Бюджетная политика является ключевым звеном экономической политики государства. От качества федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и инвестиционные возможности государства, и степень влияния России на международной арене, и даже предпринимательская активность граждан.
К сожалению, на протяжении всего периода реформ цели, которые ставились перед бюджетной политикой, так и не были достигнуты. Трудно назвать другое направление работы всех ветвей власти, где с таким же постоянством срывались бы задания и обязательства, а успехи были бы столь относительны и скромны.
Однако, кое-что сделать удалось. Ускорился процесс рассмотрения проекта федерального бюджета законодательными органами. У них появилась ответственность за своевременное принятие бюджета и реалистичность его показателей. Принят, хотя и не вступил в силу, Бюджетный кодекс Российской Федерации. Введена в действие первая часть Налогового кодекса Российской Федерации.
В начале текущего года улучшилась ситуация с собираемостью налогов, хотя ее уровень еще недостаточен. Неплохо развивается казначейская система. Сделан очередной шаг вперед в межбюджетных отношениях. В целом удалось удержать страну от финансового коллапса в результате августовского кризиса 1998 года.
Вместе с тем практически все болезни бюджетной политики приобрели хронический характер. Из года в год не удается обеспечить реалистичность федеральных бюджетов. Доходы не поступают в бюджет в запланированном количестве. Он по-прежнему зависит от налогов, которые платят 200 - 300 крупнейших предприятий. Крайне малы не связанные с приватизацией доходы от государственной собственности.
В результате государство оказывается не в состоянии выполнять свои обязательства. Стала нормой практика различных видов секвестров и зачетов. Постоянно воспроизводятся долги по заработной плате бюджетникам и по социальным выплатам. Часто именно бюджетные проблемы являются причиной дестабилизации обстановки в отдельных отраслях экономики и регионах России.
При крайней напряженности федерального бюджета фактически отсутствуют четкие, понятные для людей приоритеты в расходовании государственных средств. Принимаемые меры по повышению эффективности их использования не дали ощутимого результата.
Поставленные перед Правительством Российской Федерации на 1998 - 1999 годы основные задачи в области бюджетной политики остались невыполненными:
1) не обеспечено исполнение федерального бюджета на 1998 год в строгом соответствии с законом. Уже во II квартале пришлось прибегнуть к разработке "лимитов бюджетных обязательств", сократив подавляющее большинство, статей расходов;
2) принятый на 1999 год федеральный бюджет также противоречив. Шансы на исполнение бюджета есть, правда, ценой отказа от ряда заложенных в него жестких параметров (относительно небольшой инфляции, низкого обменного курса рубля, существенного сокращения налогового бремени).
1998 год показал, что некоторые считавшиеся решенными задачи на самом деле по-прежнему актуальны. Снова высокой стала инфляция (84,4%). Нарушена технология выплат по государственному внутреннему долгу, оказавшихся замороженными. Россия по сути оставила свои позиции на мировом рынке капиталов.
Состояние федерального бюджета негативно влияет на другие сферы экономики. Финансовая необязательность государства приводит к возникновению все новых цепочек неплатежей, подрывая основы рынка. Теряют интерес инвесторы, причем не только те, кто имеет дело с государственными ценными бумагами. Слабость федерального бюджета сохраняет риск серьезных изменений в хозяйственном механизме, системе налогообложения.
Бюджетный кризис продолжается. Он не позволяет Правительству Российской Федерации маневрировать ресурсами, уменьшает инвестиционные возможности государства, снижает социальную защищенность граждан, делает страну зависимой от политики зарубежных кредиторов. В результате резко падает эффективность как внутренней, так и внешней политики страны.
Все это заставляет сделать вывод о необходимости существенной реконструкции основных принципов государственной бюджетной политики.
I. Общие требования
1. Реалистичность. Ошибки в прогнозировании социально-экономического развития, недооценка последствий негативных процессов, развивающихся в экономике, социальной сфере и финансовом секторе, обрекают бюджетное планирование на неудачу. 1998 год доказал это самым болезненным для страны образом.
Особое внимание - к прогнозу динамики валютного курса рубля, платежного баланса и темпов инфляции.
2. Федеральный бюджет на 2000 год должен олицетворять ответственность государства за безусловное выполнение взятых на себя бюджетных обязательств. Иначе он так и останется основным генератором цепочек неплатежей в экономике. Каким будет исполнение бюджета - таким во многом будет и отношение к Правительству Российской Федерации.
3. Федеральный бюджет на 2000 год должен быть не менее жестким, чем бюджет на текущий год. Крайне важно превратить бюджет в действенный инструмент политики финансового оздоровления экономики, не допустить роста инфляционных ожиданий.
