Экспертное заключение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области от 21 января 2010 г. N 47н "На приказ Комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области от 16 ноября 2009 г. N 2509 "Об утверждении административного регламента Комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области по лицензированию медицинской деятельности"

Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза приказа Комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области от 16 ноября 2009 г. N 2509 "Об утверждении административного регламента Комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области по лицензированию медицинской деятельности" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.

Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.

Юридической экспертизой установлено следующее:

Настоящим Приказом утвержден административный регламент Комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области по лицензированию медицинской деятельности (далее - Регламент).

Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в сфере здравоохранения на территории Волгоградской области.

Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:

- Конституцией Российской Федерации;

- Налоговым кодексом Российской Федерации;

- Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 (в редакции от 27.12.2009 N 365-ФЗ);

- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 17.12.2009 N 326-ФЗ);

- Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в редакции от 25.11.2009 N 273-ФЗ);

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" (в редакции от 02.10.2009 N 779);

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 N 30 "Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности" (в редакции от 07.04.2008 N 241);

- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;

- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области";

- Постановлением главы администрации Волгоградской области от 09.12.1999 N 863 "Об утверждении Положения о Комитете по здравоохранению администрации Волгоградской области" (в редакции от 05.09.2008 N 1183).

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Преамбулой Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан определено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, признавая основополагающую роль охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни общества и подтверждая ответственность государства за сохранение и укрепление здоровья граждан Российской Федерации, стремясь к совершенствованию правового регулирования и закрепляя приоритет прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья, настоящие Основы устанавливают правовые, организационные и экономические принципы в области охраны здоровья граждан.

Частью 3 статьи 3 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан установлено, что законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации и Конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, настоящих Основ, иных федеральных законов и федеральных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 15 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Подпунктом 96 пункта 1 статьи 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлено, что в соответствии с настоящим Федеральным законом лицензированию подлежит медицинская деятельность.

В соответствии с абзацем 10 пункта 1 статьи 6 названного Федерального закона порядок осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливается положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Согласно пункту 2 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 N 30, лицензирование медицинской деятельности осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части деятельности, осуществляемой организациями муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи), а также Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития - в части деятельности, осуществляемой организациями государственной системы здравоохранения, а также деятельности, осуществляемой организациями муниципальной и частной систем здравоохранения по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи (далее - лицензирующие органы).

Пунктом 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679, установлено, что административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (далее - заявители), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

В соответствии с пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг рекомендовано руководствоваться Порядком, утвержденным настоящим Постановлением.

Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.

Согласно Приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" Комитет по здравоохранению входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.

В соответствии с пунктом 2 статьи 42 Устава (Основного закона) Волгоградской области руководители структурных подразделений администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.

Согласно пункту 1.1. Положения о Комитете по здравоохранению администрации Волгоградской области, утвержденного постановлением главы администрации Волгоградской области от 09.12.1999 N 863, Комитет по здравоохранению администрации Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим государственное управление здравоохранением Волгоградской области и реализацию государственной политики в сфере охраны здоровья населения Волгоградской области и развития медицинской науки.

Пунктом 6.3.2. Положения установлено, что председатель Комитета издает в пределах компетенции Комитета приказы и распоряжения.

Таким образом, издание исследуемого юридической экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.

Однако, в тексте анализируемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.

1. Абзацем 2 приложения N 2 к анализируемому Приказу определено, что проведение предлицензионного обследования соискателя лицензии оформляется приказом Комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области, где указываются мероприятия, которые необходимо провести для достижения цели и задач обследования, привлекаемые специалисты в качестве экспертов, состав комиссии (не менее двух человек).

Вместе с тем, согласно пункту 3 статьи 12 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" к отношениям, связанным с проведением лицензирующим органом проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий и проверки соблюдения лицензиатом указанных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности, применяются положения Федерального закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Абзацами 1 и 3 пункта 9 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 N 30, определено, что при рассмотрении заявления о предоставлении лицензии лицензирующий орган проводит проверку полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных в соответствии с пунктом 7 настоящего Положения заявлении и документах, а также проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий.

