Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 24 октября 2005 г. N 1053 "О Программе реформирования региональных финансов Волгоградской области на 2006-2007 годы"

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В Волгоградской области по настоящее время оценки возможности перевода организаций - поставщиков социальных услуг в формы негосударственных учреждений не проводилось. Одной из причин является отсутствие законодательно закрепленных на федеральном уровне новых организационно-правовых форм учреждений (ожидается, что проекты данных законодательных актов должны быть внесены в Государственную Думу РФ в 2005 году).

Между тем, в Волгоградской области существуют прецеденты оказания социальных услуг населению негосударственными учреждениями. Например, в настоящее время в области действует 17 частных школ, в которых обучается 1,8 тыс. учеников. Доля школ и учеников в частных школах в общем количестве пока крайне мала (1,3% школ, в которых обучается 0,7% учеников), что не дает оснований говорить о внедрении в области негосударственного образовательного процесса, однако дает возможность провести сравнительную оценку качества оказания в них услуг, выработать критерии оценки их деятельности и определить параметры, которые необходимо предъявлять к негосударственным учреждениям в данной сфере.

План и этапы реформирования

Неотъемлемым условием обеспечения эффективности проводимых реформ по переводу бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций и необходимым на начальном этапе является формирование понимания и осознание руководителями организаций и учреждений, ответственных за предоставление социальных бюджетных услуг населению, принципа: государство (органы местного самоуправления) не обязано должно быть собственником поставщиков бюджетных услуг. Целью работы органов власти должно быть обеспечение предоставления именно услуг, а не деятельность учреждений, и данные органы могут на конкурсной основе заключать договоры с организациями любой формы собственности на предоставление этих услуг. Конкурсные механизмы выбора поставщиков социальных услуг, механизмы качественного лицензирования их деятельности могут обеспечить эффективность производства услуг в условии равной конкуренции, которые могут быть достигнуты при условии оценки эффективности и результативности деятельности организаций государственной и частной форм по критериям, не зависящим от организационной правовой формы или формы собственности поставщика услуг.#

В настоящее время федеральными органами власти ведется подготовка данных документов, и комитетам и управлениям Администрации Волгоградской области необходимо быть готовым, определиться с с составом учреждений, финансируемых из бюджета, основной деятельностью которых является предоставление услуг населению Волгоградской области, в том числе оплачиваемых как непосредственно их получателями (самими гражданами), так и органами власти через механизм исполнения определенного заказа#.

Учитывая изложенное, в целях повышения эффективности производства услуг социальной направленности за счет расширения состава и организационно-правовых форм поставщиков услуг предлагается провести следующие мероприятия:

На первом этапе реализации Программы планируется:

- провести оценку возможности перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций, определить и утвердить перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями;

- определить четкие и достижимые целевые показатели деятельности учреждений - поставщиков услуг социальной направленности, выработать перечень услуг и стандарты их качества, которые должны соблюдаться поставщиками, а так же# разработать единые механизмы стимулирования их деятельности;

На втором этапе планируется:

- определить перечень, разработать порядок и план перевода учреждений, оказывающих услуги, определенные на первом этапе, в форму негосударственных организаций, разработать положения конкурсов и формы заключаемых с ними типовых контрактов;

- рассмотреть возможность корректировки перечня услуг в зависимости от объективных условий изменения федерального законодательства и приоритетов государственной политики Российской Федерации и Волгоградской области, что не исключает возможности увеличения объема и расширение# состава предоставляемых услуг;

- планируемая органами государственной власти Волгоградской области работа и ее результаты с целью информирования населения о предлагаемом усовершенствовании качества оказываемых услуг и достигнутых результатах должны освещаться в средствах массовой информации, включая электронные.

Ожидаемые результаты

Темпы роста соотношения негосударственных поставщиков услуг за два года реализации программы, скорее всего, не достигнет 20 процентов общей численности поставщиков услуг социальной сферы, ожидается, что данное соотношение достигнет уровня 3-5%. Однако, по отдельным видам услуг (в области культуры, молодежной политики) этот уровень вполне достижим. Основным же результатом введения в структуру предоставления социальных услуг негосударственных учреждений должно стать возникновения конкуренции поставщиков услуг, и как следствие - повышение эффективности производства социальных услуг, финансируемых за счет средств бюджета области и бюджетов муниципальных образований.#

Альтернативные механизмы

Существует две главные альтернативные стратегии - сделать ставку на преимущественное развитие негосударственного сектора социальных услуг и сделать ставку на преимущественное развитие государственного сектора с введением доли негосударственного в качестве стимулирования конкуренции. В первом случае есть риск утраты единства уровня обеспеченности бюджетными услугами для значительной части населения, во втором - риск снижения качества бюджетных услуг из-за отсутствия конкуренции и низких требований к качеству услуг.

Представляется, что во втором случае обеспечивается лучший социальный климат и лучшие условия для воспроизводства человеческого капитала, что является одним из главных условий для экономического роста. Но для обеспечения достаточно высокого качества бюджетных услуг необходима разработка методик по оценке этого качества.

В то же время это не исключает поощрения развития частного сектора социальных услуг (прежде всего - в сфере культуры, а так же# медицинского обслуживания, образования и других) для тех слоев населения, которые готовы платить больше за более высокое качество таких услуг.

Есть ли необходимость дополнительно оплачивать эти услуги из бюджета - отдельный вопрос. Если при этом создается конкуренция для бюджетного сектора, то на этот вопрос следует ответить положительно, так как конкуренция всегда способствует росту качества. Если же при этом происходит только субсидирование более обеспеченных слоев населения за счет менее обеспеченных, то на этот вопрос следует ответить отрицательно, так как это противоречит основополагающим целям бюджетной политики - обеспечение равных условий доступности бюджетных услуг установленного качества вне зависимости от параметров места жительства или финансовой обеспеченности людей.

Оценка рисков

Наибольшим риском реализуемости рассматриваемого мероприятия является его зависимость от достаточного числа квалифицированных кадров, способных производить бюджетные услуги в условиях рыночной конкуренции на основании контрактов. Данный риск минимизируется проведением обучающих мероприятий для сотрудников, а также посредством разработки методов мониторинга и контроля качества предоставления бюджетных услуг.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Первичная оценка основных причин возникновения кассовых разрывов в Волгоградской области позволяет сделать предварительные выводы о том, что как и во многих других регионах Российской Федерации, кассовые разрывы обусловлены необходимостью финансирования сезонных расходов бюджета, связанных с проведением посевных работ, подготовкой к отопительному сезону и своевременной выплатой отпускных работникам сферы образования.

Ограниченные возможности областного бюджета и отсутствие утвержденной методики формирования не позволяют в ближайшее время создать необходимый финансовый резерв на покрытие сезонных расходов.

Планирование кассовых разрывов осуществляется на основе ретроспективного анализа данных бюджетного учета предыдущих лет.

За последние годы удалось сократить число кассовых разрывов. Если в 2002 году их было 4, в 2003 году - 2, то в 2004 и 2005 годах - 1.

План и этапы реформирования

Ожидаемые результаты реализации мероприятий

В результате реализации намеченных мероприятий уже на этапе составления проекта регионального бюджета в поквартальном распределении доходов и расходов можно будет учесть возникающие временные кассовые разрывы и предусмотреть возможные источники их покрытия.

Альтернативные механизмы

Альтернативой предложенным мероприятиям может быть ожидание формирования необходимой нормативной базы на федеральном уровне. Однако в этом случае будут потеряны темпы реформирования региональных финансов, вероятность возникновения кассовых разрывов снижаться не будет, будут тиражироваться потери в виде дополнительных расходов в связи с привлечением кредитных ресурсов.

Другой альтернативой является использование преимущества, которое возникает в отношении качества администрирования бюджетными средствами при казначейском исполнении областного бюджета. Развитие областного казначейства позволит обеспечить в сфере контроля за использованием средств бюджетов недопущения# возникновения необеспеченных бюджетных обязательств, при этом будет значительно сокращена возможность возникновения кассовых разрывов и необходимость прибегать к банковским кредитам для их финансирования. Вместо этого возникнет практически постоянное наличие остатка средств на счете, что может быть использовано в качестве дополнительного финансового ресурса, в том числе - служить резервом на покрытие возможных кассовых разрывов при возникновении потребности в финансировании непредвиденных расходов.

Оценка рисков

Основные риски эффективности данного мероприятия связаны со стабильностью системы межбюджетных отношений, устанавливаемых на уровне Федерации и стабильностью доходных источников внутри планируемого периода. Федеральный риск в отношении данного мероприятия расценивается, как низкий, а риск стабильности доходных источников и самих доходов минимизируется посредством повышения качества планирования, которое также является составной частью Программы реформирования. Риск возникновения форс-мажорных обстоятельств является непредсказуемым и в отношении данного риска метод его минимизации не определен. Риск форс-мажорного кассового разрыва снижается возможностью применения незапланированных источников покрытия разрыва - привлечением кредитных ресурсов сверх запланированных в бюджете объемов или получением разовой финансовой помощи из федерального бюджета.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В Волгоградской области проводится значительная законотворческая деятельность в области бюджетного и налогового законодательства. В 2004 году принято 16 законопроектов по данным вопросам, в 2005 году - 25, планируется принять в 2006 году - 14 законопроектов, в I полугодии 2007 года - 7. Все принятые законы публикуются в средствах массовой информации и в сети Интернет.

После представления в Волгоградскую областную Думу проектов Законов Волгоградской области "Об областном бюджете на 2005 год" и "Об областном бюджете на 2006 год" были организованы публичные слушания по данным законопроектам, на которых дана оценка качества их составления. Кроме того, в 2005 году два законопроекта по межбюджетным отношениям прошли независимую экспертизу.

Органами законодательной и исполнительной власти оцениваются финансовые последствия принятия законов. Так в результате внесения изменений и дополнений в Законы Волгоградской области по бюджетному и налоговому законодательству получено дополнительно доходов в региональный бюджет за 2004 год - 455700 тыс. рублей, за 2005 год - 402557 тыс. рублей. Однако эти данные отражают лишь "внутрисистемные" последствия в виде изменения показателей доходов и расходов бюджета, но не отражают "внешние", результирующие последствия, выраженные в изменении результативности и эффективности, т.е. на настоящий момент не произведена оценка влияния принимаемых законов, выраженных в форме финансовых последствий изменений эффективности и результативности производства бюджетных услуг (сокращение себестоимости производства услуг, рост их качества и соответствующий рост показателей производительности человеческого капитала области), воздействия на конечных потребителей бюджетных услуг, что и должно в конечном счете являться предметом экспертизы.

Нормативный правовой акт, устанавливающий обязательность публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства на настоящий момент не разработан и не принят. Не определен и потенциальный состав субъектов, осуществляющих эту экспертизу в независимом от исполнительных органов власти области режиме.

План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы реформирования:

- продолжится работа по разработке методов оценки и непосредственной оценке фактических последствий реализации законов в области бюджетного и налогового законодательства, принятых в последнем финансовом году.

На втором этапе Программы:

- будет разработан и принят нормативный правовой акт, устанавливающий обязательность процедур проведения публичной независимой экспертизы в сфере бюджетного и налогового законодательства.

- законодательно будет утвержден порядок проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики.

- в средствах массовой информации и сети Интернет будут опубликованы результаты публичной независимой экспертизы.

- все законопроекты в области бюджетного и налогового законодательства последнего отчетного года пройдут через процедуру обязательной публичной независимой экспертизы.

