформирования

Политика администрации Воронежской области в сфере предоставления льгот будет и в дальнейшем направлена на обеспечение отдельных категорий граждан на территории области социальной поддержкой в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Совершенствование системы социальной поддержки отдельных категорий граждан будет заключаться в уточнении имеющейся базы данных по льготным категориям на основе использования современных компьютерных технологий. В перспективе планируется окончательный перевод натуральных льгот в денежную форму.

Информация о численности лиц, имеющих право на льготы, и фактически пользующихся ими (в разрезе муниципальных образований) будет размещаться в СМИ и сети Интернет.

Ожидаемые результаты

Реализация такой политики в сфере предоставления льгот отдельным категориям граждан будет способствовать своевременному и обоснованному предоставлению льгот не отдельным организациям, а непосредственно тем гражданам, которые имеют на это право. Это позволит резко сократить время документооборота между гражданами, имеющими право на льготы, организациями, предоставляющими льготы и учреждениями, возмещающими предоставление льгот.

Произойдет постепенное снижение кредиторской задолженности областного бюджета, обремененного долгами, возникшими при реализации федеральных законов на 1 января 2005 года, и улучшение финансового состояния организаций, предоставляющих льготы, вследствие покрытия их "выпадающих доходов".

В 2007 году доля расходов областного бюджета на финансирование льгот в натуральной форме составит не более 10% от всех расходов бюджета на предоставление льгот.

Альтернативные механизмы

Альтернативой может стать перевод оставшихся натуральных льгот в денежную форму уже на настоящем этапе, однако реализация этого мероприятия потребует значительного увеличения ассигнований из областного бюджета, что на сегодняшний день невозможно.

Оценка рисков

Весьма вероятно возрастание недовольства получателей льгот размером денежных выплат, вводимых взамен натуральных льгот. Это произойдет в случае, если возмещение расходов на проезд будет обеспечено не в полном объеме, а расходы по оплате жилищно-коммунальных услуг не будут возмещены по нормам, установленным на местном уровне.

Е. Совершенствование системы инвестиций

(Е1 - мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств; Е2 - совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов).

Существующее положение

Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими инвестиционный процесс в Воронежской области, являются:

1. Закон Воронежской области от 15.05.2002 г. N 27-ОЗ "О государственной (областной) поддержке инвестиционной деятельности на территории Воронежской области".

2. Закон Воронежской области от 20.03.2002 N 15-ОЗ "Об областном залоговом фонде".

3. Постановление администрации области от 07.07.2005 N 582 "О порядке разработки и реализации областных целевых программ".

4. Положение об Экспертном совете по вопросам реализации стратегии социально-экономического развития области, утвержденное постановлением администрации области от 23.10.2002 г. N 927.

5. Порядок оказания государственной (областной) поддержки субъектам инвестиционной деятельности на территории Воронежской области (реквизиты, кем утвержден?).

6. Постановление администрации области от 28.03.2005 г. N 208 "Об утверждении положения "О порядке возмещения промышленным предприятиям из областного бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам, полученных в российских кредитных организациях в 2003-2005 гг.".

7. Постановление администрации области от 14.04.2005 N 262 "О мерах по финансовой поддержке сельхозтоваропроизводителей, других предприятий и организаций агропромышленного комплекса в 2005 году".

8. Закон Воронежской области от 17.03.1997 N 87-з "О порядке предоставления налоговых льгот по федеральным и региональным налогам".

Инвестиционные проекты в области реализуются в рамках программ экономического и социального развития Воронежской области, а также федеральных и областных целевых программ. Для получения государственной (областной) поддержки инвестиционные проекты проходят обязательную экспертизу в органах государственной власти, которую осуществляет главное управление экономического развития (ГУЭР) области с участием главного финансового управления и с учетом предложений заинтересованных структурных (отраслевых) подразделений администрации области. При положительном заключении ГУЭР инвестиционной# проект направляется на оценку в Экспертный совет при администрации области. Экспертиза инвестиционных проектов включает в себя:

- оценку экономической обоснованности и эффективности проектов (экономическая экспертиза);

- оценку соответствия проектов действующему законодательству (правовая экспертиза);

- оценку соответствия проектов действующим экологическим нормам и требованиям (экологическая экспертиза);

- оценку соответствия проектов иным нормам, требованиям и условиям, предъявляемым к проекту, в зависимости от направлений инвестиционной деятельности.

В положении о разработке и реализации областных целевых программ, в части включения в целевые программы инвестиционных проектов, утверждены показатели бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов. Бюджетную эффективность характеризуют суммы платежей в бюджеты всех уровней, дополнительно начисляемых организацией после завершения реализации проекта (в год); сумма бюджетного эффекта (разница между суммой дополнительных платежей в бюджет и суммой бюджетных расходов на реализацию мероприятия) и др. К показателям социальной эффективности относятся количество сохраненных и вновь создаваемых рабочих мест; увеличение среднемесячной зарплаты в %; сумма социального эффекта (сумма ФОТ новых и сохраненных рабочих мест и единого социального налога по всем рабочим местам по мероприятию (в год). Кроме того, утвержден ряд дополнительных показателей эффективности проекта, в число которых входят дополнительная загрузка предприятий-смежников; импортозамещение (оценивается как сокращение ввоза в регион импортной продукции за счет обеспечения продукцией, предусмотренной к производству в рассматриваемом проекте) и др.

Критерии досрочного приостановления государственной (областной) поддержки, предоставляемой для реализации инвестиционных проектов, предусмотрены постановлениями администрации области "Об утверждении положения о порядке возмещения промышленным предприятиям из областного бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях в 2004-2005 годах" и "О мерах по финансовой поддержке сельзозтоваропроизводителей, других предприятий и организаций агропромышленного комплекса в 2005 году".

Главное управление экономического развития Воронежской области составляет ежеквартальные отчеты о ходе реализации инвестиционных проектов и направляет их на рассмотрение в областную Думу и Контрольно-счетную палату Воронежской области.

В рамках программы экономического и социального развития Воронежской области в 2004 году реализовывалось 117 инвестиционных проектов. Фактически за 2004 год на реализацию проектов направлено 4916,87 млн. рублей, из них: 1102,36 млн. рублей (22,4%) - собственные средства; 3701,98 млн. рублей (75,3%) - заемные средства; 112,53 млн. рублей (2,3%) - другие источники финансирования, в т.ч.: 41,18 млн. рублей - федеральный бюджет, 71,35 млн. рублей - областной бюджет.

За 2004 год в результате реализации инвестиционных проектов образовано 990 новых рабочих мест. Сумма дополнительных платежей в бюджеты от реализации проектов составила 1419,64 млн. рублей, из них в областной - 593,03 млн. рублей. Социальный эффект - 581,92 млн. рублей. Стоимость произведенной в рамках проектов продукции и оказанных услуг составила 13611,02 млн. рублей.

При принятии решений об осуществлении инвестиционных проектов в расчет принимаются эксплуатационные расходы будущих периодов, которые учитываются в инвестиционном плане по проекту. Форма плана утверждена положением о порядке разработке# и реализации областных целевых программ. Превышение этих расходов над финансовым эффектом от реализации проекта является основанием для отказа в осуществлении инвестиционного проекта. Тем не менее, эксплуатационные расходы будущих периодов на сегодняшний день не включаются в областной бюджет. В ближайшее время этот пробел планируется ликвидировать.

В законе "О государственной (областной) поддержке инвестиционной деятельности на территории Воронежской области" устанавливается обязательность опубликования в СМИ порядка рассмотрения инвестиционных проектов администрацией области, а также критериев их отбора и включения в единый реестр инвестиционных проектов, реализуемых на территории Воронежской области.

В инвестиционном рейтинге регионов, подготовленном рейтинговым агентством "Эксперт", Воронежская область отнесена к регионам с умеренным инвестиционным риском, а по инвестиционному потенциалу занимает 25 место из 89 субъектов Российской Федерации.

План реформирования

Основным направлением планируемых преобразований станет совершенствование системы информирования общественности о планируемых и реализуемых инвестиционных проектах. Это подразумевает создание сайта в сети Интернет, который будет содержать информацию о новых инвестиционных проектах, в том числе критерии оценки новых проектов, и результаты оценки по каждому из проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов. Кроме того, на сайте будут размещаться данные о реализации уже действующих инвестиционных проектов, в том числе порядок оценки эффективности реализуемых проектов и результаты мониторинга инвестиционных проектов с указанием показателей бюджетной и социальной эффективности по каждому проекту за отчетный период. Аналогичная информация будет также публиковаться в печатных СМИ.

Кроме того, планируется нормативно утвердить следующие документы:

- порядок включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов;

- порядок мониторинга инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюд-жетных средств, с указанием показателей, источников информации и сроков проведения.

Ожидаемые результаты

Реализация намеченных мероприятий будет способствовать окончательной ликвидации пробелов в нормативной базе, регулирующей осуществление инвестиционных проектов в Воронежской области. Создание сайта позволит усилить общественный контроль за проектами, реализация которых происходит за счет бюджетных средств, и даст возможность отслеживать вклад каждого проекта в социальное и экономическое развитие области.

Альтернативные механизмы

Весомой альтернативы запланированным мероприятиям не существует. Единственным вариантом мог бы стать отказ от реализации инвестиционных проектов за счет бюджетных средств, однако этот вариант является экономически нецелесообразным.

