Раздел 7. Участие НКО в деятельности, направленной на снижение количества преступлений и правонарушений несовершеннолетних, в том числе, повторных, на ресоциализацию и социальную реабилитацию несовершеннолетних правонарушителей.

Раздел 7.
Участие НКО в деятельности, направленной на снижение количества
преступлений и правонарушений несовершеннолетних, в том числе,
повторных, на ресоциализацию и социальную реабилитацию
несовершеннолетних правонарушителей.

По данным Росрегистрации на 1 января 2008 года в России было зарегистрировано 227 577 некоммерческих организаций (http://www.rosregistr.ru/docs/reg_nko_2007.xls). Аналогичный показатель по Ростовской области - 6303. При этом даже приблизительно определить удельных вес некоммерческих организаций, чья деятельность направлена на снижение количества преступлений и правонарушений несовершеннолетними, весьма затруднительно. По оценке ректора Высшей школы экономики Ярослава Кузьминова: "В стране 413 тыс. негосударственных, некоммерческих организаций: четверть - это потребительские кооперативы, реальных НКО около 70 тыс." (Коммерсантъ-Власть - http://www.kommersant.ru/doc-y.aspx?DocsID=1194559). На Портале некоммерческих организаций России (http://www.portal-nko.ru/nko) зарегистрировано 10507 организаций. Если ориентироваться на предложенную разработчиками сайта рубрикацию, указанной деятельностью могут в той или иной мере заниматься порядка 7000 организаций (благотворительность - 1009, гражданские права - 574, детство и материнство - 471, молодежь - 1528, образование и воспитание - 1842, самоуправление и общественный контроль - 1233, социальная защита - 1636).

Анализ деятельности НКО в сфере преступлений и правонарушении несовершеннолетних был проведен по нескольким направлениям:

- Содержание и формы деятельности НКО, направленной на снижение преступлений и правонарушений несовершеннолетних;

- Востребованность/доступность социальных услуг и информации о них, предоставляемых НКО, для целевой группы;

- Взаимодействие НКО и правительственных/муниципальных структур;

- Политика в отношении НКО, занимающихся профилактикой преступлений и правонарушений несовершеннолетних.

Источниками информации для анализа содержания и форм деятельности НКО стали: 1) публичные отчеты профильных НКО, размещенные на Портале НКО и на сайтах организаций (http://www.portal-nko.ru/nko); 2) сайты НКО в сети Интернет; 3) мнения экспертов (Н. Хананашвили, НАБО, Москва, А. Покрас, руководитель Программ Московского Офиса "Международная тюремная реформа" (Penal Reform International, PRI), Филиал объединения "Пенал реформ интернешнл" в Российской Федерации, Сергеев В.М., Гордеева Е.А., Центр содействия реформе уголовного правосудия, Москва).

При анализе деятельности НКО и представлении ее результатов можно отметить следующие значимые моменты:

1) в свободном доступе имеется информация о соответствующей деятельности НКО преимущественно в больших и сверхбольших городах (анализ содержания сайтов некоммерческих организаций, оказывающих помощь детям, в поисковой системе Google - см. Приложение);

2) основные формы работы НКО - индивидуальное консультирование и социальное сопровождение (телефон, очный прием/контакт), групповые формы работы (лекции, семинары), публичные акции (организация концертов и иных массовый действий), научно-методическая работы (публикации, организация и участие в конференциях, методические разработки), информационно-просветительская (формирования библиотек, включая библиотеки в свободном доступе на сайте), обучение и повышение квалификации работников НКО (тренинги, семинары, курсы), выработка социальной политики (разработка законопроектов, внесение замечаний на законопроекты, участие в рабочих и координационных группах по выработке решений и т.п.) (См., например, отчет НАН - одной их самых успешных и упоминаемых организаций в этом секторе социальной активности: http://www.nan.ru/?f=fond/). Если ориентироваться на финансовые данные публичного отчета Фонда профилактики социального сиротства "Укрепление семьи" соотношение затрат на административные расходы и оказание услуг составило примерно 40% на 60% - http://www.portal-nko.ru/nko/_organization/?id=34243&items=reports);

3) НКО используют преимущественно проектные модели работы с грантовой поддержкой и очевидно ориентированы именно на них - в экспертных текстах такая модель обозначается как оптимальная, эффективная, инновационная (см. Концептуальная основа разработки и реализации национального плана действий в интересах детей в России на период 2011 - 2014 г.г., Н. Хананашвили, НАБО, Москва);

4) отчетность по проектам строится преимущественно по количественным показателям - число оказанных социальных услуг населению (см. статистику в отчете НАН http://www.nan.ru/?f=fond/).

