Приложение N 1. Основные направления бюджетной и налоговой политики Владимирской области на 2004 год

Приложение N 1

к постановлению

Губернатора Владимирской области

от 8 июля 2003 г. N 345

Основные направления
бюджетной и налоговой политики Владимирской области
на 2004 год

Настоящие направления бюджетной и налоговой политики Владимирской области подготовлены в соответствии со статьей 182 Бюджетного кодекса Российской Федерации и основаны на Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2004 году", концепции социально-экономического развития Владимирской области на 2004 год.

1. Итоги бюджетной политики в 2002 году
и первом полугодии 2003 года

При проведении бюджетной политики во Владимирской области в 2002 году и первом полугодии 2003 года удалось добиться положительных результатов.

Сохранена социальная направленность бюджета, обеспечена своевременная и в полном объеме выплата заработной платы работникам бюджетной сферы. Выделенные в первом полугодии текущего года субсидии местным бюджетам на обеспечение учебного процесса в школах и школах-интернатах позволили своевременно выплатить отпускные работникам этих учреждений.

На 1 января 2003 года в области ликвидированы долги по выплате пособий семьям с детьми и другим социальным трансфертам населению, своевременно осуществляются выплаты по ним. В текущем году значительно возросли размеры пособий на детей, оставшихся без попечения родителей. Обеспечено приоритетное финансирование детских домов, предусмотрены средства на укрепление их материально-технической базы, улучшение условий содержания воспитанников в них. Усилена социальная защита многодетных семей, малообеспеченных граждан, молодых специалистов, работающих в учреждениях образования и культуры, а также неработающего населения в части обязательного медицинского страхования.

Администрацией области приняты меры по снижению государственного внутреннего долга области в объеме 19,4 млн.рублей, в том числе по гарантиям (поручительствам) администрации области перед Минфином России - на 19,3 млн.рублей, централизованным кредитам организаций агропромышленного комплекса, полученным из федерального бюджета в 1992-1994 годах и переоформленным в государственный долг области, - на 0,14 млн.рублей. Кроме того, Минфином России списана задолженность областного бюджета перед федеральным бюджетом по процентам за обслуживание указанных централизованных кредитов в сумме 25 млн.рублей.

2. Основные проблемы, требующие решения в 2004 году

Закрепление положительных результатов, достигнутых в бюджетной политике, невозможно обеспечить без решения ряда острых проблем.

По-прежнему сохраняется низкая собираемость местных налогов, их удельный вес в доходах консолидированного бюджета области составляет 3 процента. Незначительными остаются доходы от государственных и муниципальных унитарных предприятий, сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (2,4 процента от общих доходов).

Снижение налоговой нагрузки на экономику не сопровождается принятием адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов. В большинстве территорий продолжают функционировать крайне затратная малокомплектная сеть, учреждения с дублирующими функциями. Отдельными муниципальными образованиями осуществляется недостаточный контроль за соблюдением лимитов потребления топливноэнергетических ресурсов, что приводит к образованию необоснованной кредиторской задолженности. Не достигнуто позитивных сдвигов в работе предприятий жилищно-коммунального хозяйства по сокращению кредиторской задолженности. Областными и муниципальными нормативными правовыми актами предусмотрены многочисленные бюджетные обязательства, не обеспеченные реальными источниками финансирования. Так, объемы областных целевых программ в четыре раза превышают имеющиеся финансовые ресурсы. При этом в большинстве областных целевых программ отсутствуют конкретные цели и задачи, экономический эффект. В связи с этим органы власти разных уровней получают возможность уходить от ответственности за неэффективное выполнение своих функций, в том числе и за не обеспеченные финансированием решения.

Бюджетополучателями области зачастую не соблюдается требование Бюджетного кодекса Российской Федерации в части оплаты продукции, работ и услуг через контрактную и конкурсную основы. Через областной заказ финансируется всего до 30 процентов расходов, что также снижает возможности по экономии бюджетных средств.

Сохраняется неразграниченность полномочий и ответственности между органами государственной власти и местного самоуправления по осуществлению бюджетных расходов.

3. Задачи в области налоговой политики на 2004 год

Учитывая, что по основным доходным источникам бюджетов налоговая политика разрабатывается на федеральном уровне, за основу формирования доходов консолидированного бюджета области на 2004 год приняты действующие федеральные налоговые законы и вторая часть Налогового кодекса Российской Федерации.

При разработке параметров консолидированного бюджета области на 2004 год учтена отмена с 1 января 2004 года налога с продаж, что сократит его налоговую базу на 409 млн.рублей.