Оценка рисков

Основной риск заключается в возможности предоставления недостоверных сведений о расходах и финансовых результатах инвестиционных проектов, что не позволит оценить их реальную эффективность. Во избежание этого будет утвержден порядок мониторинга инвестиционных проектов, содержащий положения о проверке достоверности предоставляемых сведений.

F. Создание условий для развития доходной базы

F1. Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом,
рассроченных и отсроченных платежей в бюджет

Существующее положение

Экономическая политика, проводимая администрацией области, способствует активному развитию доходной базы областного бюджета. Об этом свидетельствуют результаты, достигнутые за последние три отчетных года. Задолженность организаций области по платежам во все уровни бюджетной системы сократилась за последние три года на 829,3 млн. руб. и по состоянию на 1 января 2005 года составила 8271,6 млн. руб. Наблюдается ежегодная тенденция к снижению дебиторской задолженности во все уровни бюджетной системы в среднем на 4,5 % в год. Ожидается сохранение этой тенденции и в последующие годы.

Недоимка по платежам в консолидированный бюджет области по состоянию на 1 января 2005 года составила по расчетам 1755,2 млн. руб. и сократилась по сравнению с 2002 годом на 403,3 млн.руб., или на 18,6%, что позволило только за 2004 год дополнительно получить в бюджет 347,4 млн.руб. В общем объеме доходов консолидированного бюджета области 2005 года сложившаяся недоимка составляет 9,9% против 19,5% в 2003 году.

Для стимулирования развития доходной базы бюджета администрацией области был принят ряд нормативных правовых актов. Постановлением администрации области от 08.10.2002 года N 868 была создана Межведомственная комиссия по укреплению налоговой дисциплины при администрации области. В связи с расширением ее функций, постановлением от 08.10.2004 N 843 она была преобразована в комиссию по мобилизации дополнительных доходов в консолидированный бюджет Воронежской области. Также постановлением от 04.11.2004 N 918 на комиссию возложено рассмотрение вопросов по ликвидации задолженности по заработной плате и обеспечению трудовых прав граждан на своевременную и в полном объеме оплату труда. Аналогичные комиссии действуют во всех муниципальных образованиях Воронежской области. В результате работы комиссии с индивидуальными предприятиями-недоимщиками по сокращению задолженности в бюджеты всех уровней по итогам 2004 года была погашена недоимка на 192,1 млн. руб. Помимо прочего, осуществляется работа по проведению встречных взаимных платежей с предприятиями и организациями, финансируемыми из областного бюджета и имеющими задолженность по налогам в областной бюджет, что позволило дополнительно привлечь в консолидированный бюджет области в 2003-2005 годах свыше 250 млн. руб.

В соответствии с федеральным законодательством и с постановлением администрации области от 09.10.2002 N 873 "О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности (налог, пени, штрафы) организаций по налогу на пользователей автомобильных дорог" с последующими изменениями и дополнениями к нему (постановления N 704 от 08.09.2003 г. и N 191 от 09.03.2004 г.) на 1 января 2005 года задолженность по отсроченным и рассроченным платежам во все уровни бюджетной системы области составила 495,4 млн. руб. и сократилась за эти годы на 1566,4 млн. руб.

Оценка потерь бюджета от недополученных доходов, рассроченных и отсроченных платежей производится на основании отчета формы N 4-НМ, предоставляемой ежемесячно Управлением Федеральной налоговой службы по Воронежской области.

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, законом Воронежской области от 03.07.2000 г. N 166-II-ОЗ "Об изменении срока уплаты налога и сбора организациями в бюджет Воронежской области" и на основании приказа Министерства финансов Российской Федерации от 30.09.1999 г. N 64н "Об утверждении порядка организации работы по предоставлению отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита по уплате федеральных налогов и сборов, а также пени, подлежащих зачислению в федеральный бюджет" в Воронежской области был определен порядок предоставления рассрочек и отсрочек по платежам, подлежащим зачислению в областной бюджет. Порядок утвержден приказом главного финансового управления Воронежской области от 02.04.2002 г. N 34 "о" "Об утверждении порядка организации работы по предоставлению отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита по уплате федеральных и региональных налогов и сборов, а также пени, подлежащих зачислению в областной бюджет". В этом же документе утвержден порядок проведения мониторинга рассроченных и отсроченных платежей.

По результатам регулярных заседаний комиссии по мобилизации дополнительных доходов, на которых обсуждаются вопросы, связанные, в том числе, с объемами дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей, в СМИ Воронежской области публикуются отчеты, содержащие сведения о задолженности перед бюджетом.

План реформирования

В области уже на данном этапе создана нормативная база, позволяющая осуществлять оперативный учет задолженности перед бюджетом. В целях дальнейшего совершенствования процедуры учета в регионе было принято решение об автоматизации процесса мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей, что будет способствовать большей точности и оперативности процесса. Помимо этого, будет расширятся# использование электронных СМИ в качестве источника информации о задолженности перед бюджетом.

Ожидаемые результаты

Дальнейшее совершенствование учета задолженности перед бюджетом повысит эффективность системы учета, вследствие чего объем дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей по итогам первого этапа реализации программы не будет превышать 3% расходов бюджета. Размещение данных в сети Интернет позволит повысить открытость бюджетного процесса Воронежской области и сократит вероятность "коррупционности" при принятии решений.

Альтернативные механизмы

Разумной альтернативы налаживанию системы учета по предложенной схеме не существует.

Оценка рисков

Основной объем данных по рассроченным и отсроченным платежам содержится в формах налоговой отчетности. Это затрудняет проведение анализа структуры и объема задолженности перед бюджетом вследствие несовершенства процедур обмена информацией с налоговыми органами.

F2. Создание формализованной методики оценки финансовых последствий
предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате
налогов и сборов

Существующее положение

Одним из способов стимулирования социально-экономического развития области и увеличения доходной базы является предоставление налоговых льгот. Законодательным обеспечением этого процесса служат:

1. Налоговый Кодекс Российской Федерации.

2. Закон Воронежской области от 17.03.1997 N 87-з "О порядке предоставления налоговых льгот по федеральным и региональным налогам".

3. Закон Воронежской области от 15.05.2002 года N 27-ОЗ "О государственной (областной) поддержке инвестиционной деятельности на территории Воронежской области".

По результатам года в области составляется аналитическая справка, в которой обозначается сумма предоставленных налоговых льгот с разбивкой на предприятия, которым предоставлялись льготы и указанием вида предоставляемой льготы, цели и основания предоставления льготы.

Основными целями, на выполнение которых предоставляются льготы предприятиям, являются финансовое оздоровление предприятий, содержание детских оздоровительных лагерей, поддержка социальной сферы, поддержка предприятий ЖКХ, проведение дорожных ремонтно-строительных работ. Особой целью предоставления льгот является государственная поддержка инвестиционной деятельности. В рамках законов области "О государственной (областной) поддержке инвестиционной деятельности на территории Воронежской области" и "О государственной (областной) поддержке лизинга авиационной техники на территории Воронежской области" в 2003 году были предоставлены льготы ОАО "Ильюшин Финанс Ко" и ООО "Раско" Воронежский стеклотарный завод".

Предоставление льготы фирме "Ильюшин Финанс Ко" направлено на поддержку самолетов Ил-96-300 на ОАО "ВАСО" и их реализацию по лизинговой схеме. Выпадающие доходы бюджета компенсируются за счет увеличения объемов производства и роста числа работающих на авиапредприятии. ООО "Раско" Воронежский стеклотарный завод" льготы предоставлены в связи со строительством стекловаренной печи новой конструкции для производства бутылок емкостью 0,5 литра из сверхтонкого стекла. Это приведет к увеличению числа работающих на предприятии на 80 человек и росту налоговых платежей в бюджеты всех уровней на 42 млн. рублей, в том числе в областной - на 8 млн. руб.

В соответствии с законом "О бюджетном процессе в Воронежской области" одновременно с проектом закона на очередной финансовый год составляется и представляется на рассмотрение в областную Думу оценка потерь областного бюджета от предоставленных налоговых льгот.

Оценка объема предоставленных налоговых льгот показала, что общий объем налоговых льгот за последние три отчетных года не превышает 1 процента от общей суммы доходов бюджета. В 2002 году льготы по налогам предприятиям были предоставлены на сумму 41548,4 тыс.рублей, что составило 0,5 % от общей суммы доходов. Наибольшие льготы были предоставлены муниципальным унитарным пред-приятиям ЖКХ для проведения работ по модернизации водопроводно-канализационных сетей. В 2003 году льготы были предоставлены на общую сумму 66889,1 тыс.рублей, что составило 0,6 % от общей суммы доходов. В 2004 году произошло снижение объема предоставленных льгот до 21203,8 тыс.рублей, что составило 0,1 % от общей суммы доходов.

Основным условием предоставления налоговых льгот должны быть экономическая обоснованность и эффективность. Законом Воронежской области "О порядке предоставления налоговых льгот по федеральным и региональным налогам" вопросы целесообразности предоставления налоговых льгот уполномочен рассматривать Экспертный совет при администрации области, в который поступает ходатайство налогоплательщика, предварительно рассмотренное отраслевой структурой администрации области, курирующей предприятие, претендующее на льготы. В число рассматриваемых Экспертным советом документов в обязательном порядке входят бизнес-план налогоплательщика, бухгалтерская и статистическая отчетность о финансово-хозяйственном состоянии налогоплательщика, проектно-сметная документация реконструкции и развития, включающая такие показатели бюджетной и социальной эффективности, как сумма дополнительных платежей в бюджеты всех уровней, количество сохраненных и вновь созданных рабочих мест и др. Если в результате анализа документов Экспертный совет устанавливает финансовую необоснованность предоставления льгот, налогоплательщик получает мотивированный отказ в удовлетворении ходатайства. Это положение закреплено в областном законе "О порядке предоставления налоговых льгот по федеральным и региональным налогам".

