Распоряжение Правительства РФ от 31 октября 2007 г. N 1532-р
31 октября 2007 г.
Концепция
федеральной целевой программы "Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года"
(утв. распоряжением Правительства РФ от 31 октября 2007 г. N 1532-р)
I. Обоснование соответствия проблемы и целей Программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации
Обеспечение необходимого уровня пожарной безопасности и минимизация потерь вследствие пожаров является важным фактором устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации.
В Российской Федерации в 2006 году произошло около 218 тыс. пожаров, в результате которых пострадало 30444 человека (погибло 17065 человек, травмировано 13379 человек), материальный ущерб составил более 90 млрд. рублей.
Более 70 процентов пожаров происходит в жилом секторе. Огнем уничтожается около 1,2 млн. кв. метров жилья. Размеры уничтоженной огнем жилой площади составляют более 3 процентов от объемов вводимого жилья.
В 2006 году на пожарах спасено более 96 тыс. человек. При этом уровень риска пожаров в Российской Федерации выше, чем в других экономически развитых странах. Базовые параметры риска пожаров в 2006 году имели следующие значения:
частота пожаров - 1,48;
индивидуальный риск - 2,07·10(-4);
удельная величина ущерба - 412,8 тыс. рублей.
Если по показателю частоты пожаров Россия незначительно отстает от промышленно развитых стран, то по остальным параметрам отстает в 3-5 раз. Так, показатель индивидуального риска составляет в США - 4,4·10(-5), Японии - 4,8·10(-5), Великобритании и Франции - 6,8·10(-5).
Показатели риска пожаров характеризуют различные аспекты состояния пожарной безопасности в стране.
Так, частота пожаров прежде всего отражает общий уровень пожарной безопасности и эффективность превентивных противопожарных мероприятий, деятельность надзорных органов и мер, предпринимаемых гражданами и собственниками.
Индивидуальный риск и удельная величина ущерба главным образом характеризуют эффективность деятельности подразделений пожарной охраны, задействованных в тушении пожаров (время оперативного реагирования пожарной охраны, их техническую оснащенность, обученность личного состава и другие).
Уровень индивидуального риска зависит от экономических, социальных и территориальных факторов и наиболее критичен для групп населения с низким уровнем доходов и социальной адаптации.
Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в рамках своих полномочий осуществляются меры по обеспечению пожарной безопасности.
Анализ мер по обеспечению пожарной безопасности в Российской Федерации в целом свидетельствует о недостаточной координации, необходимой для развития сил и средств обнаружения и тушения пожаров. Недостаточное информационное, техническое и технологическое обеспечение служб экстренного реагирования не позволяет обеспечить устойчивое снижение основных показателей риска пожаров для населения, территорий и конкретных объектов.
Особого внимания требует обеспечение пожарной безопасности критически важных объектов Российской Федерации.
Важнейший показатель эффективности действий пожарной охраны - время оперативного реагирования (с момента сообщения о пожаре до его локализации и ликвидации). Его сокращение непосредственно влияет на последствия пожара (сокращение числа погибших, пострадавших, а также уменьшение материального ущерба).
Как показывают исследования, для снижения гибели людей при пожарах примерно на 4 тыс. человек в год необходимо сократить среднее время сообщения о пожаре и среднее время следования на пожар на 15 минут от существующего в настоящее время.
Сокращение времени локализации и ликвидации пожара на 1 минуту позволяет снизить ущерб от пожара в среднем на 300 рублей в расчете на 1 квадратный метр.
В Российской Федерации не все объекты оснащены системами пожарной автоматики, а темпы прироста таких систем весьма низкие. В первую очередь это относится к объектам жилого фонда, на которых происходит основная масса пожаров (более 70 процентов).
На долю пожаров в зданиях жилого сектора приходится 88-90 процентов всех погибших и около 70 процентов травмированных при пожарах, в то же время на долю пожаров в производственных помещениях и местах массового пребывания людей приходится наибольший материальный ущерб.
Для снижения среднего времени оперативного реагирования пожарной охраны требуется реализация комплекса мер, включающих создание интегрированных систем мониторинга противопожарной безопасности объектов, включающих информационно-навигационные системы, в том числе оповещения населения, оснащение противопожарных служб современными средствами связи для обеспечения координации их деятельности, межведомственного взаимодействия при тушении пожаров и спасении людей.
Основными направлениями деятельности обеспечения пожарной безопасности являются:
качественное повышение уровня обеспечения пожарной безопасности населения, территорий и критически важных объектов Российской Федерации;
оптимизация финансовых и материальных ресурсов, привлекаемых для ликвидации пожаров;
повышение эффективности мероприятий по минимизации риска пожаров, угроз жизни и здоровья.