Для оценки степени доступности информации о деятельности НКО и ее востребованности целевой группой использовались методы наблюдения и опроса.

Наблюдение проводилось в июне - июле 2010 года в г. Ростове-на-Дону и ряде городов Ростовской области (Азов, Аксай, Таганрог). Было использование два типа наблюдения - 1) организованное наблюдение в местах нахождения/пребывания несовершеннолетних целевой группы "дети в конфликте с законом) (суды, отделения милиции, комнаты участковых, уголовно-исполнительные инспекции, центры временного содержания несовершеннолетних, комиссии по делам несовершеннолетних) 2) "фланерское" наблюдения (увидел/зафиксировал) в публичных и полупубличных местах (остановки общественного транспорта, стены домов, подъезды, содержимое почтовых ящиков, кафе и рестораны, развлекательные комплексы и кинотеатры, автобусы и иные варианты общественного транспорта - в общем, место, где может оказаться подросток). Объектом наблюдения являлись любые фиксируемые следы активности НКО в плане помощи детям - листовки, объявления, флайеры с телефонами, адресами, иными контактными данными, наличие представителя организации, включая религиозные, пропагандистские плакаты и объявления о проведении массовых мероприятий. За указанный период времени было проведено 19 эпизодов специально организованного наблюдения (см. протокол наблюдения) - 4 здания/помещения суда, включая ювенальный суд в г. Таганроге, 3 здания/помещения администрации (КДН, орган опеки и попечительства), 4 райотдела внутренних дел, 2 ЦВСНП, 1 пункт участкового, 1 помещение уголовно-исполнительной инспекции, 2 школы, 2 больницы и 1 социальный приют. Итоги наблюдения - во всех осмотренных зданиях/помещениях информация о деятельности НКО отсутствует. При этом наблюдателями фиксируется информация о деятельности муниципальных и государственных структур (плаката с телефонами доверия МЧС, МВД, данные о времени работы и расположении Центров занятости и т.п.).

При проведении второго типа наблюдения (12 наблюдателей, отчетные документы - дневник наблюдения с описанием маршрута и точками фиксации информации) следов специфицируемой деятельности НКО по профилактике правонарушений и преступлений несовершеннолетних не обнаружено - при наличии плакатов и листовок с номерами телефона доверия МВД, наркологического диспансера, наркологической помощи ФСКН, плакатов "Анти-ЮЮ".

Участники проекта предприняли также инициативные действия по нахождению профильных НКО. Из отчета участника проекта:

"В социальной сети были найдены адреса НКО в Ростове-на-Дону: 1) Ростовский городской общественные благотворительный фонд "Милосердия и здоровья". Ул. Б. Садовая, 107. Тел. 2656392. По данному адресу фонд не обнаружен. Телефон постоянно занят; 2) Ростовская региональная общественная организация "Гуманитарный центр психологический адаптации "ИЛАТАН". Пр. 40-летия Победы, 63/9-4. Тел. 2572239. По данному адресу находится жилой дом. Фонд отсутствует, телефон не отвечает; 3) Региональное общественное движение "Семья против наркотиков". Пр. Соколова, 23, кв. 77 Тел. 2640357. По данному адресу фонд не обнаружен. На телефонный звонок ответил собственник квартиры; 4) Ростовская региональная общественная организация "Дети - наше будущее". Ул. Ларина, 24/1 Тел. 2714776. Телефон не отвечает".

При опросе несовершеннолетних, находящихся в ЦВСНП г. Ростов-на-Дону ни один из них (опрошено 15 человек - весь контингент Центра на контрольную дату) не надеется на помощь НКО после выхода из ЦВСНП (при вопросе категория НКО расшифровывалась - фонд, организация, церковь и т.п.).

При определении позиций в отношениях НКО с профильными государственными структурами и органами местного самоуправления предметом анализа стали тексты экспертных интервью с сотрудниками соответствующих ведомств и учреждений, полученных в ходе исследования в рамках настоящего проекта, а также ответы на запросы исполнителя проекта Е.Л. Вороновой представителям НКО.

