Основные направления совершенствования системы государственного регулирования в инфраструктурных секторах (одобрены на заседании Правительства РФ протокол от 17 декабря 2009 г. N 40)

Настоящий документ определяет основные направления совершенствования системы государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса, включая ценовое и тарифное регулирование, на период 2010 - 2012 годов.

Цели и задачи государственного регулирования инфраструктурных секторов

Целью государственного регулирования инфраструктурных секторов является обеспечение потребителей товарами и услугами субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса (далее - регулируемые организации) установленного качества по доступной цене.

В рамках настоящего документа к инфраструктурным секторам относятся: передача электрической энергии, транспортировка газа по трубопроводам, теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение, очистка сточных вод, вывоз твердых бытовых отходов.

В соответствии с Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года государственное регулирование в инфраструктурных секторах направлено на реализацию ключевой задачи Правительства Российской Федерации - в максимальной степени снять инфраструктурные ограничения.

Задачами государственного регулирования инфраструктурных секторов являются:

1. Повышение эффективности деятельности регулируемых организаций, в том числе в части повышения надежности и качества регулируемых услуг, снижения издержек, синхронизации планирования и реализации инвестиционных программ, использования энергоэффективных и экологически чистых технологий, устранения межтерриториальных и других дисбалансов, перехода к долгосрочным соглашениям и периодам регулирования.

2. Обеспечение доступности товаров и услуг для потребителей в части беспрепятственного и недискриминационного доступа потребителей к регулируемым товарам и услугам регулируемых организаций, системам инженерно-технической инфраструктуры, обеспечения доступных регулируемых цен (тарифов) в первую очередь для наиболее уязвимых категорий потребителей (социально незащищенным слоям граждан, малого бизнеса и пр.), в том числе за счет ресурсосбережения и повышения эффективности потребления товаров и услуг регулируемых организаций.

3. Повышение инвестиционной привлекательности инфраструктурных секторов экономики за счет снижения рисков, связанных с регулированием, для обеспечения устойчивого финансового положения регулируемых организаций и повышения эффективности деятельности регулируемых организаций.

4. Развитие конкурентных отношений в естественно монопольных сферах за счет выделения конкурентных видов деятельности при реализации структурных реформ, а также конкуренции за право управления коммунальной инфраструктурой.

5. Совершенствование системы регулирования путем повышения эффективности и прозрачности деятельности регулирующих органов за счет роста квалификации, устранения избыточного регулирования, повышения прозрачности, публичности и последовательности процессов регулирования, в том числе при участии потребителей, регулируемых организаций и экспертного сообщества, введения экологических аспектов регулирования.

Система государственного регулирования инфраструктурных секторов включает систему тарифного регулирования / ценообразования на товары и услуги субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса, отраслевое регулирование, в том числе отраслевые инвестиционные программы развития, антимонопольное и техническое регулирование, бюджетную, налоговую и социальную политику государства. Эффективность системы государственного регулирования инфраструктурных секторов во многом определяется согласованностью принципов, задач, механизмов и инструментов регулирования между различными аспектами регулирования, а также органами регулирования федерального уровня исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, а также местного самоуправления.

Направления совершенствования государственного регулирования инфраструктурных секторов

Достижение основных задач государственного регулирования инфраструктурных секторов может быть осуществлено путем реализации мероприятий по следующим приоритетным направлениям:

1. Уменьшение объема перекрестного субсидирования.

2. Повышение эффективности деятельности регулируемых организаций, в том числе путем перехода к установлению долгосрочных тарифов, ценообразования с учетом качества и надежности регулируемых услуг, синхронизации инвестиционных программ регулируемых организаций, а также отраслевых и территориальных программ.

3. Защита интересов потребителей.

4. Развитие конкурентных отношений в регулируемых секторах.

5. Совершенствование деятельности регулирующих органов.

6. Энергоэффективность.

1. Перекрестное субсидирование представляет собой установление цен (тарифов) для некоторой категории потребителей на уровне ниже экономически обоснованного с одновременным завышением цен (тарифов) для другой категории потребителей. Перекрестное субсидирование может осуществляться между отдельными категориями потребителей в пределах одной территории, между различными территориями и между различными видами деятельности.

В основном перекрестное субсидирование имеет место в электроэнергетике и теплоснабжении. Экономически обоснованные тарифы для населения в электроэнергетике более чем в два раза превышают текущий уровень тарифов при доле расходов на электрическую энергию, равной 8% расходов домохозяйств на жилищно-коммунальные услуги.

Перекрестное субсидирование искажает поведение потребителей, стимулируя неэффективное потребление товаров и услуг регулируемых организаций. Попытки избежать завышенных платежей стимулируют потребителей к технологически неэффективным решениям (например, к отказу от централизованного теплоснабжения в пользу строительства собственных котельных).