План реформирования

Поскольку большая часть данных по налоговым льготам находится в распоряжении налоговых органов, а оценку эффективности льгот будут осуществлять структуры администрации области, - прежде всего, главное финансовое управление области и главное управление экономического развития области, одним из необходимых условий проведения оценки эффективности предоставляемых льгот является налаживание информационного обмена между налоговыми органами и указанными ведомствами.

После установления информационного взаимодействия между налоговыми органами и структурами администрации области данные об объеме предоставляемых налоговых льгот и оценка их эффективности будут размещаться в СМИ и сети Интернет.

Ожидаемые результаты

Дальнейшее проведение политики предоставления налоговых льгот на основании бюджетной и социальной эффективности позволит избежать потерь бюджета вследствие предоставления экономически необоснованных налоговых льгот, что приведет к укреплению доходной части областного бюджета. Опубликование бюджетных и социальных показателей эффективности по каждой предоставленной льготе приведет к усилению административного и общественного контроля над механизмами и объемами предоставления налоговых льгот.

Альтернативные механизмы

Альтернативой мог бы стать только полный отказ от предоставления налоговых льгот, однако в условиях существующей в области экономической конъюнктуры, этот вариант представляется нецелесообразным.

Оценка рисков

Большой объем информации по налоговым льготам находится в распоряжении налоговых органов, что затрудняет проведение оценки эффективности их предоставления.

F3. Повышение деловой активности

Существующее положение

Еще одним инструментом, способствующим пополнению доходной базы, является развитие малого предпринимательства. Анализ показателей деятельности малых предприятий Воронежской области показал, что малое предпринимательство - один из наиболее динамично развивающихся секторов экономики, способствующий формированию сбалансированной структуры рынка и конкурентной среды, а также налогооблагаемой базы для бюджетов всех уровней; снижающий уровень безработицы; обеспечивающий занятость населения; насыщающий рынок разнообразными товарами и услугами. В настоящее время (1) в области зарегистрировано 42,3 тысяч индивидуальных предпринимателей и 15 тысяч малых предприятий - юридических лиц; численность занятых на малых предприятиях превысила 120 тысяч человек. Данные официальных статистических бюллетеней не учитывают количество наемных работников в фирмах индивидуальных предпринимателей, но результаты специальных исследований 2002-2004 гг. позволяют утверждать, что среднее количество занятых для каждого индивидуального предпринимателя - не менее 3 человек. Таким образом, к настоящему моменту времени малый бизнес региона обеспечивает не менее 280 тысяч рабочих мест (это соответствует 1/4 части трудоспособного населения области). Объем выпуска товаров и услуг в этой сфере (без учета деятельности индивидуальных предпринимателей) за первое полугодие 2005 г. составил 33,9 млрд. рублей, что превышает аналогичный показатель 2004 г. в 1,22 раза.

В последние годы наблюдается устойчивый рост доли оборота субъектов малого предпринимательства в валовом региональном продукте Воронежской области. Среди 18 регионов Центрального федерального округа по числу малых предприятий и темпам роста их производства Воронежская область стабильно занимает третье место после Москвы и Московской области.

Высокий уровень развития регионального сектора малого предпринимательства является результатом целенаправленных действий, которые проводит областная администрация.

С 1995 г. в регионе действует Воронежское региональное агентство поддержки малого и среднего бизнеса. Агентство является полноценной консалтинговой структурой, оказывающей информационно-консультационную поддержку субъектам малого предпринимательства, что закреплено в уставе агентства. На основе накопленного опыта консультационной работы агентства и областного фонда поддержки малого предпринимательства в 2001-2005 гг. на территории 13 сельских районов и в областном центре были активизированы консультационные центры, управляемые областным фондом и местными администрациями. На базе наиболее активных консультационных центров созданы 4 муниципальных фонда поддержки предпринимательства, предоставляющих займы наиболее мелким фирмам, неспособным получать банковские кредиты из-за малых масштабов деятельности, отсутствия экономических знаний, кредитной истории и залога. Порядок развития этой общеобластной сети центров и фондов четко регламентирован и утвержден попечительским советом областного фонда поддержки предпринимательства, который возглавляет первый заместитель главы администрации области (порядок прилагается).

Учитывая неполноту данных о состоянии малого бизнеса и его внутренних тенденциях (например, в части работы индивидуальных предпринимателей - наиболее многочисленной категории субъектов малого бизнеса) с 2003 года особое внимание уделяется мониторингу этого сектора. В структуре областной администрации сформированы комиссии по координации контроля за субъектами малого предпринимательства. Аппарат данных комиссий снабжен специальной информационной системой, интегрирующей данные о субъектах малого бизнеса, накапливаемые инспекциями ФНС и другими надзорными органами, осуществляющими проверки малых предприятий. Сбор информации с помощью этой системы позволяет:

- во-первых, фиксировать злоупотребления контрольных органов (сокращая таким образом административные барьеры для бизнеса),

- во-вторых, оперативно получать точную информацию о работе каждого конкретного предприятия (при поступлении индивидуальных жалоб и предложений);

- в-третьих, оптимизировать размещение малых предприятий для целей выравнивания конкуренции, удовлетворения потребительских нужд и привлечения инвесторов к созданию востребованных объектов в сфере торговли и услуг на всей территории области.

Статистическая информация о состоянии малого бизнеса в Воронежской области, а также отдельные отраслевые исследования представлены на сайтах Воронежского регионального агентства поддержки малого и среднего бизнеса ( http://consulting.infobus.ru ), областного фонда поддержки малого предпринимательства ( www.voronezh.gov.ru ) и Центра поддержки клиентов Центрально-Черноземного банка Сбербанка РФ (www.vsb.vrn.ru).

_____________________________________

(1) В данном разделе приводятся статистические данные  по  состоянию  на

30.06.2005 г.

План реформирования

Развитие данного направления предполагает дальнейшее сокращение административных и отраслевых барьеров, препятствующих созданию и развитию малых предприятий (за счет совершенствования мониторинговых механизмов, создания "горячих линий" и наращивания потенциала соответствующих комиссий областной администрации), создание новых форм поддержки малого бизнеса. В частности, планируется более интенсивно привлекать малые предприятия к выполнению областного государственного заказа, внедрять модели субконтрактации и промышленного партнерства, создать областную систему гарантий за субъекты малого предпринимательства при кредитовании в коммерческих банках, внедрить механизмы бизнес-инкубирования и венчурного финансирования малых инновационных предприятий. Для более легкого вхождения граждан в сферу малого предпринимательства и стимулирования появления новых малых предприятий планируется создать совместно с администрациями Белгородской и Липецкой областей полноценную систему кредитной потребительской кооперации в формате, адекватном требованиям Минэкономразвития РФ.

В 2005-2006 гг. будет продолжаться совершенствование существующей в настоящее время системы мониторинга субъектов малого предпринимательства. Это предполагает включение в систему мониторинга механизмов импорта данных со всех муниципалитетов на территории области, вовлечение в систему информации от пенсионных и социальных органов, милиции, Роспотребнадзора, управлений архитектуры, градостроительства и органов по техническому и экологическому надзору. Интеграция системы с электронной картой Воронежской области, позволит легко определять дислокацию всех субъектов малого предпринимательства, повышая прозрачность, равномерность распределения и инвестиционную привлекательность этого сектора. Создание в 2006 году на основе данной системы центра оперативного реагирования на запросы граждан и предпринимателей "Горячая линия" должно существенно улучшить положение дел в части защиты прав потребителей и законных интересов предпринимателей (при взаимодействии с контрольными и надзорными органами).

В целях систематизации данных о малом бизнесе предполагается ежегодное составление докладов о результатах деятельности малых предприятий, в которых будет отражаться динамика развития малого бизнеса в регионе и результаты соответствующего мониторинга, в том числе, статистическая информация о субъектах МП и показатели их бюджетной и социальной эффективности.

Ожидаемые результаты

Реализация намеченных мероприятий позволит создать реальные инструменты оценки эффективности функционирования малого бизнеса в регионе, повысить доходную часть областного бюджета и в целом увеличить вклад предприятий малого бизнеса в социально-экономическое развитие Воронежской области. Проведение мониторинга, составление и публикация ежегодного доклада повысит прозрачность деятельности малых предприятий.

Альтернативные механизмы

Альтернативой предусмотренной системе мониторинга мог бы стать пересмотр программ обследований органов региональной статистики с целью включения в систему их обследования показателей бюджетной и социальной эффективности деятельности малых предприятий. Однако эта возможность была отвергнута в силу сложности организации предложенной процедуры и больших временных затрат. Кроме того, статистические органы предоставляют только сводные данные, что означает невозможность получения индивидуальной информации по малым предприятиям.

Замещение мер государственной поддержки информационно-консультационной и финансовой инфраструктуры малого бизнеса может быть произведено за счет реализации программ зарубежной технической помощи. Однако учитывая общее сокращение масштабов зарубежных благотворительных проектов в 2004-2005 гг., и сворачивание многих иностранных финансовых программ, вероятность вхождения региональной инфраструктуры в число их приоритетов и адекватного замещения усилий областной администрации в этой сфере крайне мала.