В качестве основных проблем взаимодействия с профильными государственными и муниципальными органами и учреждениями, которые называют представители НКО, можно выделить:

1. Проблему коммуникации - непринятие НКО в качестве полноправных партнеров в профилактической деятельности;

2. Проблему информации - низкий уровень информированности НКО о запросе государственных структур и, соответственно, низкий уровень информированности государственных структур о возможностях НКО;

3. Проблему политики - закрытость/непрозрачность системы государственных и муниципальных органов системы профилактики преступлений несовершеннолетних; отсутствие четко прописанных на уровне подзаконных актов правил взаимодействия; отсутствие ясных, заранее прописанных критериев отбора проектов для совместной реализации;

4. Проблему финансирования - постоянный поиск грантов и отсутствие системы государственной финансовой поддержки деятельности НКО в этом секторе, что делает ее спорадической и зависимой от наличия/отсутствия грантов.

Анализ полученных записок от представителей НКО позволяет говорить о том, что на уровне дискурсивных практик НКО также не рассматривает органы власти как партнеров - происходит четкое разделение "мы - НКО" (ин-группа) - "они - органы власти" (аут-группа). При этом "они" характеризуются как "... безынициативные - не берут новые идеи, не мобильны и не гибки, у них свои функции и обязанности. На все, что сверх этого, смотрят с недоверием и нежеланием, т.к. это вынуждает их к лишней работе. Неспособность их к новым технологиям, т.к. на все есть свои инструкции, устаревшие, неизменные"; "даже если НПО придет заключать с ними договор о сотрудничестве, не очень они этого хотят, это лишняя работа для них" (Сергеев В.М., Гордеева Е.А., Центр содействия реформе уголовного правосудия).

Гранты - это ключевое слово, которое присутствует во всех анализируемых текстах (и пояснительные записки экспертов в сфере деятельности НКО, и интервью с работниками системы органов ювенального правосудия и профилактики).

Кузнецова Наталия, Милосердие.ру: "Езжу в Можайскую колонию к мальчишкам и встречаю-провожаю девочек в Москве, проезжающих домой из Новооскольской колонии. Могу сказать пару слов про участие религиозных организаций: для сохранения связей с семьей и формирования замещающего круга общения во время нахождения н/л в ВК очень полезно регулярно привозить к ним их родных + земляков (батюшек, молодых людей из прихожан), для этого действительно нужны гранты, их получателями могут быть приходские и/или епархиальные социальные службы, так как без финансирования нечто регулярное обеспечить сложно. Бог в помощь".

При введение темы НКО в беседу с работниками системы, если такие контакты вообще имеются, фиксируются две стабильные реакции - 1) "батюшка к нам приходит/приходил, а еще какие-то молодые люди от религиозной организации, но я их не пустил/не пустила"; 2) "организация.... получила грант, и они нам предложили....".

Первый вариант - проблема реализации политики (пустил/не пустил), второй - реакция представителей соответствующих структур на ситуацию, в которой они становятся необходимой площадкой для реализации и отчетности по грантовому проекту, что выстраиванию партнерских отношений также не способствует.

Если цель выстраивания собственно партнерских отношений с органами власти для НКО действительно важна, имеет смысл думать над изменениями коммуникативной и информационной стратегии.

Проблема политики наиболее очевидна и относительно легко поддается коррекции.

Алла Покрас, руководитель Программ Московского Офиса "Международная тюремная реформа": "Проблемой во взаимодействии, думаю, является также и то, что чиновники, допуская НКО к своим подопечным, берут на себя дополнительную ответственность за действия НКО. Здесь, наверное, тоже должны быть продуманы какие-то организационные моменты, обязательства, разделение ответственности, типовые формы договоров. То есть, надо думать, как облегчить взаимодействие чиновников, на которых лежит вся полнота ответственности, с НКО, которые по сути ни за что не отвечают".

Под политикой в данном случае мы понимаем в соответствии с Руководством по оценке показателей в области правосудия в отношении несовершеннолетних (ООН, Нью-Йорк, 2010) совокупность подзаконных актов, регламентирующих деятельность публичных органов и учреждений в соответствующей сфере.

Для оценки политики в отношении НКО в сфере профилактики преступлений и правонарушений несовершеннолетних в настоящем отчете используется методология, предложенная экспертами ООН для оценки количественно неизмеряемых показателей в области правосудия в отношении несовершеннолетних. Руководство по оценке показателей в области правосудия в отношении несовершеннолетних (ООН, Нью-Йорк, 2010) подразделяет показатели на количественные, для расчета которых требуется сбор числовой информации, и показатели в области политики, которые представляют собой описательную информацию о законах и направлениях политики. Выделяется 4 уровня политики:

Уровень 1 - (характеристика) не предусматривается законодательством или политикой

Уровень 2 - (характеристика) лишь слабо защищена законодательством или политикой

Уровень 3 - (характеристика) относительно хорошо защищена законодательством или политикой

Уровень 4 - (характеристика) чрезвычайно хорошо защищена законодательством или политикой.