4. В бюджетной политике необходимо перенести акцент на увеличение доходов, причем не за счет роста налогового бремени, а за счет более решительного осуществления мер по легализации частнопредпринимательской инициативы. Идти лишь по пути сокращения расходов - все равно что спускаться по лестнице, в конце которой абсолютное обнищание населения и распад страны.
5. Цели бюджетной политики должны быть более детализированы, чем в прошлые годы. Только тогда можно будет судить о подлинной результативности бюджетной политики: не об исполнении отдельных статей федерального бюджета, а о достижении определенных параметров экономики, социальной сферы, государственного сектора и так далее.
II. Бюджетные доходы
Главная причина бюджетного кризиса - недостаточность доходов, ежегодные ошибки в оценке собираемости налогов.
Важнейшее условие выхода из кризиса - продолжение начатых в конце 1998 - начале 1999 года налоговых преобразований, дополнение их рядом новых положений. При этом нужно учитывать некоторые объективные обстоятельства и делать выводы из опыта налоговых реформ.
Первое. Попытка сразу построить в России налоговую систему, характерную для стран с развитой рыночной экономической, не увенчалась успехом. Ныне действующая налоговая система не учитывает особенностей мотивации отечественных налогоплательщиков, что делает ее неэффективной. Доходы скрываются, капиталы перетекают из легального сектора в теневую экономику, вывозятся за границу.
Второе. Решая задачу существенного повышения собираемости налогов, нельзя надеяться только на снижение налоговых ставок. Такое снижение важно, но, взятое изолированно, не окажет решающего воздействия на наполняемость бюджетов всех уровней.
Третье. Ужесточение налогового администрирования, безусловно, необходимо, но возлагать на него особые надежды было бы ошибкой. Собираемость налогов не удастся увеличить путем административного давления без формирования для предприятий действенных экономических стимулов честно платить налоги, без сокращения бартерных операций и вытеснения денежных суррогатов.
С ныне действующей налоговой системой выход из бюджетного и экономического кризиса будет для России непозволительно долгим и трудным. Сложившиеся налоговые отношения стали для кого-то привычными, для кого-то удобными, но в целом страна несет огромные потери.
Стратегическим направлением совершенствования налоговой системы должно стать ее упрощение. Ныне действующая система построена на обложении налогами доходов в соответствии с собственной отчетностью плательщиков (декларациями о личных доходах, бухгалтерской отчетностью предприятий). Чтобы полностью собрать налоги в такой системе, государство должно контролировать миллиарды сделок и платежей, из которых состоит реальная экономика. Другой вариант - создать поистине драконовский режим финансовых и уголовных репрессий, при котором боязнь сурового наказания будет пересиливать соблазн сокрытия доходов.
И то и другое осуществить в наших условиях практически нереально. Поэтому мы имеем массовое сокрытие доходов и низкую собираемость налогов, что приходится компенсировать высокими налоговыми ставками. Страдают люди, не желающие или не имеющие возможности скрывать доходы, то есть люди честные и работящие, которые должны быть опорой, а не жертвой государства.
Поэтому следует решительнее отказываться от тех налогов, уплату которых трудно контролировать.
Второе направление - дальнейшее сокращение налоговых льгот. Такое сокращение не должно быть механическим. Здесь важно не поддаваться воздействию лоббистских групп. Правительству Российской Федерации необходимо выработать четкие критерии предоставления налоговых льгот и вместе с другими материалами по проекту федерального бюджета на 2000 год представить их Президенту Российской Федерации.
Сейчас право на налоговые льготы определяется не рынком, не потребителем, а административным механизмом. Получение этих льгот зависит# от важности для общества того или иного вида деятельности, а от способности лоббировать свои интересы во властных структурах всех уровней.
Массовые налоговые льготы для одних означают высокие налоговые ставки для других. Чтобы конкурировать на рынке с тем, кто такие льготы имеет, нужно скрывать свои доходы, сокращая таким образом налоги.
Правительство Российской Федерации должно найти новые аргументы в пользу сокращения налоговых льгот, которые были бы убедительны для законодателей. Основной акцент должен быть сделан на предоставление налоговых льгот приоритетным видам хозяйственной деятельности. Различные социальные группы должны получать не налоговые льготы, а прямую помощь из расходной части бюджетов всех уровней.
Третье направление - изменение структуры налогов. Нужно двигаться в сторону постепенного отказа от налогов, возлагающих дополнительное бремя на прирост доходов и прибыли, заработной платы, объемов производства, инвестиций, занятости. Это создаст мощные стимулы для модернизации производства, увеличения внешних и внутренних инвестиций.