Ожидаемые результаты реализации мероприятий

В результате реализации намеченных мероприятий в реформировании бюджетного процесса могут принимать участие не только субъекты права законодательной инициативы, но и представители общественных советов и организаций. Таким образом, будет обеспечена прозрачная система оценки качества составления законопроектов и финансовых последствий в форме конечной эффективности принятия и реализации законов. Конечным результатом реализации данного мероприятия ожидается рост эффективности нормотворческой деятельности, выраженный в росте эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг. При этом будет расширен состав анализируемых параметров, влияющих на эффективность, за счет расширения состава анализируемых существенных факторов эффективности. Будут учитываться мнения не только законодательных и исполнительных органов власти, но и экспертные мнения представителей общественности, в том числе - конечных получателей бюджетных услуг.

Альтернативные механизмы

Предусмотренные мероприятия по показателю А3 довольно трудоемки и подразумевают создание независимой и эффективной экспертной структуры. Альтернативные механизмы реализации мероприятий предусматривают выбор по отношению альтернативных составов представителей института экспертизы - сочетание групп представителей научных кругов, юристов, представителей федеральных органов власти, муниципальных образований, репрезентативных для области конечных потребителей бюджетных услуг.

Альтернативой является также выбор этапа подключения экспертов к процессу экспертизы законопроекта. Первый вариант - привлечение экспертов на этапе обсуждения проблематики и разработка законопроекта уже с учетом экспертного мнения по проблематике с последующим обсуждением сформированного таким образом законопроекта. Второй - использование института независимой экспертизы уже на этапе перед одним из чтений законопроекта, при котором одновременно к процессу экспертизы будет изложена как проблема, так и предлагаемый законодательный механизм ее решения. Третий - выражение экспертных мнений в ходе чтений законопроекта в Волгоградской областной Думе непосредственно. Выбор из указанных альтернатив может осуществляться в зависимости от характера и масштабности решаемой проблемы, степени влияния на потенциальные изменения в жизнедеятельности общества. Так, например, проблема монетизации льгот гипотетически для целей повышения результативности и эффективности могла бы быть рассмотрена экспертами начиная с момента обсуждения проблемы, это позволило бы избежать многих возникших на практике проблем. А изменения в законодательстве, касающемся к примеру закупок, вполне могут обсуждаться с экспертами уже на этапе готового законопроекта, так как влияние на конечных получателей услуг носит опосредованный характер и предполагаемые изменения существенны лишь для органов, осуществляющих закупки и потенциальных поставщиков. Относительно третьей альтернативы предварительно можно сделать вывод о его низкой эффективности, так как время на слушание мнений экспертов может подрывать регламент работы законодателя, а экспертные мнения могут быть неподготовленными в силу ограниченности времени на анализ предмета экспертизы.

Оценка рисков

Основной риск эффективности реализации описанных выше мероприятий вытекает из того, что экспертный совет должен выступать в качестве независимого от органов власти общественного органа. Добровольность участия в экспертизе является одним из факторов, обеспечивающих независимость. Соответственно, вне зависимости от того, насколько качественные нормативные правовые акты, регламентирующие участие экспертов будут разработаны, эксперты могут игнорировать возможность участия в таком органе и результат экспертизы будет отсутствовать в силу отсутствия самой процедуры. Этот риск значителен. Его минимизация возможна путем формирования общественного мнения относительно общественной полезности и потенциальной результативности независимой экспертизы. Органы власти должны будут произвести обширную PR-кампанию планируемых изменений в нормотворческой деятельности и эти действия могут позволить сформировать эффективный и репрезентативный совет экспертов.

Другим существенным риском является степень компетентности привлекаемых экспертов. Экспертное мнение неподготовленного индивида, не имеющего базовых знаний относительной бюджетного и нормотворческого процессов и его целей может стать деструктивным для самого процесса экспертизы. Риск некомпетентности может быть снижен двумя способами. Первый - формирование профессионального пула экспертов посредством регламентации структуры экспертного органа. Второй - включение обучающей компоненты в рамках PR-кампании, популяризирующей цели и ожидаемые результаты экспертизы. Органы власти должны сообщить потенциальным экспертам о том, каким образом будет учитываться мнение экспертов и каким образом эти мнения могут влиять на результаты деятельности органов власти.#

Существует также риск того, что мнение экспертов по тем или иным причинам не будет учитываться в должном объеме законодательным органом. Этот риск может быть минимизировать освещением в СМИ хода и результатов экспертизы. Тот факт, что конструктивные экспертные мнения и заключения игнорируются законодателем может повлиять отношение избирателя к своим действующим представителям - депутатам, что может влиять на результаты очередных выборов. Законодатель будет стимулирован к учету мнения или к аргументации факторов, влияющих на причину отказа от учета мнения экспертов.#

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Для целей описания текущего состояния Волгоградской области в сфере бюджетных закупок мы провели первичный анализ ее действующей нормативной правовой основы, описание которой приведено ниже.

В настоящее время осуществление закупок материальных ресурсов за счет бюджетных средств в области регулируется федеральной и областной нормативной базой. В области приняты:

Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 15.01.2004 г. N  20 "Об утверждении порядка размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд Волгоградской области";

Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 16.01.2004 г. N  23 "О конкурсных (котировочных) комиссиях по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд Волгоградской области";

Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 10.06.2004 г. N  517 "Об утверждении положения по организации и проведению контрольных мероприятий за соблюдением требований законодательства при формировании, размещении и исполнении заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд на территории Волгоградской области";

Закон Волгоградской области от 28.01.2003 г. N  784-ОД "О поставках продукции для государственных нужд Волгоградской области".

С 2006 года вступает в силу Федеральный закон от 21.07.2005 г. N  94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", в связи с чем нормативно-правовые акты Волгоградской области будут приведены в соответствии# с данным законом.

Комитетом экономики Администрации Волгоградской области в соответствии с бюджетной росписью составляется сводная заявка по закупкам по учреждениям, финансируемым из областного бюджета.

Все нормативно-правовые акты, регулирующие закупки для государственных нужд, размещены в сети Интернет на официальном сайте Администрации Волгоградской области (www.volganet.ru) и опубликованы в средствах массовой информации (газета "Волгоградская правда" помещает объявления о размещении закупок с 2002 года). Там же размещается информация по планируемым и объявленным конкурсам, их итогам, а также архивные данные о проведении конкурсов с 2002 г.

В настоящее время доля бюджетных закупок, осуществленных по конкурсу, в общем объеме расходов областного бюджета составляет в среднем 18-19%.

Тем не менее, учитывая, что детального анализа областной системы закупок и динамики ее результативности пока не произведено, область в исходном состоянии не соответствует условиям первого уровня показателя А1.

План и этапы реформирования

На первом этапе Программы предполагается осуществление следующим# мероприятий:

- будет произведена работа по детальной инвентаризации бюджетных расходов с целью изучения возможности их осуществления на основе проведения конкурсных бюджетных закупок и оценка динамики нормативной правовой основы системы бюджетных закупок, действующей за последние три отчетных года и анализ ее результативности;

- будут внесены изменения и уточнения в нормативные правовые акты по утверждению по утверждению критериев для бюджетных расходов (по видам товаров, услуг и стоимостным ограничениям), осуществление которых производится по результатам конкурсных бюджетных закупок;

- будет уточнено положение о порядке проведения конкурсных бюджетных закупок при обеспечении максимально широкого доступа к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности;

- будет осуществлена публикация в средствах массовой информации и сети Интернет условий проведения конкурсов.

На втором этапе:

- будет произведена разработка мероприятий по усилению контроля за соблюдением условий конкурсных закупок, исключающих случаи дробления величины закупок с целью ухода от конкурса - I полугодие 2007 года;

- будет сформирована автоматизированная база учета договоров - I полугодие 2007 года;

- будет обеспечено соответствие условию того, что доля расходов, осуществляемых по результатам проведения открытых конкурсов, составит не менее 20% расходов бюджета.

Ожидаемые результаты

В результате реализации намеченных мероприятий будет достигнуто совершенствование и развитие конкурсных процедур распределения бюджетных средств на основе привлечения к выполнению госзаказа предприятий и организаций различных организационно-правовых форм и форм собственности. Система мер по развитию государственного и муниципального заказа позволит сэкономить бюджетные средства и повысить качество товаров, работ и услуг. Расходы, связанные с осуществлением закупок для государственных нужд посредством открытых конкурсов, на первом этапе реализации Программы реформирования составят 19,1% от всех бюджетных расходов, на втором - 20,3%. Это позволит существенно повысить эффективность бюджетных закупок.

Альтернативные механизмы

В качестве альтернативного механизма можно рассматривать введение более жестких ограничений на проведение закупок у единственного источника.

Другой альтернативой является сохранение действующего порядка на проведение закупок, который в Волгоградской области соответствует действующему законодательству, за исключением того, что он не автоматизирован. Автоматизация всех процессов управления государственными закупками должна сделать процедуру конкурсных торгов с минимально возможными затратами и максимально конечным результатом.

Третьей альтернативой может служить предоставление права органам государственной власти, бюджетным учреждениям, уполномоченным органам или организациям от имени Волгоградской области полной самостоятельности в распоряжении выделяемыми средствами: осуществлять закупку товаров (работ, услуг) централизовано#, через конкурсную комиссию или осуществлять конкурсное размещение закупок, товаров, выполнение работ, оказание услуг самостоятельно.

Оценка рисков

Основной риск связан с тем, что при проведении закупок для государственных нужд посредством открытых конкурсов цены в течении# периода действия заключенных договоров остаются неизменимыми. А реальные рыночные цены в течение года подвержены колебаниям, в том числе значительному сезонному снижению. Снизить данный риск в определенной степени возможно, если при заключении договоров поставки предусмотреть возможное сезонное колебание цен.

Риски при внедрении автоматизированной системы, в основном, те же что и при любой другой реформе системы закупок - незаинтересованность тех, кто осуществляет закупки, в прозрачной и объективной системе определения цен. В силу того, что действующая в Волгоградской области система уже сейчас достаточно прозрачна, эти риски представляются умеренными.

Риск при децентрализованном осуществлении закупок: цены на закупки могут оказаться выше, чем при централизованном подходе, есть риск в допущении злоупотреблений при расходовании бюджетных средств. Минимизация риска в том, чтобы для его преодоления потребуется проявление политической воли Администрации Волгоградской области в осуществлении разработки и реализации мер по осуществлению закупок товаров (работ, услуг) в централизованном порядке.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

С 1998 по 2003 год в Волгоградской области применялся метод учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах в период формирования проекта бюджета на очередной финансовый год на основе сбора потребностей по каждой услуге (группированным, в основном, по действующей в соответствующий период Бюджетной классификации) от бюджетов муниципальных образований и областных комитетов и управлений, в виде ассигнований на исполнение полномочий, установленных федеральными законодательными и иными нормативно-правовыми актами.

Однако, постоянная несбалансированность регионального бюджета Волгоградской области по доходам по отношению к учтенному при такой методике объему расходов предопределила необходимость установления нормативного метода расчета расходов бюджетов муниципальных образований. Данный метод основан на расчете минимальных расходных обязательств муниципальных образований по каждому виду расходного обязательства. Величина требуемых ассигнований по каждому расходному обязательству определяется произведением отраслевого финансового норматива на контингент потребителей соответствующих бюджетных услуг с использованием характерных поправочных коэффициентов, отражающих объективные условия, влияющие на стоимость этих бюджетных услуг по муниципальным образованиям Волгоградской области.