Перекрестное субсидирование затрудняет реализацию мероприятий по реформированию системы регулирования, в частности препятствует заключению долгосрочных двусторонних договоров на поставку коммунальных ресурсов, смену потребителем сбытовой компании и пр.

Перекрестное субсидирование не предусмотрено законодательством Российской Федерации, но для мониторинга фактического объема перекрестного субсидирования требуется определение данного понятия и методология расчета величины перекрестного субсидирования.

При установлении предельных тарифов в отношении различных категорий потребителей и различных субъектов Российской Федерации необходимо осуществление проверки на предмет снижения объема перекрестного субсидирования.

Для уменьшения объема перекрестного субсидирования требуется проведение сбалансированной политики в отношении предельных тарифов. Установление предельных тарифов (предельных индексов темпа роста тарифов) с дифференциацией по категориям потребителей в последние годы стимулировало рост объема перекрестного субсидирования, а также способствовало росту обращений субъектов Российской Федерации за оказанием дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета на компенсацию убытков ресурсоснабжающих организаций.

При уменьшении объема перекрестного субсидирования происходит рост платежа для населения за жилищно-коммунальные услуги, что может привести к негативным социальным последствиям. Для минимизации последствий от снижения объема перекрестного субсидирования требуется оказание адресной поддержки социально незащищенным слоям граждан с использованием существующих механизмов субсидирования расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг. С этой целью также целесообразно использовать социальную норму потребления, в пределах которой цена за коммунальные ресурсы остается льготной, а свыше которой ресурсы поставляются по экономически обоснованной цене. Механизм социальной нормы потребления может предусматривать установление уровней потребления ресурсов, при достижении которых тариф будет выше экономически обоснованного и включать в себя покрытие расходов на предоставление ресурсов в пределах социальной нормы.

2. Реализация мероприятий по повышению эффективности регулируемых организаций, которые окупаются в течение нескольких лет, существенно затруднена, если не применяются долгосрочные тарифы. Регулируемые организации и регулирующие органы избегают применения долгосрочных тарифов из-за высоких рисков принять ошибочное решение, основанное на неверном прогнозе спроса и предложения регулируемых товаров услуг, развития регулируемых организаций, а также макроэкономических рисков. В условиях ежегодного установления предельных тарифов высок риск пересмотра долгосрочных соглашений, связанных с ограничением роста тарифов вышестоящими органами регулирования.

Для стимулирования перехода к применению долгосрочных тарифов необходимо совершенствовать законодательство в части:

уточнения порядка установления долгосрочных тарифов, в частности с применением метода доходности инвестированного капитала, ценообразования с учетом качества и надежности регулируемых услуг, установления параметров регулирования методом сравнения аналогов (бенчмаркинг), а также использования тарифных меню и перехода к двухставочным тарифам;

совершенствования системы договорных отношений, в частности формирование прозрачных правил и условий договоров управления системами коммунальной инфраструктуры и перехода к применению концессионных соглашений, объектами которых являются системы коммунальной инфраструктуры;

совершенствования инвестиционного планирования;

установления тарифов с учетом надежности и качества реализуемых товаров и услуг;

снижения рисков регулируемых организаций, связанных с применением технического регулирования и природоохранного законодательства.

Применение в тарифном регулировании метода доходности инвестированного капитала позволит регулируемым организациям и организациям коммунального комплекса осуществлять свою деятельность на основе прозрачной долгосрочной финансовой модели. При этом регулируемым организациям гарантируется возврат инвестированных средств с экономически обоснованным уровнем доходности, а потребители получают возможность использовать новый объект коммунальной инфраструктуры, расплачиваясь за его строительство в течение всего срока использования (аналогично ипотечному кредитованию). Для успешного применения метода доходности инвестированного капитала необходимо доверие инвесторов, основанное на понимании политики регулирующих органов, ее последовательности и прозрачности. Применение этого метода регулирования также предъявляет высокие требования к квалификации регулирующих органов и качеству инвестиционного планирования.

Анализируя расходы регулируемых организаций местные регулирующие органы не всегда в состоянии оценить потенциал снижения расходов и основные направления повышения эффективности. Для принятия подобных решений необходимо проведение сравнительного анализа расходов на различных предприятиях. Эта работа должна проводиться, прежде всего федеральными и региональными регулирующими органами на основе единой базы данных по вопросам тарифного регулирования.

Помимо перехода к долгосрочным тарифам, необходимо стимулировать и переход к установлению двухставочных тарифов, что позволит точнее сопоставить платежи потребителей и расходы организаций. Затраты организаций имеют постоянную составляющую, имеющую место независимо от того, потребляет клиент товары и услуги или нет, и переменную, зависящую от объема потребления. Применение двухставочных тарифов позволит более справедливо перераспределять платежи между потребителями, в соответствии с реальными расходами на предоставление товаров и услуг, и снизит финансовые риски регулируемых организаций и организаций коммунального комплекса.