Предметом анализа стали находящиеся в открытом доступе (система Консультант-Плюс) документы о системе профилактики преступлений и правонарушений несовершеннолетних в РФ и органах, осуществляющих указанную деятельность.

В базовом Федеральном законе N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" пункт 4 статьи 2, введенный Федеральным законом от 07.07.2003 N 111-ФЗ, в качестве иных органов и учреждений называет общественные объединения, которые принимают участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставами указанных объединений.

Часть 1 статьи 23 УИК РФ предусматривает, что общественные объединения оказывают содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, принимают участие в исправлении осужденных. Закон о милиции (ст. 3) - "Милиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка".

Областной закон Ростовской области от 26 декабря 2005 г. N 425-ЗС "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ростовской области" в ст. 9 предусматривает, что КДНиЗП взаимодействуют с общественными объединениями, религиозными организациями, средствами массовой информации и гражданами по вопросам, связанным с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и защите их прав и законных интересов".

Из подзаконных актов в открытом доступе находится лишь Инструкция по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (в ред. Приказов МВД РФ от 09.10.2004 N 639, от 06.04.2007 N 338), в тексте которой (ст. 14.3) в качестве обязанности начальника ПДН указано, что последний вносит руководству горрайлиноргана предложения по совершенствованию деятельности ПДН, укреплению взаимодействия с сотрудниками других подразделений горрайлиноргана, заинтересованных государственных органов, общественных объединений и религиозных организаций.

Таким образом, характеристика "взаимодействие органов и учреждений системы профилактики правонарушений и преступлений несовершеннолетних" соответствует уровню 2 - лишь слабо защищена законодательством или политикой.

Выводы: Площадкой для проектной деятельности НКО стали большие и сверхбольшие города, социальная среда которых создает благоприятных фон для медийных эффектов. При этом степень информированности о предоставляемых услугах для целевой аудитории остается низкой. Дети в конфликте с законом в данном случае выступают для НКО объектом воздействия, а адресатом информации - учредители, грантодатели и иные субъекты "большой" политики. Отчетность по успешным проектам выступает аргументом для возможного перераспределения заказа на рынке социальных услуг, в который они хотят включаться, позиционируя себя как активные и эффективные игроки.

Должен быть "стандарт" финансирования НПО, покрывающий часть расходов НПО, позволяющий организации "существовать" институционально, например, как у Сороса, который дает деньги, если организация вложит столько же, то есть половину. Ну пусть государство хоть 25%, а лучше 30% возьмет на себя - для тех организаций, которые работают по теме детей, профилактики и пр. Параллельно с постоянной финподдержкой: соцзаказ + 30% институциональное финансирование (Сергеев В.М., Гордеева Е.А. Центр содействия реформе уголовного правосудия)

Подобная стратегия продвижения НКО на площадку предоставления социальных услуг создает дополнительное напряжение в коммуникации с профильными государственными/муниципальным структурами на входе - на текущий момент последние являются монополистами при исполнении государственного заказа на предоставление социальных услуг. НКО имеет смысл изменить риторику - на уровне текстов, интервью, разговоров избегать использовать дихотомическую конструкцию "мы - они".

Взаимодействие с НКО создает дополнительные сложности для сотрудников системы в том числе и потому, что сам порядок и формы такого взаимодействия четко не прописаны на уровне подзаконных актов, ведомственных правил и инструкций (вывод делается на основании источников в открытом доступе).

Предложение - профильным ведомствам с участием НКО необходимо разрабатывать предельно технологизированный, пошагово алгоритмизированный нормативный материал, регламентирующий формы сотрудничества.

Представляется, что общественные инициативы в сфере профилактики и защиты прав детей, оказавшихся в конфликте с законом, целесообразно развивать и поддерживать по следующим направлениям:

1. осуществление общественного контроля за деятельностью мест принудительного содержания несовершеннолетних (изоляторах временного содержания и центрах временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, специальных учебно-воспитательных учреждения закрытого типа органов управления образованием; следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы);

2. создание института общественных уполномоченных по правам ребенка (приближенного к населению - в поселковых и квартальных муниципальных образованиях, в образовательных учреждениях - школах, училищах и т.п.).

3. поддержка создания общественными некоммерчески