Методические рекомендации по экспертизе проектов правовых актов в системе торгово-промышленных палат (приложение 2 к приказу Торгово-промышленной палаты РФ от 1 февраля 2006 г. N 8)

1. Общие положения

1.1. Настоящие рекомендации разработаны с целью использования при организации работы Торгово-промышленной палаты Российской Федерации и территориальных торгово-промышленных палат по проведению независимой экспертизы проектов правовых актов.

1.2. Экспертиза проектов правовых актов проводится в соответствии с Положением об экспертизе проектов правовых актов в Торгово-промышленной палате Российской Федерации, утвержденным приказом ТПП России от 1 февраля 2006 г. N 8. Порядок проведения экспертизы в территориальных торгово-промышленных палатах устанавливается актами территориальных торгово-промышленных палат.

1.3. В методических рекомендациях содержится описание основных этапов и методов проведения комплексного экспертного анализа проектов правовых актов.

2. Юридическая экспертиза проектов правовых актов

2.1. Юридическая экспертиза проектов правовых актов заключается в правовой оценке формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Рекомендуется также оценить соответствие акта требованиям юридической техники (в том числе проверить наличие необходимых реквизитов).

2.2. При поступлении проекта правового акта, вносящего изменение в ранее принятый акт, рекомендуется проводить юридическую экспертизу измененного акта и составлять экспертное заключение на измененный акт.

Если проект правового акта предполагает внесение изменений в ранее принятый акт, устанавливает новые нормы или вносит изменения в большое количество актов, то возможно составление экспертного заключения на проект правового акта о внесении изменений.

2.3. При проведении юридической экспертизы проектов правовых актов, признающих утратившими силу другие акты, рекомендуется оценивать возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в результате отмены акта.

2.4. Цели, задачи и предмет правового регулирования проекта правового акта рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, особенно в сфере осуществления экономической (предпринимательской) деятельности, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.

2.5. При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемого проекта правового акта среди других актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение.

2.6. В отношении проекта правового акта субъекта Российской Федерации (органа местного самоуправления), прежде всего, рекомендуется установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом, законом субъекта Российской Федерации) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве.

2.7. В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и подзаконные правовые акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации (конституционных или уставных судов субъектов РФ), затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации (субъектов РФ). Следует также учесть все изменения, внесенные в федеральные правовые акты, а также в акты субъекта Российской Федерации.

2.8. Анализируя положения проектов правовых актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что могут приниматься законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов.

2.9. Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления) на принятие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены ст. 5, 18, 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения, закрепляющие полномочия субъектов Российской Федерации (Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и другие).

2.10. В целях анализа конкретных правовых норм рекомендуется изучить их смысл и правовые последствия применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).

2.11. При проведении юридической экспертизы проектов правовых актов необходимо, прежде всего, опираться на положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. При этом рекомендуется принимать во внимание Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия".

2.12. При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права.

2.13. В ряде случаев проведение юридической экспертизы проектов правовых актов связано с изучением порядка принятия правовых актов, предусмотренного федеральным и (или) региональным законодательством. В основном это касается правовых актов, устанавливающих порядок использования объектов окружающей природной среды, утверждающих различные нормативы и т.п.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

2.7. В ходе юридической экспертизы проектов правовых актов рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т.е. наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии.

Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике правовой акт, как правило, имеет следующие элементы:

форма правового акта;

наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);

название правового акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта;

дата и место принятия и (или) подписания правового акта;

номер правового акта;

полное наименование должности лица, подписавшего правовой акт;

источник официального опубликования;

дата (срок) вступления в силу.

2.8. При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать следующее:

употребляется ли один и тот же термин в данном проекте правового акта в одном и том же значении;

имеют ли термины общепризнанное значение;

обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в законодательстве.

3. Экономическая экспертиза проектов правовых актов

3.1. Экономическая экспертиза проектов правовых актов предполагает оценку эффективности решения проблемы, содержащейся в проекте правового акта, касающейся всех или отдельных сторон социально-экономической жизни общества, оптимальности соотношения расходов государства на различные потребности со сроками, их окупаемости.