Оценка рисков

- отказ предприятий малого бизнеса предоставлять дополнительную информацию о своей деятельности;

- изменения в законодательстве на федеральном уровне в сторону ухудшения условий деятельности и форм поддержки малых предприятий, пересмотр форм и приоритетов государственной поддержки малого бизнеса.

F4. Организация учета объектов, находящихся в собственности субъектов
Российской Федерации, и предоставление информации заинтересованным лицам и
F5. Мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и
организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат субъектам
Российской Федерации

Существующее положение (F4, F5)

Доходы от эффективного использования имущества, находящегося в областной собственности, являются источником пополнения доходной части бюджета. На это направлена реализация областного закона от 17.03.1997 N 86-з "Об управлении государственной собственностью Воронежской области", основную работу по реализации которого выполняет Главное управление государственного имущества Воронежской области совместно с отраслевыми органами исполнительной власти Воронежской области.

Учет объектов, находящихся в собственности Воронежской области, осуществляется главным управлением государственного имущества в соответствии с постановлением администрации от 27.11.1998 N 1115 "О создании и ведении реестра государственного имущества Воронежской области".

По состоянию на 1 июля 2005 года в реестре государственного имущества Воронежской области значится 5997 объектов недвижимого имущества областного уровня собственности, в т.ч.:

- 1151 объект, находящийся в хозяйственном ведении областных государственных унитарных предприятий,

- 2184 объекта, находящихся в оперативном управлении государственных учреждений,

- 1717 объектов, находящихся в пользовании акционерных обществ, товариществ и иных организаций,

- 62 объекта, находящихся в аренде (с постановкой на балансовый учет организаций),

- 883 иных объекта.

В собственности Воронежской области находится 54 государственных унитарных предприятия (ГУП) и 41 пакет акций акционерных обществ.

За период с 2001 года сохраняется устойчивая тенденция роста доходов областного бюджета от аренды областного имущества:

2001 год - 3,3 млн. рублей,

2002 год - 8,4 млн. рублей,

2003 год - 25,6 млн. рублей,

2004 год - 38,4 млн. рублей.

В 2005 году запланировано поступление в областной бюджет доходов от аренды областного имущества в размере 57,6 млн. рублей.

После вступления в действие Закона Воронежской области от 19.10.2001 г. N 23-III-ОЗ "О перечислении части прибыли областными государственными унитарными предприятиями" в областной бюджет ГУПами перечислена часть их "чистой" прибыли:

2002 год - 1,5 млн. руб.

2003 год - 4,3 млн. руб.

2004 год - 0,9 млн. руб.

2005 год - 3,8 млн. руб.

Порядок раскрытия информации о государственной собственности утвержден постановлением администрации области от 27.11.1998 г. N 1115 "О создании и ведении реестра государственного имущества Воронежской области".

В области действует концепция управления государственным имуществом и приватизации в Воронежской области, утвержденная постановлением администрации от 28.04.2001 N 441. Концепция содержит два раздела. В первом разделе указаны цели, задачи и механизмы, направленные на повышение эффективности управления государственным имуществом Воронежской области. Во втором разделе рассматриваются вопросы, связанные с механизмами приватизации областного имущества и их эффективностью.

Одним из важнейших направлений реализации концепции является оптимизация структуры и численности областных госпредприятий.

В области последовательно проводится сокращение численности ГУПов, занятых в сферах производства товаров (услуг), где уже создана конкурентная среда.

Одновременно поддерживаются существующие ГУПы и создаются новые ГУПы, способствующие развитию рыночной инфраструктуры или решающие социальные задачи (лизинг сельхозпроизводителей, поддержка индивидуального жилищного строительства на селе, газификация области, экология, техническая инвентаризация объектов недвижимости, пассажирские перевозки и т.п.)

Важную роль в оптимизации структуры и численности областных ГУПов и реализации концепции выполняет межведомственная комиссия по контролю за эффективностью управления государственным имуществом (МВК), созданная постановлением администрации Воронежской области от 22.02.2002 г. N 209.

Решения о создании, реорганизации, ликвидации, приватизации ГУПов принимаются областной администрацией только по результатам обсуждения этих вопросов на заседаниях МВК. Во внимание при этом также принимаются данные мониторинга финансово-производственной деятельности ГУПов, осуществляемого Главным управлением государственного имущества области на основе представляемой ГУПами ежеквартальной бухгалтерско-финансовой отчетности.

Кроме того, на заседаниях МВК ежегодно заслушиваются отчеты руководителей всех ГУПов о выполнении программ деятельности за отчетный год и проводится обсуждение программ деятельности каждого ГУПа на следующий год. По результатам заседаний МВК каждому ГУПу утверждаются показатели экономической эффективности деятельности на планируемый год. Руководители ГУПов премируются в зависимости от выполнения этих показателей.

В региональных СМИ и сети Интернет размещается информация о стоимости объектов, находящихся в собственности Воронежской области, а также информация о результатах деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат.# Воронежской области. Кроме того, главное управление государственным имуществом области регулярно подготавливает аналитические материалы об эффективности использования областной собственности для информационного агентства "Интерфакс".

План реформирования(F4, F5)

В настоящее время информация о стоимости объектов областной собственности не входит в состав материалов, предоставляемых к бюджету. В ходе реализации программы этот пробел будет ликвидирован.

Другим направлением реформирования станет совершенствование нормативной базы по управлению областной собственностью, что означает:

- утверждение порядка предоставления отчетности о деятельности и долговых обязательствах государственных унитарных предприятий и акционерных обществ с долей государства в уставном капитале;

- разработка и утверждение системы критериев, по которым принимается решение о необходимости участия области (сохранении участия) в уставном капитале хозяйствующих субъектов;

- разработка и утверждение системы критериев, по которым принимается решение о необходимости приватизации, реорганизации в иную организационно-правовую форму или ликвидации унитарного предприятия.

Кроме того, планируется систематизация и уточнение сведений об областной собственности (количество объектов, находящихся в областной собственности, их технические характеристики, стоимость) по итогам ее инвентаризации, реализации процедуры разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в соответствии с Федеральными законами от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, от 22.08.2005 г. N 122-ФЗ и результатами приватизации в соответствии с законом Воронежской области от 16 июля 2004 года N 41-ОЗ "О прогнозном плане (программе) приватизации государственного имущества Воронежской области на 2004 - 2006 годы", а также информации по организациям госсектора (областных ГУП, государственных учреждений и акционерных обществ с долей Воронежской области).

В соответствии с требованиями областного закона от 26.09.2002 г. N 39-ОЗ "О бюджетном процессе в Воронежской области" ежегодно оформляется план развития государственного сектора экономики, содержащий основные характеристики ГУПов и ОАО с долей Воронежской области в их уставных капиталах и технико-экономические показатели их деятельности, поступления средств от использования государственной собственности.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату и номер вышеназванного Закона следует читать как "от 15.10.2002 г. N 67-ОЗ"

Другое направление преобразований будет нацелено на дальнейшую оптимизацию структуры областных ГУПов и госучреждений и их численности.

Ожидаемые результаты (F4, F5)

Основным следствием реализуемой в данной сфере политики будет увеличение доходов бюджета за счет оптимизации состава областной собственности. Суммарный объем стоимости основных фондов государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежат Воронежской области, имеющих эффективность ниже установленных критериев, не будет превышать 10% от стоимости всех указанных предприятий. Кроме того, произойдет улучшение финансово-экономических показателей деятельности предприятий Воронежской области, чему будут способствовать внутренние преобразования в них. Важным результатом запланированных мероприятий станет рост налогооблагаемой базы частных предприятий за счет участия областных ГУПов и госучреждений в развитии рыночной инфраструктуры.

Альтернативные механизмы(F4, F5)

Для проведения эффективной политики при управлении государственной собственностью необходим полный учет государственных унитарных предприятий и акционерных обществ с участием государства, а также жесткий контроль за результатами их деятельности. Учитывая эти обстоятельства, альтернативы предложенной схеме не предусматривается.

Оценка рисков(F4, F5)

- незаинтересованность сотрудников и руководителей государственных унитарных предприятий Воронежской области в реорганизации предприятий и раскрытии информации о результатах своей деятельности;

- недостаточность бюджетных средств, направляемых на развитие рыночной инфраструктуры, в том числе строительство и ремонт дорог, инженерных коммуникаций, государственную поддержку инвестиционных проектов.

G. Совершенствование долговой политики

G1. Внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия
долговых обязательств, их рефинансирования

Существующее положение

Учет долговых обязательств Воронежской области, в том числе с группировкой по видам заимствований и срокам их погашения, ведется в государственной долговой книге области с момента принятия постановления администрации от 18.03.2002 г. N 283 "Об утверждении порядка ведения государственной долговой книги Воронежской области". На основании данных долговой книги главное финансовое управление Воронежской области ежемесячно подводит итоги о состоянии и движении накопленного и текущего долга Воронежской области.

В законе об областном бюджете на очередной финансовый год устанавливается верхний предел государственного областного долга, в том числе предельный объем обязательств по государственным гарантиям и предельный объем эмиссии ценных бумаг Воронежской области.

Долговые обязательства Воронежской области могут существовать в форме:

- кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Воронежской области;

- государственных займов Воронежской области, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг;

- договоров и соглашений о получении Воронежской областью бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из федерального бюджета;

- договоров о предоставлении государственных гарантий Воронежской области;

- соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Воронежской области, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Воронежской области прошлых лет.