Вместо неэффективного контроля над доходами государство должно переходить к обложению налогами отдельных объектов собственности, недвижимости, транспортных средств и так далее, то есть произведенных расходов, само наличие которых свидетельствует об успешной хозяйственной деятельности. Важнейшую роль здесь должны играть налоги на различные виды имущества, на вмененный доход, на экспортно-импортные операции, включая вывоз капитала, а также рентные платежи.
Теневая экономика должна облагаться подобными налогами автоматически, то есть по наличию определенных объектов налогообложения. Таким образом, теряется смысл сокрытия доходов и хозяйственной деятельности, если, конечно, сама эта деятельность не является чисто криминальной. Произойдет экономический отказ предпринимателей от теневой хозяйственной деятельности, что неизбежно приведет к увеличению доходной базы бюджетов всех уровней.
Будет заложена основа для реализации основного принципа социально ориентированной налоговой политики, который заключается в том, что главная налоговая нагрузка возлагается на богатую часть населения. Предпринимаемые же сейчас попытки развивать налоговую систему в направлении прямого контроля над доходами ведут лишь к тому, что реальные богатства от обложения уходят, а тяжесть налогов падает на менее обеспеченные слои населения.
Требуется подготовить поправки к Налоговому кодексу Российской Федерации с учетом названных направлений налоговой реформы. В 2000 году необходимо завершить доработку остальных частей Налогового кодекса и обеспечить его принятие в целом.
Налоговая политика должна стать отражением идеологии стабильного и уверенного развития российской экономики. Это требует совместных усилий всех ветвей власти.
В XXI век Россия должна войти с новой налоговой системой, простой и удобной для честного производителя. Нужно добиться того, чтобы выгоднее было платить налоги, чем экономить на их неуплате.
Налоговая реформа, включающая постепенный отказ от плохо собираемых, но требующих большой контрольной работы налогов позволит перераспределить финансовые и людские ресурсы. Часть этих ресурсов следует использовать для ужесточения валютной и внешнеторговой политики, закрытия каналов незаконного вывоза из страны капиталов и товаров.
Другую часть нужно направить на укрепление тех государственных органов, которые занимаются оценкой и регистрацией недвижимости и иных видов собственности, реализацией арестованного и конфискованного имущества.
Третья часть должна быть направлена на качественное улучшение управления государственной собственностью, получение от нее большего объема доходов.
Бюджетная политики тесно связана с задачами развития государственного сектора экономики. В 1999 - 2000 годах необходимо завершить инвентаризацию государственного имущества и определить меры по совершенствованию его использования.
Нужно ясно понять, какие цели ставит государство перед каждым частным предприятием, пакетом акций которого оно владеет, перед каждым бюджетным учреждением. Необходимо определить, требуется ли в дальнейшем сохранять тот или иной объект недвижимости в государственной собственности и для каких конкретно государственных нужд он используется.
Уточнив эти цели, получим основу для проведения завершающего этапа приватизации - продажи объектов, не соответствующих исполняемым государством функциям. Это не только позволит привлечь дополнительные неналоговые доходы в федеральный бюджет, но и снизит нагрузку на его расходную часть, так как уменьшится финансирование избыточных частей государственного сектора экономики.
Одновременно Правительству Российской Федерации надлежит разработать и реализовать программу повышения доходов от каждого остающегося в государственном секторе предприятия. Особый спрос с тех организаций, главная цель которых - получение прибыли.
Отдельная тема - рост поступлений от погашения иностранными государствами долговых обязательств перед Россией. Здесь требуется больше гибкости. Если должники не в состоянии гасить обязательства финансовыми средствами, то следует изучить все возможные варианты товарных поставок, но не в ущерб отечественным производителям. Не удается расплатиться продукцией - стоит поставить вопрос о передаче имущества, концессионных и других прав, которыми располагает должник. Экономическое положение России в настоящий момент не позволяет проводить существенное списание таких долгов.
III. Бюджетные расходы
Реальность федерального бюджета определяется как собираемостью средств, так и обоснованностью планируемых затрат. В условиях предельной ограниченности ресурсов государства федеральный бюджет должен разрабатываться на основе четких приоритетов расходования его средств. Для общества важно знать не только то, на что и в каких размерах идут государственные деньги, но и то, в силу каких причин выбраны определенные направления и объемы расходов.
Планируя расходы, государство делало акцент на суммы средств в ущерб реальному содержанию бюджетной политики. В результате произошел переход от финансирования программ действий к выборочному финансированию отдельных параметров бюджетной сферы.