Основными направлениями деятельности, которые могут обеспечить уменьшение рисков пожаров в России, являются:
оптимизация финансовых и материальных ресурсов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций, направляемых на решение проблем пожарной безопасности;
строительство и оснащение современными техническими средствами пожарных депо в первую очередь в населенных пунктах, на территории которых отсутствуют подразделения пожарной охраны, для обслуживания критически важных объектов Российской Федерации, на которых в соответствии с решением Правительства Российской Федерации тушение пожаров осуществляется силами федеральной противопожарной службы, закрытых административно-территориальных образований, а также сложных градостроительных объектов;
развитие материально-технической базы и системы подготовки, профессиональных пожарно-спасательных подразделений;
развитие системы добровольных пожарно-спасательных подразделений;
развитие экспериментальной базы научно-исследовательских и образовательных учреждений в области пожарной безопасности;
разработка и внедрение новых инновационных технологий в области обнаружения пожаров и оповещения населения, а также создания средств спасения людей при пожарах и средств тушения пожаров;
реализация приоритетных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности образовательных учреждений, учреждений социальной защиты и здравоохранения.
Концепция федеральной целевой программы "Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 годы" (далее - Программа) разработана в соответствии с порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594 (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 28, ст. 2669).
II. Обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым методом
В настоящее время мероприятия в области обеспечения пожарной безопасности финансируются в основном за счет средств, выделяемых на осуществление текущей деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций. Решение проблемы требует применения организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и концентрации ресурсов субъектов экономики и построения единой системы управления пожарной безопасностью в стране. Рассматриваемую проблему обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации невозможно решить в приемлемые сроки за счет использования рыночного механизма без государственной поддержки.
С учетом существующего уровня риска пожаров в Российской Федерации эффективное обеспечение пожарной безопасности может быть достигнуто путем увеличения объемов финансирования за счет средств бюджетов всех уровней, а также внебюджетных средств, направляемых на развитие и совершенствование системы обеспечения пожарной безопасности.
Государственное управление обеспечением пожарной безопасности на федеральном, межрегиональном и региональном уровнях характеризуется нескоординированностью действий между субъектами управления.
Для решения рассматриваемой проблемы требуется принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений в области пожарной безопасности и повышения на этой основе эффективности системы обеспечения пожарной безопасности в стране.
Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и руководителями организаций проведен анализ ежегодных финансовых затрат на обеспечение пожарной безопасности в стране, проводимых мероприятий и научно обоснована потребность в финансовых средствах.
В настоящее время в 56 субъектах Российской Федерации разработаны целевые программы по пожарной безопасности, а в 16 субъектах Российской Федерации программы разрабатываются.
Анализ целевых программ субъектов Российской Федерации, информационных материалов, представленных субъектами Российской Федерации, и мероприятий крупных организаций в области обеспечения пожарной безопасности показал следующее:
субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и организации выделяют значительные финансовые средства на мероприятия противопожарной безопасности, включающие формирование добровольных и других негосударственных структур для решения проблем пожарной безопасности, оснащение системами пожарной безопасности и системами пожарной сигнализации общеобразовательных учреждений и объектов здравоохранения, закупку специальной пожарной техники, оборудования, экипировки и расходных материалов, проведение превентивных мероприятий, а также оказание помощи пострадавшим от пожаров;
несмотря на однородную структуру расходов, реализуемых в рамках программ, мероприятия не скоординированы, представлены в других программах, имеющих иную целевую направленность и функциональное предназначение, не связаны с планами развития федеральной противопожарной службы и другими видами пожарной охраны.
На Государственном совете Российской Федерации, состоявшемся 2 июля 2005 г., был рассмотрен вопрос о необходимости передачи полномочий по организации тушения пожаров на территории Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти. В развитие этого на оперативном совещании Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу о мерах пожарной безопасности на территории Российской Федерации, состоявшемся 3 сентября 2005 г., принято решение о возложении на федеральную противопожарную службу задач по организации и осуществлению тушения пожаров на территории Российской Федерации и об установлении численности федеральной противопожарной службы в количестве 220000 единиц.
В то же время в соответствии со статьей 18 Федерального закона "О пожарной безопасности" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности относятся:
организация выполнения и осуществление мер пожарной безопасности;
разработка, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов в части расходов на пожарную безопасность, в том числе на содержание пожарной охраны;
разработка, финансирование и организация выполнения региональных целевых программ;
осуществление в пределах их компетенции социального и экономического стимулирования обеспечения пожарной безопасности, в том числе производства и закупок пожарно-технической продукции, а также участия населения в борьбе с пожарами;
оперативное управление подразделениями территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, осуществляемое в порядке делегирования полномочий без предоставления субвенций.
С учетом передачи полномочий по тушению пожаров на территории Российской Федерации федеральной противопожарной службе и с целью придания системности и скоординированности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций в области обеспечения пожарной безопасности необходимо применение программно-целевого метода.
Применение программно-целевого метода позволит обеспечить комплексное урегулирование наиболее острых и проблемных вопросов и системное развитие инфраструктуры обеспечения пожарной безопасности на основе:
определения целей, задач, состава и структуры мероприятий и запланированных результатов;
концентрации ресурсов по реализации мероприятий, соответствующих приоритетным целям и задачам в сфере обеспечения пожарной безопасности;
повышения эффективности государственного управления в области обеспечения пожарной безопасности;
повышения результативности государственных и муниципальных инвестиций, использования материальных и финансовых ресурсов.