Проверка возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий проводится лицензирующим органом в соответствии с требованиями, установленными для организации проверок Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Федеральный закон 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" утратил силу с 1 мая 2009 г. в связи с принятием Федерального закона 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Следовательно, проверка лицензирующим органом возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий проводится в соответствии с требованиями, установленными для организации проверок названным выше федеральным законом.

Так, согласно пункту 2 статьи 14 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются:

1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;

4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;

6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

7) перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю, административных регламентов взаимодействия;

8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

9) даты начала и окончания проведения проверки.

Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иного перечня сведений, которые необходимо отразить в приказе о проведении проверки, чем предусмотрено федеральным законодательством.

2. В соответствии с абзацем 4 приложения N 2 к рассматриваемому нормативному правовому акту внеплановые мероприятия по контролю осуществляются без предварительного уведомления юридического лица или индивидуального предпринимателя.

Однако, согласно пункту 16 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, и внеплановой выездной проверки на предмет соблюдения требований статьи 11 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в закреплении субъектом Российской Федерации в тексте анализируемого нормативного правового акта положения об отсутствии необходимости уведомления юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о проведении внеплановых мероприятий по контролю.

3. В соответствии с абзацами 1-3 приложения N 6 к анализируемому нормативному правовому акту лицензиат имеет право на получение дубликата документа, подтверждающего наличие лицензии, в случае его утраты, а также заверенных лицензирующим органом копий этого документа.

Дубликат или копия документа, подтверждающего наличие лицензии, предоставляются лицензиату в течение 10 дней с даты получения лицензирующим органом его письменного заявления.

К заявлению прикладываются документы, объясняющие обстоятельства утраты документа, подтверждающего наличие лицензии.

Однако, согласно абзацу 7 пункта 2 статьи 9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" в случае утраты документа, подтверждающего наличие лицензии, лицензиат имеет право на получение дубликата указанного документа, который предоставляется ему на основании заявления в письменной форме.

Абзацами 1 и 2 пункта 11 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 N 30, установлено, что лицензиат имеет право на получение дубликата документа, подтверждающего наличие лицензии, в случае его утраты, а также заверенных лицензирующим органом копий этого документа.

Дубликат или копия документа, подтверждающего наличие лицензии, предоставляются лицензиату в течение 10 дней с даты получения лицензирующим органом его письменного заявления.

Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в закреплении субъектом Российской Федерации в тексте анализируемого нормативного правового акта не предусмотренных федеральным законодательством документов, которые необходимо предоставить лицензиатом для получения дубликата или копии документа, подтверждающего наличие лицензии.

Кроме того, в тексте анализируемого Приказа выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.

1. Рассматриваемый Приказ разработан в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)", постановлением главы администрации Волгоградской области от 18.05.2006 N 554 "О проведении административной реформы в Волгоградской области в 2006-2010 годах".

В преамбуле исследуемого нормативного правового акта содержатся ссылки на указанные выше акты федерального и регионального законодательства с использованием неточных формулировок их названий. В тексте Приказа названия постановления Правительства Российской Федерации и постановления главы администрации Волгоградской области сформулированы следующим образом: "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг"; "О проведении административной реформы в Волгоградской области в 2006-2008 годах".

С целью устранения неточностей в использовании наименований нормативных правовых актов, предлагаем внести соответствующие изменения в исследуемый Приказ.

2. Согласно пункту 1.1. Регламента административный регламент исполнения Комитетом по здравоохранению администрации Волгоградской области государственной функции по осуществлению лицензирования медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения, в т.ч. негосударственных учреждений, на территории Волгоградской области (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи) (далее - Регламент) определяет сроки, требования и последовательность действий (административных процедур) отдела лицензирования медицинской деятельности Комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области при осуществлении полномочий по лицензированию медицинской деятельности.

Вместе с тем, необходимо отметить, что в соответствии со статьями 12, 13, 14 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан действующим федеральным законодательством выделяется государственная, муниципальная и частная системы здравоохранения.

Таким образом, организации муниципальной и частной систем здравоохранения включают в себя негосударственные учреждения.

