Решение Воронежского областного суда от 12 ноября 2014 г. N 3-66/2014 В удовлетворении заявления об оспаривании пункта 1.3.9 Административного регламента, утвержденного приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 23 января 2012 года N 99 отказано

Решение Воронежского областного суда от 12 ноября 2014 г. N 3-66/2014

Воронежский областной суд в составе:

председательствующего судьи Селиверстовой И.В.

при секретаре Юрловой Л.В.

с участием прокурора Бескакотова А.А.,

а также заявителя Берга О.В.,

представителя департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области Лозовой Ю.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Воронеже дело по заявлению Берга О.В. о признании недействующим нормативного правового акта в части, установил:

Берг О.В. обратился в Воронежский областной суд с заявлением, в котором просил признать недействующим в части Административный регламент департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление права ограниченного пользования земельными участками (частный сервитут), находящимися в собственности Воронежской области, а также земельными участками, находящимися в городском округе город Воронеж, право государственной собственности на которые не разграничено, если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности" (далее - Административный регламент), утвержденный приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области (далее - Департамент) от 23 января 2012 года N 99: пункт 1.3.9 в отношении не предоставления заявителю информации о результатах совершения каждой из процедур, предусмотренных разделом 3 Административного регламента, и предполагающий только предоставление сведений о том, на каком этапе находится рассмотрение заявления, и лишь о некоторых (а не всех) процедурах (абзацы 2, 3 названного пункта).

В обоснование требований заявителем указано, что оспариваемая норма противоречит пункту 4 статьи 4 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ), устанавливающему принцип открытости деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и создает препятствия к реализации права заявителя на предоставление ему сведений о ходе оказания услуги, установленные пунктом 4 статьи 4 Федерального закона N 210-ФЗ. В связи с этим просит признать недействующим оспариваемый пункт приказа в части отсутствия у ответчика обязанности по предоставлению сведений о результатах каждой процедуры, предусмотренной разделом 3 Административного регламента (л.д. 6).

В судебном заседании заявитель Берг О.В. поддержал заявление по изложенным в нем основаниям и письменный отзыв на возражения Департамента, пояснив, что оспариваемая норма содержит неопределенность.

Представитель департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области Лозовая Ю.Н. заявление посчитала необоснованным, а оспариваемый акт - принятым в пределах компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с федеральным законодательством, поддержав представленные ранее письменные возражения (л.д. 13-18).

Выслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора Бескакотова А.А., полагавшего заявление не подлежащим удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 5 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федерального закона N 184-ФЗ) законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Основанием для признания нормативного правового акта недействующим является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Применительно к требованиям части 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт.

Исходя из толкования абзаца 1 пункта 3.1 Федерального закона N 184-ФЗ, пункта 2 статьи 3 Закона Воронежской области от 13 мая 2008 года N 25-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области", пункта 1.2 Положения о Департаменте (далее - Положение), утвержденного постановлением Правительства Воронежской области от 8 мая 2009 года N 365, в их системной взаимосвязи следует, что Департамент в своей деятельности по принятию нормативных правовых актов в области земельных отношений основывается на Конституции Российской Федерации, федеральных законах, законах Воронежской области, указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации, правовых актах Воронежской областной Думы, губернатора области и правительства области, а также Положением.

Судом установлено, что приказом Департамента от 23 января 2012 года N 99 утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги "Предоставление права ограниченного пользования земельными участками (частный сервитут), находящимися в собственности Воронежской области, а также земельными участками, находящимися в городском округе город Воронеж, право государственной собственности на которые не разграничено, если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности" (в редакции от 10 июня 2013 года).

Оспариваемый заявителем пункт 1.3.9 Административного регламента предусматривает, что "В любое время с момента приема документов заявитель имеет право на получение сведений о прохождении процедуры предоставления государственной услуги с использованием средств системы Интернет, почтовой, телефонной связи, посредством электронной почты или личного обращения.

Для получения сведений о прохождении процедуры предоставления государственной услуги заявителем указываются (называются) дата и входящий номер, указанные в полученном при подаче втором экземпляре обращения. Заявителю представляются сведения о том, на каком этапе (в процессе выполнения какой административной процедуры) находится представленный им пакет документов.