Принимая во внимание необходимость компенсации выпадающих доходов, при расчете налогов консолидированного бюджета области на 2004 год принят оптимистический вариант прогноза социальноэкономического развития области на следующий год, предусматривающий темп роста валового регионального продукта (далее именуется - ВРП) в сопоставимых ценах 103,6 процента к расчетному уровню 2003 года, в действующих ценах - 114 процентов. Налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета области должны составить 12,9 процента ВРП, в том числе без целевых бюджетных фондов - 11,8 процента, что на 14 процентов выше оценки 2003 года.

С учетом дотации на выравнивание из федерального бюджета и целевых бюджетных фондов доходы консолидированного бюджета области проектируются в 2004 году в размере 15 процентов ВРП.

Прогнозируемый объем доходов реален к выполнению за счет расширения налогооблагаемой базы в результате экономического развития области, а также улучшения расчетов налогоплательщиков с бюджетом.

С целью реализации принятого варианта прогноза социальноэкономического развития области на 2004 год в предстоящем году необходимо активизировать политику по созданию благоприятных условий для стимулирования инвестиционной активности, технического перевооружения и реконструкции крупных предприятий. Оказание государственной поддержки хозяйствующим субъектам должно осуществляться в соответствии с областным Законом "О государственной поддержке инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений на территории Владимирской области".

Для выравнивания условий налогообложения для организаций - налогоплательщиков необходимо отказаться от предоставления неэффективных налоговых льгот.

Органам государственной власти и местного самоуправления надо обратить особое внимание на обеспечение полноты учета плательщиков и их налогооблагаемой базы по местным налогам, что требует завершения работы по инвентаризации земель и имущества, находящегося в собственности физических лиц.

Для развития предпринимательской деятельности на территории области и обеспечения занятости населения, необходимо продолжить работу по совершенствованию системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства, применяющих упрощенную систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход.

С целью обеспечения роста неналоговых доходов в областной бюджет органам государственной власти предстоит серьезная работа по обеспечению эффективного управления государственными активами области. Аналогичные задачи необходимо решать и на муниципальном уровне. При этом, должна быть рассмотрена возможность увеличения нормативов перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов унитарных предприятий, в областной и местные бюджеты. Необходимо усилить контроль за поступлением доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и обеспечить их зачисление в полном объеме в соответствующие бюджеты, не допускать фактов сдачи объектов недвижимости в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, максимально сократить льготы при использовании имущества.

В 2004 году следует продолжить работу по снижению задолженности по региональным и местным налогам через ее реструктуризацию и индивидуальную работу с налогоплательщиками, поскольку дополнительные поступления налоговой задолженности прошлых лет в бюджетную систему области оцениваются в сумме 146 млн.рублей.

4. Задачи в области бюджетной политики на 2004 год

Бюджетная политика органов государственной власти и местного самоуправления должна быть ориентирована на перспективу, исходить из четкого понимания возможностей бюджетов и приоритетов в расходах, сопровождаться принятием соответствующих мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих бюджетные учреждения к максимально эффективному использованию бюджетных средств.

4.1. Бюджетная политика в области расходов на 2004 год должна учитывать следующие факторы:

- определение величины бюджетных расходов исходя из реального финансового обеспечения принятых органами государственной власти и местного самоуправления области обязательств, за исключением расходов, по которым отменяются обязательства из-за отсутствия финансовых ресурсов;

- концентрацию бюджетных средств в соответствии с важнейшими приоритетами, определенными в концепции социально-экономического развития области на 2004 год.

Необходимо добиться, чтобы рост расходов консолидированного бюджета области в 2004 году не превысил темпов роста ВРП.

В условиях снижения налогового бремени в 2004 году в области бюджетных расходов представляется целесообразным выделить следующие приоритеты: образование, здравоохранение, социальная политика, культура. При этом, доля расходов на социальную сферу по консолидированному бюджету области (без федеральных целевых средств) на 2004 год должна составить 9,33 процента ВРП против 8,55 процента - в 2003 году.

В предстоящем году требуется обеспечить увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы в 1,33 раза, расходов на оплату коммунальных услуг - в 1,14 раза, расходов на питание и приобретение медикаментов - в 1,1 раза.

Формирование расходов консолидированного бюджета на образование планируется производить с учетом обеспечения государством гарантированного бесплатного общего образования и социальных гарантий для детей-сирот. Удельный вес данной отрасли в ВРП должен составить 4,89 процента в 2004 году, что на 24 процента выше уровня 2003 года.

Указанные расходы позволят обеспечить обучение в следующем году 173,1 тыс.учащихся школ и школ-интернатов, 3,4 тыс.учащихся средних специальных учебных заведений, содержание 3,7 тыс.детейсирот, 47,1 тыс.детей в детских дошкольных учебных заведениях.

В следующем году предусматривается комплекс мер по улучшению финансового положения в здравоохранении области.