Расчет финансовых нормативов производится по базе запланированных (уточненных) в предыдущие три года средневзвешенных расходов всех муниципальных образований соответствующего вида, и утверждается приложением к Закону Волгоградской области об областном бюджете на соответствующий год. Считаем, что именно планируемые уточненные расходы в большей степени отражают потребность на исполнение бюджетных услуг, так как не зависят от непредвиденных критических ситуаций с недовыполнением доходов, которые, как следствие, повлекли образование кредиторской задолженности в результате допущенного недофинансирования.

Данный подход отвечает принципам построения бюджетной системы в Российской Федерации, закрепленным статьей  31 Бюджетного кодекса РФ, обеспечивающий# равенство прав муниципальных образований. Действенность методики расчета финансовых нормативов в значительной мере зависит от полноты и достоверности информации о планируемых муниципальными образованиями расходах, данных о сети, штатах и контингенте бюджетных учреждений, численности и половозрастном составе населения и других показателей.

Таким образом, определение планируемых на очередной финансовый год расходов произведением отраслевого финансового норматива на контингент получателей соответствующих бюджетных услуг позволяет в Волгоградской области использовать механизм планирования, отличный от планирования на сметное содержание учреждений, так как доводятся показатели, характеризующие определенный финансовый уровень на исполнение конкретного расходного обязательства, а не на содержание отраслевой сети бюджетных учреждений. Так, контингентом, к которому применялся отраслевой финансовый норматив, являлась численность потребителей соответствующих бюджетных услуг, например:

- образование:

дошкольное - количество воспитанников в детских дошкольных учреждениях;

школы - количество учащихся в школах;

детские дома - количество воспитанников в детских домах;

прочее образование - население младше трудоспособного возраста;

- культура: население;

- здравоохранение и спорт: население;

- социальная политика (до 2006 года): население старше трудоспособного возраста.

Однако, эти подходы к нормативному методу формирования бюджета в Волгоградской области сформулированы и осуществляются только в целях формирования расходов бюджетов муниципальных образований и имеют отношение к механизму формирования межбюджетных отношений. Формирование же проекта областного бюджета на очередной год основано на финансовой оценке действующих и принимаемых обязательств Волгоградской области. При этом действующие обязательства приводятся в условия планируемого года в соответствии с показателями прогноза социально-экономического развития области на очередной финансовый год, а принимаемые обязательства предлагаются к финансированию исходя из поставленных целей бюджетной политики, приоритетов и доходных возможностей областного бюджета Волгоградской области.

Выработанный в предыдущие годы механизм формирования проекта собственно-областного бюджета на очередной финансовый год обусловлен объективными причинами, такими как отсутствие на уровне Российской Федерации, так и Волгоградской области системы минимальных социальных стандартов, позволяющих не только установить стандарты качества предоставляемых услуг, но и создать непосредственно систему учета потребностей в бюджетных услугах.

В данной связи необходимо констатировать факт, что в настоящее время ни Бюджетным кодексом Российской Федерации, ни прочими нормативно-правовыми актами не регламентировано# даже сами понятия "бюджетная услуга", "расходные обязательства" и т.п.

План и этапы реформирования

Самое первое, с чего планируется начинать реформу управления расходами бюджета - это проведение оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах в сопоставлении с фактическим их предоставлением. Как изложено выше, в Волгоградской области существовал механизм учета потребности консолидированного бюджета в бюджетных услугах и, что самое главное, проект расходов по этим услугам на очередной год производился именно из планируемых за 3 предыдущих года. Таким образом, определенные элементы сопоставления потребности и фактического предоставления бюджетных услуг в Волгоградской области существовали и в предыдущие годы.

Тем не менее для целей настоящей Программы систему оценки потребности в бюджетных услугах необходимо развивать по мере утверждения нормативно-правовыми актами качественных и количественных показателей услуг, используемых для оценки.

На основании вышеизложенного первоначальным этапом формирования системы бюджетирования, ориентированного на результат, планируемым на первой этап реализации Программы, должно стать развитие критериев оценки потребности и проведение непосредственно самой количественной оценки относительно новых критериев. При этом, существующий до 2005 года перечень предоставляемых услуг в настоящее время необходимо пересмотреть и привести в соответствие с полномочиями органов государственной власти, установленными статьей  26.3 Закона Российской Федерации N  184-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом перечень услуг должен быть конечным, т.е. четко и недвусмысленно описывать все виды расходных полномочий области.#

Таким образом, первый этап данного мероприятия носит характер диагностики бюджетных услуг различных отраслей, механизм которой будет сопряжен с проведением социологических опросов, анализом различных статистических данных и прочей аналитической деятельностью, требующей значительных временных затрат. Результатом этой масштабной диагностики станет выявление сфер деятельности, повышение эффективности которых окажет большее влияние на достижение основной цели - рост уровня и качества жизни населения.

Так же# по результатам опыта проведения в 2006 году оценки потребности в бюджетных услугах предполагается внесение соответствующих корректив в методику формирования проекта бюджета Волгоградской области на очередной финансовый год.

Учитывая вышеизложенный опыт Волгоградской области в данном направлении, и проведенный анализ первого этапа, на втором этапе создания системы учета потребностей представляется возможным утвердить перечень бюджетных услуг, по которым периодически должен осуществляться учет потребности в их предоставлении, разработать и утвердить порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении услуг с тем, чтобы провести анализ соответствия проведенной оценки планируемым в бюджете ассигнованиям на исполнение полномочий. В связи с чем, применение данного порядка оценки сразу в 2006 году при формировании проекта бюджета Волгоградской области на 2007 год считаем нецелесообразным, так как по итогам проведения анализа его соответствия предусматриваемым ассигнованиям и возможностям бюджета, возможно потребуется внесение изменений в порядок. Внедрение всех пяти уровней системы учета потребности в бюджетных услугах можно будет провести на втором этапе реформирования, в том числе и опубликование в средствах массовой информации и сети Интернет, в том числе с анализом соответствия фактического уровня предоставления услуг выявленным потребностям.

Ожидаемые результаты

В результате выполнения данных мероприятий возникает возможность использовать результаты учета оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов бюджета на очередной финансовый год и соответствующий вклад мероприятия в возможность повышения эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг.

При этом существенно снизится себестоимость предоставления бюджетной услуги, повысится качество предоставляемых бюджетных услуг и эффективность использования бюджетных средств.

Дополнительная информация об ожидаемых результатах представлена также в подразделе "Концепция Программы".

Альтернативные механизмы и оценка рисков

Данное мероприятие может быть реализовано с применением различных механизмов определения потребности.

Так, к оценке потребностей могут быть привлечены соответствующие отраслевые эксперты для анализа данных статистического и финансового учета. Оценка потребностей так же# может быть проведена посредством опроса потребителей. Риском в данном случае является неизбежный субъективизм оценщиков, который полностью в данном механизме исключить не удастся, но можно будет минимизировать посредством сочетания и сопоставления оценки экспертов с оценкой потребителей.

При этом, и в одном, и в другом случае возможен охват, как всех отраслей бюджетного производства, так и отдельных "пилотных". Или определение потребности с различной степенью детализации видов услуг.

В первом случае (в обоих вариантах) риском может стать невозможность реализации поставленной цели ввиду недостаточной квалификации кадров, во втором - напротив, возможен риск неполноты выявления факторов и показателей для эффективной реализации цели. Минимизировать указанные риски возможно проведением оценки несколькими методами или комбинированием различных методов и объектов для разных видов услуг в зависимости от их отраслевой специфики и значимости для потребителей.

Необходимо отметить так же# возможность возникновения еще одного риска, связанного с нормативным регулированием федеральными нормативно-правовыми актами потребности бюджета на исполнение услуг, как это в настоящее время отмечается с программой государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи, когда постановлением Правительства Российской Федерации утверждаются нормативы (как натуральные, так и финансовые) предоставления этих услуг населению. Минимизировать внешние для области "федеральные" риски значительно сложнее, при этом необходимо применять методы законодательной инициативы, методы информирования федеральных органов о полученных результатах с тем, чтобы эти результаты могли быть учтены федеральным уровнем при работе над такими нормами и нормативами. Отчетность по результатам реализации этапов по настоящей Программе может содействовать решению задачи минимизации названного внешнего для уровня области "федерального" риска.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг является одним# из важнейших составных частей бюджетирования, ориентированного на результат. Необходимо отметить, что переход к бюджетированию, ориентированному на результат, не является принципиально новым направлением для деятельности органов государственного управления Волгоградской области. В ежегодно утверждаемых основных направлениях бюджетной политики на предстоящий финансовый год, входящих в Бюджетное послание Главы администрации Волгоградской области, определяются приоритетные цели и задачи, решение которых будет осуществляться в рамках бюджета.

Отдельные элементы бюджетирования, ориентированного на результат, установлены Законом Волгоградской области от 31 октября 2002 года N  747-ОД "Об областных целевых программах". Так, одними из элементов структуры представляемой на утверждение Волгоградской областной Думы областных целевых программ (статья  4 Закона) должны быть положения, содержащие:#

1) четкую формулировку цели и задач,

2) поддающиеся количественной оценке результаты областной целевой программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечный результат (эффект от предоставления услуг их получателям), а также социально-экономические последствия их достижения;

3) результаты, которые предполагается достичь в ходе выполнения отдельных этапов реализации областной целевой программы;

4) наличие системы показателей для измерения результатов реализации областной целевой программы;

5) обоснование потребностей и объем расходуемых из областного бюджета средств, необходимых для достижения целей и результатов областной целевой программы, оценки внешних условий и рисков при реализации программы.

При формировании сети отраслевые органы управления Волгоградской области пользуются распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года N  1063-р "О социальных нормативах и нормах", а также аналогичными ведомственными нормативными актами.

Однако, вышеуказанные акты, не содержат в полной мере положений, позволяющих осуществлять планирование расходов областного бюджета на основе стандартов качества предоставления бюджетных услуг причине отсутствия таковых, утвержденных нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Волгоградской области. Между тем, переход на бюджетирование, ориентированное на результаты невозможно без установления стандартов качества бюджетных услуг.

План и этапы реформирования

На основании вышеизложенного на первом этапе Программы органами государственной исполнительной власти Волгоградской области поставлена перед собой задача проведения инвентаризации действующего законодательства именно с точки зрения наличия в нем описания стандартов качества предоставления бюджетных услуг в какой-либо форме. Данное мероприятие будет неразрывно связано с предыдущим (созданием системы потребности в предоставлении бюджетных услуг) и являться его органичным продолжением, так как создание системы учета потребности в услугах и должно быть направлено на выработку стандартов их качества.

Рассматриваемое мероприятие, как и предыдущее, будет сопряжено с необходимостью проведения большого объема аналитической работы.

Для активизации данной работы планируется сформировать систему финансового и прочих форм стимулирования субъектов бюджетного планирования. Один из стимулов может заключаться в том, что бюджет финансирования принимаемых обязательств должен распределяться только между программами, содержащими стандарты качества финансируемых услуг. Денежные средства на увеличение сметных расходов выделяться не должны, а инициатор увеличения расходов должен представить как обоснование выбранных целей, так и значений планируемого роста результативности деятельности и самих значений планируемых результатов. Понимание перспектив планируемых изменений может способствовать активизации участия субъектов бюджетного планирования как в разработки# новых механизмов бюджетирования, так и в разработке стандартов предоставляемых ими бюджетных услуг.

На втором этапе реализации Программы разработанные стандарты качества предоставления бюджетных услуг пройдут процедуру законодательного утверждения, будет проведена оценка соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг установленным стандартам.

