Определение Уставного суда Челябинской области от 16 апреля 2013 г. N 003/2013-3 "По делу о проверке на соответствие Уставу (Основному закону) Челябинской области положений статьи 2 Закона Челябинской области от 28 июня 2012 года N 354-ЗО "О внесении изменений в некоторые законы Челябинской области в сфере социальной поддержки отдельных категорий граждан" в связи с жалобой гражданина Маякова В.И."

Дело N 003/2013

Уставный суд Челябинской области в составе председательствующего - председателя суда Еремеева Е.Г., судей Гусенкова А.А., Камалова О.А., Оглезневой Е.Г., Титовой Е.В.,

с участием заявителя Маякова Вольдемара Ивановича, представителя Законодательного Собрания Челябинской области Бехтеревой Надежды Викторовны, представителя Правительства Челябинской области Карпенко Светланы Васильевны, представителя Министерства финансов Челябинской области Руденко Галины Петровны, представителя Министерства социальных отношений Челябинской области Мальцевой Натальи Александровны,

руководствуясь пунктом 1 части 3 статьи 59-1 Устава (Основного закона) Челябинской области (далее - Устав области), пунктом 1 части 1 статьи 3, статьей 33, частью 5 статьи 34, статьями 78-1, 78-2 Закона Челябинской области от 27 октября 2011 года N 220-ЗО "Об Уставном суде Челябинской области" (далее - Закон об Уставном суде),

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Уставу области отдельных положений статьи 2 Закона Челябинской области от 28 июня 2012 года N 354-ЗО "О внесении изменений в некоторые законы Челябинской области в сфере социальной поддержки отдельных категорий граждан" (далее - Закон N 354-ЗО).

Поводом к рассмотрению дела послужила жалоба гражданина Маякова В.И. о соответствии Уставу области положений статьи 2 Закона N 354-ЗО.

Основанием к рассмотрению дела послужила обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу области оспариваемые заявителем положения статьи 2 Закона N 354-ЗО.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Оглезневой Е.Г., объяснения заявителя, пояснения представителей Законодательного Собрания Челябинской области, Правительства Челябинской области, Министерства финансов Челябинской области, Министерства социальных отношений Челябинской области, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Челябинской области установил:

1.1. В Уставный суд Челябинской области 05 декабря 2012 года обратился гражданин Маяков В.И. с жалобой о проверке положений статьи 2 Закона N 354-ЗО на их соответствие Уставу области.

Как следует из жалобы и исследованных судом документов, Управление социальной защиты населения Администрации Калининского района города Челябинска отказало Маякову В.И. в возмещении затрат на проезд железнодорожным транспортом по маршруту "Челябинск - Слюдянка" в связи с тем, что 28 июня 2012 года Законодательным Собранием Челябинской области принят Закон N 354-ЗО, с вступлением в силу которого закончился этап реформирования мер социальной поддержки региональных категорий граждан, в результате чего натуральные льготы были заменены денежной выплатой.

Решением Калининского районного суда города Челябинска от 23 ноября 2012 года, вступившим в законную силу 29 декабря 2012 года, отказ Управления социальной защиты населения Калининского района в оплате проездных билетов признан правомерным. При разрешении дела по существу суд общей юрисдикции руководствовался оспариваемыми положениями.

В судебном заседании гражданин Маяков В.И. подтвердил позицию, изложенную в жалобе. Представил документы, свидетельствующие о том, что он был реабилитирован на основании статьи 1.1 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" (далее - Закон N 1761-1) и имеет право на льготы, установленные статьей 16 названного Закона.

Маяков В.И. пояснил, что ранее пользовался правом на бесплатный проезд (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом. С принятием Закона N 354-ЗО он был лишен этого права, что противоречит статье 69 Устава области. Полагает, что перед тем, как закон был принят Законодательным Собранием Челябинской области, он в обязательном порядке должен был быть опубликован.

Из пояснений заявителя следует, что он не согласен с установленным Законом N 354-ЗО размером ежемесячной денежной выплаты, считая его недостаточным, произвольно установленным и нарушающим его права.