В перспективе необходимо предоставить потребителям возможность выбирать тариф из нескольких вариантов: например, более дешевое ночное потребление или диверсификация тарифа по сезонам. Это позволит оптимизировать потребление и снизить расходы на предоставление товаров и услуг.

Также вновь появившимся потребителям тепловой энергии необходимо предоставить возможность заключать с теплоснабжающей организацией долгосрочные договоры поставки тепловой энергии по ценам, регулируемым соглашением сторон, при условии, что это не ухудшает положения существующих потребителей. Эта мера создаст стимулы для подключения новых потребителей к существующим системам теплоснабжения и позволит им отказаться от строительства собственной тепловой генерации, что благоприятно скажется на балансе производства и потребления тепловой энергии. Заключение долгосрочных договоров может также рассматриваться и как альтернатива плате за подключение. Возможность применения долгосрочных договоров в других видах деятельности в инфраструктурном секторе будет рассмотрена по результатам применения долгосрочных договоров в теплоснабжении.

Применение долгосрочных соглашений требует качественной модели договорных отношений, четко распределяющей полномочия и ответственность между частными операторами, владельцами имущества и регулирующими органами. Необходимым условием для применения долгосрочных тарифов также является макроэкономическая стабильность, стабильность правил регулирования и последовательность политики регулирующих органов. Также для применения долгосрочных тарифов требуется повышение качества инвестиционного планирования и координация инвестиционной деятельности регулируемых организаций.

В связи с ростом глобальной финансовой и экономической неопределенности у регулируемых организаций возникают дополнительные риски, связанные с формированием программ развития и реализацией инвестиционных проектов (окупаемость, затраты, ресурсы). Оптимальное развитие инфраструктурных секторов должно соответствовать сценарным прогнозам мировой конъюнктуры и социально-экономического развития Российской Федерации, гибко сочетая задачи опережающего развития инфраструктуры и эффективного распределения ресурсов. Синхронизация и оптимизация развития инфраструктуры, включая сектора естественных монополий и коммунальных услуг, должны осуществляться согласованно на национальном, региональном и местном уровнях в соответствии с принципом соразмерности масштабов регулирования.

Программы отраслевого развития, региональные программы, инвестиционные программы субъектов естественных монополий и программы капитального строительства коммунальных организаций должны быть увязаны и синхронизованы между собой, для чего целесообразно:

разработать и ввести процедуры разработки, согласования и корректировки инвестиционных (капитальных) программ регулируемых субъектов, в том числе с учетом процедур, предусмотренных отраслевым законодательством;

синхронизировать инвестиционные программы регулируемых организаций с программами по энергоэффективности;

при разработке долгосрочных целевых программ регулируемых субъектов, федеральных и региональных целевых программ учитывать сценарные отраслевые прогнозы, варианты источников финансирования, включая бюджетное, тарифное, возможности и условия привлечения частных инвестиционных средств;

сформировать и внедрить систему мониторинга и контроля за утвержденными инвестиционными (капитальными) программами и повысить ответственность регулируемых организаций за исполнение согласованных инвестиционных программ.

Применение долгосрочных тарифов благоприятно скажется на инвестиционной привлекательности регулируемых организаций за счет уменьшения неопределенности. При этом необходимо отметить, что в отдельных случаях привлечение частных инвестиций в коммунальный комплекс затрудняется в связи с рисками, не связанными с тарифным регулированием. Например, при завышенных платежах за превышение предельно допустимой концентрации загрязняющих веществ в сточных водах, риски инвестирования в очистку сточных вод неприемлемо высоки. Технические, экологические и другие обязательные требования, так же как и тарифы, должны устанавливаться на долгосрочный период и для их достижения должно быть обеспечено необходимое финансирование.

3. Развитие конкурентных отношений в регулируемых секторах возможно за счет выделения конкурентных видов деятельности с упразднением регулирования цен (тарифов) на их услуги, стимулирования конкуренции за право управления государственным и муниципальным имуществом в регулируемых сферах деятельности и конкуренции при закупках регулируемыми организациями товаров и услуг.

Выделение конкурентных видов деятельности произошло в электроэнергетике путем создания рынка электроэнергии и сбытовых услуг. В отношении других видов деятельности также необходимо формирование исчерпывающего перечня товаров и услуг, в отношении которых применяются методы государственного тарифно-ценового регулирования и введение раздельного учета по различным регулируемым видам деятельности. Тарифное регулирование должно осуществляться с учетом межотраслевой конкуренции (например, конкуренции фиксированной и мобильной связи).