Заявители, представившие в Департамент документы для предоставления государственной услуги, в обязательном порядке информируются специалистами:

- о ходе предоставления государственной услуги;

- о принятии решения о предоставлении права ограниченного пользования земельными участками (частного сервитута);

- об отказе в предоставлении права ограниченного пользования земельными участками (частного сервитута);

- о сроке завершения оформления документов и возможности их получения.

При ответах на телефонные звонки и устные обращения специалисты подробно и в вежливой (корректной) форме информируют обратившихся по интересующим их вопросам. Ответ на телефонный звонок должен начинаться с информации о наименовании органа, в который позвонил гражданин, фамилии, имени, отчестве и должности специалиста, принявшего телефонный звонок.

При невозможности специалиста, принявшего звонок, самостоятельно ответить на поставленные вопросы, телефонный звонок должен быть переадресован (переведен) другому должностному лицу или же обратившемуся гражданину должен быть сообщен телефонный номер, по которому можно получить необходимую информацию".

Первоначальный текст документа был опубликован 28 января 2012 года в газете "Воронежский курьер", N 9 (л.д. 99-100) и вступил в силу. Приказ о внесении в него изменений опубликован в том же издании 20 июня 2013 года (N 66), а также в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" http://www.govvrn.ru, 13 июня 2013 года.

Согласно пунктам "в" и "к" части 1 статьи 72, статье 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по указанным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Оценивая компетенцию Департамента по принятию названного приказа, суд учитывает, что он принят в соответствии со статьей 2, частью 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", статьями 3, 13 Федерального закона N 210-ФЗ, статьями 15-17 Устава Воронежской области, пунктом 5.2 Перечня государственных услуг исполнительных органов государственной власти Воронежской области, утвержденного указом губернатора Воронежской области от 27 мая 2011 года N 214-у, пунктом 4 Порядка разработки и утверждения административных регламентов по предоставлению государственных услуг исполнительными органами государственной власти Воронежской области, утвержденного постановлением правительства Воронежской области от 29 октября 2010 года N 916, пунктом 2 статьи 6, пунктом 2 статьи 7 Закона Воронежской области от 13 мая 2008 года N 25-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области", постановлением правительства Воронежской области от 8 мая 2009 года N 365 "Об утверждении Положения о департаменте имущественных и земельных отношений Воронежской области" и определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по предоставлению земельных участков, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями Департамента, их должностными лицами, взаимодействия Департамента с заявителями, автономным учреждением Воронежской области "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг" при предоставлении государственной услуги.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемый заявителем в части Административный регламент принят в пределах полномочий Департамента, являющегося уполномоченным органом в сфере земельных отношений, определенным правительством Воронежской области.

Оспариваемый документ был опубликован в соответствии со статьей 6 Закона Воронежской области от 7 июля 2006 года N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации" в официальном органе печати - газете "Воронежский курьер" (государственный контракт N 3/ГК от 16 января 2012 года), размещен в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru) и вступил в силу со дня его официального опубликования (статья 5 названного закона) и является действующим.

Проверяя соответствие оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона N 184-ФЗ предусмотрено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статья 2 Земельного кодекса Российской Федерации, провозглашая отнесение земельного законодательства Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в части 3 конкретизирует, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут издавать содержащие нормы земельного права акты на основании нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, регулируются указанным выше Федеральным законом N 210-ФЗ, согласно пункту 1 статьи 2 которого государственная услуга - это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

В силу пункта 4 статьи 2 Федерального закона N 210-ФЗ административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Положения статьи 3 Федерального закона N 210-ФЗ устанавливают, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Статья 6, часть 1 статьи 12 названного федерального закона определяют, что органы, предоставляющие государственные (муниципальные) услуги, обязаны осуществлять их предоставление в соответствии с административными регламентами.

Статьей 13 Федерального закона N 210-ФЗ установлено, что разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу; порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти устанавливается Правительством Российской Федерации; порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года N 373 утверждены Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг (далее - Правила).

Правительством Воронежской области 29 октября 2010 года принято постановление N 916, которым утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов по предоставлению государственных услуг исполнительными органами государственной власти Воронежской области (далее - Порядок), в соответствии с пунктом 11 которого административный регламент утверждается приказом органа, являющегося разработчиком административного регламента (в данном случае разработчиком оспариваемого заявителем Административного регламента является Департамент).

С учетом приведенных положений федерального и регионального законодательства разработка и утверждение оспариваемого Административного регламента отнесены к компетенции Департамента.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 6 Федерального закона N 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные и муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона N 210-ФЗ, на который ссылается заявитель, одним из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг является открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг.

Требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги предусмотрены статьей 14 Федерального закона N 210-ФЗ. Конкретизируя положения данной нормы в подпункте "в" пункта 13 приведенных выше Правил, Правительство Российской Федерации предписало включать в содержание стандарта предоставления государственной услуги сведений о ходе предоставления указанных услуг, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)".

Аналогичные требования к содержанию административных регламентов закреплены и в пункте 29 Порядка разработки и утверждения административных регламентов по предоставлению государственных услуг исполнительными органами государственной власти Воронежской области (в редакции постановления от 8 июня 2011 года N 475), предусматривающем возможность получения информации о ходе предоставления государственной услуги.

По смыслу положений пунктов 3 и 5 статьи 10 Федерального закона N 210-ФЗ при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме осуществляются получение заявителем как сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной услуги, так и результата ее предоставления.

Состав и последовательность административных процедур изложены в разделе 3 Административного регламента "Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения".

При этом пунктом 3.1.1 закреплено, что предоставление государственной услуги включает в себя следующие административные процедуры:

- прием заявления о предоставлении государственной услуги и соответствующих документов, рассмотрение представленных документов на предмет правильности заполнения заявления и комплектности приложенных документов, регистрация заявления в книге учета входящих документов;

- экспертиза документов, проверка правильности их оформления и достоверности представленных сведений;

- принятие решения о заключении договора (соглашения) об установлении частного сервитута или об отказе в предоставлении государственной услуги;

- подготовка договора (соглашения) об установлении частного сервитута и направление его заявителю (с последующей регистрацией в установленном порядке).

Положения пункта 1.3.9 во взаимосвязи с пунктами 1.3.5-1.3.8, закрепляющими порядок и форму предоставления заявителю информации, и разделом 3 Административного регламента предполагают обязанность Департамента по предоставлению заявителю информации о ходе совершения каждой из процедур, предусмотренных разделом 3 Административного регламента.

Указание в абзацах 2 и 3 оспариваемого пункта нормативного правового акта на обязанность Департамента по представлению заявителю сведения о том, на каком этапе (в процессе выполнения какой административной процедуры) находится представленный им пакет документов, а также о ходе предоставления государственной услуги, принятии решения о предоставлении либо отказе в предоставлении права ограниченного пользования земельными участками (частного сервитута), сроке завершения оформления документов и возможности их получения, соответствует приведенному выше федеральному законодательству.

Таким образом, вышеприведенные правовые нормы по своему содержанию не предполагают указание в административном регламенте обязанности по предоставлению заявителю информации о результатах совершения каждой из процедур, предусмотренных разделом 3 Административного регламента "Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения".

При этом суд находит, что расширительное трактование заявителем оспариваемой нормы выходит за рамки федерального законодательства.

Учитывая изложенное в совокупности, суд приходит к выводу, что пункт 1.3.9 Административного регламента принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации и не противоречит федеральному законодательству, законам Воронежской области, а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах довод заявителя о незаконности оспариваемого пункта Административного регламента и несоответствии его принципу открытости деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, суд находит несостоятельным и не основанным на нормах материального права, поскольку содержание пункта 1.3.9 Административного регламента направлено на реализацию заявителями права на получение полной, актуальной и достоверной информации о ходе выполнения предоставляемых услуг, что корреспондирует основным принципам предоставления государственных услуг, закрепленным в статье 4 Федерального закона N 210-ФЗ.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что нормативный правовой акт в оспариваемой части не направлен на ухудшение положения и не создает препятствия к реализации права заявителя на предоставление ему сведений о ходе оказания государственных услуг.

Доводы заявителя о нарушении оспариваемой нормой принципа определенности суд находит несостоятельными и не имеющими правового значения, поскольку оспариваемая норма буквально соответствует федеральному законодательству, отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, не допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и не предполагает возможности отказа исполнительного органа в предоставлении сведений о ходе государственной услуги.

Согласно части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

в удовлетворении заявления Берга О.В. об оспаривании в части пункта 1.3.9 Административного регламента департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление права ограниченного пользования земельными участками (частный сервитут), находящимися в собственности Воронежской области, а также земельными участками, находящимися в городском округе город Воронеж, право государственной собственности на которые не разграничено, если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности", утвержденного приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 23 января 2012 года N 99, - отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 17 ноября 2014 года.

Председательствующий

И.В. Селиверстова