3.2. Системообразующим признаком для экономической экспертизы проектов правовых актов является функциональный характер вопросов, содержащихся в проекте правового акта, поэтому она должна проводиться на основе анализа текста проекта.

Основные этапы такого экспертного исследования могут включать:

- предварительное описание поля регулирования с выделением тех его положений, принятие которых будет иметь прямые последствия для предпринимательского сообщества, экономики страны в целом, отдельных отраслей, регионов, предприятий;

- графическое изображение поля регулирования (диаграмма модели);

- определение действия последствий принятия правового акта и анализ "совместимости" его отдельных положений с защищаемыми интересами в соответствующей сфере регулирования;

- оценку долгосрочных последствий, которые могут возникнуть в результате принятия правового акта;

- обобщение и оценку последствий принятия правового акта, разработку соответствующих рекомендаций.

Результатом экономической экспертизы проектов правовых актов должны быть оценки степени влияния и допустимости определенного воздействия на указанные объекты (предпринимательское сообщество, экономика страны в целом, отдельные отрасли, регионы, предприятия и т.д.).

3.3. Экспертиза проектов правовых актов как регулярный процесс нуждается в серьезном организационном обеспечении. При этом подразумевается ее активный характер, определяемый тем, что предложения, которые готовятся по результатам экспертизы, должны иметь достаточный статус для того, чтобы быть рассмотренными и учтенными разработчиками для устранения отмеченных при экспертизе негативных воздействий.

3.4. При экономической экспертизе проектов правовых актов может быть использован аналитический инструментарий экономических и социальных наук, ранее разработанный применительно к сфере организации, планирования и управления:

- методы исследования эффективности;

- методы системного анализа;

- методы анализа последовательности действий и решений.

Методы исследования эффективности отличает незначительная степень формализации и широкое использование качественных показателей. Они традиционно используются для анализа результатов и определения путей решения проблем.

Системный анализ может служить для оценки целостности структуры и внутренних взаимосвязей проекта, а также для оценки результатов его применения и непредвиденных побочных явлений. С его помощью может выявляться и оцениваться взаимосвязь компонентов в их совокупности и направленности на достижение цели правового регулирования.

В частности, он является эффективным средством для обоснования целостности структуры и исследования внутренних взаимосвязей проекта, так и для оценки результатов применения его норм.

В процессе системного анализа может быть выполнен:

- анализ проблемы;

- выявление целей и предлагаемых решений, их сопоставление с ожидаемыми результатами.

Системный анализ может быть дополнен корреляционным методом, который может позволить ответить на вопросы: что влияет на что и в какой степени (могут быть использованы оценки по шкале "весьма вероятно", "вероятно", "маловероятно", "вряд ли ожидаемо").

Методы анализа последовательности действий и решений характеризуются более высокой степенью формализации и стандартизации процедуры и используются, в первую очередь, для систематизации и структурирования условий, обстоятельств и событий, сопутствующих принятию правового акта. С их помощью могут выявляться противоречия, элементы дублирования и "узкие места" в действии правовых норм.

3.5. В качестве основы для формирования схемы проведения экономической экспертизы проектов правовых актов и определения требований к результатам такой экспертизы могут быть предложены некоторые вопросы (Приложение 1).

4. Антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов

4.1. Коррупционные проявления в разных сферах экономической и социальной жизни общества и государства представляют собой наиболее серьезную угрозу для устойчивого развития страны и, в частности, для развития предпринимательства в условиях подлинной конкуренции. В связи с этим внедрение в практику деятельности торгово-промышленных палат проведения антикорруционной# экспертизы проектов правовых актов с элементами экономического и юридического анализа вновь принимаемых правовых актов представляется своевременной и неотложной задачей.

4.2. Первичный системный антикоррупционный анализ проекта правового акта проводится с целью выявления наиболее типичных и формализованных проявлений коррупционности в тексте акта.

Основанием для вывода о коррупциогенности проекта правового акта служит заложенная в его нормах возможность способствовать коррупционным проявлениям в процессе реализации таких норм.

Наиболее актуальна антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов в отношении тех проектов правовых актов, которые регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные полномочия органов государственной власти (местного самоуправления), государственных (муниципальных) служащих во взаимоотношениях с гражданами и юридическими лицами, нормотворческие полномочия, а также порядок и сроки реализации таких полномочий.