Развитие конкуренции в сфере управления регулируемыми организациями может осуществляться путем приватизации государственного и муниципального имущества в регулируемых сферах и заключения контрактов на управление имуществом (аренда, концессии). Необходимо ускорить передачу управления системами коммунальной инфраструктуры, находящимися в государственной и муниципальной собственности, от унитарных предприятий частным операторам, в том числе с участием иностранного капитала.

В сферах, где допускается приватизация инфраструктуры, требуется рассмотреть вопрос о лицензировании деятельности регулируемых организаций с целью обеспечения контроля за надежностью и качеством предоставляемых товаров и услуг и сохранения единства систем инженерно-технической инфраструктуры. Это, в частности, может способствовать решению проблем, имеющихся в электросетевом комплексе, когда на территории одного субъекта Российской Федерации могут действовать до нескольких сотен регулируемых организаций, что существенно усложняет процесс регулирования и увеличивает издержки. Для обеспечения бесперебойности деятельности инфраструктурных организаций и проверки соблюдения ими лицензионных соглашений необходимо проведение регулярного технического и экономического аудита.

В отношении видов деятельности, в которых системы инфраструктуры находятся преимущественно в муниципальной и частной собственности необходимо развитие концессионного законодательства и договоров управления государственным и муниципальным имуществом. В этой сфере требуется выработка типовых соглашений между собственником и управляющей организацией в части долгосрочных соглашений (концессии) и краткосрочных соглашений (аренда, договор на управление). Текущая ситуация, когда договоры заключаются на основе действующего гражданского законодательства, не учитывающего особенности регулируемых видов деятельности, не позволяет установить прозрачные долгосрочные отношения, обеспечивающие баланс интересов сторон. В частности, необходимо прекратить практику, когда по окончании договора аренды часть вновь построенных объектов инфраструктуры остается в собственности арендаторов, нарушая, таким образом, целостность систем коммунальной инфраструктуры.

Концессионные соглашения являются одним из наиболее эффективных механизмов государственно-частного партнерства с точки зрения привлечения частных инвестиций в инфраструктурные проекты государства. Стимулировать применение концессионных соглашений необходимо за счет следующих мер:

упрощения процесса инвентаризации и регистрации имущества;

установления в соглашении параметров тарифного регулирования;

усиления защиты кредиторов, финансирующих строительство и реконструкцию объектов концессионных соглашений;

трансформации договоров аренды в концессионные соглашения.

Для создания рынка управляющих компаний требуется введение раздельного учета по расходам, непосредственно связанным с регулируемой деятельностью, и расходам на управление, которые при привлечении частных операторов будут трансформированы в плату за управление. Раздельный учет необходимо применять и в государственных и муниципальных унитарных предприятиях, представляющих собой наименее прозрачную форму управления имуществом.

Повышение эффективности управляющих компаний должно достигаться за счет развития конкуренции между ними за право управления имуществом, в частности за счет ограничения срока действия договоров аренды.

В сфере деятельности субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса необходимо совершенствовать процесс закупок товаров и услуг для осуществления регулируемых видов деятельности путем обеспечения прозрачности закупочной деятельности и повышения эффективности закупочных процедур. Данная мера позволит существенно снизить расходы регулируемых организаций на осуществление текущей деятельности.

4. Государственная политика по защите интересов потребителей при осуществлении государственного регулирования субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса основана на реализации следующих мероприятий:

введение социальной нормы потребления для отдельных видов товаров и услуг, поставляемых регулируемыми организациями;

введение стандартов раскрытия информации регулируемыми субъектами по регулируемым товарам / услугам (цены и тарифы, инвестиционные программы, наличие или отсутствие технологических возможностей на присоединение к сетевой инфраструктуре и пр.);

установление тарифов в зависимости от достигнутого уровня надежности и качества товаров и услуг, предоставляемых потребителям регулируемыми организациями;

определение порядка и условий смены/выбора потребителем поставщика регулируемых товаров (услуг);

определение перечня потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию;

организация системы мониторинга цен на товары (услуги) в дерегулируемых видах деятельности инфраструктурных секторов, а также сравнительных оценок эффективности деятельности сопоставимых организаций;

разработка стандартных форм договоров на поставку регулируемых товаров (услуг), а также регулирование их ключевых условий, принимая во внимание особенности функционирования инфраструктурных секторов.

Одной из основных мер социальной поддержки населения является введение социальной нормы потребления, в пределах которой электроэнергия будет поставляться населению по льготным ценам. Стоимость электроэнергии, поставляемой сверх социальной нормы потребления, будет устанавливаться на уровне не ниже экономически обоснованного. Применение социальной нормы потребления позволит уменьшить объем перекрестного субсидирования в электроэнергетике наименее болезненным способом, переложив основное бремя повышения тарифов на граждан, имеющих большие доходы и потребляющих много электроэнергии. По результатам применения нормы социального потребления в электроэнергетике будет рассмотрен вопрос о возможности и необходимости применения нормы социального потребления в других инфраструктурных секторах. В настоящее время применение социальной нормы потребления в других сферах коммунального хозяйства сдерживается низкой долей потребителей, оснащенных приборами учета коммунальных ресурсов.