Дополнительные эффекты от применения программно-целевого метода будут достигнуты за счет:
развития и использования научного потенциала страны в исследовании причин возникновения пожаров;
информационной поддержки и создания инфраструктуры для ситуационного анализа рисков пожаров;
координации действий по поддержанию в необходимой готовности сил и средств реагирования на пожары;
реализации комплекса практических мер, исключающих причины возникновения пожаров;
обеспечения оперативного реагирования на пожары путем оптимизации размещения сил и средств.
III. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода
Инерционный сценарий развития системы обеспечения пожарной безопасности предполагает:
последовательное наращивание на 5-10 процентов в год от уровня 2006 года сил и средств, темпов реконструкции и строительства пожарных депо, замены выработавшей ресурс техники с учетом финансирования мероприятий за счет бюджетов всех уровней, в том числе и внебюджетных источников;
научные исследования и разработку образцов новой техники на устаревшей научной экспериментальной базе, не позволяющей создавать образцы, отвечающие современным требованиям;
пропаганду и информационное обеспечение пожарной безопасности в рамках ответственности собственников, органов государственного пожарного надзора, органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления.
При таком варианте решения проблемы невозможно в короткое время создать эффективные механизмы, обеспечивающие высокий уровень пожарной безопасности в стране.
Уровень риска пожаров в Российской Федерации будет возрастать, количество пожаров к 2012 году достигнет 260 тыс. в год, число погибших за год прогнозируется на уровне 19 тыс. человек, получивших травмы при пожаре более 15 тыс. человек.
Сохранится тенденция роста ущербов от пожаров.
Так, материальный ущерб от пожаров в базовом 2006 году составил более 90 млрд. рублей. Без принятия мер по обеспечению пожарной безопасности в стране прогнозируемый к 2012 году материальный ущерб может составить более 100 млрд. рублей. Эти величины ущерба окажут негативное влияние на развитие экономики страны.
При таком подходе основными недостатками в обеспечении пожарной безопасности без использования программно-целевого метода по-прежнему будут являться:
отсутствие единой системы планирования и использования инвестиций на цели пожарной безопасности;
отсутствие системного планирования действий и использования ресурсов развития систем пожарной безопасности;
длительный период, необходимый для достижения приемлемого уровня рисков пожаров.
При этом неурегулированными остаются вопросы межведомственной и межрегиональной координации в области обеспечения пожарной безопасности.
IV. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы
Использование программно-целевых механизмов в сфере обеспечения пожарной безопасности предполагается по следующим направлениям:
1) снижение риска пожаров до экономически и социально-приемлемого уровня по направлениям, не обеспеченным действенными законодательными и управленческими механизмами, а также необходимыми ресурсами;
2) создание механизмов стратегического планирования и межотраслевой координации по вопросам обеспечения пожарной безопасности.
К задачам 1-го направления относятся следующие:
защищенность объектов с высоким уровнем пожарной опасности, критически важных (потенциально опасных) объектов, объектов с массовым пребыванием людей, включая маломобильные группы населения, в том числе на транспорте, объектах образования, в удаленной и сельской местности, а также высотных объектов в условиях мегаполисов, объектов массовых коммуникаций, связи и культуры и объектов, на которых осуществляется хранение ценностей, имеющих мировое значение;
модернизация действующих и развертывание принципиально новых систем обеспечения пожарной безопасности, создание условий для продвижения современных технологий и развития нового сектора государственных и негосударственных услуг в области обеспечения пожарной безопасности;
строительство современных пожарных депо, оснащенных современными техническими средствами, для тушения пожаров на объектах, критически важных для национальной безопасности страны, а также других особо важных пожароопасных объектах, особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, на которых в обязательном порядке создается пожарная охрана;
создание высокомобильных подразделений пожарной охраны с максимально универсальными возможностями для работы в сельских и удаленных местах.
Реализация этой группы задач требует использования новых технических и организационных решений, обеспечивающих высокий уровень эффективности действий по предотвращению возникновения пожароопасной ситуации, локализации возникших очагов возгорания, заблаговременному оповещению населения о пожаре и его организованному выводу из пожароопасной зоны.
На объектах с высоким уровнем пожарной опасности, с массовым пребыванием людей, с сосредоточением маломобильных групп населения, важных объектах массовых коммуникаций, образования, транспорта, связи и культуры, объектах, на которых осуществляется хранение ценностей, имеющих мировое значение, на высотных объектах в условиях мегаполисов требуется разработать, создать и установить новые современные технические системы, обеспечивающие:
возможность определять не только факт возникновения пожара, но и возникновение условий, ведущих к пожару, включая простейшую диагностику, определяющую уровень пожарной опасности и причины ее возникновения;
оповещение о факте возникновения пожара и осуществление необходимого уровня информирования людей о характере угрозы и порядке действий населения применительно к конкретной угрозе;
эффективное автоматическое пожаротушение, при применении которого не создается дополнительных факторов поражения людей и (или) разрушения ценных объектов;
эффективное спасение людей из зданий и сооружений, включая высотные сооружения, приводимые в действие не только специально подготовленным персоналом или людьми, находящимися в пожароугрожаемой ситуации, но и автоматическими или дистанционно управляемыми (например, с использованием сотовой связи) системами.