Первой "пилотной" по данному направлению реформирования отраслью предоставления бюджетных услуг планируется выбрать отрасль предоставления услуг образования, затем в режиме "последовательно-параллельного подключения и реализации" планируется поэтапное расширение состава "пилотных" отраслей бюджетного сектора отраслями предоставления услуг здравоохранения, социальной защиты и культуры и прочими (по мере возможности) отраслями.

По результатам осуществления указанных выше мероприятий предполагается дальнейшая регулярная публикация в средствах массовой информации и сети Интернет данных о планируемых и фактически достигнутых результатах предоставления бюджетных услуг, прошедших фазу стандартизации их качества.

Ожидаемые результаты

По итогам реализации данных мероприятий Волгоградской областью ожидается, что не менее 30% бюджетных расходов будут осуществляться на финансирование услуг с установленными стандартами их качества.

Альтернативные механизмы и риски

В условиях развивающейся экономики переход к установлению стандартов качества предоставляемых услуг в составе проводимой органами государственной власти программы по реформированию региональных финансов, связанной с бюджетированием, ориентированном# на конечный результат, является сегодня одним из самых прогрессивных методов повышения эффективности, что подтверждает прогрессивная международная практика, и в отношении выбора метода - ориентировать деятельность на результат или нет - равнозначных альтернатив не имеет.

Тем не менее альтернативные подходы к реализации реформы есть.

Во-первых, существуют альтернативы по определению пилотных отраслей и порядка подключения отраслей в состав реформируемых. Реформы могут затрагивать как собственно-областные полномочия, либо могут быть расширены полномочиями муниципальных образований. В случае подключения муниципального уровня опять же имеется возможность выбора: либо применять реформы только для пилотных муниципальных образований, либо для всех муниципальных образований области единовременно. Выбор альтернатив будет произведен по завершению# этапа детальной диагностики текущего состояния.

На данном этапе с учетом ограниченности времени на фактическую реализацию Программы (менее 2 лет) наиболее предпочтительным выглядит вариант привлечения только пилотных отраслей (4-5 отраслей) и только пилотных муниципальных образований (5-7 муниципальных образования#, выбранных репрезентативно). В случае получения ожидаемых положительных результатов целесообразно последующее поэтапное тиражирование опыта на весь спектр отраслей бюджетного производства и на все муниципальные образования. В случае же выявления каких-то недостатков или ошибок последствия не будут критичными для стабильности бюджетной системы области в целом, будет возможность оперативного внесения соответствующих необходимых корректив.

Оценка рисков

Риск возникновения непредвиденных последствий описан выше и может минимизироваться пилотным режимом внедрения результатов реформ.

Другой значимый риск реализации данного мероприятия связан с возможно низкой заинтересованностью руководителей комитетов, управлений Администрации Волгоградской области и учреждений - поставщиков бюджетных услуг в разработке стандартов качества предоставления бюджетных услуг подведомственными им учреждениями, так как это приведет к повышению их ответственности перед населением Волгоградской области за соблюдение этих стандартов. Для снижения этого риска планируется разработать систему стимулов, позволяющую поощрять как руководителей комитетов, так и учреждений не только за соблюдение этих стандартов, но и за участие в их разработке.

Возможно элементарное опасение руководителей за достаточность собственной компетенции и личную способность участия в реформах (вследствие новизны подхода). В этом случае риск минимизируется проведением обучающих мероприятий в том числе - посредством изучения опыта работы прогрессивных бюджетных систем (включая зарубежные), где эти принципы уже успешно реализованы и применяются на практике.

Привлечение как руководителей отраслевых комитетов и управлений, так и поставщиков услуг к процессу выработки стандартов их качества будет способствовать ответственному подходу к работе и повышению реализуемости мероприятия в целом.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В Волгоградской области реализуется ряд федеральных, областных целевых и ведомственных программ.

Порядок разработки, утверждения и реализации этих программ в Волгоградской области регулируется следующими нормативно-правовыми актами:

- Законом Волгоградской области от 13.07.01 г. N  566-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области";

- Законом Волгоградской области от 29.05.2002 г. N  711-ОД "О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Волгоградской области";

- Законом Волгоградской области от 31.10.2002 N  747-ОД "Об областных целевых программах";

- Законом Волгоградской области об областном бюджете на очередной финансовый год;

- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 29.07.2003 г. N  575 "О порядке разработки и реализации областных целевых программ, в которых участвует Волгоградская область".

На рассмотрении Волгоградской областной Думы находится проект Закона Волгоградской области "О ведомственных целевых программах", на рассмотрении Главы Администрации Волгоградской области проект Постановления Главы Администрации Волгоградской области "О порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ".

Итоги финансирования областных целевых программ ежеквартально рассматриваются Волгоградской областной Думой.

В 2005 году в Волгоградской области финансируются более 50 целевых программ. Ответственными за реализацию этих программ являются соответствующие органы исполнительной власти Волгоградской области. Большинство программ направлено на повышение социальной защищенности малообеспеченных слоев населения.

Однако в большинстве областных целевых и ведомственных программ отсутствуют количественные показатели планируемых результатов, что, по сути, не позволяет оценивать эффективность бюджетных расходов, осуществляемых на финансирование этих программ. При осознании наличия возможной неэффективности действующего программно-целевого финансирования Администрацией Волгоградской области предусматривается коренное изменение подходов к формированию областных целевых и ведомственных программ.

План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы реформирования планируется провести оценку функций и задач, стоящих перед комитетами и управлениями Администрации Волгоградской области, что также сопряжено с задачами мероприятий по показателям С1 и С2 для выявления в конечном итоге целевых показателей их деятельности.

На втором этапе планируется:

- разработать и утвердить количественные и качественные показатели для оценки результатов осуществления функций для всех главных распорядителей бюджетных средств;

- выработать и апробировать механизм определения целей адекватных приоритетным целям социально-экономического развития области, сформировать и утвердить порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов;

- опубликовать в средствах массовой информации и сети Интернет ведомственные целевые программы;

- обеспечить повышение доли расходов органов государственной власти, формируемых в рамках ведомственных целевых программ по пилотным отраслям и относительно расходов бюджета без учета делегированных полномочий в целом.

Ожидаемые результаты реализации мероприятий

В результате реализации намеченных мероприятий получит дальнейшее развитие программно-целевой метод, как наиболее целесообразная форма расходов бюджета, ориентированного на результат. Будет осуществляться постоянный контроль целесообразности и эффективности реализации среднесрочных ведомственных программ расходов. Ожидается результирующий эффект в виде оптимизации расходов, направленных повышение эффективности предоставления бюджетных услуг, интенсификации продвижения к достижению стратегических целей развития области. В сочетании с планируемыми реформами, связанными с мероприятиями по показателю В4 (Повышение самостоятельности бюджетных учреждений) ожидается повышение эффективности деятельности как отраслей в целом так и производителей бюджетных услуг этих отраслей в частности. Довольно перспективным в этом отношении видится сочетание стратегической цели развития, отраслевых целей и частных целей поставщиков услуг. Цель, сформулированная комитетом должна быть направлена на достижение стратегической цели с одной стороны; с другой - цели, сформулированные поставщиками услуг, должны обеспечивать достижение цели отрасли. Повышение степени адекватности целеполагания для разных уровней субъектов бюджетного планирования в сочетании с механизмами стимулирования на результат достижения цели будет являться одним из основных результатов, который планируется достичь в ходе реформ. Это может дать наиболее значительный прирост эффективности (5-30%, а в отдельных случаях и более относительно текущей эффективности в зависимости от характера деятельности) даже при неизменном размере финансирования того или иного субъекта планирования.

Альтернативные механизмы

Альтернативы реализации настоящего мероприятия состоят в осуществлении выбора подхода к реформам, направленным на повышение эффективности деятельности отраслей посредством реализации их целевых программ.

Одной из альтернатив может рассматриваться переработка действующих целевых программ с применением анализа соответствия цели планируемому результату без проведения оценки полученного эффекта. Эта альтернатива интересна с точки зрения незначительной потребности времени на ее реализацию, но она не учитывает реальный эффект.

Другой альтернативой может быть проведение анализа эффективности каждой из действующих целевых программ и завершение тех из них, эффективность которых мала, либо отрицательна, либо неизмерима (поставлены цели, достижение которых неизмеримо). Эта альтернатива имеет недостаток в виде отсутствия анализа адекватности цели, поставленной в программе, стратегической цели развития. Проблема, решаемая программой, и ее цель может быть несущественна для целей развития области.#

Третьей альтернативой является планомерное завершение всех без исключения действующих целевых программ и выработка новых укрупненных отраслевых (ведомственных) программ с измеримыми целями, полностью соответствующими стратегической цели развития области. Эта альтернатива, не предполагая переходного периода, может создать период неэффективности в силу бездействия, что также недопустимо в условиях потребности в непрерывном бюджетном производстве.

Ни одна из рассматриваемых альтернатив не кажется сейчас абсолютно эффективной в текущих условиях. Наиболее целесообразным видится осуществление выбора после проведения соответствующей комплексной диагностики программ на предмет соответствия и измеримости целей. Диагностика в том или ином виде планируется к проведению в начале реализации первого этапа Программы. Ее осуществление может способствовать группировке действующих целевых программ по признакам соответствия целесообразности применения к ней того или иного альтернативного метода повышения эффективности.

Еще одной альтернативой является выбор в начале реализации Программы группы пилотных программ, по отношению к которым будут применены реформы. Выбор пилотных программ может быть осуществлен либо по отраслевому признаку, либо по репрезентативности типов программ, либо по их значимости для решения социальных и экономических проблем в Волгоградской области.

Оценка рисков

Риск предполагаемых мероприятий связан с возможно низкой заинтересованностью и, соответственно, - активностью главных распорядителей бюджетных средств, в содействии переходу на преимущественное финансирование через механизм среднесрочных ведомственные# целевых программ. Данный риск в определенной степени будет нейтрализован повышением ответственности главных распорядителей бюджетных средств за конечный результат работы, внедрением механизмов стимулирования эффективного достижения целей, обучающими мероприятиями, пропагандой эффективной деятельности и освещением хода реализации реформ в СМИ.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В настоящее время в Волгоградской области не проводилось плановых мероприятий, направленных на повышение самостоятельности учреждений - поставщиков бюджетных услуг. Причиной отсутствия таких действий является сложившаяся не только в Волгоградской области, но и в Российской Федерации в целом, практика жесткого постатейного планирования главными распорядителями средств бюджета соответствующего уровня бюджетных расходов на обеспечение деятельности подведомственных бюджетных учреждений.

Эта практика с одной стороны продиктована необходимостью контроля за целевым использованием бюджетных средств, с другой стороны - лишает бюджетные учреждения возможности оперативного маневра в перераспределении бюджетного финансирования в случае явной целесообразности и эффективности, возникновения объективной потребности или непредвиденных ситуаций. Отсутствие у бюджетных учреждений самостоятельности в расходовании бюджетных средств во многом определено ограничениями, накладываемыми Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Вышеизложенное позволяет выявить основные проблемы в возможности повышения эффективности функционировании бюджетных учреждений, выраженные в отсутствии у бюджетных учреждений стимулов в повышении качества предоставляемых бюджетных услуг, в недостаточной мотивации руководителей учреждений на обеспечение эффективности расходования средств и отсутствия заинтересованности в достижении конечных общественно значимых результатов с наименьшими затратами, ("борьба" за большее финансирование не связана со стремлением повышения качества и снижения себестоимости).#

Это не позволяет получить количественную оценку степени достижения общественно значимого результата в рамках тех или иных стратегических целей, провести оценку эффективности бюджетных расходов, направленных на их достижение, рассмотреть альтернативные варианты использования бюджетных ассигнований.