Тарифы регулируемых организаций должны соответствовать надежности и качеству товаров и услуг, предоставляемых потребителям, а стимулирование регулируемых организаций к повышению эффективности и снижению расходов не должно приводить к снижению надежности и качества. Для обеспечения потребителей и регулирующих органов достоверной информацией о надежности и качестве товаров и услуг регулируемых организаций необходимо создать систему учета показателей деятельности регулируемых организаций, качества услуг и обеспечить взаимосвязь между показателями надежности и качества, тарифами и инвестиционными программами регулируемых организаций. Реализация мероприятий по повышению надежности и качества должна обеспечиваться необходимым финансированием, а за достижение установленных показателей должна быть установлена ответственность, в том числе и финансовая.

5. Совершенствование системы регулирования должно осуществляться за счет следующих механизмов:

устранения избыточного регулирования;

разграничения регуляторных полномочий между уровнями государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления с учетом принципов сомасштабности регулирования и регулируемых объектов, а также передачи полномочий по регулированию наиболее квалифицированным органам;

повышения прозрачности регулирования, широкого привлечения экспертных и саморегулируемых организаций, а также вовлечения в процесс регулирования представителей бизнеса и потребителей;

совершенствования системы отчетности и мониторинга, координации деятельности различных регулирующих органов;

формирование современной системы подготовки и переподготовки кадров для муниципальных и региональных органов регулирования.

Регулирование организаций коммунального комплекса осуществляется на нескольких уровнях: муниципальном, региональном и федеральном. Надбавки к тарифам организаций коммунального комплекса, плата за подключение и тарифы на услуги по водоснабжению и водоотведению, а также нормативы потребления коммунальных услуг устанавливаются муниципальными регулирующими органами. Индексы предельного роста тарифов для муниципалитетов, тарифы на услуги по теплоснабжению и электроснабжению устанавливаются региональными органами регулирования. На федеральном уровне устанавливаются индексы предельного темпа роста тарифов для субъектов Российской Федерации и отдельные виды цен и тарифов (цены на газ, тарифы на передачу электрической энергии по магистральным сетям, тепловую и электрическую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки и пр.).

Основные проблемы в области тарифного регулирования существуют на муниципальном уровне и вызваны они в первую очередь отсутствием кадров и низким уровнем квалификации. Также у муниципальных органов существует конфликт интересов, связанный с тем, что они одновременно владеют, управляют объектами коммунальной инфраструктуры и осуществляют регулирование их деятельности, включая установление тарифов.

Региональные органы регулирования фактически дублируют деятельность муниципальных органов регулирования в процессе установления индексов предельного темпа роста тарифов. Региональные органы регулирования, с одной стороны, имеют избыточный набор инструментов влияния на решения муниципальных органов регулирования, включая индексы предельного роста тарифов по отдельным услугам, индекс предельного роста платы граждан за коммунальные услуги и критерии доступности коммунальных услуг. С другой стороны, возможности контроля за деятельностью муниципальных органов регулирования, в частности возможности пересмотра решений, не соответствующих решениям вышестоящих органов регулирования, ограничены.

В процессе регулирования большинство организаций вынуждено обращаться и в муниципальные, и в региональные органы регулирования, что создает бюрократию и снижает привлекательность организаций коммунального комплекса для частного бизнеса. Например, в отношении тепловой энергии тарифы устанавливаются региональными органами регулирования, а нормативы потребления, плата за подключение, надбавки к тарифам, а также тарифы услуги по снабжению горячей водой - муниципальными.

При этом в сфере газоснабжения регулирование является недостаточным, законодательство носит рамочный характер, что дает регулируемым организациям излишнюю свободу в отношениях с потребителями.

Для повышения качества решений регулирующих органов необходимо устранить избыточное регулирование и усовершенствовать систему разграничения полномочий в области тарифного регулирования. Полномочия органов местного самоуправления по регулированию тарифов необходимо передать на уровень субъектов Российской Федерации, сохранив за органами местного самоуправления полномочия по регулированию инвестиционной деятельности регулируемых организаций. При этом необходимо предусмотреть механизм делегирования полномочий по регулированию тарифов органам местного самоуправления, при условии, что они обладают необходимыми ресурсами и квалификацией, в частности:

- органы регулирования должны быть сформированы, укомплектованы персоналом и обеспечены финансированием;

- должна быть утверждена программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования, установлены требования к надежности и качеству товаров и услуг регулируемых организаций;

- проведено обучение сотрудников органов регулирования.