Представитель Законодательного Собрания Челябинской области с требованиями гражданина Маякова В.И. не согласна по следующим основаниям. Субъект Российской Федерации, осуществляя правовое регулирование по предметам совместного ведения, должен руководствоваться направлениями единой государственной политики, закрепленными в нормативных правовых актах Российской Федерации. Законодатель Челябинской области, принимая Закон N 354-ЗО, действовал в рамках своих дискреционных полномочий. Целью принятия Закона N 354-ЗО являлась замена натуральных льгот на денежные выплаты, что согласуется с федеральным законодательством и не влечет за собой нарушение прав заявителя, гарантированных статьей 69 Устава области.

Представитель Правительства Челябинской области в судебном заседании с доводами, изложенными в жалобе Маякова В.И., не согласилась, полагает, что Закон N 354-ЗО не отменяет льготы, а изменяет форму их предоставления. Устав Челябинской области не содержит требований относительно изменения порядка предоставления мер социальной поддержки льготным категориям граждан, в связи с чем требование заявителя о признании Закона N 354-ЗО не соответствующим Уставу области является неправомерным.

Представитель Министерства финансов Челябинской области в судебном заседании пояснила, что изменение правового регулирования предоставления мер социальной поддержки реабилитированным лицам на территории Челябинской области произведено в соответствии и в пределах полномочий законодателя с учетом компенсаторного механизма. Закон N 354-ЗО соответствует Уставу области, не нарушает закрепленных частью 1 статьи 69 Устава области прав на равное получение мер социальной поддержки.

Представитель Министерства социальных отношений Челябинской области с доводами заявителя не согласилась, полагает, что Закон N 354-ЗО принят в пределах полномочий субъекта Российской Федерации и в соответствии с требованием федерального законодательства. Сохранение достигнутого уровня социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, обеспечено увеличением общего объема бюджетного финансирования. Замена натуральных льгот на денежные выплаты в едином размере для всех граждан - получателей мер социальной поддержки направлена на выравнивание степени социальной защищенности всех реабилитированных лиц, поскольку ежемесячные денежные выплаты предоставляются всем гражданам данной категории, в то время как натуральными льготами пользовалась лишь часть из них.

1.2. В соответствии с положениями части 5 статьи 34 Закона об Уставном суде гражданин имеет право на обращение в Уставный суд с индивидуальной жалобой, если нормативный правовой акт, подлежащий проверке на соответствие Уставу области, затрагивает права и охраняемые законом интересы заявителя, а также был применен в отношении заявителя в конкретном деле, рассмотрение которого начато или завершено в суде.

Уставный суд исходит из следующих фактических обстоятельств. Заявитель относится к числу реабилитированных лиц, следовательно, обладает правом на соответствующие меры социальной поддержки.

Исходя из положений статьи 16 Закона N 1761-1, конкретные меры социальной поддержки данной категории льготников на территории области установлены статьями 5 и 6 Закона Челябинской области от 28 октября 2004 года N 282-ЗО "О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий в Челябинской области" (далее - Закон N 282-ЗО). Статьей 2 Закона N 354-ЗО внесены изменения в часть 1 статьи 5 и часть 1 статьи 6 Закона N 282-ЗО.

Оспариваемые нормативные положения применены судом общей юрисдикции при рассмотрении конкретного дела по заявлению гражданина Маякова В.И. и непосредственно затрагивают права и охраняемые законом интересы заявителя. Следовательно, заявитель обладает правом на обращение в Уставный суд, и в силу положений пункта 1 части 1 статьи 3 Закона об Уставном суде жалоба подлежит рассмотрению Уставным судом Челябинской области.

