Решение Арбитражного суда Красноярского края от 2 февраля 2007 г. N А33-9227/2006 Так как на муниципальное предприятие возложены административно-хозяйственные функции по содержанию и эксплуатации общественных кладбищ, не предполагающие реализацию властных полномочий по отношению к другим хозяйствующим субъектам, то запрет пункта 3 статьи 7 Закона о конкуренции не нарушен

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 2 февраля 2007 г. N А33-9227/2006

ГАРАНТ:

Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 сентября 2008 г. N 12027/07 настоящее Решение отменено

Резолютивная часть решения объявлена 27.12.2006

Судья арбитражного суда Красноярского края Н.Н.Фролов, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению администрации г.Красноярска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю о признании недействительными решения и предписания по делу N 018-07-06 от 03.04.2006, третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора - общество с ограниченной ответственностью "Р."; муниципальное предприятие города Красноярска "У.",

с участием в судебном заседании представителя заявителя Б., представителя ответчика Ш., представителей ООО "Р." К., М., представителей МП "У." Е., Д., протокол судебного заседания вел судья Н.Н.Фролов,

установил:

администрация г.Красноярска обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением от 26.04.2006 N юр 606 к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю о признании недействительными решения антимонопольного органа от 03.04.2006 N 018-07-06 и выданного на его основе предписания от 03.04.2006 N 018-07-06 об устранении последствий нарушений антимонопольного законодательства.

Третьими лицами к участию в деле суд привлек общество с ограниченной ответственностью "Р." и муниципальное предприятие города Красноярска "У.".

Решением от 17.08.2006 требования заявителя удовлетворены. Постановлением кассационной инстанции от 16.11.2006 решение суда первой инстанции от 17.08.2006 отменено, дело передано на новое рассмотрение.

В заседании представитель заявителя подтвердил требования, изложенные в заявлении от 26.04.06, пояснениях по делу от 27.12.2006 г. Заявитель полагает, что оспариваемые решение и предписание не соответствуют закону, нарушают его права и законные интересы. Муниципальное предприятие города Красноярска "У." разделяет позицию заявителя, представлен отзыв.

Ответчик требования не признал, представил отзыв от 21.07.06, отзыв (без номера и даты) с учетом содержания постановления кассационной инстанции, полагает, что администрацией г.Красноярска допущено нарушение статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", оспариваемые решение и предписание вынесены правомерно в целях соблюдения заявителем антимонопольного законодательства. Общество с ограниченной ответственностью "Р." разделяет позицию ответчика, представлен отзыв.

Дело рассмотрено арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, с особенностями, установленными в главе 24 "Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц".

Указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, постановления суда первой, апелляционной инстанций, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело (абзац 2 пункта 15 части 2 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Суд исследовал доказательства по делу с учетом содержания постановления кассационной инстанции и нашел, что требование заявителя  подлежит удовлетворению. Правовое и фактическое обоснование выводов суда следующее.

Судопроизводство в арбитражном суде осуществляется на основе равноправия и состязательности сторон (статьи 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующий орган (ст.65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Суд установил, что ООО "Р." обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия администрации города Красноярска. Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства вынесла решение N 018-07-06 от 03.04.2006 и предписание N 018-07-06 "Об изменении акта, противоречащего антимонопольному законодательству, и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции" от 03.04.2006. Решение  N 018-07-06 от 03.04.2006 содержит вывод антимонопольного органа о том, что администрацией г.Красноярска переданы муниципальному предприятию "К." полномочия органов местного самоуправления по организации похорон и погребению, в то время как иные лица, которые также вправе осуществлять аналогичную деятельность, лишены такой возможности. Указанным решением антимонопольный орган признал администрацию г.Красноярска нарушившей абзацы 1, 3, 7 пункта 1, пункт 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках").