В настоящее время в области в качестве формы привлечения заемных средств широко используется облигационный заем. В 2004 году администрацией Воронежской области впервые после дефолта 1998 года в соответствии с законом "Об областном бюджете на 2004 год" утверждена эмиссия государственных облигаций Воронежской области как один из источников покрытия дефицита областного бюджета и уменьшения его долговых обязательств. Объем эмиссии составил 600 млн. рублей, срок обращения выпуска - три года. В 2005 году в соответствии с постановлением администрации Воронежской области от 11.04.2005 N 248 "Об утверждении условий эмиссии и обращения государственных облигаций Воронежской области" также было принято решение о выпуске государственного облигационного займа в объеме 500 млн. рублей со сроком погашения три года под 13% годовых и периодичностью купонных выплат раз в квартал. При этом использование доходов от облигационного займа осуществляется исключительно в целях погашения ранее полученных в коммерческих банках кредитов, то есть происходит погашение более дорогих кредитов с рассрочкой на более длительный срок с целью снятия нагрузки на бюджет. Кроме того, в области проводится работа по реструктуризации задолженности Воронежской области по централизованным кредитам.

Анализ кредитной истории государственного долга Воронежской области за 2002 - первую половину 2005 года показал, что осуществляемые меры позволили значительно снизить темпы роста государственного долга области в 2004 году по сравнению с 2003 годом. Удельный вес государственного долга в структуре собственных доходов областного бюджета в 2004 году уменьшился по сравнению с 2003 годом на 20%. В 2005 году привлечение новых кредитных ресурсов не осуществлялось. К концу 2005 года ожидается уменьшение объема долговых обязательств области, что позволит снизить данный показатель по сравнению с 2004 годом на 5%. Требование ст. 107 Бюджетного кодекса РФ о том, что предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, в Воронежской области выполняется.

Расходы по обслуживанию государственного долга Воронежской области за последние два года составили не более 2% от расходов областного бюджета, при предельно допустимом объеме в 15% (требование ст. 111 БК РФ).

В 2005 году ожидается снижение объема процентных платежей за пользование кредитными ресурсами, что повлечет за собой снижение расходов на обслуживание областного государственного долга до 1,3% от расходов бюджета.

Получение кредитов в коммерческих банках на кассовый разрыв, возникающий при исполнении бюджета, осуществляется в основном на краткосрочной основе и на льготных условиях кредитования, что позволяет сокращать расходы на обслуживание государственного долга.

Таким образом, расходы областного бюджета по процентным платежам за пользование кредитными ресурсами коммерческих банков составляют минимальные пропорции от установленных предельных объемов данных расходов и отражают безопасный уровень областного бюджета.

Программа государственных внутренних заимствований Воронежской области на год входит в состав документов, являющихся приложением к бюджету на очередной финансовый год, и публикуется вместе с ним в СМИ и сети Интернет.

Методология расчета платежеспособности бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств и методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность области пока не утверждены. Однако главным финансовым управлением Воронежской области проводится аналитическая работа по оценке платежеспособности субъекта с учетом имеющихся и планируемых к принятию долговых обязательств, по результатам которой издаются внутренние документы.

Объем краткосрочной задолженности (со сроком погашения не менее 1 года) не превышает 10% доходов бюджета без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и составляет около 7 процентов.

План реформирования

Основным направлением реформирования в этой сфере будет дальнейшее формирование нормативной базы, регулирующей процедуры управления областным государственным долгом, в том числе:

- утверждение методологии расчета платежеспособности бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность на среднесрочный период;

- утверждение методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность Воронежской области.

Кроме того, планируется разработать и внедрить автоматизированную систему построения графика платежей по всем обязательствам области, как по основной сумме долга, так и по его обслуживанию.

Политика привлечения заемных средств будет ориентирована на дальнейшее использование облигационного займа, поскольку он является более дешевым источником покрытия дефицита бюджета и его долговых обязательств по сравнению с банковскими кредитами. В пользу облигационного займа говорит и растущий спрос на региональные и муниципальные облигации на фондовом рынке.

Информация о долговых обязательствах Воронежской области с 2006 года будет размещаться в СМИ и сети Интернет.

Ожидаемые результаты

Реализация намеченных преобразований позволит проводить взвешенную политику управления государственным долгом Воронежской области. Разработка методологии расчета платежеспособности бюджета позволит осуществлять привлечение средств только на реализацию экономически обоснованных и эффективных проектов и в объемах, не подрывающих платежеспособность области и выполнение текущих обязательств. Размер долга будет оптимизирован с точки зрения возможности бюджета по его погашению и обслуживанию.

Альтернативные механизмы

Весомой альтернативы изложенному варианту нет, поскольку предложенные механизмы законодательно обоснованны, хорошо зарекомендовали себя в условиях российской действительности и не требуют привлечения значительных средств на реализацию.

Оценка рисков

- ухудшение экономического положения в регионе потребует внесения корректив в проводимую политику заимствований;

- возможны незначительные расхождения между региональной и федеральной нормативной базой в связи с незавершенностью формирования в этом направлении последней. В случае возникновения подобных противоречий, они будут устранены путем внесения изменений в областные нормативные акты.

G2. Формализация процедур предоставления гарантий

Существующее положение

Государственные гарантии являются одной из форм стимулирования инвестиционной деятельности на территории Воронежской области. В законе "О государственной (областной) поддержке на территории Воронежской области" определяются основы и условия предоставления гарантий. Право на получение государственных (областных) гарантий представляется субъектам инвестиционной деятельности, реализующим инвестиционные проекты в рамках программ экономического и социального развития Воронежской области, федеральных и областных целевых программ, прошедшие экспертизу в органах государственной власти.

Государственные гарантии обеспечиваются средствами областного бюджета в пределах, установленных законом об областном бюджете на очередной финансовый год, а также объектами областного залогового фонда.

Условиями предоставления гарантий является:

- наличие у инвестора на начало реализации инвестиционного проекта собственных средств в размере не менее 20 % от полного объема финансирования инвестиционного проекта;

- наличие соинвесторов и кредиторов, готовых предоставить средства на финансирование инвестиционного проекта совместно с Воронежской областью;

- отсутствие у инвесторов просроченной задолженности по предоставленным ранее на возвратных условиях бюджетным средствам;

- отсутствие у инвесторов признаков банкротства, установленных законодательством Российской Федерации.

Государственные гарантии Воронежской области в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации предоставляются, как правило, на конкурсной основе.

Главное финансовое управление Воронежской области ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями данных гарантий своих обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, а также учет осуществления платежей по выданным гарантиям. Информация об объеме государственных гарантий и их получателях отражается в государственной долговой книге Воронежской области.

По состоянию на 1 июля 2005 года объем долга Воронежской области по выданным гарантиям составил 167,48 млн. рублей. В 2003 году государственных (областных) гарантий было выдано на сумму 389,3 млн. рублей. В 2004 году объем выданных гарантий сократился до 96,8 млн. рублей, а в первом полугодии 2005 году увеличился по сравнению с 2004 годом на 70,7 млн. рублей. Общая тенденция к снижению объема предоставляемых гарантий обусловлена жесткими требованиями к инвестиционным проектам и программам, которые должны в обязательном порядке удовлетворять требованию социальной значимости и бюджетной эффективности.

План реформирования

Политика, проводимая администрацией области, в отношении процедур предоставления государственных гарантий, доказала свою жизнеспособность. Поэтому в дальнейшем планируется продолжать выдачу гарантий под залог и только на проекты с высокой бюджетной и социальной эффективностью. На первом этапе реализации программы нормативно-правовым актом Воронежской области будет утверждена формализованная процедура конкурсного отбора претендентов на получение гарантии. Процессу выдачи гарантий планируется придать более открытый характер за счет публикации в СМИ и сети Интернет материалов по конкурсам на получение гарантий и результатам проведения конкурсов.

Ожидаемые результаты

Дальнейшее использование хорошо зарекомендовавших себя процедур предоставления гарантий будет способствовать укреплению стабильности долговой политики в регионе. На это же направлено и обеспечение открытости за счет публикации информации о выдаваемых гарантиях в СМИ и сети Интернет.

Альтернативные механизмы

Альтернативой формализации процедур предоставления гарантий мог бы стать отказ от предоставления гарантий, однако этот вариант представляется нецелесообразным, т.к. резко сузит возможности проводимой долговой политики.

Оценка рисков

Возможность финансовых потерь бюджета вследствие неспособности получателя государственной гарантии исполнить свои обязательства.

G3. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетов

Существующее положение

В Воронежской области ведется последовательная работа по управлению кредиторской задолженностью. Анализ динамики кредиторской задолженности по годам за последних три отчетных года отражает тенденцию к снижению задолженности. По состоянию на 1 января 2003 года кредиторская задолженность составляла 2 692,298 тыс. рублей, на 1 января 2004 года - 2 516,034 тыс. рублей, а на 1 января 2005 года уже 1 728,627 тыс. рублей. Таким образом, снижение кредиторской задолженности на 1 января 2005 года по сравнению с 2003 годом составило более 35 процентов.

Основной объем кредиторской задолженности приходится на задолженность перед поставщиками коммунальных услуг. В связи с этим администрацией Воронежской области было издано распоряжение от 02.07.2003 г. N 1148-р "О реструктуризации кредиторской задолженности бюджетных учреждений по коммунальным услугам".