В рамках 2-го направления должны быть созданы условия для опережающего продвижения новых технических систем, а также модернизации уже имеющихся образцов.
Использование технически сложных пожарно-спасательных систем и сложность стоящих перед пожарными задач требуют создания высокомобильных, специализированных на решении сверхсложных задач подразделений пожарной охраны. Процедуры создания, размещения, обеспечения материальными средствами, обучения и поддержания в состоянии высокой готовности таких подразделений представляют собой сложную задачу, а их универсальный характер определяет необходимость возможности эффективного действия на объектах, находящихся в ведении различных собственников. Такие подразделения должны быть ознакомлены с особенностями объектов защиты и с условиями взаимодействия с персоналом этих объектов. Для этого необходима выработка порядка взаимодействия и проведения учебно-штабных игр и натурных учений, что, в свою очередь, требует налаженного межведомственного и частно-государственного взаимодействия в рамках государственных программ.
Первоочередными мероприятиями по уменьшению рисков пожаров в России являются:
строительство и реконструкция объектов федеральной противопожарной службы по охране, в том числе населенных пунктов Российской Федерации, критически важных объектов, закрытых административно-территориальных образований, включая закупку новой техники для этих объектов;
развитие материально-технической базы и системы подготовки пожарных (реконструкция, строительство и техническое переоснащение учебно-методических центров общей площадью 161000 кв. метров);
развитие экспериментальной базы пожарно-технических научно-исследовательских и образовательных учреждений (робототехнические комплексы, лаборатории, испытательные стенды, моделирующие комплексы);
разработка и внедрение новых инновационных технологий в области обнаружения пожаров и оповещения населения, а также создания средств пожаротушения;
разработка и внедрение новых технологий в области формирования у населения соблюдения правил пожарной безопасности;
создание автоматизированных систем оперативного управления подразделениями пожарной охраны, а также иными спасательными подразделениями, в том числе модернизация систем связи при тушении пожаров;
создание систем обнаружения и мониторинга обстановки в районах крупных техногенных и лесных пожаров;
реализация мероприятий по оснащению системами автоматической пожарной защиты и противопожарным оборудованием учреждений здравоохранения и социальной защиты (в интернатах и лечебных учреждениях для детей-инвалидов, хосписах и домах ветеранов), образовательных учреждений профессионального образования и других общеобразовательных учреждений (школы, лицеи и гимназии);
реализация мероприятий по оснащению жилого сектора системами обнаружения и тушения пожаров.
Разработка и выполнение мероприятий Программы в области обеспечения пожарной безопасности могут быть выполнены по 2 вариантам.
При 1-м варианте определяются основные цели Программы по решению всего комплекса проблем обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации. Решение проблемы снижения риска пожаров будет осуществляться путем обоснованного выбора мероприятий по всем направлениям реализации Программы. Принятие этого варианта предполагает обеспечение пожарной безопасности на всей территории Российской Федерации подразделениями пожарной охраны согласно принятым нормативам и их оснащение современными средствами пожаротушения в соответствии с полномочиями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и собственников.
При 2-м варианте выбирается комплекс мероприятий, обеспечивающих наилучшие результаты в достижении основных целей, при этом финансирование сосредоточено на наиболее эффективных и неотложных мероприятиях. Принятие этого варианта предполагает создание условий для обеспечения устойчивой тенденции к снижению риска пожаров в стране.
При 1-м варианте предполагается комплексное воздействие на все ключевые факторы, определяющие состояние пожарной безопасности в соответствии с требованиями и нормативами финансового обеспечения пожарной безопасности.
Для реализации этого варианта необходимо не менее 380,3 млрд. рублей, при этом за счет средств федерального бюджета потребуется 115,675 млрд. рублей.
При реализации 1-го варианта предполагаются следующие базовые параметры риска пожаров к 2012 году (при расчете на год) в сравнении с 2006 годом:
частота пожаров - 1,27 (сокращение на 15 процентов);
индивидуальный риск - 6,7·10(-5) ;
удельная величина ущерба - 219,9 тыс. рублей (сокращение на 47 процентов).
Такие параметры позволят прийти к следующим результатам:
количество пожаров - 191 тысяча (сокращение на 13 процентов);
количество погибших при пожарах - 5,3 тыс. человек (сокращение на 70 процентов);
количество получивших травмы при пожарах - 4,7 тыс. человек (сокращение на 65 процентов);
материальный ущерб от пожаров - 42 млрд. рублей (сокращение на 54 процента).
При 2-м варианте предполагается финансирование только приоритетных мероприятий в области обеспечения пожарной безопасности в стране.
При реализации 2-го варианта Программы особое внимание будет уделено решению задачи обеспечения пожарной безопасности подразделениями пожарной охраны (федеральной противопожарной службы, противопожарной службы субъекта Российской Федерации, муниципальной, добровольной и частной) в населенных пунктах на территории Российской Федерации, в которых в настоящее время не обеспечивается необходимый и достаточный уровень пожарной безопасности.