Расходы на здравоохранение за счет всех источников финансирования прогнозируются на 2004 год в размере 4,55 процента ВРП, что в 1,2 раза выше ожидаемого исполнения 2003 года. Бюджетные ассигнования на эту отрасль проектируются в объеме 2,74 процента ВРП.

В целях наиболее полной реализации программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи предполагается перевод в систему обязательного медицинского страхования службы родовспоможения, участковых и поселковых больниц, врачебных амбулаторий и ряда областных больничных учреждений, которые согласно федеральной программе госгарантий должны финансироваться за счет средств обязательного медицинского страхования. В результате будет осуществлен переход от принципа сметного финансирования учреждений к оплате за фактически предоставленные населению медицинские услуги. Высвободившиеся при этом бюджетные средства предлагается направить на увеличение объема страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, что позволит области привлечь в сферу здравоохранения средства федерального бюджета.

Для обеспечения доступности каждому жителю области в высокотехнологичных видах медицинской помощи расходы на приобретение кардиостимуляторов, химиопрепаратов, диализаторов для отделений гемодиализа областных и муниципальных лечебных учреждений, детских инсулинов, оплату дорогостоящего лечения жителей области за ее пределами предполагается производить из областного бюджета.

Объем ассигнований из консолидированного бюджета области в 2004 году на социальную политику проектируется в размере 1,2 процента ВРП или на 19 процентов больше уровня текущего года, что позволит профинансировать содержание 3,3 тыс.обеспечиваемых в домах-интернатах, обслуживание 8 тыс.престарелых граждан центрами и отделениями социальной помощи на дому и 450 коек в специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации.

В следующем году в приоритетном порядке требуется предусмотреть расходы, связанные с улучшением условий проживания престарелых и инвалидов в домах-интернатах и социальной реабилитацией несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, обеспечение их временного проживания.

Необходимо продолжить финансирование расходов на реализацию Федерального закона "О ветеранах", на оказание государственной социальной помощи малоимущим гражданам, многодетным семьям, реабилитированным и признанным пострадавшими от политических репрессий жителям области.

Дальнейшее развитие должно получить финансовое обеспечение культуры. Общий объем расходов консолидированного бюджета области на культуру предполагается в размере 0,5 процента от ВРП или на 23 процента выше ожидаемой оценки текущего года.

При планировании расходов на эту отрасль необходимо учесть требования областной целевой программы сохранения и развития культуры Владимирской области на 2002-2006 годы, областных законов "О культуре", "О библиотечном деле", предусмотреть расходы на комплектование библиотечного фонда и реставрацию памятников истории и культуры, ассигнования на оплату коммунальных услуг Центру хоровой музыки в связи с вводом в эксплуатацию здания "Дом купца Куликова".

В 2004 году объем бюджетных субсидий жилищно-коммунальному хозяйству предполагается в размере 1,68 процента ВРП, что на уровне 2003 года.

Бюджетная политика по оказанию финансовой поддержки жилищно-коммунального хозяйства должна учитывать основные положения Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации". В целях соблюдения федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг органам местного самоуправления необходимо активнее внедрять дифференцированную оплату жилья в зависимости от его качества и местоположения, установление тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также стопроцентную оплату второго и более жилья, находящегося в собственности граждан.

Предполагается, что в среднем по области предельный уровень оплаты жилищных и коммунальных услуг населением в 2004 году не превысит 90 процентов от стоимости оказываемых услуг, а предельно допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилищных и коммунальных услуг - 22 процента.

Учитывая это, в областном бюджете должны быть увеличены расходы на обеспечение социальной защиты населения в виде адресных жилищных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг семьям с низкими доходами.

Объем расходов по другим разделам функциональной бюджетной классификации предполагается в 2004 году на уровне текущего года. При этом в сельском хозяйстве, инвестициях, малом бизнесе необходимо прекратить распыление бюджетных средств между многочисленными направлениями поддержки этих отраслей, а имеющиеся финансовые ресурсы сконцентрировать там, где есть перспектива получения экономического и бюджетного эффектов.

4.2. Основные направления повышения эффективности бюджетных расходов.

В условиях ограниченности бюджетных ресурсов требуется повышение эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов, осуществление мер по оптимизации бюджетных расходов.