Следствием отсутствия у бюджетных учреждений права по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами является также наличие дополнительных издержек из-за несвоевременного проведения платежей по своим обязательствам перед поставщиками товаров (работ, услуг).

Существующие "правила игры" лишают бюджетные учреждения стимулов к интенсификации производства услуг, не способствуют инициированию ими оптимизации структуры расходов и сокращения издержек. В результате, как правило, бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства в рамках утвержденной вышестоящим органом сметы доходов и расходов по большому счету безотносительно результативности своей деятельности (финансирование не зависит от результатов и наоборот).

Тем не менее, в Волгоградской области предприняты определенные действия для осуществления реформирования бюджетной политики в форме повышения самостоятельности бюджетных учреждений. Так в частности, в 2005 году в процессе формирования проекта собственно-областного бюджета на 2006 год всеми главными распорядителями средств областного бюджета (комитетами и управлениями Администрации Волгоградской области) были представлены Доклады о результатах и основных направлениях деятельности на 2006 год и на период до 2008 года (см. Приложение - доклад Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области).

План и этапы реформирования

Вышеизложенный анализ текущего состояния функционирования бюджетной сферы позволяет сформулировать следующие цели и определить конкретные задачи, направленные на повышение результативности расходования бюджетных средств бюджетными учреждениями:

Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Результатом реализации описанных мероприятий в целом станет повышение качества управления бюджетными средствами Волгоградской области.

Альтернативные механизмы

Одной из альтернатив предлагаемому выше подходу могло бы служить предоставление права администраторам расходов (отраслевым комитетам и управлениям, ГРБСам) полной самостоятельности в распоряжении выделяемыми им из бюджета средствами без установления каких-либо нормативов, но с установлением критериев результативности и заданием плановых значений результатов. Применение такой альтернативы в настоящее время преждевременно, так как требует проведения ряда долгосрочных мероприятий по обучению кадров вопросам бюджетирования, ориентированного на результат, эффективному администрированию расходами, стимулирования поставщиков бюджетных к эффективному производству и бюджетных услуг заданного качества с удовлетворением выявленной потребности с формированием соответствующей нормативной основы. Такая альтернатива будет возможна для применения лишь после проведения описанных мероприятий и апробации разработанных методик при соблюдении дополнительного обязательного условия отсутствия каких-либо ограничений такой возможности, установленных свыше. Реализация настоящей Программы лишь будет способствовать приближению возможности применения такой альтернативы.

Другой альтернативой предоставлению права бюджетным учреждениям распоряжаться бюджетными средствами самостоятельно является перевод данных бюджетных учреждений в статус негосударственных и переход к производству бюджетных услуг на основании контрактов с негосударственными поставщиками. Эта альтернатива вполне реализуема в сочетании с предложенным выше планом реформирования, и будет осуществляться в рамках мероприятий, соответствующих показателю А1 (перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций).

Оценка рисков

Основным риском реализации запланированных в рамках описанных выше мероприятий по повышению самостоятельности субъектов бюджетного планирования в вопросах осуществления расходов является риск достаточности компетенции государственных менеджеров (руководителей комитетов и управлений, руководителей учреждений - поставщиков бюджетных услуг). Данный риск расценивается как умеренно-высокий. Тем не менее он будет снижаться за счет проведения комплекса обучающих мероприятий, непосредственного участия этих руководителей в разработке новых механизмов управления. Кроме того этот риск нивелируется пилотным режимом планируемых мероприятий, что позволит минимизировать потери от возможных ошибок на этапе реализации Программы с последующей соответствующей корректировкой методик, позволяющих возникновение неэффективности и потерь.#

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Одним из основных методов повышения эффективности бюджетных расходов является повышение качества и значимости среднесрочного планирования при формировании бюджета на очередной финансовый год. Среднесрочный финансовый план должен стать инструментом для решения стратегических задач, стоящих перед Администрацией Волгоградской области.

В настоящее время составлены перспективные финансовые планы, как по региональному бюджету, так и по консолидированному бюджету Волгоградской области на 2006-2008 годы, в разрезе функциональной классификации. Сформированный перспективный финансовый план базируется на программе социально-экономического развития Волгоградской области.

План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы планируется:

- Проведение оценки и анализа причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических параметров, от фактических за последние три отчетных года с целью выявления фактов и типичных причин отклонений планируемых параметров от фактических и соответствующей корректировки методики его составления;

- Разработка положений нормативного правового акта, утверждающего обязательный порядок учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке закона о бюджете на очередной финансовый год, с учетом результатов проведенного ретроспективного анализа сопоставления планируемых и фактических параметров и причин отклонений.

На втором этапе реализации Программы планируется:

- Утверждение откорректированной методики формирования среднесрочного финансового плана (с учетом положений об утверждении плана на очередной финансовый с учетом и корректировкой параметров плана, утвержденного в предыдущем финансовом году), что обеспечит преемственность и рост качества планирования параметров бюджета в основном в отношении расходов, предусматриваемых среднесрочными и долгосрочными программами, направленными на содействие целенаправленному и результативному социальному и экономическому развитию области.

- Публикация в средствах массовой информации и сети Интернет среднесрочного финансового плана и показателей доходов, расходов по основным статьям бюджетной классификации и объема долга не менее, чем на три года, что повысит прозрачность процесса бюджетного планирования.

Ожидаемые результаты

В результате исполнения предложенных мероприятий будет осуществлен постепенный переход к составлению бюджета на перспективу на основе среднесрочного финансового планирования. Среднесрочный финансовый план позволяет обеспечить финансирование программ, выходящих за пределы финансового года и соответственно - повысить итоговую результативность бюджетного процесса.

Альтернативные механизмы

Учитывая определенную сложность прогнозирования доходов и расходов бюджета на 2-3 года вследствие опережающего роста против планируемого уровня инфляции, цен и тарифов в качестве альтернативного варианта составлению среднесрочного финансового плана по функциональной, экономической и ведомственной классификации может быть составление перспективного финансового плана только по функциональной классификации. В условиях ограниченности временных ресурсов на подготовку настоящей Программы Администрация области еще не смогла осуществить окончательный выбор. Он будет сделан после детального изучения данного вопроса в начале первого этапа Программы.

Оценка рисков

Основные риски эффективности реализации планируемых мероприятий связаны с тем, что при утверждении не вполне корректной методики составления перспективного плана и последующее недостаточно адекватное планирование основных показателей регионального бюджета на среднесрочную перспективу может вызвать ситуацию, при которой ошибки будут ретранслироваться на будущие периоды с соответствующими негативными последствиями. Данный риск в определенной степени может быть нейтрализован разработкой механизма корректировки методики расчета показателей перспективного финансового плана, утвержденного в предыдущем финансовом году, т.е. путем устранения выявленных методических ошибок и неточностей на базе анализа сопоставления плановых и фактических значений параметров, аналогичного планируемому на первый этап настоящей Программы.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Руководствуясь Указом Президента Российской Федерации от 19.11.2002 N  1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N  56-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и в целях повышения эффективности государственной службы Администрация Волгоградской области разработала Программу реформирования государственной службы Волгоградской области на 2004-2006 годы. Данная программа была утверждена постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 29.03.2004 N  266 "О программе реформирования государственной службы в Волгоградской области (2004-2006 годы)". Общая координация работ по выполнению программы была возложена на организационное управленце аппарата Главы Администрации Волгоградской области.

В принятой Программе были выделены следующие основные направления реформирования государственной службы Волгоградской области:

- совершенствование законодательной и нормативной правовой базы по вопросам реформирования государственной службы Волгоградской области;

- совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих Волгоградской области;

- создание материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы Волгоградской области;

- совершенствование системы управления государственной службой Волгоградской области.

В сфере совершенствования законодательной и нормативной правовой базы по вопросам реформирования государственной гражданской службы Волгоградской области:

- принят Закон Волгоградской области от 22.04.05 N  1045-ОД "О государственной гражданской службе Волгоградской области";

- подготовлен проект закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Волгоградской области N  778-ОД "О пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших государственные должности Волгоградской области и государственные должности государственной службы Волгоградской области";

- приняты в первом чтении проект закона "О денежном содержании государственных гражданских служащих Волгоградской области", во втором чтении проект закона "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Волгоградской области государственным гражданским служащим Волгоградской области";

- в стадии разработки находятся проекты законов "Об утверждении Реестра должностей государственной гражданской службы Волгоградской области", "О квалификационных требованиях, предъявляемых к должностям государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) и стажу работы по специальности для государственных гражданских служащих Волгоградской области";

- приняты постановления Главы Администрации Волгоградской области от 01.07.05 N  632 "О должностном регламенте государственного гражданского служащего Волгоградской области", от 16.06.05 N  563 "О форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Волгоградской области и замещении должности государственной гражданской службы Волгоградской области", от 01.07.05 N  631 "Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Администрации Волгоградской области";

- подготовлены проекты постановлений "О почасовой оплате труда независимых экспертов, привлекаемых к работе конкурсных, квалификационных и иных комиссий", "Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска государственным гражданским служащим Волгоградской области";

- органами исполнительной власти готовятся приказы об утверждении квалификационных требованиях# к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по должностям государственной гражданской службы Волгоградской области.

Эти законодательные и другие нормативные правовые акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы Волгоградской области, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, открытости государственной службы, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения государственной службы, управлению государственной службой.

В целях повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти путем применения современных информационных технологий предусмотрено:

- техническое переоснащение органов исполнительной власти современным компьютерным оборудованием и сетевыми коммуникациями;

- совершенствование системы информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти на основе сетевых компьютерных технологий;

- разработка и внедрение в практику деятельности органов исполнительной власти новых компьютерных технологий;

- организация на основе Интернет-технологий доступа населения, общественных организаций и хозяйствующих субъектов к информации о деятельности органов исполнительной власти;

- приобретение и внедрение компьютерных программных комплексов по работе с кадровой документацией в целях совершенствования деятельности кадровых служб органов исполнительной власти.

В сфере информационной открытости осуществляется постоянный мониторинг средств массовой информации, изучение общественного мнения в целях повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти; совершенствование средств и методов информирования населения о деятельности органов исполнительной власти, в том числе путем использования интерактивных методов; увеличение объема информации о деятельности органов исполнительной власти за счет расширения каналов распространения информации, включая региональные и федеральные средства массовой информации, сеть Интернет. В сфере взаимодействия государственной гражданской службы Волгоградской области с муниципальной службой осуществляется организационно-методическая помощь органам местного самоуправления по вопросам прохождения муниципальной службы.

Таким образом, в Волгоградской области на текущий момент выполняется:

- законодательное закрепление введения запрета в части назначения на государственные должности в обход конкурсных процедур;

- установление обязательной переаттестации работающих специалистов не реже чем раз в три года, независимыми экспертными комиссиями.

Однако это соответствует выполнению отдельно взятых условий второго и третьего уровней показателя С1, и вследствие отсутствия проведенной оценки основных требований к отдельным направлениям и должностям государственной службы, в частности для целей перехода на бюджетирование, ориентированного# на результат, в исходном состоянии область не полностью соответствует условию первого уровня.

План и этапы реформирования

На первом этапе Программы предусматривается осуществить целевую инвентаризацию и оценку основных требований к отдельным направлениям и должностям государственной, гражданской службы в Волгоградской области.

На втором этапе планируется:

- осуществлять публикацию в средствах массовой информации и сети Интернет перечня вакансий, условий проведения конкурса и его результатов;

- обеспечить соблюдение условия того, что назначение специалистов на вакантные государственные должности будет производиться на конкурсной основе в установленном законодательством порядке.