1.3. В соответствии с положениями части 2 статьи 70 Закона об Уставном суде Уставный суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части правового акта, которая рассматривается на предмет соответствия Уставу области, оценивая как буквальный смысл этих положений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, а также сложившейся правоприменительной практикой, и учитывая их место в системе правовых актов. Уставный суд при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Статья 2 Закона N 354-ЗО, положения которой в данном деле подлежат проверке на соответствие Уставу области, содержит два пункта. Пунктом 1 статьи 2 внесены изменения в часть 1 статьи 5 Закона N 282-ЗО, которой предусмотрены меры социальной поддержки реабилитированных лиц. Пунктом 2 статьи 2 внесены изменения в часть 1 статьи 6 Закона N 282-ЗО, содержащую перечень мер социальной поддержки, предоставляемых лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий. В связи с тем, что заявителем представлены документы, свидетельствующие о том, что он относится к числу реабилитированных лиц, но не относится к числу лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, жалоба гражданина Маякова В.И. в отношении пункта 2 статьи 2 Закона N 354-ЗО не является допустимой. В соответствии с частями 1 и 3 статьи 78-1 и частью 1 статьи 65 Закона об Уставном суде производство по данному делу в отношении пункта 2 статьи 2 Закона N 354-ЗО подлежит прекращению.

2. С введением в действие изменений, предусмотренных пунктом 1 статьи 2 Закона N 354-ЗО, меры социальной поддержки реабилитированных лиц, предоставляемые им ранее в натуральной форме, такие как: оплата в размере 50 процентов стоимости лекарств, приобретаемых по рецептам врачей; бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики), обеспечение другими протезами и протезно-ортопедическими изделиями со скидкой не ниже 50 процентов стоимости; возмещение расходов, связанных с проездом к месту лечения (консультации, обследования, госпитализации) в государственных областных медицинских учреждениях, расположенных на территории Челябинской области, и обратно, на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных (внутрирайонных и внутриобластных) маршрутов, на железнодорожном транспорте пригородного сообщения, а также на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), при наличии медицинских показаний; бесплатный проезд (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом, а в районах, не имеющих железнодорожного сообщения, - водным, воздушным или междугородным автомобильным транспортом со скидкой 50 процентов стоимости проезда, были заменены на ежемесячные денежные выплаты. Размер ежемесячной выплаты, с учетом ранее введенной ежемесячной выплаты на оплату проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), автомобильного транспорта общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных (внутрирайонных и внутриобластных) маршрутов, железнодорожном транспорте пригородного сообщения, составляет 300 рублей.

Исходя из положений пункта "ж" статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции РФ, части 3 статьи 1, части 3 статьи 6, пункта 1 статьи 12, частей 1 и 3 статьи 14 Устава области вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Принятые законы и иные нормативные правовые акты области не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом области действует федеральный закон.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания, в том числе жертв политических репрессий.

Закон N 354-ЗО принят Законодательным Собранием Челябинской области (статья 39, часть 4 статьи 46 Устава области, пункт 2 части 1 статьи 2 и пункт 14 части 2 статьи 2 Закона Челябинской области от 28 февраля 2006 года N 1-ЗО "О Законодательном Собрании Челябинской области"); подписан Губернатором Челябинской области 10 июля 2012 года (пункт 2 статьи 50 и часть 1 статьи 53 Устава области, пункт 2 части 4 статьи 7 Закона Челябинской области от 28 октября 2004 года N 295-ЗО "О Губернаторе Челябинской области"); 12 июля 2012 года опубликован в газете "Южноуральская панорама" N 103 (статья 55 Устава области, статья 14 Закона Челябинской области от 30 мая 2002 года N 87-ЗО "О нормативных правовых актах Челябинской области", пункт 2 Постановления Законодательного Собрания Челябинской области от 28 февраля 2006 года N 26 "Об официальных и иных печатных изданиях Законодательного Собрания Челябинской области").

В связи с изложенным Уставный суд приходит к выводу, что Закон N 354ЗО принят компетентным органом с соблюдением формы, установленного порядка принятия, подписания и опубликования.

Уставом области (статья 54) особо акцентируется внимание на вступление в действие законов области, принятых по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина. Такие нормативные правовые акты вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования, аналогичная норма отражена в областном законе "О нормативных правовых актах Челябинской области".

Статья 6 Закона N 354-ЗО предусматривает вступление в силу оспариваемого нормативного акта по истечении десяти дней после дня его официального опубликования. Следовательно, Закон N 354-ЗО введен в действие с соблюдением указанных требований действующего законодательства области.