Следовательно, указание в тексте анализируемого нормативного правового акта одновременно на организации муниципальной и частной систем здравоохранения и негосударственные учреждения необоснованно.

Аналогичные нарушения правил юридической техники выявлены в абзаце 2 пункта 1.1., пункте 1.2. Регламента.

3. Пунктом 2 регламента определено, что предоставление государственной функции по лицензированию медицинской деятельности включает в себя следующие процедуры:

- прием заявления и прилагаемых к нему документов;

- проверка полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии на осуществление медицинской деятельности;

- использование права проведения предлицензионного обследования соискателя лицензии на соответствие лицензионным требованиям и условиям;

- принятие решения о выдаче (об отказе в выдаче лицензии), продлении срока действия лицензии, переоформлении лицензии, прекращении действия лицензии;

- оформление лицензии;

- выдача лицензии и приложений;

- выдача дубликатов лицензии;

- направление данных, содержащихся в реестрах лицензий субъекта Федерации, в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития;

- предоставление информации из реестра лицензий.

Вместе с тем, абзацем 4 статьи 2 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлено, что лицензирование - мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.

С целью уточнения перечня мероприятий входящих в предоставление государственной функции по лицензированию медицинской деятельности предлагаем внести в текст анализируемого Приказа необходимые изменения.

4. Пунктом 3.3. Регламента установлено, что за переоформление лицензии в случае изменения наименования юридического лица, изменения места его нахождения или указанных в лицензии мест нахождения обособленных подразделений, а также в случае утраты лицензии взимается лицензионный сбор в размере и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Вместе с тем, пунктом 1 статьи 11 Федерального закона установлено, что в случае реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования или места его нахождения либо изменения имени или места жительства индивидуального предпринимателя, а также в случае изменения адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности и в иных предусмотренных федеральным законом случаях лицензиат, его правопреемник либо иное предусмотренное федеральным законом лицо обязаны подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии. В заявлении указываются новые сведения о лицензиате, его правопреемнике либо об ином предусмотренном федеральным законом лице и данные документа, подтверждающего факт внесения соответствующих изменений в единый государственный реестр юридических лиц или единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей.

С целью уточнение перечня случаев, при наличии которых осуществляется переоформление лицензии в соответствии с требованиями федерального законодательства предлагаем внести в текст анализируемого Приказа необходимые изменения.

5. Абзацем 1 приложения N 5 Регламента определено, что в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии на осуществление медицинской деятельности, проводится лицензирующим органом в следующих случаях:

- реорганизации юридического лица в форме преобразования (изменения организационно-правовой формы);

- изменения наименования юридического лица;

- изменения места нахождения (юридического адреса) юридического лица;

- изменения имени или места жительства индивидуального предпринимателя;

- изменения адреса места осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем медицинской деятельности (то есть изменения реквизитов адреса: наименования населенного пункта, названия улицы, номера дома при сохранении фактического места осуществления деятельности в тех же помещениях).

Вместе с тем, пунктом 1 статьи 11 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлено, что в случае реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования или места его нахождения либо изменения имени или места жительства индивидуального предпринимателя, а также в случае изменения адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности и в иных предусмотренных федеральным законом случаях лицензиат, его правопреемник либо иное предусмотренное федеральным законом лицо обязаны подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии.

Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в установлении в тексте исследуемого нормативного правового акта исчерпывающего перечня оснований для переоформления лицензии, в то время как федеральный законодатель предусматривает возможность включения в указанный перечень иных оснований, предусмотренных федеральными законами.

Аналогичное нарушение правил юридической техники выявлено в абзаце 2 приложения N 5 рассматриваемого нормативного правового акта.

В тексте исследуемого Приказа положений, способствующих проявлению коррупции, не выявлено.

Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 25 ноября 2009 г. N 221.

Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что приказ Комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области от 16 ноября 2009 г. N 2509 "Об утверждении административного регламента Комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области по лицензированию медицинской деятельности" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.

Начальник Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области Государственный советник юстиции Российской Федерации III класса

М.А. Колесников