Ожидаемые результаты

Данные мероприятия позволят привлечь высококвалифицированных компетентных руководителей, повысить управленческий потенциал, профессионализм и ответственность работников органов государственной власти, внедрить новые эффективные методы управления общественными финансами и социальной сферой.

Альтернативные механизмы

Существует две основные альтернативы:

Оценка рисков

В связи с тем, что в органах государственной власти вакантные должности появляются в основном при уходе государственных гражданских служащих на пенсию, и назначение на вакантные должности производится в порядке профессионального роста, то назначение на конкурсной основе может иметь единичный и нерегулярный характер. Но реализация мероприятий по периодической аттестации, обновлению и плановой ротации кадров уменьшит данный риск, что позволит обеспечить повышение эффективности деятельности руководителей и сотрудников.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Основная цель совершенствования подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих области - рост профессионального уровня в соответствии с повышающимися требованиями и реальными потребностями системы управления региональными финансами области.

Для достижения этой цели необходимо:

- создать эффективный механизм подбора кадров для государственной службы области, обеспечения должностного (служебного) роста государственных служащих на основе их профессиональных заслуг и деловых качеств;

- повысить престиж государственной службы и авторитет государственных служащих;

- создать систему непрерывного профессионального образования государственных служащих, совершенствовать программы подготовки и профессионального развития кадров государственной службы на основе открытого конкурсного отбора программ обучения и организаций образования;

- обеспечить обновление и плановую ротацию кадрового состава государственной службы;

- формировать на конкурсной основе кадровый резерв государственной службы области и обеспечивать его эффективное использование;

- обновить методики проведения аттестации и квалификационного экзамена в соответствии с изменяющимися требованиями, соблюдать объективность в оценке результатов деятельности государственных служащих при проведении аттестации или квалификационного экзамена.

В 2004-2005 учебном году прошли переподготовку 85 государственных служащих, в 2005-2006 учебном году проходят переподготовку 98 государственных служащих. В связи с вступлением в действие федерального закона от 08.04.2003 N  131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2006-2007 учебном году планируется провести профессиональную подготовку и повышение квалификации 970 государственных и муниципальных служащих.

В Волгоградской области на текущий момент выполняется:

- законодательное закрепление требования о проведении мероприятий по повышению квалификации государственных гражданских служащих не реже чем раз в три года, что соответствует отдельно взятому второму уровню показателя С2.

Тем не менее выявление основных сфер деятельности государственных служащих, требующих применения мер по повышению квалификации государственных служащих в том числе для целей эффективного внедрения методов управления общественными финансами, ориентированного на результат, на настоящий момент не произведено.

План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы предусматривается осуществить:

- выявление основных сфер деятельности государственных гражданских служащих, требующих применения мер по повышению квалификации государственных гражданских служащих;

На втором этапе планируется:

- разработать и утвердить порядок, перечень направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих;

- публиковать в средствах массовой информации и сети Интернет перечень направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных гражданских служащих на очередной финансовый год;

- организовывать курсы повышения квалификации государственных служащих не реже чем раз в три года, не менее чем для 50% работников.

В дальнейшем планируется реализовать целостную систему управления подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации кадров, занятых в области государственных финансов.

Ожидаемые результаты

Совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников органов исполнительной власти Волгоградской области позволит создать областной резерв высококвалифицированных компетентных руководителей, повысить управленческий потенциал, профессионализм и ответственность кадровых работников органов государственной власти. Реформы в рамках этого направления должны также содействовать наиболее эффективному внедрению ожидаемых результатов настоящей Программы, обеспечивать интенсификацию роста эффективности управления региональными и муниципальными финансами Волгоградской области.

Альтернативные механизмы

Альтернативными механизмами для реализации мероприятий в области повышения квалификации могут являться:

- создание системы стимулирования эффективной деятельности при котором государственные гражданские служащие путем изучения законодательства, нормативных документов и прочих методических разработок и материалов будут самостоятельно повышать свою квалификацию;

- применение механизмов стажировки на должностях государственной службы в других отделах и органах государственной власти;

- изучение прогрессивного опыта в прочих субъектах РФ и странах.

Наиболее целесообразным видится сочетание традиционных методов повышения квалификации в государственных образовательных учреждениях с указанными выше. Именно система стимулов к повышению собственной квалификации в сочетании с системой мер по обязательному повышению квалификации в соответствии с предъявляемым к должностям обязательным требованиям# может дать наилучший результат. Сотрудники будут заинтересованы в повышении эффективности собственной деятельности и соответственно - результат обучающих мероприятий будет выше по сравнению с результатами обязательного "прослушивания курсов" без соответствующей их мотивированности.

Оценка рисков

Для проведения повышения квалификации государственных гражданских служащих может быть недостаточно преподавателей, подготовленных для проведения обучения согласно утвержденному перечню направлений и предметов изучения.

С другой стороны даже при достаточности преподавателей их профессиональная подготовка может оказаться недостаточной для целей обучения прогрессивным методам управления (БОР и т.п.)

Есть риск того, что при отсутствии оценки качества программ, предлагаемых образовательными учреждениями для профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, отрыв их от практики, у гражданских служащих окажется более высокий профессиональный уровень и опыт работы. В связи с этим повышение квалификации государственных гражданских служащих не даст ожидаемых результатов.#

В качестве методов снижения данного риска необходимо решать вопросы повышения качества разработки программ и эффективности подготовки преподавательского состава для выполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих.

Описанные выше риски компетентности преподавателей и адекватности программ обучения целям могут быть снижены за счет:

- профессиональной переподготовки не только обучаемых, но и обучающего персонала, периодического пересмотра содержания программ обучения, направленных на адекватное целям повышение квалификации служащих, привлечением# к процессу преподавания непосредственно сотрудников, демонстрирующих эффективную деятельность и обладающих значительным опытом;

- внедрения методов контроля качества переподготовки посредством применения "обратной связи", при которой обучаемые будут давать характеристику "полезности" и "прогрессивности" предлагаемых программ, собственную оценку степени квалификации и подготовки преподавателей, предложения по корректировке программ обучения и требований квалификации, предъявляемых к преподавателям.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В Волгоградской области проводится работа по сокращению расходов бюджета, предоставляемых на безвозмездной основе предприятиям общественного транспорта с негосударственной формой собственности. Законодательной базой для осуществления указанных мероприятий служат:

Закон РФ от 18.10.1991 г. N  1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий";

Закон РФ от 09.06.1993 г. N  5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов";

Указ Президента РФ от 15.10.1992 г. N  1235 "О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны";

Постановление Волгоградской областной Думы от 18.04.1994 г. N  6/33оп "Об оплате пенсионерам проезда на пассажирском транспорте";

Решение Волгоградской# областного Совета народных депутатов от 17.05.1991 г. N  8/194 "О предоставлении льготного проезда пенсионерам - членам общественной организации "Дети военного Сталинграда";

Решение Волгоградского областного Совета народных депутатов от 18.10.1992 г. N  24/310 "О предоставлении льгот участникам Великой отечественной войны лицам, участвовавшим в обороне Сталинграда, награжденным медалью "За оборону Сталинграда";

Закон Волгоградской области от 08.11.1994 г. N  12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы".

Со второго полугодия 2005 года приостановлены региональные нормативно-правовые акты, которыми предоставлялось право на льготный проезд в общественном транспорте. В соответствии с постановлениями Главы Администрации Волгоградской области от 28.02.2005 г. N  148 и от 06.06.2005 г. N  521 на территории области введены социальные проездные билеты и предоставлено право их приобретения региональным категориям льготников, что позволило привлечь платных пассажиров на общественном транспорте и увеличить собственные доходы.

Законодательных ограничений на предоставление бюджетных средств негосударственным организациям (за исключением организаций социальной сферы), в том числе в зависимости от отраслевой принадлежности заемщика, в области не существует. Основной формой предоставления бюджетных средств являются бюджетные кредиты.

Ежегодно в законе об областном бюджете на очередной финансовый год указываются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит негосударственным организациям, условия и порядок предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов.

Предоставление государственных гарантий Волгоградской области с целью обеспечения обязательств юридических лиц перед кредитными организациями с целью привлечения средств осуществляется в соответствии с Законом Волгоградской области от 02.06.2000 г. N  410-ОД "О порядке предоставления государственных гарантий Волгоградской области". Порядок подготовки перечня предоставляемых государственных гарантий Волгоградской области утвержден Постановлением главы администрации Волгоградской области от 31.12.2004 г. N  1241.

Порядок предоставления бюджетных средств негосударственным организациям регламентируется так же# постановлениями Главы Администрации Волгоградской области от 08.07.2002 г. N  527 "Об утверждении Положения о порядке выделения средств из областного бюджета, предусмотренных по разделу "Бюджет развития Волгоградской области", от 11.05.2005 г. N  393 "Об утверждении Положения о предоставлении бюджетных кредитов на приобретение дорожной техники и другого имущества, необходимого для функционирования и содержания территориальных автомобильных дорог общего пользования", от 09.06.2005 г. N  11/233 "Об областной целевой программе "Развитие и поддержка малого предпринимательства в Волгоградской области" на 2005-2010 годы".

Бюджетные кредиты негосударственным организациям выделяются на конкурсной основе. Конкурсный отбор претендентов на выделение бюджетных кредитов осуществляется согласно изложенным выше законодательным актам (Постановлениями# Главы Администрации Волгоградской области от 08.07.2002 г. N  527, от 11.05.2005 г. N  393, от 09.06.2005 г. N  11/233).

Все кредиты выдавались на основании законов об областном бюджете на очередной год и распоряжений Главы Администрации области.

Бюджетных потерь из-за невозврата бюджетных кредитов не возникало.

Сведения, приведенные в дополнительных таблицах D1 и D2 свидетельствуют о проведении инвентаризации фактически произведенных бюджетных расходах на поддержку негосударственных организаций (в том числе - средств на безвозмездной основе, бюджетных кредитов (ссуд), гарантий, налоговых льгот) за 2002-2005 годы.#

План и этапы реформирования

На первом этапе реформирования будет продолжена инвентаризация фактически производимых бюджетных расходов на поддержку негосударственных организаций (в том числе - средств на безвозмездной основе, бюджетных кредитов, гарантий) за последние три отчетных года.

Кроме того, в указанном периоде будет приостановлено действие региональных нормативно-правовых актов, которыми предоставлялось право на льготный проезд в общественном транспорте; будут введены социальные проездные билеты и предоставлено право их приобретения региональным категориям льготников.

На втором этапе реализации Программы реформирования планируется утвердить порядок предоставления бюджетных средств негосударственным организациям; законодательно закрепить отрасли экономики, для которых запрещается предоставление бюджетных средств; обеспечить публикацию в средствах массовой информации и сети Интернет объемов бюджетных средств, предоставляемых негосударственным организациям. Объем средств, предоставляемых на безвозмездной основе, не будет превышать 3% расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) за последний отчетный год (за исключением организаций, предоставляющих бюджетные услуги).

Ожидаемые результаты

Законодательный запрет на поддержку средствами бюджета отдельных отраслей при одновременным выделением тех отраслей, поддержка развития которых перспективно для экономики области, и соответственно является приоритетным, будет способствовать экономической политики и стратегии развития, что в свою очередь приведет к росту инвестиционной привлекательности наиболее перспективных для развития отраслей. Бюджетные средства будут направляться в сферы, соответствующие целевым показателям развития. Совершенствование норм и правил предоставления поддержки экономическим субъектам, повышение прозрачности проводимой бюджетной политики в части применения инструментов поддержки также будет способствовать улучшению инвестиционного климата, росту экономики и качества жизни населения Волгоградской области.#

При этом за счет сокращения расходов бюджета на поддержку негосударственных организаций высвобождаемые средства будут направлены на развитие социальной сферы.