Для этого предполагается в малонаселенных сельских поселениях развивать добровольную пожарную охрану. Муниципальные образования на территории Российской Федерации обслуживаются силами противопожарной службы субъекта Российской Федерации, муниципальной и добровольной пожарной охраны.
Пожарная безопасность в крупных городах и столицах субъектов Российской Федерации будет обеспечиваться силами всех видов пожарной охраны.
В результате реализации Программы в 2012 году все населенные пункты Российской Федерации будут обслуживаться силами подразделений пожарной охраны.
Этот вариант позволит выйти к 2012 году на уровень обеспеченности подразделений федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, содержащихся за счет средств федерального бюджета, основными видами пожарной техники согласно имеющейся штатной табельной потребности до 97 процентов (с учетом ежегодной убыли).
Для реализации этого варианта необходимо 155,363 млрд. рублей, при этом за счет средств федерального бюджета потребуется 30,998 млрд. рублей (20 процентов).
При реализации 2-го варианта предполагаются следующие базовые параметры риска пожаров к 2012 году:
частота пожаров - 1,41 (сокращение на 5 процентов);
индивидуальный риск - 1,22·10(-4);
удельная величина ущерба - 233,6 тыс. рублей (сокращение на 44 процента).
Такие параметры позволят прийти к следующим результатам:
количество пожаров - 211 тысяч (сокращение на 4 процента);
количество погибших при пожарах - 10,2 тыс. человек (сокращение на 40 процентов);
количество получивших травмы при пожарах - 8,1 тыс. человек (сокращение на 40 процентов);
материальный ущерб от пожаров - 49,3 млрд. рублей (сокращение на 45 процентов).
V. Ориентировочные сроки и этапы решения проблемы программно-целевым методом
Реализацию Программы предполагается осуществить в течение 5 лет (2008-2012 годы) в 3 этапа, при этом мероприятия за счет средств федерального бюджета планируется осуществлять в 2009-2012 годах.
На 1-м этапе (2008 год) основными задачами Программы, которые реализуются только за счет финансовых средств субъектов Российской Федерации и организаций, являются следующие:
развитие инфраструктуры и материально-технической базы подразделений пожарной охраны, созданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций;
повышение пожарной безопасности образовательных учреждений, учреждений социальной защиты и здравоохранения;
проведение мероприятий, направленных на соблюдение правил пожарной безопасности населением.
На 2-м этапе (2009-2010 годы) основными задачами Программы, реализуемыми за счет средств федерального бюджета, являются следующие:
проведение работ по созданию инфраструктуры системы обеспечения пожарной безопасности в населенных пунктах, в том числе строительство полос психологической подготовки пожарных, теплодымокамер при пожарных частях и оборудование классов первоначальной подготовки пожарных при пожарных частях наглядными пособиями, стендами и автоматизированными рабочими местами обучающихся;
создание научных основ организационного проектирования деятельности и ресурсной оснащенности профилактических и оперативных подразделений пожарной охраны, создание практических механизмов обеспечения и контроля уровня пожарной безопасности на критически важных (потенциально опасных) объектах;
проведение исследований по совершенствованию системы оснащения и оптимизации системы управления подразделений федеральной противопожарной службы;
разработка и внедрение новых инновационных технологий в области обнаружения и тушения пожаров, оповещения населения о пожарах, а также создания новых средств спасения людей при пожарах и средств пожаротушения;
развитие материально-технической базы и системы подготовки пожарных;
развитие экспериментальной базы пожарно-технических научно-исследовательских и образовательных учреждений;
проведение исследований в области совершенствования нормативов обеспечения пожарной безопасности объектов сферы образования и науки, включая новые стандарты требований в области пожарной безопасности к объектам сферы образования и науки;
разработка методологических подходов по обеспечению пожарной безопасности с использованием уровней приемлемых рисков пожаров применительно к объектам образовательных учреждений, учреждений социальной защиты и здравоохранения;
проведение исследований в области совершенствования государственных требований (стандартов) к объему знаний и навыков в области пожарной безопасности руководителей, должностных лиц и специалистов, педагогов, воспитателей, а также выпускников образовательных учреждений;
разработка обучающих пособий по основам и навыкам пожарной безопасности, программно-аппаратных комплексов с встроенными элементами тестирования для различных слоев населения, для обучения детей;
разработка системы персонального (пейджингового) оповещения людей (в том числе слабослышащих и слепых) о пожарах в учреждениях социальной защиты и здравоохранения;
проведение исследований по вопросам организации работы по предупреждению пожаров и гибели на них людей, предупреждению и пресечению нарушений требований пожарной безопасности среди социально неадаптированных слоев населения.
Основными задачами Программы, реализуемыми за счет средств субъектов Российской Федерации и организаций, являются следующие:
реализация специальных мер по оснащению противопожарной службы субъектов Российской Федерации;
реализация приоритетных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности образовательных учреждений, учреждений социальной защиты и здравоохранения;
проведение работ по развитию и внедрению современных мер защиты населения по предупреждению и тушению пожаров.