Для повышения прозрачности принимаемых решений и обеспечения баланса интересов на уровне субъектов Российской Федерации требуется предусмотреть механизмы согласования решений в области тарифной политики с органами местного самоуправления.

В отношении регулирующих органов муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, работающих с нарушением законодательства и не исполняющих свои функции, необходимо вводить ограничения полномочий с передачей их соответственно на уровень субъектов Российской Федерации и на федеральный уровень. В отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации такие ограничения могут быть введены Правительством Российской Федерации, в отношении органов местного самоуправления - уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти

Для устранения разногласий, связанных с установлением и применением тарифов, необходимо развивать систему досудебного урегулирования споров, обеспечивающую рассмотрение дела по существу. Решения, принимаемые органами, уполномоченными осуществлять досудебное урегулирование споров, должны быть обязательными для участников процесса, но могут быть обжалованы в судебном порядке.

Деятельность регулирующих органов должна быть прозрачна для регулируемых организаций и потребителей. Для повышения прозрачности, предсказуемости и последовательности процессов регулирования, органы регулирования должны расширить практику системных консультаций и обсуждений со всеми заинтересованными сторонами: представителями потребителей, бизнеса и экспертного сообщества путем эффективного взаимодействия с консультационными и общественными советами, в том числе по вопросам совершенствования нормативно-правовой базы и процессов регулирования. Достижение баланса интересов всех заинтересованных сторон должно стать не только целью, но и формой регулирования.

С целью повышения качества принимаемых решений регулирующим органам необходимо привлекать квалифицированных экспертов и экспертные организации. Экспертное сообщество должно принимать активное участие в разработке нормативных правовых и методических документов и в других областях деятельности регулирующих органов.

Координация деятельности различных министерств и ведомств при осуществлении государственного регулирования инфраструктурных секторов должна быть основана на использовании единой системы учета и анализа данных о регулируемых организациях и единых принципах и моделях расчета тарифов.

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса, включая ценовое / тарифное регулирование, основывается на общих принципах, одинаковых подходах и методах регулирования. Несмотря на имеющиеся особенности, связанные с технологическим устройством, структурой собственности, отраслевой спецификой и скоростью структурных реформ, дальнейшее совершенствование системы государственного регулирования инфраструктурных секторов будет осуществляться в соответствии с общими принципами с учетом достигнутых отраслевых результатов в инфраструктурных секторах.

6. Развитие инфраструктурного сектора должно осуществляться с учетом необходимости повышения эффективности использования энергетических ресурсов и воды. В применении к государственной тарифно-ценовой политике обеспечение ресурсоээфективности будет достигаться за счет использования следующих механизмов:

обязательного перехода потребителей к расчетам за потребление товаров и услуг регулируемых организаций на основании данных приборов учета (за исключением индивидуальных приборов учета тепловой энергии в существующих зданиях и сооружениях);

утверждения программ по повышению энергетической эффективности;

контроля за достижением регулируемыми организациями показателей энергоэффективности;

применения энергосервисных договоров и других механизмов, стимулирующих потребителей и регулируемые организации к сбережению энергетических ресурсов;

установление нормативов потерь электрической, тепловой энергии и воды на долгосрочный период;

сохранение на 5 лет за регулируемыми организации экономического эффекта от снижения потерь энергетических ресурсов с учетом источников финансирования мероприятий по снижению потерь.

Регулирование в сфере подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, включая тарифно-ценовое регулирование

Целью регулирования в сфере подключения к сетям инженерно-технического обеспечения является обеспечение всех потребителей доступом к товарам и услугам регулируемых организаций в инфраструктурных отраслях экономики.

Ключевыми задачами регулирования в сфере подключения к сетям инженерно-технического обеспечения являются:

достижение баланса экономических интересов между регулируемыми организациями и потребителями, а также между существующими и вновь присоединяемыми потребителями;

эффективность расположения и выбора технических характеристик подключаемых мощностей и объектов сетевой инфраструктуры;

недискриминационный доступ к сетевой инфраструктуре;

минимизация финансовых рисков и повышение инвестиционной привлекательности инфраструктурных отраслей экономики.

Основные проблемы при подключении к системам инженерно-технической инфраструктуры

Основные проблемы при подключении потребителей к сетям инженерно-технического обеспечения связаны со следующими факторами:

дефицитом сетевой инфраструктуры, ограничивающим технические возможности по присоединению новых потребителей и стимулирующим злоупотребления со стороны регулируемых организаций;

высокой стоимостью подключения;

дискриминацией потребителей при заключении ими договоров с регулируемыми организациями на подключение (полная предоплата, длительные сроки и пр.).