3. Конституционно-правовой смысл обжалуемой нормы может быть раскрыт во взаимосвязи с нормами федерального законодательства, регулирующего социальную защиту граждан.

Правовую основу регулирования отношений, связанных с оказанием социальной поддержки жертвам политических репрессий, составляет Закон Российской Федерации от 18 октября 1991 года N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий", определяющий круг лиц, подвергшихся политическим репрессиям и подлежащих реабилитации, порядок реабилитации и ее правовые последствия.

Статья 16 названного Закона в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года, содержала перечень льгот для реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий.

По своей правовой природе первоначально установленные льготы носили компенсаторный характер, были направлены на создание благоприятных условий реализации прав и свобод граждан из числа вышеназванных категорий, обеспечение их социальной защищенности и в совокупности с другими мерами, предусмотренными данным Законом, были призваны способствовать возмещению причиненного в результате репрессий вреда (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2003 года N 282-О, от 5 июля 2005 года N 246-О, от 1 декабря 2005 года N 462-О и от 19 января 2010 года N 13-О-О).

Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) статья 16 Закона N 1761-1 была изложена в новой редакции, согласно которой с 1 января 2005 года меры социальной поддержки реабилитированных лиц определяются законами субъектов Российской Федерации, а расходные обязательства по обеспечению таких мер являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, на федеральном уровне были установлены основы правового механизма, применяемые при осуществлении реформирования системы социальной защиты реабилитированных лиц.

Реализуя предоставленные субъектам Российской Федерации полномочия, законодатель Челябинской области 28 октября 2004 года принял Закон N 282-ЗО "О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий в Челябинской области", устанавливающий в статье 5 конкретный перечень мер социальной поддержки для реабилитированных лиц.

Из положений преамбулы и статьи 153 Закона N 122-ФЗ следует, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих меры социальной поддержки, вновь устанавливаемые размеры и условия предоставления социальных выплат, гарантии и компенсации в денежной форме не могут быть ниже прежних размеров (по состоянию на 31 декабря 2004 года), а при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся им до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены; в случае избрания субъектом Российской Федерации иного порядка, чем тот, который существовал на 31 декабря 2004 года (например, замена отдельных льгот на денежные компенсации), субъект Российской Федерации обязан вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие не только сохранение, но и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты указанных категорий граждан.

Таким образом, федеральным законодателем установлены как общие принципы перехода к новой системе обеспечения мерами социальной поддержки, так и гарантированный минимальный (базовый) уровень этих мер и тем самым - пределы усмотрения субъекта Российской Федерации при решении вопросов об объеме мер социальной поддержки реабилитированных лиц и условиях их предоставления (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2006 года N 85-О).

4. При переходе к новому правовому регулированию обеспечения мерами социальной поддержки реабилитированных лиц должны быть предусмотрены соответствующие правовые механизмы, позволяющие с учетом специфики правового статуса этих лиц обеспечить сохранение достигнутого уровня защиты их прав и свобод, гарантий их социальной защищенности, созданы необходимые, в том числе финансовые, условия для надлежащего исполнения субъектом Российской Федерации, мер социальной поддержки названной категории граждан. При этом должно быть обеспечено соблюдение как положений Конституции Российской Федерации, запрещающих принятие законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55 Конституции РФ), так и положений, установленных частями 1 и 2 статьи 2 Устава области, а также принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действительности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

С принятием Закона N 354-ЗО законодатель Челябинской области установил систему мер социальной поддержки реабилитированных лиц, которая включает в себя первоочередное вступление в садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан; внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи в поликлиниках и других медицинских учреждениях Челябинской области; ежемесячную денежную выплату в размере 300 рублей; компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, предоставляемых проживающим в жилых помещениях жилищного фонда независимо от форм собственности, в размере 50 процентов стоимости занимаемой общей площади жилых помещений и 50 процентов стоимости коммунальных услуг в пределах нормативов их потребления; возмещение расходов, связанных с погребением реабилитированного лица, в размере 2000 рублей; первоочередное получение путевок для санаторно-курортного лечения и отдыха.