На 3-м этапе (2011-2012 годы) основными задачами, реализуемыми за счет средств федерального бюджета, являются следующие:
снижение пожарной опасности зданий и сооружений, совершенствование системы профилактики пожаров, разработка новых инновационных технологий, ориентированных на развитие производства современных средств противопожарной защиты и средств пожарной техники и вооружения;
завершение работ по созданию инфраструктуры системы пожарной безопасности для критически важных объектов Российской Федерации;
совершенствование системы подготовки кадров для пожарной охраны, укрепление ее материально-технической базы;
создание автоматизированных систем оперативного управления подразделениями пожарной охраны, в том числе модернизация системы связи при тушении пожаров;
разработка пилотных проектов по противопожарной защите образовательных учреждений;
создание систем мониторинга обеспечения пожарной безопасности образовательных учреждений, учреждений социальной защиты, здравоохранения;
разработка пилотных проектов по противопожарной защите учреждений социальной защиты и здравоохранения;
создание систем обнаружения и мониторинга обстановки в районах крупных техногенных и лесных пожаров.
Основными задачами Программы, реализуемыми за счет средств субъектов Российской Федерации и организаций, являются следующие:
оснащение противопожарной службы субъектов Российской Федерации;
реализация мероприятий по обеспечению пожарной безопасности образовательных учреждений, учреждений социальной защиты и здравоохранения;
проведение работ по развитию и внедрению современных нормативных правовых, социально-экономических, научно-технических, материально-технических и других мер по предупреждению и тушению пожаров, в том числе и лесных.
VI. Предложения, касающиеся целей и задач Программы, целевых индикаторов и показателей, позволяющих оценивать ход реализации Программы по годам
Целью Программы является снижение риска пожаров до социально-приемлемого уровня, включая сокращение числа погибших и получивших травмы в результате пожаров к 2012 году по сравнению с 2006 годом на 40 процентов, снижение ущерба от пожаров на 44 процента.
Основными задачами, решение которых предусмотрено Программой, являются следующие:
развитие инфраструктуры объектов противопожарной службы, в том числе проведение исследований по совершенствованию системы их оснащения и оптимизации системы управления;
развитие инфраструктуры объектов системы подготовки пожарных и проведение исследований по разработке и внедрению новых информационных образовательных технологий;
развитие экспериментальной базы пожарно-технических научно-исследовательских и образовательных учреждений, а также разработка и внедрение новых инновационных технологий в области обеспечения пожарной безопасности;
развитие материально-технической базы объектовых противопожарных подразделений и их оснащение новыми средствами спасения и пожаротушения, обнаружения пожаров и оповещения населения;
реализация мероприятий по обеспечению противопожарным оборудованием, в том числе проведение исследований по совершенствованию противопожарной защиты объектов и подготовки обслуживающего персонала учреждений здравоохранения и социальной защиты, а также учреждений профессионального образования и общеобразовательных учреждений;
разработка и реализация мероприятий, направленных на соблюдение правил пожарной безопасности населением, в том числе проведение исследований по вопросам обеспечения пожарной безопасности жилых зданий и зданий с массовым пребыванием людей и внедрение новых технологий в области подготовки населения.
При выполнении намеченных в Программе мероприятий предполагается обеспечить устойчивую тенденцию к снижению пожарных рисков, создать эффективную скоординированную систему обеспечения пожарной безопасности, укрепить материально-техническую базу функционирования различных видов пожарной охраны.
Целевыми показателями Программы являются количество зарегистрированных пожаров, погибших, получивших травмы и материальный ущерб, а также количество населенных пунктов, в которых не обеспечивается требуемый уровень пожарной безопасности.
Значения целевых показателей для различных вариантов Программы и сроки ее реализации приведены в приложении N 1.
По критерию, определяющему эффективность и стоимость Программы, наиболее приемлемым является 2-й вариант, который позволяет обеспечить достижение результата снижения пожарных рисков от прогнозируемых на 40 процентов в минимально короткие сроки и создает условия для дальнейшего их снижения.
VII. Предложения, касающиеся объема и источников финансирования Программы
Объемы и источники финансирования Программы за счет средств бюджетов всех уровней и внебюджетных источников, для выбранного 2-го варианта, приведены в приложении N 2.
Общий объем финансирования Программы составляет 155363,234 млн. рублей, в том числе:
за счет средств федерального бюджета - 30998,234 млн. рублей, из них капитальные вложения - 28290,112 млн. рублей, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы - 1 981,2 млн. рублей, в том числе работы гражданского назначения - 401,9 млн. рублей, прочие нужды - 726,922 млн. рублей;
за счет бюджетов субъектов Российской Федерации - 74 634 млн. рублей;
за счет средств организаций - 49 731 млн. рублей.
Предусматриваемые затраты в размере 155363,234 млн. рублей за счет всех источников финансирования позволят:
сократить в 1,5-2 раза количество пожаров на объектах образовательных учреждений, учреждений социальной защиты, здравоохранения и других объектах с массовым пребыванием людей;
сохранить жизнь дополнительно более 21 тыс. человек за весь период реализации Программы;
сократить за период реализации Программы материальные потери от пожаров на 318,7 млрд. рублей по отношению к прогнозируемым потерям. В дальнейшем этот показатель будет составлять более 100 млрд. рублей в год.