В области ведется постоянная работа по инвентаризации кредиторской задолженности. Нормативным оформлением инвентаризации служат письма главного финансового управления структурным (отраслевым) подразделениям администрации области с просьбой провести инвентаризацию кредиторской задолженности по всем статьям расходов бюджетной классификации в разрезе финансируемых структурным подразделением учреждений по каждому поставщику услуг и товарно-материальных ценностей.

Переход Воронежской области на казначейское исполнение бюджета автоматически означает запрет на принятие бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями обязательств, не покрываемых источниками финансирования.

План реформирования

В области продолжится работа по реструктуризации кредиторской задолженности. Дальнейшее ее осуществление предполагает проведение следующих мероприятий:

1. Стимулирование главных распорядителей и получателей бюджетных средств к сокращению задолженности.

2. Предоставление права бюджетным учреждениям, соблюдающим финансовую дисциплину, возможности самостоятельно перераспределять средства в рамках целевых статей расходов в зависимости от потребности и сроков платежей.

Кроме того, планируется размещение в СМИ и сети Интернет информации о состоянии кредиторской задолженности, в том числе просроченной.

Ожидаемые результаты

В результате осуществления указанных мер планируется значительно сократить размеры кредиторской задолженности, и достичь таких объемов задолженности, которые не будут превышать среднемесячных расходов бюджета.

Альтернативные механизмы

Альтернативой является полное погашение кредиторской задолженности, однако на это требуется больше времени, чем предусмотрено рамками реализации программы.

Оценка рисков

- отсутствие стимулов по погашению кредиторской задолженности у бюджетных учреждений. На преодоление этой ситуации направлены меры, предусмотренные в плане реформирования.

- ограниченный период времени, в течение которого необходимо достичь ожидаемых результатов.

H. Совершенствование межбюджетных отношений

H1. Установление стабильных единых нормативов отчислений от федеральных
и региональных налогов в местные бюджеты (сверх уровня, установленного
Бюджетным кодексом Российской Федерации)

H2. Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой
помощи

Существующее положение

Межбюджетные отношения в Воронежской области строятся в соответствии с принципами и нормами, заложенными в федеральном законодательстве. Основной задачей при построении межбюджетных отношений является обеспечение прозрачности и объективности распределения финансовых средств.

Система межбюджетных отношений включает в себя следующие основные элементы, предусмотренные федеральным законодательством:

- нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты;

- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;

- дотации на обеспечение сбалансированности местных бюджетов;

- субсидии и субвенции на выполнение государственных полномочий.

Поскольку 2005 год является годом переходного периода, вопросы финансовых взаимоотношений между областным и местными бюджетами в этом году регулируются законом об областном бюджете на 2005 год в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений".

В соответствии с законом "О бюджетном процессе в Воронежской области" до формирования проектов областного и консолидированного бюджетов области главное финансовое управление Воронежской области доводит до органов местного самоуправления методические рекомендации по формированию межбюджетных отношений Воронежской области и муниципальных образований на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу. При этом органы местного самоуправления вправе вносить свои предложения по показателям межбюджетных отношений, проектируемых администрацией области. Основания для формирования межбюджетных отношений включают в себя анализ налогового потенциала (налоговой базы) области по отдельным налогам, а также оценку уровня социально-экономического положения муниципальных образований области. По состоянию на 2005 год все виды финансовой помощи в Воронежской области распределяются на основании формализованных методик, представляемых в областную Думу в составе документов, сопровождающих проект закона об областном бюджете.

В 2005 году финансовая помощь на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований распределяется по двум направлениям. Первая часть областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований Воронежской области (60%) направляется на пропорциональное подтягивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований до среднего по области уровня. При этом финансовую помощь в 2005 году получают 30 из 34 муниципальных образований. На втором этапе оставшаяся часть средств областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований Воронежской области распределяется пропорционально отклонениям отношения социально-значимых статей расходов к фактическим доходам (без целевых средств) от среднего значения этого показателя по бюджетам муниципальных образований области. В число социально-значимых статей расходов включаются расходы на оплату труда с начислениями и на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений. На втором этапе средства получают 28 муниципальных образований. Дополнительно к дотациям из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований Воронежской области Законом "Об областном бюджете на 2005 год" предусмотрены дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований Воронежской области.

Кроме того, в 2005 году в двух районах Воронежской области был осуществлен эксперимент по переходу на двухуровневую бюджетную систему. В Каширском и Нижнедевицком районах были сформированы бюджеты поселений, которые получали финансовую помощь напрямую из регионального бюджета по формализованным методикам. Данный эксперимент позволил накопить определенный опыт по переходу на новую систему межбюджетных отношений в области.

Начиная с 2006 года, предполагается утверждение методик отдельным областным законом, регулирующим межбюджетные отношения. В первом чтении принят проект закона Воронежской области "О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Воронежской области" (постановление Воронежской областной Думы от 13.10.2005 г. N 207-IV-ОД).

План реформирования

Утвержденный в первом чтении проект закона "О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Воронежской области", вступит в силу не позднее 1 января 2006 года. Данный законопроект направлен на регламентацию финансовых взаимоотношений органов государственной власти Воронежской области с местными бюджетами в условиях новой системы местного самоуправления, заложенной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Нормы законопроекта реализуют значительную часть требований новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений на уровне регионов.

Законопроект предусматривает правовое регулирование по следующим направлениям:

- установление нормативов распределения налоговых доходов на долгосрочной основе;

- установление методики расчета субвенций из бюджетов муниципальных районов (городских округов) в областной бюджет ("отрицательных трансфертов");

- установление методики расчета дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений из областного фонда финансовой поддержки поселений исходя из численности жителей поселения, скорректированной с учетом различий в стоимости предоставления бюджетных услуг, в расчете на одного жителя;

- установление методики расчета дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на основе оценки доходного потенциала и дифференциации расходных потребностей в расчете на одного жителя;

- установление в общем виде методики распределения средств областного фонда софинансирования социальных расходов исходя из численности потребителей бюджетных услуг, скорректированной с учетом различий в стоимости предоставления соответствующих бюджетных услуг, в расчете на одного потребителя;

- установление порядка распределения средств областного Фонда муниципального развития для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения.

В целях обеспечения прозрачности системы межбюджетных отношений в СМИ и сети Интернет будут публиковаться сведения о равномерности размещения налоговой базы по отдельным налогам, в том числе с точки зрения мобильности налоговой базы и зависимости налоговых поступлений от деятельности местной администрации, а также проекты методик и расчета распределения финансовой помощи.

Методики расчета финансовой помощи предполагается закрепить на долгосрочной основе. Нормативы отчислений от налоговых доходов, утвержденные на 2006 год, будут сохранены в 2007 году.

Ожидаемые результаты

В результате реализации мероприятий, предусмотренных по данному направлению в области будет создана стабильная и прозрачная система межбюджетных отношений. Закрепление единых нормативов от налогов в местные бюджеты на долгосрочной основе позволит повысить прогнозируемость доходов местных бюджетов в среднесрочной перспективе. Это даст возможность местным властям осуществлять более продуманную бюджетную политику и более четко планировать расходы, включая расходы инвестиционного характера.

Законодательное закрепление методик распределения финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности также создаст предпосылки для повышения предсказуемости доходов местных бюджетов, а также созданию стимулов к развитию. Переход к расчету дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности на основе оценки налогового потенциала и дифференциации расходных потребностей в расчете на одного жителя позволит повысить заинтересованность органов местного самоуправления в повышении собираемости налогов, поскольку дополнительно собранные доходы не будут учитываться при расчете финансовой помощи. Кроме того, повысится объективность используемых показателей.

Установление нового инструмента межбюджетного регулирования - фонда софинансирования социальных расходов - позволит в условиях повышения самостоятельности органов местного самоуправления в осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения добиться большей заинтересованности в проведении бюджетной политики на местном уровне, соответствующей приоритетам, заданным на уровне региона.

Публикация проектов сведений о равномерности размещения налоговой базы по отдельным налогам, в том числе с точки зрения мобильности налоговой базы и зависимости налоговых поступлений от деятельности местной администрации, а также методик и расчета по распределению финансовой помощи позволит добиться прозрачности системы межбюджетного регулирования, повысить ответственность органов государственной власти и местного самоуправления.

Альтернативные механизмы

При разработке проекта закона о межбюджетных отношениях в Воронежской области в качестве основного был принят вариант выравнивания бюджетной обеспеченности путем распределения дотаций из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), при котором выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется в два этапа. На первом этапе на 70% сокращается отрыв уровня бюджетной обеспеченности от уровня бюджетной обеспеченности среднего из ранжированного ряда муниципалитетов. На втором этапе оставшиеся средства фонда направляются на сокращение отрыва от среднего уровня бюджетной обеспеченности. В качестве альтернативного подхода можно использовать иной способ выравнивания, когда бюджетная обеспеченность беднейших доводится до одного минимально заданного уровня или пропорциональное сокращение отрыва будет осуществляться в один этап. Возможно также сочетание двух данных способов в зависимости от окончательного варианта выбранной политики межбюджетного регулирования. Предполагается предусмотреть переходный период в соответствии с возможностями, заложенными в Федеральном законе от 12 октября 2005 года N 129-ФЗ "О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и в статью 7 Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах". В этом случае часть средств фонда будет распределяться исходя из данных о фактических доходах и расходах отдельных муниципальных образований. Такой подход обеспечит более мягкий переход к новым условиям межбюджетного регулирования.