При подключении новых потребителей основные проблемы естественных монополий вызваны следующими факторами:

отсутствием технических возможностей по подключению новых потребителей;

финансовыми рисками, связанными с отсутствием запланированного спроса на вновь построенные объекты инфраструктуры, и финансированием проектов за счет заемных источников.

Принципы регулирования платы за подключение

Механизм подключения потребителей к сетям инженерно-технического обеспечения должен обеспечивать:

доступность подключения к сетям инженерно-технического обеспечения для потребителей;

формирование ценовых сигналов, стимулирующих оптимальное расположение подключаемых объектов и их технические характеристики;

покрытие расходов регулируемых организаций на строительство инфраструктуры, необходимой для подключения новых потребителей, и оптимальное распределение рисков, связанных с отсутствием спроса на вновь построенные объекты, между регулируемой организацией и ее потребителями.

Доступность подключения к сетям инженерно-технического обеспечения для потребителей является необходимым условием для экономического роста. Многие потенциально выгодные бизнес-проекты из-за высокой платы за подключение не могут быть реализованы или имеют высокие риски, так как предприниматели несут расходы на подключение до того, как проект заработает и начнет приносить прибыль. В особенности это касается малого бизнеса. Низкая доступность подключения также связана со сложной и непрозрачной административной процедурой присоединения, дискриминацией потребителей, а также наличием технических ограничений.

Правила, по которым рассчитывается плата за подключение, непосредственно влияют на выбор технических решений потребителя. Если плата за подключение не взимается, то заявки предпринимателей формируются "с запасом", и введенные мощности не в полном объеме обеспечиваются спросом. Плата за подключение необходима, прежде всего в качестве стимулирующего механизма, и лишь затем как источник финансирования расходов регулируемой организации.

Регулируемые организации должны быть мотивированы на подключение новых потребителей, поэтому необходимо ограничить их финансовые риски при строительстве новой инфраструктуры. Строительство новой инфраструктуры осуществляется на заемные средства в соответствии с согласованными инвестиционными программами. В случае, если прогноз регулирующего органа, заложенный в инвестиционную программу, оказался неточным, регулируемая организация несет убытки, которые могут быть покрыты только за счет выручки от его основной деятельности. Снижение рисков регулируемой организации благоприятно отразится не только на объемах нового строительства, но и на условиях подключения, предлагаемых потребителям (уменьшение предоплаты, рассрочка платежей и пр.).

Механизмы формирования платы за подключение

Принципы государственной политики в сфере подключения к сетям инженерно-технического обеспечения реализуются с применением следующих механизмов.

1. Для снижения стоимости присоединения и минимизации финансовых рисков регулируемых организаций необходимо установить четкое распределение расходов, финансируемых за счет выручки, полученной за счет платы за подключение и за счет тарифов на товары и услуги регулируемых организаций, с отнесением основных расходов к тарифным источникам финансирования. Оплачивая товары и услуги регулируемых организаций в течение всего срока эксплуатации инфраструктуры, новые потребители, по сути, профинансируют расходы на ее создание.

Принципы распределения расходов на строительство новых сетей инженерно-текущего обеспечения между платой за подключение и тарифами на товары и услуги организаций коммунального комплекса должны быть закреплены законодательно. В плату за подключение оптимально включать расходы на строительство сетей "последней мили", то есть сетей от потребителя до точки подключения. При этом требуется закрепить в нормативной правовой базе порядок определения этой точки, что позволит формализовать расчет расходов сетевых организаций, включаемых в плату за подключение. Расходы на усиление существующих сетей, связанные в том числе и с подключением новых потребителей, должны финансироваться за счет тарифов на товары и услуги регулируемых организаций. Для стимулирования этих инвестиций необходимо переходить к установлению долгосрочных тарифов, в частности с использованием метода доходности инвестированного капитала.

2. Необходимо обеспечить возможность снижения платы за подключения при заключении потребителем и регулируемой организацией долгосрочного контракта на фиксированный объем товаров или услуг. Данный контракт выгоден не только потребителям, но и регулируемым организациям, так как он снижает риск неплатежеспособности потребителей и обеспечивает возврат вложенных средств.

3. Потребителям должно быть предоставлено право выбора самостоятельно осуществить часть работ, связанных с подключением к сетям инженерно-технического обеспечения, при условии, что построенные объекты соответствуют установленным техническим регламентам и другим обязательным требованиям, либо оплатить установленную плату за присоединение.

4. Острота проблемы дефицита сетевой инфраструктуры и рисков при ее строительстве может быть снижена за счет повышения качества инвестиционного планирования.