Выбор законодателем конкретных мер социальной поддержки основывается на необходимости сохранения ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом возможностей финансового обеспечения соответствующих мер за счет средств областного бюджета и имеет целью компенсацию причиненного политическими репрессиями вреда и не направлен на ущемление прав реабилитированных лиц (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 января 2010 года N 13-О-О).

Принимая Закон N 354-ЗО, законодатель Челябинской области действовал в рамках своей компетенции и был связан правилом, обязывающим его при осуществлении рассматриваемого законодательного регулирования, в целях обеспечения единой государственной политики в области социальной защиты граждан, а также сохранения единого социального пространства в Российской Федерации, обеспечить принцип равенства граждан в реализации права на получение различных мер социальной поддержки.

Оценка же оспариваемой нормы в системе действующего правового регулирования связана с определением соотношения объема ранее предоставлявшихся в натуральной форме льгот и объема мер социальной поддержки, предусмотренных Законом N 354-ЗО. Разрешение поставленного заявителем вопроса при таких обстоятельствах предполагает проведение оценки эффективности и экономической обоснованности механизма замены мер социальной поддержки, предоставляемых реабилитированным лицам, что по смыслу части 7 статьи 59-1 Устава области не относится к полномочиям Уставного суда, решающего исключительно вопросы права.

Из обстоятельств дела, разрешенного судом общей юрисдикции с участием Маякова В.И., следует, что основанием для отказа в возмещении расходов на проезд выступили не нормативные положения обжалуемого Закона N 354ЗО, а положения о заявительном порядке реализации соответствующей льготы, в связи с которым возникновение права на льготу было связано судом не с моментом приобретения проездного билета, а с моментом обращения заявителя в орган социальной защиты населения. Вместе с тем такой заявительный порядок установлен не обжалуемым Законом N 354-ЗО, а Положением, утвержденным Постановлением Правительства Челябинской области от 17 декабря 2009 года N 360-П. Однако отмеченное Постановление не оспаривается в обращении заявителя, в связи с чем в силу предписаний части 2 статьи 70 Закона об Уставном суде не может выступать предметом рассмотрения по настоящему делу. С учетом изложенного оспариваемые в жалобе Маякова В.И. положения пункта 2 статьи 2 Закона N 354ЗО в системе действующего правового регулирования не могут рассматриваться как нарушающие его права и законные интересы.

Определение того, имеет ли право заявитель на возмещение расходов на проезд в конкретном случае с учетом порядка введения в действие оспариваемого Закона N 354ЗО и возможности распространения положений данного Закона на ранее возникшие отношения, связано с установлением и исследованием фактических обстоятельств, что не относится к полномочиям Уставного суда (часть 5 статьи 3 Закона об Уставном суде), равно как не относится к его полномочиям и проверка законности и обоснованности решений, вынесенных судами общей юрисдикции.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 65 Закона об Уставном суде Уставный суд прекращает производство по делу в случаях, если установлено, что вопрос, регулируемый правовым актом, соответствие которого Уставу области предлагается проверить, не регулируется Уставом области или по своему характеру и значению не относится к числу тех, которые подлежат проверке в Уставном суде.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 3, 6, 37, 65, 69, 70, 71, 74 Закона Челябинской области от 27 октября 2011 года N 220-ЗО "Об Уставном суде Челябинской области" Уставный суд Челябинской области определил:

1. Прекратить производство по делу о проверке на соответствие Уставу (Основному Закону) Челябинской области положений статьи 2 Закона Челябинской области от 28 июня 2012 года N 354-ЗО "О внесении изменений в некоторые законы Челябинской области в сфере социальной поддержки отдельных категорий граждан".

2. Настоящее Определение окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Уплаченная государственная пошлина в размере 200 рублей подлежит возврату гражданину Маякову Вольдемару Ивановичу в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации.

4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в официальном издании органов государственной власти области в течение 14 календарных дней после его провозглашения.

Председательствующий

Е.Г. Еремеев

Судьи:

А.А. Гусенков

О.А. Камалов

Е.Г. Оглезнева

Е.В. Титова