VIII. Предварительная оценка экономической эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы
Экономическая эффективность и результативность реализации Программы в основном зависят от степени достижения целевых показателей, приведенных в приложении N 1 к настоящей Концепции.
При выполнении намеченных в Программе мероприятий предполагается достичь социально и экономически приемлемого уровня пожарной безопасности, создать эффективную скоординированную систему противодействия угрозам пожарной опасности, укрепить материально-техническую базу и обеспечить благоприятные условия для функционирования различных видов пожарной охраны. Предусматриваемые затраты за счет всех источников позволят сократить в 1,5-2 раза количество пожаров на объектах с высоким уровнем пожарной опасности, критически важных (потенциально опасных) объектах, объектах с массовым пребыванием людей, включая маломобильные группы населения, в том числе на транспорте, объектах образования, в удаленной и сельской местности, высотных объектах в условиях мегаполисов, объектах массовых коммуникаций, связи и культуры, объектах, на которых осуществляется хранение ценностей, имеющих мировое значение.
Экономическая эффективность мероприятий Программы в связи со спецификой решаемых проблем может быть представлена следующими видами:
прямая экономическая эффективность - снижение затрат на достижение целей мероприятий Программы;
косвенная экономическая эффективность - снижение потерь в экономике, уменьшение экологического ущерба и сохранение здоровья и жизни людей в результате пожаров.
Экономическая эффективность мероприятий Программы, обеспечивающих снижение рисков пожаров и повышение уровня защиты критически важных объектов и населения, оценивается путем сравнения суммы предотвращенного ущерба от социальных, экологических и экономических последствий пожаров с затратами на это мероприятие Программы.
Расчеты проводились с использованием методических рекомендаций по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденных Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике.
Проведенный анализ показал, что прогнозируемый (прямой и косвенный) ущерб от пожаров без применения программно-целевого метода за 5 лет составит 602,3 млрд. рублей, а при применении программно-целевого метода - 319,5 млрд. рублей. Предотвращенный ущерб в этом случае составит - 282,8 млрд. рублей. Общий экономический эффект от Программы (S_Э) составит 127,4 млрд. рублей, который определяется как разность между предотвращенным ущербом и затратами на Программу: S_Э = 282,8-155,4.
Прогнозируемое количество погибших на пожарах при отсутствии Программы за 5 лет составит 91,3 тыс. человек, а при наличии Программы - 69,7 тыс. человек. Таким образом, в результате реализации Программы будет спасена жизнь 21,6 тыс. человек.
IX. Предложения, касающиеся участия федеральных органов исполнительной власти, ответственных за формирование и реализацию Программы
Федеральными органами исполнительной власти, ответственными за формирование и реализацию Программы, являются:
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации;
Министерство образования и науки Российской Федерации;
Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации;
Федеральное агентство по образованию;
Федеральное агентство по науке и инновациям;
Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию;
Федеральное агентство лесного хозяйства;
Федеральное агентство по атомной энергии;
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта;
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
X. Предложения, касающиеся государственных заказчиков и разработчиков Программы
Государственным заказчиком - координатором Программы целесообразно определить Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Предлагаются следующие государственные заказчики Программы:
Министерство образования и науки Российской Федерации;
Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации;
Федеральное агентство по образованию;
Федеральное агентство по науке и инновациям;
Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию;
Федеральное агентство лесного хозяйства;
Федеральное агентство по атомной энергии;
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта;
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Разработчиками Программы предлагается определить:
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации;
Министерство науки и образования Российской Федерации;
Министерство регионального развития Российской Федерации.
XI. Предложения, касающиеся основных направлений финансирования Программы, сроков и этапов ее реализации
Основными направлениями Программы являются:
развитие инфраструктуры объектов федеральной противопожарной службы, в том числе проведение исследований по совершенствованию системы их оснащения и оптимизации системы управления населенных пунктов Российской Федерации, критически важных объектов Российской Федерации, закрытых административно-территориальных образований;
развитие инфраструктуры объектов системы подготовки пожарных и проведение исследований по разработке и внедрению новых информационных образовательных технологий;
развитие экспериментальной базы пожарно-технических научно-исследовательских и образовательных учреждений, а также разработка и внедрение новых инновационных технологий в области обеспечения пожарной безопасности;
развитие материально-технической базы региональных, муниципальных и объектовых противопожарных подразделений и их оснащение новыми средствами спасения и пожаротушения, обнаружения пожаров и оповещения населения;
реализация мероприятий по обеспечению противопожарным оборудованием и комплектами учебно-методических пособий учреждений здравоохранения и социальной защиты (в интернатах и лечебных учреждениях для детей-инвалидов, хосписах и домах ветеранов), образовательных учреждений профессионального образования и общеобразовательных учреждений (школы, лицеи и гимназии);
совершенствование единых принципов обеспечения пожарной безопасности в стране, а также разработка и реализация мероприятий, направленных на соблюдение правил пожарной безопасности населением, в том числе проведение исследований по вопросам обеспечения пожарной безопасности жилых зданий и зданий с массовым пребыванием людей и внедрение новых технологий в области подготовки населения.