В ходе экспертизы проектов правовых актов желательно определить реальную степень возможности использования нормативно-правовых формул (коррупционных факторов) для извлечения незаконной выгоды.

4.3. Коррупционные факторы можно в целях анализа поделить на следующие группы, которые позволяют оценить соблюдение правил юридической техники в интересах оптимального определения компетенции, обеспечения прозрачности действий органов и должностных лиц, соотнести эти действия с известной правоприменительной практикой в той или иной сфере.

4.3.1. Связь анализируемого акта с другими правовыми актами:

- многовариантность диспозиций правовых норм (наличие отсылочных и бланкетных норм);

- возможности ведомственного и локального нормотворчества;

- наличие коллизий правовых норм.

4.3.2. Реализация полномочий государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица:

- определение компетенции по формуле "вправе";

- широта дискреционных полномочий (сроки принятия решения, условия принятия решения, учет параллельных полномочий);

- отсутствие административных процедур;

- завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;

- отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.

4.3.3. Контроль над действиями государственных (муниципальных) служащих:

- отсутствие специализированных, детализированных запретов и

ограничений для государственных служащих в той или иной

сфере деятельности;

- отсутствие (недостаточный уровень) ответственности

государственного (муниципального) служащего.

4.3.4. Иные факторы (в том числе не связанные с анализом непосредственно текста проекта правового акта):

- пробелы в законодательном регулировании;

- "дефекты" юрисдикционных полномочий государственных органов (при определении мер административной, уголовной и иной правовой ответственности);

- низкий уровень правовой культуры как представителей государственной власти (местного самоуправления), так и предпринимателей, который способствует заинтересованности в достижении обогащения и иной реализации своих интересов внеправовыми способами.

4.4. По результатам анализа отражается наличие в проекте правового акта превентивных антикоррупционных норм и рекомендации по их включению; перечень норм, отвечающих признакам коррупционности в соответствии с коррупционными факторами; рекомендации по изменению формулировок правовых норм для устранения коррупциогенности.

5. Общие требования к итоговому документу по результатам экспертизы проекта правового акта

5.1. По результатам проведения экспертизы проекта правового акта, как правило, составляется мотивированное экспертное заключение. При направлении заключения в орган, ответственный за подготовку и принятие проекта правового акта (орган исполнительной или законодательной власти, местного самоуправления), готовится сопроводительное письмо.

5.2. В экспертном заключении отражаются следующие сведения:

- реквизиты проекта правового акта, проходящего экспертизу (в случае если проводится экспертиза акта с изменениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения, по которым осуществлялась экспертиза);

- повод (поводы) рассмотрения проекта правового акта (принятие нового акта, внесение в него изменений, принятие нового федерального закона, обращение в ТПП России (территориальные палаты) органов государственной власти, местного самоуправления и иных заинтересованных лиц с просьбой провести экспертизу проекта правового акта;

- предмет регулирования и его соответствие сфере ведения Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, муниципального образования, установленной Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательством субъектов РФ, уставам муниципальных образований (с указанием конкретных статей и пунктов);

- состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость (актуальность) и достаточность проекта правового акта для урегулирования общественных отношений;

- оценка соответствия проекта правового акта защищаемым общественным интересам, интересам предпринимательского сообщества;

- соответствие содержания проекта правового акта международным обязательствам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законодательству субъектов РФ, уставу муниципального образования;

- соответствие проекта правового акта правилам юридической техники.

5.3. При составлении экспертного заключения о несоответствии проекта правового акта законодательству и/или защищаемым общественным интересам (интересам предпринимательского сообщества) вывод следует аргументировать.

При этом рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого проекта правового акта, противоречащие положениям законодательства и/или защищаемым интересам.

5.4. Предложения о корректировке норм проекта правового акта рекомендуется формулировать конкретно (в виде новой редакции нормы, исключения, добавления отдельных положений).

5.5. Итоговый документ по результатам экспертизы проекта правового акта может не содержать однозначного вывода о соответствии/несоответствии защищаемым общественным интересам. Такой документ направлен на корректировку отдельных положений проекта правового акта и оформляется в виде письма или постатейных замечаний и предложений.