Оценка рисков

Принимаемые методики межбюджетного регулирования требуют значительного объема статистической информации по муниципальным образованиям, а также информации, характеризующей базу налогообложения. Данная проблема наиболее остра для поселенческого уровня, поскольку статистическая информация на данный момент не собирается или собирается в неполном объеме на уровне поселений, а налоговые органы представляют информацию только в разрезе районов и городов. Существует риск, что получение полной информации администрацией Воронежской области с территорий поселений будет затруднено.

Второй возможный риск связан с тем, что применяемая политика межбюджетного регулирования в области, в силу отсутствия существенных отличий в уровне развития муниципальных образований, обеспечит полное выравнивание бюджетной обеспечен-ности муниципальных образований, в результате чего у них исчезнут стимулы к самостоятельному наращиванию налоговой базы. Кроме того, предварительные расчеты показывают, что использование такого инструмента как "отрицательный трансферт" может оказаться невостребованным, поскольку заложенный в Бюджетном кодексе Российской Федерации критерий изъятия "отрицательного трансферта" (превышение двукратного среднего уровня налоговых доходов) может быть не выполнен ни одним муниципальным образованием.

H3. Формализация процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи

Существующее положение

В настоящее время финансирование инвестиционных проектов осуществляется в рамках ежегодно утверждаемой законом об областном бюджете адресной инвестиционной программы. Перечень строек, осуществляемых за счет средств адресной инвестиционной программы, утверждается на основании постановления администрации Воронежской области "Об утверждении положения о формировании перечня строек и объектов для государственных (областных) нужд их финансировании# за счет средств областного бюджета". Указанное положение определяет порядок подачи администрациями городов и районов заявок на осуществление строек за счет средств регионального бюджета и оценки данных заявок. Перечень строек и объектов для государственных (областных) нужд на перспективу формируется исходя из нормативов потребности объектов социальной сферы и мероприятий по реализации программ социально-экономического развития области.

Основные мероприятия программы социального и экономического развития Воронежской области на 2002-2006 гг. в социальной сфере включают в себя реконструкцию и строительство учреждений социальной защиты населения, реконструкцию и строительство объектов здравоохранения, строительство, реконструкцию и модернизацию материально-технической базы учреждений образования строительство и реконструкцию объектов спортивно-оздоровительного назначения. Отбор объектов осуществляется на основании приоритетов и критериев, одобренных.# Администрацией области в прогнозе социально-экономического развития области на очередной год и по согласованию с отраслевыми управлениями администрации области.

В 2005 году объем финансирования адресной инвестиционной программы составил 721 млн. руб., что составило 50,7% капитальных расходов областного бюджета или 4,6% всех расходов областного бюджета. Часть средств распределялась на софинансирование Федеральной адресной инвестиционной программы, и прочих федеральных целевых программ. Уровень софинансирования программы из местных бюджетов составил 9,1%.

План реформирования

Основной задачей реформирования по данному направлению является переход на более формализованные процедуры выделения финансовой инвестиционной помощи. С этой целью в составе областного бюджета предполагается создание фонда муниципального развития. Положения, определяющие порядок формирования средств фонда включены в проект закона "О межбюджетных отношениях в Воронежской области". Согласно предлагаемому законопроекту распределение средств фонда по каждому из направлений расходов производится между инвестиционными программами (проектами) и муниципальными образованиями посредством проведения конкурса. При этом уровень софинансирования из местного бюджета определяется в размере не менее 30%. Обязательными условиями участия в конкурсе будет наличие следующей информации о проектах:

- проблемное поле, решаемое с помощью инвестиционной программы (проекта);

- обоснование необходимости участия муниципального образования (группы муниципальных образований) в решении проблемы;

- цели реализации инвестиционной программы (проекта);

- основные мероприятия по реализации инвестиционной программы (проекта);

- количественные индикаторы достижения промежуточных и конечных результатов инвестиционной программы (проекта);

- срок реализации инвестиционной программы (проекта);

- методика оценки социальной и экономической эффективности реализации инвестиционной программы (проекта);

- расчет социальной и экономической эффективности реализации инвестиционной программы (проекта);

- механизмы реализации инвестиционной программы (проекта);

- механизмы управления и контроля за исполнением инвестиционной программы (проекта).

Среди основных критериев отбора инвестиционных программ будут:

- важность и актуальность решаемой задачи для муниципального образования;

- степень готовности инвестиционной программы (проекта) к реализации;

- ожидаемая социальная и экономическая эффективность инвестиционной программы (проекта);

- соответствие приоритетам социально-экономического развития Воронежской области, закрепленным в нормативных правовых актах Воронежской области.

На следующем этапе будет разработано детальное положение, утверждающее порядок оценки инвестиционных проектов с учетом бюджетной и социальной эффективности, сроков реализации проектов и соответствующих приоритетов. Данное положение будет содержать перечень конкретных направлений осуществления расходов (капитальный ремонт систем коммунальной инфраструктуры, капитальный ремонт муниципального жилищного фонда, приобретение предметов длительного пользования, строительство и завершение строительства объектов образования и здравоохранения, строительство коммунальных систем и др.). Положение будет определять систему критериев первичного отбора инвестиционных проектов (дисквалификационных критериев) и систему оценок для каждого направления расходов, на основании которых будет приниматься решение о финансировании проекта. Критерии первичного отбора будут включать в себя уровень обеспеченности объектами социальной инфраструктуры и уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования.

Публичность сведений об обеспеченности учреждениями образования, здравоохранения, социальной политики и жилищным фондом будет обеспечиваться публикациями в СМИ и сети Интернет.

Ожидаемые результаты

В результате мероприятий по данному направлению реформирования предполагается формализовать распределение инвестиционной финансовой помощи. При этом большая часть средств направленных на финансирование инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения будет финансироваться за счет средств фонда муниципального развития. Будут разработаны четкие критерии оценки качества и необходимости осуществления инвестиционных проектов. В перспективе создание фонда приведет к сокращению различий в обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры.

Альтернативные механизмы

В качестве возможной альтернативы распределения средств фонда муниципального развития исключительно на конкурсной основе может стать распределение части средств по формуле. Недостатком данного подхода является то, что при этом не учитываются потребности муниципального образования в осуществлении конкретных проектов. Средства, выделяемые по формуле, могут оказаться недостаточными или избыточными для осуществления намеченных проектов. При формульном подходе также не учитывается эффективность используемых средств. В тоже время расходы на некоторые типовые работы, такие как осуществление ремонта систем коммунальной инфраструктуры, в целях обеспечения равного и справедливого подхода к муниципальным образованиям могут рассчитываться на основе формулы, учитывающей потребности муниципалитетов и уровень их бюджетной обеспеченности.

Оценка рисков

Существует риск, что уровень минимального софинансирования проектов со стороны муниципальных образований, заложенный в проекте закона окажется слишком высоким для группы наименее обеспеченных муниципалитетов в результате чего они окажутся отрезанными от возможности получать средства фонда.

Возможно, также требования к качеству проработки проектов будут слишком высокими, поскольку на муниципальном уровне отсутствует достаточное количество специалистов, способных подготовить качественный инвестиционный проект с надлежащим обоснованием. В этом случае муниципалитетам потребуется существенная информационная и кадровая поддержка со стороны региональных властей.

H4. Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным
бюджетам

Существующее положение

В Воронежской области производится оценка фактических кассовых разрывов по муниципальным образованиям. По оценке на 2005 год суммарный объем кассовых разрывов уменьшится по сравнению с 2004 годом в три раза. За последние три отчетных года (2002-2004 г.) просроченная задолженность по предоставленным бюджетным кредитам отсутствует.

Бюджетные кредиты предоставляются на основании "Правил предоставления в 2005 году бюджетам муниципальных образований Воронежской области из областного бюджета бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований Воронежской области, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, а также использования и возврата бюджетами муниципальных образований Воронежской области указанных бюджетных кредитов", утвержденных распоряжением администрации Воронежской области. Согласно правилам, обращение о предоставлении бюджетного кредита должно содержать:

- обоснование необходимости выделения средств;

- сведения о поступивших доходах и произведенных расходах за истекший период текущего финансового года;

- прогноз по доходам и расходам консолидированного бюджета муниципального образования и источникам финансирования дефицита бюджета на период заимствования;

- источники и сроки погашения бюджетного кредита в течение финансового года.

Тем не менее, процедура формирования расходов областного бюджета на распределение бюджетных кредитов на текущий момент полностью не формализована.

План реформирования и ожидаемые результаты

Проектом закона "О межбюджетных отношениях в Воронежской области" предполагается введение условия предоставления бюджетного кредита местным бюджетам из областного бюджета только при отсутствии просроченной задолженности, а также запрета на использование бюджетных кредитов для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам. В качестве целей предоставления бюджетных кредитов определяются покрытие кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов в течение финансового года, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий. В соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации определяется, что в случае непогашения бюджетных кредитов в установленные сроки остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций местному бюджету из областного бюджета, а также за счет налоговых отчислений.

На следующем этапе реформирования предполагается утверждение формализованной методики расчета распределения бюджетных кредитов на кассовый разрыв. Это повысит прозрачность предоставления бюджетных кредитов и ответственность органов местного самоуправления при планировании доходов и расходов.

Публикация в СМИ и сети Интернет данных о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований помесячно, также позволит сделать систему предоставления бюджетных кредитов более прозрачной.

Данные мероприятия будут способствовать сохранению положительной практики, при которой у муниципалитетов отсутствует просроченная задолженность по предоставленным бюджетным кредитам.