Объемы финансирования по направлениям Программы за счет средств федерального бюджета и средств организаций представлены в приложении N 3.
В приложении N 4 даны объемы финансирования по направлениям Программы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
В приложении N 5 приведены основные направления работ государственных заказчиков, даны распределения по задачам. В приложении N 6 даны распределения объемов финансирования Программы между государственными заказчиками.
При планировании ресурсного обеспечения Программы учитывалась ситуация в финансово-бюджетной сфере как на федеральном, так и на региональном уровнях, высокая экономическая и социально-демографическая значимость проблемы обеспечения пожарной безопасности, а также возможность ее решения за счет средств федерального бюджета.
Реализацию Программы предполагается осуществить в течение 5 лет (2008-2012 годы) в 3 этапа.
На 1-м этапе (2008 год) предусмотрено решение первоочередных задач Программы по обеспечению пожарной безопасности за счет финансовых средств субъектов Российской Федерации и организаций и обработка механизмов их координации.
На 2-м этапе (2009-2010 годы) в состав основных задач Программы входят следующие мероприятия, реализуемые как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств субъектов Российской Федерации и организаций:
организация и проведение работ по созданию инфраструктуры системы обеспечения пожарной безопасности во всех населенных пунктах Российской Федерации;
создание научных основ для реализации мероприятий Программы, разработка и внедрение новых инновационных технологий в области обнаружения и тушения пожаров, оповещения населения о пожарах, а также создания новых средств спасения людей при пожарах и средств пожаротушения.
На 3-м этапе (2011-2012 год) в состав основных задач Программы входят следующие мероприятия, реализуемые как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств субъектов Российской Федерации и организаций:
завершение работ по созданию инфраструктуры системы обеспечения пожарной безопасности во всех населенных пунктах Российской Федерации;
укрепление материально-технической базы, системы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации;
разработка пилотных проектов по противопожарной защите образовательных учреждений, учреждений социальной защиты и здравоохранения;
создание систем обнаружения и мониторинга обстановки в районах крупных техногенных и лесных пожаров.
XII. Предложения, касающиеся механизма формирования мероприятий Программы
Разработка Программы предполагает использование следующих принципов, обеспечивающих обоснованный выбор мероприятий Программы:
системный подход, комплексность, концентрация на самых важных направлениях и наличие вариантов;
оценка потребностей в финансовых средствах мероприятий Программы с учетом порядка разграничения расходных обязательств между органами управления всех уровней;
оценка результатов и социально-экономической эффективности Программы, которая осуществляется на основе расчета целевых показателей.
Системный подход к разработке Программы предусматривает:
охват всех видов опасностей, возникающих при пожарах;
использование всех способов снижения рисков пожаров, в том числе организационных, методических, технических и других, и повышение уровня защиты объектов.
Комплексность мероприятий Программы предусматривает:
выбор и реализацию мероприятий по повышению пожарной безопасности объектов на основе прогнозирования рисков пожаров;
социальное, техническое, экологическое и экономическое обоснование предлагаемых мероприятий Программы.
Концентрация финансовых средств и организационных усилий Программы на значимых направлениях предусматривает:
включение в состав мероприятий, в первую очередь межведомственного и межотраслевого характера, реализация которых относится к компетенции и расходным обязательствам федеральных органов исполнительной власти;
повышение защиты населения от пожаров и решение проблемы снижения рисков пожаров применительно к критически важным объектам Российской Федерации, находящимся полностью под управлением федеральных органов исполнительной власти, а также управляемым совместно с другими органами власти и управления;
развитие систем, технических средств и технологий, признанных наиболее значимыми и перспективными для решения проблемы снижения рисков пожаров;
повышение готовности органов управления, сил и технических средств по выполнению основных функциональных задач, направленных на реализацию мероприятий Программы.
Предполагается, что каждое мероприятие Программы и ожидаемые результаты будут отобраны из имеющихся альтернативных вариантов достижения цели при различных объемах финансирования.
Альтернативные варианты мероприятий могут отличаться техническими решениями (использование альтернативных видов технических средств, применение альтернативных технологий и другие), потребностями различных объемов финансовых ресурсов и продолжительностью по времени их реализации.
В процессе утверждения мероприятий главными факторами, определяющими их выбор, будут являться:
эффективность применяемых технических средств и технологий, их надежность;
наличие и (или) возможность создания системы технического обслуживания и ремонта;
гарантированность бесперебойных и своевременных поставок техники и запасных частей к ней;
отсутствие негативных сопутствующих воздействий на пострадавшее население, пожарных и окружающую среду.
По каждому мероприятию Программы должны быть даны конкретные количественные и качественные оценки социальных и экономических результатов реализации этих мероприятий. При этом под результатами понимаются снижение рисков пожаров и повышение пожарной безопасности критически важных объектов.
Предложения, поступившие от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в основном направлены на модернизацию и переоснащение сил и средств пожаротушения, находящихся в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и орга