Альтернативные механизмы

В качестве альтернативного механизма по сокращению расходов бюджета, предоставляемых на безвозмездной основе предприятиям общественного транспорта с негосударственной формой собственности можно рассматривать минимизацию льгот, а также обеспечение постепенного перехода к утверждению тарифов, близких к экономически обоснованным.

Что касается второй группы мероприятий, связанных с выделением бюджетных кредитов (ссуд), отметим следующее. Выделение бюджетных кредитов осуществляется под одну вторую ставку рефинансирования ЦБ РФ. Кредиты выделяются на финансирование высокоэффективных социально значимых инвестиционных проектов. Реализация проектов позволит увеличить производственные мощности негосударственных организаций, а, следовательно, увеличить количество рабочих мест на предприятии, что приведет к увеличению выплат налога на доходы физических лиц; возрастет выпуск продукции, увеличится прибыль предприятия, что приведет к увеличению выплат налога на прибыль. Таким образом, предоставленная негосударственной организации льгота в виде уплаты за пользование кредитом в размере 50% ставки рефинансирования ЦБ РФ вернется в бюджет через налогообложение.#

Оценка рисков

Существуют риски, связанные с не возвратом бюджетных кредитов негосударственным организациям или возникновением гарантийных случаев. Указанные риски оцениваются как незначительные, так как из-за ограниченных возможностей бюджета поддержка негосударственных организаций в Волгоградской области осуществляется в незначительных объемах и не оказывает пока ощутимого в масштабах области влияния ни на бюджет, ни на развитие негосударственного сектора экономики.#

Сократить указанные риски позволит реализация залогового обеспечения, которое служит гарантией возврата выделенного кредита и уплаты процентов за пользование им. Утверждение в соответствующих порядках о предоставлении бюджетных средств негосударственным организациям нормы об обязательности страховании# этого риска методом получения залога позволит снизить и этот незначительный риск.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В начале экономических реформ предполагалось, что в течение достаточно короткого периода будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы. Однако, социально-экономическая ситуация не позволила завершить этот процесс и к началу 2003 года население большинства муниципальных образований Волгоградской области оплачивало 90% стоимости жилищно-коммунальных услуг, фактически же с учетом льгот и субсидий - 57%.

Основной целью деятельности системы управления общественными финансами является производство конечного продукта - качественных услуг для населения, избравшего лиц, управляющих данными финансами. Осуществляя свой выбор, население региона рассчитывает в конечном итоге получить наилучшее соотношение между ценой и качеством оплачиваемых им услуг.

В этой связи большая роль отводится государству в обеспечении жителей жилищно-коммунальными услугами. Необходимость активного участия государства в процессе реформирования и обеспечении функционирования жилищно-коммунального хозяйства определяется тем, что жилищно-коммунальное хозяйство является не просто одной из отраслей экономики, но и сферой жизнеобеспечения российских граждан.

Недостаточный уровень системы управления общественными финансами наглядно проявляется в проводимых в настоящее время преобразованиях в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Сама посылка реформы жилищно-коммунального хозяйства изначально не была ориентирована на результат. Основной задачей реформы был переход к бездотационности производителей жилищно-коммунальных услуг и получение# платы с потребителей, включая население, сопоставимой с существующей себестоимостью этих услуг.

Действительно, потребитель должен платить за товары и услуги столько, сколько они стоят, а в случае невозможности конкретного потребителя платить полную цену товара государство в целях социальной защиты населения может взять на себя обязательство компенсировать разницу между уровнем оплаты потребителем и ценой производителю услуги, либо в виде социальной помощи доплачивать эту разницу потребителю с тем, чтобы у него была возможность оплатить услугу по цене производителя.

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства должно быть ориентирована# на результат, для чего необходимо определить спектр и стандарты услуг жилищно-коммунального хозяйства. Без этого невозможно определить ее результат - какие именно услуги и с какими характеристиками должен получать и оплачивать потребитель. Тем не менее, на настоящий момент система общественного контроля за объемом и качеством работ в жилищно-коммунальном хозяйстве пока не создана.

Реформа была построена таким образом, что производителям и поставщикам услуг было выгодно увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги, но отсутствовало стимулирование поставщиков к снижению себестоимости и повышению качества.

Для изменения ситуации в этой сфере Администрацией Волгоградской области разработана областная целевая программа "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области" на 2004-2010 годы. Финансовое обеспечение Программы осуществляется за счет средств федерального, областного и местных бюджетов. Общий объем финансирования - 13573,47 млн. руб., в том числе:

- из федерального бюджета - 1310,7 млн. руб. (9,6%)

- из областного бюджета - 1597,99 млн. руб. (11,8%)

- из местных бюджетов - 10664,78 млн. руб. (78,6%).

Управление Программой осуществляется государственным заказчиком Программы и основным разработчиком - Комитетом жилищно-коммунального хозяйства Администрации Волгоградской области.

Она рассчитана на поэтапное выполнение в течение 2004-2010 годов.

В 2004-2005 годах отработаны организационные и финансовые механизмы, совершенствуются законодательная и нормативная базы, проводится модернизация объектов теплоэнергетического и водопроводно-канализационного хозяйств, осуществляется внедрение энергосберегающих технологий. Укрепляется материально-техническая база учебных заведений, обеспечивающих профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации отраслевых кадров.

Не менее важной является проблема обеспечения жителей Волгоградской области жильем, улучшения их жилищных условий. Если в текущем году площадь жилищ, приходящихся в среднем на одного жителя составит по предварительной оценке 19,9 кв. м, то по уровню минимального и максимального значения по муниципальным образованиям он колеблется от 15,9 кв. м до 28,4 кв. м.

Площадь благоустроенных жилищ в среднем на одного жителя области составляет 13,7 кв. м и колеблется от 3,3 кв. м до 17,8 кв. м площади жилья.

Реформа общественных финансов должна коснуться и вопросов решения важнейших задач социально-экономического развития, формирования предпосылок для привлечения в регион инвесторов, для чего необходимо повысить эффективность использования бюджетных средств в части капитальных расходов, в том числе путем реформирования и нормативного закрепления процедур формирования и финансирования инвестиционных проектов, областных целевых программ, а также использования средств бюджета развития и средств на строительство объектов социальной инфраструктуры, в целях привлечения инвестиций и ускорения экономического роста.

Сфера жилищно-коммунальных услуг является одной из наиболее перспективных с точки зрения наличия потенциала повышения эффективности управления общественными финансами. При безусловной необходимости и целесообразности повышения уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением до его соответствия экономически обоснованным тарифам, не менее важным является вопрос снижения себестоимости услуг при контроле их качества, а также государственной поддержки социально незащищенных слоев населения. Уровень возмещения населением затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг в области растет из года в год, в 2005 году планируется в размере 92,4%, а в 2006 году должен достичь 100% стоимости услуг. При этом увеличиваются расходы на предоставление гражданам субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг. Увеличение размера этих средств происходит не только из-за повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги, поскольку в состав субсидии включены расходы на отопление твердыми видами топлива при наличии печного отопления, которые до 2005 года планировались отдельно как льгота малообеспеченным гражданам.

Мониторинг уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги Администрацией Волгоградской области производится в разрезе муниципальных образований, однако публикация этих данных в средствах массовых информаций и сети Интернет в настоящее время не осуществляется.#

Анализ бюджетных расходов, в том числе местных бюджетов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства показывает, что в связи с повышением уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг за последние три года произошло снижение бюджетных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, а также изменение их удельного веса по направлениям (на покрытие убытков предприятий ЖКХ в связи с регулированием тарифов на жилищно-коммунальные услуги, на благоустройство территорий, на капитальный ремонт жилого фонда и т.д.) - доля расходов на покрытие убытков в общем объеме финансирования сокращается.

Поскольку предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг относится к полномочиям субъекта РФ, Администрацией Волгоградской области разработана методика предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение указанных полномочий, которая включена в проект Закона Волгоградской области "Об областном бюджете на 2006 год", а также разработан Закон Волгоградской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями Волгоградской области по оказанию мер социальной поддержки населению по оплате жилья и коммунальных услуг", при этом субвенции органами местного самоуправления должны использоваться исключительно на те цели, на которые они предоставлены.

План и этапы реформирования

В настоящий момент фактический уровень оплаты населением жилищно-коммунальных услуг составляет 85,5%. Администрацией Волгоградской области принято Постановление N  368 от 29.04.2005 г. "Об областных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и стоимости капитального ремонта жилищного фонда на 2005 год", которым уже на 2005 год установлен областной стандарт уровня оплаты жилья и коммунальных услуг населением - 100% предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

На первом реализации Программы реформирования предполагается:

- осуществить детальную оценку действующих бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, в том числе из местных бюджетов, за последние три отчетных года с целью выявления "проблемных точек" и дифференциации проблем по их видам. Это позволит выбрать тот или иной метод решения выявленной конкретной проблемы сферы ЖКХ, применение которого может дать в том или ином случае максимально возможный экономический и социальный эффект;

- довести фактический уровень оплаты населением жилищно-коммунальных услуг до 100%, с сохранением максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в размере 22% и переходом на адресное предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Передача органам местного самоуправления субвенций на оплату жилья и коммунальных услуг будет производиться в соответствии с Законом Волгоградской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями Волгоградской области по оказанию мер социальной поддержки населению по оплате жилья и коммунальных услуг".

Также будет продолжена работа по ликвидации перекрестного субсидирования населения юридическими лицами при оказании регулируемых жилищно-коммунальных услуг.

Продолжится работа по формированию системы стимулов производителей ЖКУ к снижению себестоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства в том числе с применением механизмов контроля за обоснованностью затрат, включаемыми в себестоимость продукции, а также посредством внедрения энергосберегающих технологий, реконструкции и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства в рамках принятой в области программы "Реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области на 2004-2010 годы".#

Контроль за бюджетными расходами на финансирование жилищно-коммунального хозяйства будет осуществляться в разрезе муниципальных образований. При этом с целью соблюдения принципа открытости и прозрачности целей и результативности деятельности субъектов бюджетного планирования планируется публикация в средствах массовой информации данных об установленных органами местного самоуправления и фактических уровнях платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в разрезе муниципальных образований.

С целью увеличения жилищного строительства предусматривается активное привлечение средств населения и организаций, кредитных ресурсов, а также средств областного и федерального бюджетов. Продолжится реализация федеральной целевой программы "Жилище", переселения граждан из ветхого и аварийного жилого фонда. Одним из перспективных направлений будет являться ипотечное кредитование.

На втором этапе реализации программы реформирования планируется продолжить работу по замене изношенных коммунальных сетей, внедрению энергосберегающих технологий, повышению качества предоставляемых услуг.

В соответствии с этапами реализации программы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области на 2004-2010 годы" создаются условия для привлечения инвестиций. Продолжится работа по модернизации объектов теплоэнергетического и водопроводно-канализационного хозяйств, внедрению энергосберегающих технологий, привлечении# инвестиций в форме банковских кредитов и инвестиционных займов, реализации комплекса мер по снижению рисков кредитования путем предоставления государственных, муниципальных гарантий. Завершается выполнение основных мероприятий по модернизации жилищно-коммунального хозяйства и продолжается внедрение энергосберегающих технологий, обеспечивающих повышение надежности и снижение издержек производства, осуществляется целевой отбор выпускников школ и направление их на учебу в высшие и средние специальные учебные заведения по целевой контрактной форме подготовки специалистов.