Альтернативные механизмы

Альтернативой полной формализации расчетов бюджетных кредитов является частичное сохранение субъективных подходов при предоставлении бюджетных кредитов в силу недостаточной предсказуемости возникновения ситуации кассового разрыва, а также невозможности всегда точно определить его размер.

Оценка рисков

Возможный риск по данному направлению связан с трудностью полной формализации расчета потребности муниципального образования на предоставление бюджетного кредита, проблематичностью учета всех факторов, обуславливающих возникновение кассового разрыва.

H5. Организация мониторинга качества управления общественными финансами
и платежеспособности муниципальных образований

Существующее положение

В Воронежской области мониторинг качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований проводится ежеквартально в соответствии с приказом Главного финансового управления "О мониторинге соблюдения муниципальными образованиями Воронежской области требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами муниципальных образований области". Данным приказом утверждена методика определения значения показателей, качества управления финансами муниципальных образований и их максимальные значения. Ежегодный мониторинг производится в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 02.08.2004 г. N 223 "О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (в редакции приказа Министерства финансов Российской Федерации от 18.08.2005 г. N 211).

План реформирования и ожидаемые результаты

Программа реформирования по данному направлению будет включать в себя утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи. Данный шаг будет способствовать стимулированию муниципальных образований к повышению эффективности использования бюджетных средств и качества управлениями финансами.

Публикация в СМИ и сети Интернет результатов оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований повысит ответственность органов местного самоуправления за управление финансами.

Альтернативные механизмы

Альтернативные механизмы заключаются в различных способах применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи. Возможен учет отдельных показателей при распределении одного из создаваемых фондов, например Фонда муниципального развития. Второй вариант заключается в создании специального фонда финансовой поддержки, который будет распределяться только исходя из значения показателей качества управления. Такой вариант будет стимулировать муниципальные образования к повышению качества управления финансами напрямую.

Оценка рисков

Основной риск связан со сложностью формализации и учета результатов мониторинга при определении размеров финансовой помощи. Большое число показателей мониторинга сделает методику учета недостаточно прозрачной.

3. Финансовое обеспечение программы реформирования региональных финансов
Воронежской области

3.1. Расчет расходов на конкретные мероприятия

Для эффективной реализации программы реформирования разработан план финансирования программы, который предусматривает использование субсидий Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов и собственных средств бюджета Воронежской области.

Распределение средств ФРРМФ определяется актуальностью проблем и приоритетностью их решения:

- приобретение программного оборудования для дальнейшей автоматизации бюджетного процесса;

- приобретение техники и компьютерного оборудования, их установка;

- консультационные услуги по реализации программы реформирования;

- повышение квалификации специалистов органов исполнительной власти Воронежской области;

- доплаты и надбавки специалистам, выполняющим дополнительные функции, связанные с реализацией программы.

Общая стоимость реализации программы реформирования на 2006-2007 годы предусмотрена в размере 200 млн. рублей, в том числе долевое софинансирование за счет средств ФРРМФ - 160 млн. рублей, за счет средств областного бюджета - 40 млн. рублей.

На I этап реализации программы выделяется 100 млн. рублей, в том числе субсидии ФРРМФ - 80 млн. рублей, средства областного бюджета - 20 млн. рублей.

На II этап реализации программы предусмотрено 100 млн. рублей, в том числе субсидии ФРРМФ - 80 млн. рублей, средства областного бюджета - 20 млн. рублей.

Направления и суммы расходов с разбивкой по кодам бюджетной классификации приведены в Приложение 2 к программе. Наибольший удельный вес в общем объеме субсидий - 80% (128 млн. рублей) составляют расходы на реализацию программы реформирования.

Расходы, предусмотренные к финансированию из областного бюджета в 2006 году, предусмотрены в проекте бюджета Воронежской области на 2006 год.

3.2. Обоснование плана финансирования

Выбор направлений расходования средств определяется необходимостью достижения стратегических целей, поставленных в программе реформирования. Реализация этих целей возможна посредством осуществления указанных в программе мероприятий, расходы на которые заложены в плане финансирования программы. Реализация мероприятий позволит создать качественно иную систему общественных финансов, предполагающую использование новых принципов бюджетного планирования (бюджетирование, ориентированное на результат), совершенствование межбюджетных отношений, реформирование государственного сектора экономики.

3.3. Обоснование механизма (порядка) финансирования

После подведения результатов конкурса первоначальный объем средств будет скорректирован в зависимости от итогов конкурса и предложен на рассмотрение к утверждению главе администрации Воронежской области.

Средства, выделенные из ФРРМФ, будут зачисляться на счет областного бюджета и направляться на оплату работ, товаров и услуг в соответствии с заключенными договорами или использоваться для восстановления уже произведенных кассовых разрывов. Закупка товаров, работ и услуг будет осуществляться на тендерной основе.

Учет финансирования будет осуществляться главным финансовым управлением Воронежской области по конкретным направлениям программы и в разрезе кодов экономической классификации с одновременным осуществлением предварительного и текущего контроля за целевым и эффективным использованием средств.

Для осуществления расходов распорядители бюджетных средств будут представлять в главное финансовое управление для проверки платежные поручения с приложением документов, обосновывающих необходимость проведения расходов.

1. Оценка эффективности планируемых расходов

Расходование средств по направлениям, предусмотренным в плане распределения субсидий, будет способствовать не только повышению эффективности финансовой системы, но и благоприятно скажется на состоянии социальной сферы.

Оснащение государственных органов власти Воронежской области современной компьютерной техникой и дальнейшая автоматизация различных направлений финансовой системы позволят сократить время обработки и передачи информации, увеличить объем обрабатываемой информации, а также повысить точность данных, необходимых для принятия решений.

Повышение квалификации специалистов государственных органов власти Воронежской области будет иметь долгосрочные экономические и социальные последствия. Высокий профессионализм и компетентность позволят государственным служащим, с одной стороны, избегать принятия необоснованных и экономически нецелесообразных решений, а с другой стороны, способствовать повышению качества бюджетных услуг, предоставляемых населению.

Значительное снижение долговых обязательств будет способствовать оздоровлению финансовой системы Воронежской области и улучшению социальной обстановки.

4. Управление программой реформирования региональных финансов Воронежской
области

4.1. Организация управления программой реформирования региональных
финансов Воронежской области

Подготовка программы реформирования осуществлена администрацией Воронежской области во взаимодействии с Воронежской областной Думой и органами местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области. Распоряжением администрации области от 30.09.2005 г. N 1639-р был утвержден состав рабочей группы по подготовке программы реформирования региональных финансов Воронежской области на 2006-2007 годы. Координатором программы от лица администрации Воронежской области назначено главное финансовое управление Воронежской области.

В ходе подготовки программы были изучены возможные пути осуществления преобразований, обоснованы выбранные мероприятия, охарактеризованы ожидаемые результаты преобразований, а также проведена оценка возможных рисков.

4.2. Система стимулирования и контроля за реализацией программы
реформирования

Контроль за реализацией настоящей программы будет осуществляться главой администрации Воронежской области, Воронежской областной Думой, руководителями государственных органов власти Воронежской области (по соответствующим направлениям программы). Ответственным исполнителем по сбору информации и отчетных документов о выполнении мероприятий программы является главное финансовое управление Воронежской области.

Стимулы к качественной подготовке и реализации программы реформирования с использованием средств фонда реформирования региональных и муниципальных финансов заложены в процедуре выделения указанных средств. Специалистов органов государственной власти Воронежской области, которые выполняют дополнительные функции по подготовке и реализации программы, предполагается материально поощрять. Условием премирования является качественное выполнение мероприятий программы и подготовка соответствующей документации, активизация процессов финансового оздоровления и внедрение передовых методов управления региональными финансами.

1. План действий по реализации программы реформирования региональных
финансов Воронежской области

В реализации мероприятий программы будут задействованы следующие органы государственной власти Воронежской области: главное финансовое управление области, главное управление экономического развития области, главное управление государственного имущества области, управление по работе с кадрами администрации области, главное управление труда и социального развития области, главное управление здравоохранения области, главное управление образования области, управление культуры и туризма области, управление по физической культуре и спорту области, главное управление жилищно-коммунальной политики области. Развитие системы поддержки малого предпринимательства будет осуществляться при непосредственном участии государственного фонда поддержки малого предпринимательства Воронежской области.

План действий по реализации программы реформирования региональных финансов Воронежской области приведен в приложении 1 к программе.

Реализация программы будет осуществляться в условиях информационной открытости, что подразумевает доступность данных о ходе осуществления преобразований для всех заинтересованных лиц посредством публикации соответствующей информации в СМИ и сети Интернет.

Информирование общественности о программе реформирования осуществлялось уже на этапе ее подготовки. В газетах Воронежской области "Коммуна" и "Молодой коммунар" была размещена статья о разработке программы реформирования региональных финансов Воронежской области для предоставления ее на конкурс в Минфин России на получение субсидий из ФРРМР в 2006-2007 гг.

1. Статус программы реформирования региональных финансов Воронежской
области

Программа реформирования региональных финансов Воронежской области утверждена настоящим постановлением и одобрена постановлением Воронежской областной Думы от 13.10.2005 г. N 222-IV-ОД.

Программа одобрена решением коллегии главного финансового управления Воронежской области с участием руководителей финансовых органов районов и городов Воронежской области (протокол N 5 от 26.10.2005 г.).

Программа реформирования региональных финансов Воронежской области подлежит опубликованию в средствах массовой информации и размещению в сети Интернет.