Для многих бюджетных организаций ассигнования превратились из основы финансовой деятельности в подобие дотации, причем не вполне фиксированной по размерам и срокам выплаты. Бюджетные организации вынуждены самостоятельно вырабатывать стратегии выживания, мобилизуя разнообразные дополнительные источники. Цели таких организаций практически полностью оказываются подчинены поддержанию минимально приемлемого уровня жизни работников. При этом вопросы результативности их деятельности по сути игнорируются.
То, как ныне строится расходная часть федерального бюджета, не соответствует не только его политической роли, но и интересам населения и получателей средств. Чисто бухгалтерский подход удобен для составления и исполнения бюджета, но при этом за цифрами становятся не видны реально происходящие процессы вырождения организаций бюджетной сферы.
При нынешнем порядке подготовки проектов федеральных бюджетов обсуждение политических приоритетов происходит во многом неупорядоченно и служит скорее фоном, чем сутью этой деятельности. Даже в тех случаях, когда содержательные приоритеты принимаются во внимание, они чаще всего не закрепляются законом.
В основу расходной части федерального бюджета целесообразно закладывать концепцию бюджетной политики, базовыми параметрами которой стали бы конкретные характеристики тех рубежей, достижение которых государство обязуется безусловно обеспечить бюджетными ассигнованиями. Денежные характеристики при этом приобретут присущую им роль ограничений, а не предмета обсуждения как такового.
Применительно к 2000 году обсуждать приоритеты придется в основном в терминах дифференцированного отношения к тем направлениям государственной поддержки и социальным гарантиям, которые ныне являются законодательно закрепленными, но не реализуются в силу недостатка средств. Сохранять видимость действия таких законов - значит провоцировать безупречные с правовой позиции, но реально невыполнимые претензии населения и региональных властей к Президенту и Правительству Российской Федерации, несущим прямую ответственность за реализацию федеральных законов. Вместе с тем именно в обстановке бюджетного кризиса и с учетом требований кредиторов можно приступить к реструктуризации социальных и иных обязательств государства.
Основной принцип - прежний: государство должно давать деньги в первую очередь под реформы. Те сферы, где идут реальные реформы, должны быть обеспечены финансовыми ресурсами в приоритетном порядке. Это не означает, что необходимо вводить защищенные статьи бюджета. Главное - определить экономическую и бюджетную стратегию государства.
Параллельно следует готовиться к поэтапному введению иного подхода, основанного на отражении в названной концепции предполагаемых реальных результатов, достигаемых с помощью бюджетных расходов. Это позволит зримо представить, что наряду с постоянно обсуждаемой проблемой общей нехватки средств существует отнюдь не менее острая проблема крайне низкой эффективности их использования.
Концепцию бюджетной политики в области расходов на 2000 год, удовлетворяющую названным требованиям, Правительство Российской Федерации должно представить на утверждение Президента Российской Федерации до 1 июля 1999 года. Каждый федеральный орган исполнительной власти должен будет показать, каких именно результатов он добьется во вверенной ему отрасли при использовании выделяемых бюджетных средств. Поэтому концепция будет представлять собой итог работы над проектом федерального бюджета всего Правительства Российской Федерации, а не только финансовых органов.
Важнейшей задачей государства является дальнейшая реализация программы экономии государственных расходов, в том числе содействие бюджетным организациям в разработке и осуществлении ими мер по соблюдению лимитов потребления электроэнергии и тепла. В федеральном бюджете на 2000 год должны быть предусмотрены расходы на обеспечение этих лимитов реальными бюджетными ресурсами.
Полный перечень получателей средств федерального бюджета необходимо дополнить расширенным реестром всех других предприятий, относящихся к государственному сектору. Средства, получаемые от экономии расходов таких предприятий, или вернутся в бюджет в виде дивидендов, или повлияют на снижение цены продукции, закупаемой по государственному заказу.
Экономия бюджетных средств не должна осуществляться в ущерб малоимущим гражданам, усугублять положение в социально приоритетных сферах. Это - обязательное требование, и оно будет находиться под постоянным контролем Президента Российской Федерации. Необходимо продолжить начатую в текущем году линию на адресную поддержку наименее защищенных категорий населения, имеющих реальные доходы ниже прожиточного минимума, особенно пенсионеров и нетрудоспособных.
Чрезвычайно важно укрепить вертикаль финансового контроля в системе исполнительной власти, ввести более жесткие санкции за незаконное и нецелевое использование средств, от которого в первую очередь страдают малоимущие россияне. Для этого следует регулярно проводить ревизионные проверки исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, получающих средства из федерального бюджета.
Требует дополнительного упорядочения система социальных льгот населению, которые пока не об