Предписанием N 018-07-06 "Об изменении акта, противоречащего антимонопольному законодательству, и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции" от 03.04.2006 на администрацию г.Красноярска возложены следующие обязанности: внести изменения в постановление N 676 от 11.07.1996 г. в части передачи территорий кладбищ в ведение МП "К.", изъять из ведения МП "У." территории земель общественных кладбищ в г. Красноярске и принять в ведение администрации г.Красноярска, изъять у МП "У." функции по выделению земельных участков под захоронения, инвентаризации захоронений, ведению книг учета захоронений, осуществлению регистрации захоронения в регистрационной книге, контролю за соблюдением порядка захоронений на плановых секторах, в семейных оградах, установлению режима работы кладбищ, выдаче пропусков въезда катафалка с гробом и телом умершего на территорию кладбища, обеспечить беспрепятственный равный доступ на муниципальные кладбища хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность по оказанию ритуальных услуг, для проведения работ по подготовке (копке) могил и проведению захоронений.

Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается:

необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере

необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара (часть 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках") (абзацы 1, 3, 7 части 1 статьи 7  Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках").

Запрещается наделение полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций.

Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации (часть 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках").

Согласно части 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления (часть 1 статьи 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле").

Услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (часть 2 статьи 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ).

Статьей 29 Закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.

Согласно статье 3 Закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ, погребение определяется как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям.

Из материалов дела следует, что во исполнение Закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ администрацией города Красноярска издано постановление от 11.07.1996 г. N 676 "О порядке реализации федерального закона "О погребении и похоронном деле".

Указанным актом определено специализированной службой по вопросам похоронного дела в городе Красноярске муниципальное предприятие "К." (согласно пункту 1.1 устава муниципального предприятия города Красноярска "У." от 10.12.2003 наименование изменено), утверждено Положение по муниципальному предприятию "К." о реализации Федерального закона "О погребении и похоронном деле", мероприятия по улучшению деятельности МП "К.", перечень муниципальных кладбищ, находящихся в ведении МП "К.", предписано Городскому финансовому управлению предписано согласовать с Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации и краевым финансовым управлением порядок возмещения городскому бюджету расходов по гарантированному перечню услуг по погребению и в соответствии с п. 3 ст.9 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" обеспечить возмещение затрат МП "К." по предъявленным счетам, департаменту экономики  в установленный Федеральным законом срок представить на утверждение администрации края тарифы на гарантированные услуги по статьям 9, 11, 12, 13 Федерального закона "О погребении и похоронном деле", департаменту социальной защиты во исполнение статьи 10 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" обеспечить выплаты социального пособия на погребение в день обращения гражданам, не пожелавшим воспользоваться услугами МП "К.", на основании оплаченного счета за услуги погребения МП "К.", утвержден, департаменту мэра во исполнение ст.ст.17, 18 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" утвердить порядок деятельности вероисповедальных и историко-мемориальных кладбищ, земельному управлению г.Красноярска провести инвентаризацию территорий существующих кладбищ, рассмотреть и осуществить прирезку дополнительных площадей не менее размеров согласно приложению N 3, закрепить земельные границы и передать земельные территории с документами в ведение муниципального предприятия "К.", директору департамента мэра Белехову В.С. организовать работу ЗАГСа по регистрации смертей, контроль за исполнением Постановления возложить на контрольно-правовое управление.

Постановление от 11.07.1996 г. N 676 "О порядке реализации федерального закона "О погребении и похоронном деле" администрации г.Красноярска не содержит запретов ООО "Р.", которое не является специализированной службой по вопросам похоронного дела в городе Красноярске, на оказание услуг по захоронению и изготовлению могил.

Суд считает, что постановление от 11.07.1996 г. N 676 "О порядке реализации федерального закона "О погребении и похоронном деле" согласуется с требованиями пункта 2 статьи 9 и пункта 2 статьи 25 Закона о погребении, не ограничивает конкуренцию на рынке оказания услуг по погребению и не ущемляет интересов хозяйствующих субъектов, не препятствует оказанию названных услуг юридическими лицами, обладающими статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, и не затрагивает интересов иных хозяйствующих субъектов, таким статусом не обладающих, в том числе, ООО "Р.". Таким образом, действия администрации г.Красноярска не повлекли и не создали угрозы наступления последствий, указанных в пункте 1 статьи 7 Закона о конкуренции, совершены в рамках властных полномочий по организации похоронного дела. Кроме того, администрацией г.Красноярска постановлением от 23.02.2001 N 135 "О реорганизации департамента городского хозяйства" утверждено Положение о департаменте городского хозяйства администрации города Красноярска. Согласно пункту 3.40, указанного Положения, департамент городского хозяйства администрации города Красноярска организует и контролирует работу по благоустройству и содержанию городских кладбищ, надлежащему исполнению похоронных ритуальных услуг.