Органам государственной власти и местного самоуправления предстоит:

- организовать работу по инвентаризации и внесению изменений в нормативные правовые акты, принятые этими органами, и не обеспеченные реальными источниками финансирования, в целях исключения "необеспеченных мандатов". Начиная с 2004 года необходимо признать утратившими силу нормы, полностью не исполняемые в течение последних лет, включая целевые программы. Должны быть подготовлены и приняты решения об оптимизации системы льгот, установленных для отдельных категорий граждан;

- усилить контроль за обязательствами находящихся в их ведении бюджетных учреждений, обеспечить соответствие лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов и услуг связи объему бюджетных назначений. Каждый случай принятия бюджетными учреждениями обязательств в объемах, сверх утвержденных им бюджетных ассигнований, должен быть предметом служебного разбирательства, а соответствующие должностные лица - нести административную и иную ответственность;

- расширить сферу применения процедуры конкурсных механизмов закупки товаров и услуг для обеспечения снижения их стоимости;

- провести инвентаризацию:

а) бюджетных учреждений на предмет правомерности их финансирования из бюджетов, упорядочения их сетевых показателей. С этой целью необходимо установить задания главным распорядителям средств областного и местных бюджетов по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению на 2004 год. Из системы бюджетного финансирования должны быть выведены не обеспеченные государственными заданиями бюджетные учреждения;

б) целевых программ. Все положения, связанные с выделением средств из бюджета, должны быть ориентированы на достижение конечных результатов. По итогам инвентаризации должны быть сняты с бюджетного финансирования финансово не обеспеченные программы;

в) договоров аренды площадей, являющихся областной и муниципальной собственностью. При этом необходимо прекратить практику аренды бюджетополучателями помещений у иных организаций при наличии пригодных областных и муниципальных площадей;

г) объектов жилищно-коммунального хозяйства, находящихся в областной и муниципальной собственности. Следует провести тщательный анализ с целью определения экономической обоснованности и эффективности использования этих объектов, сокращения непроизводительных расходов, связанных с содержанием и эксплуатацией основных фондов;

- провести работу по сокращению численности государственных и муниципальных служащих и расходов на их содержание.

5. Политика в области межбюджетных отношений

Отличительной особенностью 2004 года должна стать тщательная подготовка к разграничению начиная с 2005 года доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы области в рамках проектов Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Создание системы четкого и стабильного разграничения доходных и расходных полномочий является необходимым условием приведения государственных и муниципальных обязательств в соответствие с реально имеющимися ресурсами для их исполнения. В итоге более эффективным должны стать выполнение органами государственной власти и местного самоуправления своих функций, возрасти самостоятельность этих органов при проведении бюджетной политики, усилится их ответственность за ее результаты, повысятся качество и доступность бюджетных услуг.

С целью решения этой задачи в настоящий момент подготовлен проект областного закона "О разграничении полномочий по осуществлению расходов между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований на 2004 год", который необходимо принять в ближайшее время.

В соответствии с указанным законопроектом на областной уровень предусматривается передача финансового обеспечения наиболее социально значимых расходов, которые гарантируются населению области государством. Это - поддержка детей-сирот, детей под опекой, других детей, нуждающихся в особой защите государства, ветеранов, обеспечение учебного процесса в школах и школахинтернатах, платежи за неработающее население в фонд обязательного медицинского страхования, адресные субсидии гражданам с низкими доходами на оплату жилья и коммунальных услуг. Из местных бюджетов предполагается финансирование расходов, находящихся исключительно в ведении органов местного самоуправления (субсидии ЖКХ, транспорту, дошкольное и внешкольное образование, культура, содержание муниципальных учреждений здравоохранения и т.д.).

Указанное разграничение расходных полномочий должно быть положено в основу определения взаимоотношений областного и местных бюджетов через нормативные отчисления от регулирующих налогов и иных платежей.

Для покрытия расходных обязательств областного бюджета (без целевых бюджетных фондов) предполагается направить налоговых и неналоговых доходов 5,94 процента ВРП, местных бюджетов - 5,86 процента. При этом с учетом уменьшения расходных обязательств местных бюджетов предполагается установить следующие нормативы и ставки зачисления основных налогов в бюджеты муниципальных образований в 2004 году:

- по налогу на прибыль организаций - по ставке 2 процента;

- по налогам на доходы физических лиц и имущество предприятий, земельному налогу и арендной плате за земли городов и поселков, акцизам на водку и ликероводочные изделия - 50 процентов указанных доходов в среднем по области;

- по налогам на поддержку малого бизнеса - 45 процентов.

Помимо мер налогового регулирования, в 2004 году предполагается предоставление финансовой помощи местным бюджетам в размере 5,8 процента ВРП, что на 37 процентов больше, чем в текущем году. Это позволит обеспечить доступ граждан к социальным гарантиям независимо от уровня развития территории, где они проживают.

В результате оказания финансовой поддержки из областного бюджета доля доходов местных бюджетов в объеме консолидированного бюджета области должна увеличиться в 2004 году с 5,86 процента к ВРП до 11,7 процента при общем объеме доходов 15 процентов ВРП.