Основные злоупотребления при подключении потребителей происходят в условиях дефицита мощностей, когда, даже имея необходимые средства, потребители не могут легально подключиться к сетям. Для борьбы с дефицитом необходимо повышать качество инвестиционного планирования и ужесточать контроль за исполнением утвержденных инвестиционных программ регулируемых организаций. Правила согласования инвестиционных программ регулируемых организаций должны быть утверждены во всех инфраструктурных отраслях. Инвестиционные программы регулируемых организаций должны быть скоординированы между собой и с планами территориального развития.

5. Проблема дефицита может быть решена и за счет более эффективного использования существующих мощностей. Тем потребителям, которые не используют подключенную мощность в полном объеме, необходимо дать возможность перераспределить часть своей мощности в пользу других потребителей. При этом на регулируемую организацию не должны возлагаться обязательства по выкупу мощности, а на потребителя - обязательства по передаче мощности регулируемой организации. Перераспределение мощности в электроэнергетике происходит в соответствии с порядком и ограничениями, установленными Правительством Российской Федерации. В других видах деятельности вопрос об использовании данного механизма будет рассмотрен по результатам его применения в электроэнергетике.

6. Процесс подключения должен быть максимально прозрачен для потребителей и регулирующих органов. У потребителей должна быть возможность оперативно получить информацию о возможности подключения (доступной мощности), условиях подключения, ходе выполнения заявки на подключение. Эти данные в соответствии со стандартами раскрытия информации должны быть представлены на электронном сайте организации в сети "Интернет". Регулируемые организации должны нести ответственность за выполнение заявок на подключение в установленные сроки.

Информация, имеющаяся у регулирующих органов, также должна быть максимально прозрачна для потребителей.

Необходимо совершенствовать механизмы информационного обмена между регулирующими органами и процедуры коллегиального принятия решений. Федеральные органы исполнительной власти, формирующие государственную политику в области естественных монополий, должны иметь доступ к единой базе данных по вопросам тарифного и технического регулирования.

7. Условия договоров регулируемых организаций и потребителей не должны содержать дискриминационных условий. С этой целью условия подключения должны быть стандартизированы, для населения и малого бизнеса должны применяться типовые договоры подключения. Стоимость и условия нестандартного подключения должны определяться в соответствии с установленными правилам.

Нормативная правовая база в сфере подключения к системам инженерно-технической инфраструктуры

Единого закона, регулирующего вопросы тарифной политики в инфраструктурных отраслях, не существует. В целом регулирование тарифов, в частности тарифов на подключение, осуществляется отраслевыми законами. Общие подходы к регулированию субъектов естественных монополий установлены в Федеральном законе от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях".

В коммунальном комплексе регулирование платы за технологическое присоединение в электроэнергетике осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 14 апреля 1995 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации". Установление тарифов на подключение в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения происходит в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". Регулирование газовой отрасли осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации".

В электроэнергетике плата за технологическое присоединение устанавливается федеральными и региональными органами исполнительной власти, в теплоснабжении, водоснабжении и водоотведении - муниципальными органами исполнительной власти.

Лишь в законодательстве об электроэнергетике существуют критерии отнесения расходов к плате за технологическое присоединение и тарифам на передачу электрической энергии.

Правила недискриминационного доступа установлены лишь в электроэнергетике и транспортной отрасли.

Требования к прозрачности деятельности регулируемых организаций установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Для достижения указанных задач требуется разработка и утверждение следующих нормативных правовых актов:

1. Внесение изменений в отраслевое законодательство и внесение изменений в соответствующие Основы ценообразования, утверждаемые Правительством Российской Федерации, в части:

закрепления принципов отнесения расходов к плате за подключение и тарифу на товары и услуги регулируемых организаций (организаций коммунального комплекса);

возможности оплаты подключения (технологического присоединения) путем заключения долгосрочных договоров на поставку товаров (услуг);

установления ответственности за исполнение утвержденных инвестиционных программ.

2. Внесение изменений в законодательство о естественных монополиях и о регулировании организаций коммунального комплекса в части обеспечения координации инвестиционных программ регулируемых организаций и организаций коммунального комплекса и территориальных программ развития.

3. Внесение изменений в законодательство в части регламентации недискриминационного доступа к инженерно-техническим сетям организаций коммунального комплекса.

4. Утверждение Правительством Российской Федерации Стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий и организациями коммунального комплекса.

5. Утверждение Правил недискриминационного доступа к сетям инженерно-технического обеспечения во всех инфраструктурных секторах, содержащих перечень требований, предусмотренных законодательством о защите конкуренции, в том числе:

исчерпывающий перечень услуг, связанных с подключением;

формирование критериев наличия или отсутствия технологических возможностей для подключения и доступ к информации о возможности подключения;

порядок раскрытия информации о сроках подключения, стоимости подключения и других существенных условий;

существенные условия или типовые договоры подключения;

порядок определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию.

6. Утверждение типовых договоров подключения (технологического присоединения) для граждан и малого бизнеса.