Установленный пунктом 1 статьи 7 Закона о конкуренции запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и преследует цель предотвращения негативного вмешательства властных структур в конкурентную среду. При рассмотрении дела антимонопольным органом не учтено, что передача земельных территорий в ведение специализированной службе по вопросам похоронного дела в ведение носит  целевой характер - реализация Федерального закона "О погребении и похоронном деле". Постановлением от 11.07.1996 г. N 676 на муниципальное предприятие "К." возложены функции по содержанию и эксплуатации общественных городских кладбищ, то есть административно-хозяйственные функции, не предполагающие реализацию каких-либо властных полномочий по отношению к другим хозяйствующим субъектам. Объем полномочий которыми наделена специализированная служба по вопросам похоронного дела - МП "К." соответствует целям указанным в части 1 статьи 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

Иное противоречило бы требованиям пункта 3 статьи 7 Закона о конкуренции, запрещающим наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти. Следовательно, довод антимонопольного органа о наделении МП "К." функциями органа местного самоуправления не обоснован.

Таким образом, учитывая объем полномочий переданных администрацией г.Красноярска МП "К.", статус МП "К.", которое является специализированной службой по вопросам похоронного дела, организационно-правовую форму МП "К.", суд пришел к выводу о том, что администрацией г.Красноярска не был нарушен запрет, установленный частью 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Пункт 9 постановления от 11.07.1996 г. N 676 о передаче земельных территорий кладбищ в ведение муниципального предприятия "К." не противоречит пункту 3 статьи 7 Закона о конкуренции, запрещающим наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти, так как специализированной службе по вопросам похоронного дела в городе Красноярске были переданы полномочия необходимые для исполнения обязанности по осуществлению погребения умерших, в соответствии с Федеральным законом "О погребении и похоронном деле". Властные полномочия администрации г.Красноярска по организации похоронного дела сохранены за органом местного самоуправления и не переданы МП "К.".

Властные полномочия органа местного самоуправления по организации похоронного дела реализованы администрацией г.Красноярска путем издания постановления от 11.07.1996 г. N 676, определения специализированной службой по вопросам похоронного дела в городе Красноярске - МП "К.", утверждения Положения по муниципальному предприятию "К.", утверждению расчета норматива оборотных средств по МП "К." (Приложение N 3 к постановлению от 11.07.1996 г. N 676), осуществлению контроля за соблюдением требований Федерального закона "О погребении и похоронном деле".

Вывод антимонопольного органа о том, что иные юридические лица (кроме специализированной службы по вопросам похоронного дела) вправе заниматься оказанием услуг по погребению не соответствует содержанию части 2 статьи 9 и части 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле". Также не соответствует указанному закону требование антимонопольного органа обеспечить равный доступ на муниципальные кладбища хозяйствующим субъектам, которое содержится в оспариваемом предписании.

Кроме того, услуги по погребению не являются товаром в том значении, которое содержится в статье 4 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", так как не предназначены для продажи, обмена или иного введения в оборот.

При таких обстоятельствах квалификация действий предприятия по пункту 1 статьи 7 Закона о конкуренции неправомерна, в связи с чем оспариваемое решение УФАС является незаконным.

По тем же основаниям недействительным является и оспариваемое предписание антимонопольного органа.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 1 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

На основании изложенного и руководствуясь статьями 167, 168, 169, 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд, решил:

Признать недействительными решение N 018-07-06 от 03.04.2006 и предписание N 018-07-06 "Об изменении акта, противоречащего антимонопольному законодательству, и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции" от 03.04.2006, вынесенные управлением Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю в отношении администрации города Красноярска.

Оспариваемые акты проверены судом на соответствие Закону РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", Федеральному закону от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

Лица, участвующие в деле, имеют право обжаловать решение суда в порядке апелляционного и кассационного производства, в соответствии с главами 34, 35 Арбитражного процессуального кодекса  Российской Федерации.

Судья

Н.Н.Фролов