Планируется разработка и внесение изменений в действующее областное законодательство в части использования муниципальными образованиями полученных из областного бюджета субвенций на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в случае их экономии на другие направления в области жилищно-коммунального хозяйства, предположительно - на возмещение расходов от предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан.

В Волгоградской области особенно остро стоит вопрос обеспечения сельского населения питьевой водой соответствующего качества. В 21 сельском населенном пункте области по причине выхода систем водоснабжения из строя или отсутствием возможности приведения качества воды к предъявляемым требованиям, населению осуществляется подвоз питьевой воды. Износ основных фондов водопроводного хозяйства сельских населенных пунктов составляет более 70%.#

В этой связи в настоящее время разработана областная целевая программа "Обеспечение питьевой водой сельских населенных пунктов Волгоградской области на 2006-2014 гг." с привлечением средств областного и местных бюджетов, заемных средств и средств населения.

С переходом на 100% оплату населением жилищно-коммунальных услуг не будет прекращен контроль государственных органов за расходованием бюджетных средств на финансирование отрасли, публикация в средствах массовой информации данных о финансовом состоянии предприятий, установленных органами местного самоуправления уровнях платежей граждан за ЖКУ, тарифами на жилищно-коммунальные услуги, а также принимаемых мерах по снижению себестоимости жилищно-коммунальных услуг.#

Формирование и реализация государственной политики, направленной на решение жилищной проблемы будет осуществляться в соответствии с Концепцией формирования рынка доступного жилья путем развития института долгосрочного жилищного кредитования граждан (ипотечного кредитования на цели приобретения жилья, кредитования участия граждан в долевом строительстве многоквартирных домов, кредитования индивидуального жилищного строительства, другие формы). Непосредственное финансовое участие государства возможно в форме поддержки становления отдельных рыночных институтов на первоначальном этапе (например, института вторичного рынка ипотечных кредитов), а также предоставления безвозмездных субсидий определенным группам населения (работникам бюджетной сферы, молодым семьям, военнослужащим и другим) с целью повышения доступности жилья и жилищных кредитов. При этом за государством и органами местного самоуправления безусловно остается задача обеспечения жильем малоимущих и других установленных законом категорий граждан.#

Вопрос повышения социальной защищенности в части предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилья и коммунальных услуг будет рассмотрен с точки зрения целесообразности перевода натуральных льгот в денежную форму.

Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Реализация программы реформирования в области жилищно-коммунального хозяйства позволит достичь основной цели - обеспечение потребителей жилищно-коммунальными услугами высокого качества, в достаточном объеме и соответствующей цены. При этом ожидается внедрения механизмов стимулирования предприятий ЖКХ к снижению себестоимости производства услуг и повышению их качества.#

Финансовое оздоровление предприятий создаст условия для развития экономики области, улучшения инвестиционного климата.

Адресная социальная помощь гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг позволит осуществить поддержку малоимущих слоев населения и обеспечить их защиту в период проведения реформ.

Реализация политики в области жилищного строительства позволит обеспечить доступность жилья для основных групп потребителей.

Одним из результатов станет то, что средний по области фактический уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги будет доведен до уровня не менее 95%.

Совокупность ожидаемых в рамках данного направления реформирования результатов является одной из составляющих условия достижения стратегической цели - повышения качества жизни населения.

Альтернативные механизмы

Альтернативой повышению уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения, равно как и переводу натуральных льгот в денежную форму, является сохранение существующей ситуации, при которой финансовые потоки жилищно-коммунального хозяйства и сферы бюджетных услуг являются непрозрачными, что препятствует проведению мероприятий по повышению эффективности расходов. Альтернатива бездействия в данном случае рассматривается нецелесообразной, так как предполагает в данном случае тиражирование существующей неэффективности на будущие периоды.

Альтернативной созданию системы стимулирования эффективности и снижению себестоимости услуг для действующих поставщиков услуг является передача части объектов ЖКХ в концессию с применением фиксированных методов установки тарифа (увеличение реальных тарифов невозможно). В случае концессии реконструкция определенного соглашением недвижимого имущества осуществляется самим концессионером. Он же осуществляет деятельность с использованием объекта концессионного соглашения при получении в качестве прибыли потока платежей потребителей за производимые ЖКУ при фиксированном размере тарифов, определенных соглашением, а местные органы самоуправления предоставляют ему на срок, установленный соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Это могло бы позволить частично снизить нагрузку на бюджеты всех уровней по модернизации, реконструкции объектов ЖКХ. Однако изношенность объектов коммунального назначения ставит под вопрос сам интерес участия частного бизнеса в этой сфере, особенно в сельской местности. Таким образом альтернатива создания стимулов повышения эффективности действующим предприятиям выглядит в настоящий момент предпочтительнее.#

Оценка рисков

При реализации вышеуказанных мероприятий основными рисками могут являться:

- резкий рост расходов населения на оплату ЖКУ и возникновение задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг, особенно населения с невысокими доходами;

- рост расходов бюджета на предоставление гражданам адресных субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг.

Минимизация этих рисков Администрацией Волгоградской области будет достигнута посредством реализации следующих мероприятий:

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года N  122-ФЗ меры социальной поддержки, предусмотренные статьями 20 и 22 Федерального Закона от 12.01.95 г. N  5-ФЗ "О ветеранах", Закона# Российской Федерации от 18.10.91 г. N  1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий", являются полномочиями субъекта Российской Федерации.

Во исполнение чего Законом Волгоградской области "Об областном бюджете на 2005 год" на данные цели запланированы расходы в сумме 1782,3 млн. рублей, что соответствует расчетной потребности на их реализацию в полном объеме и в 5,4 раза больше предусмотренных 329 млн. рублей при формировании бюджета Волгоградской области на 2004 год.

Непосредственно же на монетизацию льгот бюджетом Волгоградской области на 2005 год предусматривается направить 433,6 млн. рублей, и на льготное обеспечение в виде натуральных льгот в сумме 1348,7 млн. рублей. В целях информирования населения о своих правах и действиях органов государственной власти при реализации Закона 122-ФЗ Администрацией Волгоградской области выпущен буклет "О монетизации подробно", "О монетизации подробно-2".

Для удобства реализации меры социальной поддержки вышеуказанных категорий граждан объединены в рамках одного нормативно-правового акта и депутатами 27 января 2005 года принят Закон Волгоградской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Волгоградской области".

Для обеспечения предоставления мероприятий поддержки ветеранов и репрессированных Главой администрации Волгоградской области 30 декабря 2004 года подписано постановление за N  1223, которым утверждены порядки предоставления рассматриваемым категориям населения видов льгот и механизмы их финансирования.

Волгоградская область с особой ответственностью отнеслась к определению мер социальной поддержки ветеранов, тружеников тыла и репрессированных с учетом положений, закрепленные# в преамбуле Закона Российской Федерации от 22 августа 2004 года N  122-ФЗ в качестве рекомендаций органам власти субъектов Российской Федерации.

На основании вышеизложенного в Волгоградской области было принято решение на 1 полугодие 2005 года сохранить возможность пользования рассматриваемыми категориями граждан льготами в натуральной форме по действующему до 1 января 2005 года законодательству, предусмотрев ассигнования на их реализацию из областного бюджета в полном объеме.

В настоящее время в области полностью сформирован региональный регистр льготных категорий граждан. По состоянию на 1 января 2005 г., количество граждан, включенных в него и имеющих право на получение ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ) составляет 277824 человек, из них ветеранов труда - 221511 чел. тружеников тыла - 49164 чел., лиц, пострадавших от политических репрессий - 7149 человек.#

В области с 1 января 2005 г. для ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, были монетизированы льготы по оплате проезда на городском и пригородном транспорте, телефона и лекарственного обеспечения. Размер компенсаций для ветеранов труда составил 250 руб., для тружеников тыла - 300 руб. для граждан, репрессированных и впоследствии реабилитированных и для лиц, пострадавших от политических репрессий - 300 руб. В части оплаты жилья и коммунальных услуг этим категориям граждан сохранены натуральные льготы.

Анализ текущего состояния перевода натуральных льгот в денежную форму позволяет сформулировать следующие цели и определить конкретные задачи, направленные на перевод натуральных льгот в денежную форму.

План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы планируется провести детальную оценку потребности в предоставлении льгот в натуральной форме и фактический уровень их финансирования за три последних отчетных года, а также провести оценку результатов частичного перевода натуральных льгот (по оплате жилищно-коммунальных услуг) в ежемесячную денежную выплату.#

На втором этапе Программы необходимо уточнить порядок учета категорий граждан имеющих право на льготы подготовить поправки в нормативно-правовую базу для перевода льгот по жилищно-коммунальным льготам в денежную форму.

Сформировать систему информационно-аналитического обеспечения органов социальной защиты.

Провести обучение специалистов органов социальной защиты населения.

Провести апробацию данной модели перевода льгот по жилищно-коммунальным услугам в денежную выплату в условиях одного из муниципальных образований.

Наладить взаимосвязь по обмену информацией с жилищно-коммунальными организациями предоставляющими льготы.

Планы органов государственной власти Волгоградской области по переводу натуральных льгот в ежемесячную денежную выплату, информация о численности лиц, имеющих право на льготы, и фактически пользующимися ими (по видам льгот) в разрезе муниципальных образований должны публиковаться в средствах массовой информации, включая электронные.#

Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Результатом реализации мероприятий по переводу натуральных льгот в денежную форму будет обеспечен конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, повышение материального благосостояния граждан. Будет обеспечено сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом их имущественного положения.

По результатам реализации данных мероприятий расходы на финансирование льгот в натуральной форме составят не более 10% от всех расходов бюджета на предоставление льгот (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).

Альтернативные механизмы

Альтернативным вариантом предлагаемого перехода может быть вариант выбора формы предоставления льгот самими гражданами, имеющими право на льготы. Но данная альтернатива будет противоречить федеральным законам о монетизации льгот и создаст дополнительные технические трудности работникам органов социальной защиты населения при учете данных расходов и формировании заявок на финансирование. Таким образом данная альтернатива в настоящее время рассматривается нецелесообразной к применению.

Оценка рисков

Оценка рисков предлагаемого перевода льгот по жилищно-коммунальным льготам в денежную форму связана, прежде всего со своевременным финансированием. Денежные выплаты должны перечисляться в сроки оплаты жилищно-коммунальных услуг. В случае несвоевременного финансирования денежных выплат возможно усиление социальной напряженности.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В области создана достаточно полная нормативно-правовая база, регулирующая инвестиционную деятельность. Основными нормативными актами являются Закон Волгоградской области от 14.02.2002 г. N  668-ОД "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области", Закон Волгоградской области от 05.02.2001 г. N  505-ОД "О бюджете развития Волгоградской области", постановлением# Главы Администрации Волгоградской области от 08.07.2002 г. N  527 "Об утверждении Положения о порядке выделения средств из областного бюджета, предусмотренных по разделу "Бюджет развития Волгоградской области".

В целях повышения эффективности бюджетных инвестиций Волгоградской области в рамках реализации названных законодательных актов постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 04.09.2003 г. N  682 "О бюджетных инвестициях Волгоградской области" образован Волгоградский областной совет по инвестициям, основными функциями которого являются:

- выработка рекомендаций по совершенствованию государственного регулирования инвестиционной деятельности;

- определение социально-экономической значимости инвестиционных проектов, претендующих на получение бюджетных инвестиций Волгоградской области;

- проведение конкурса инвестиционных проектов, требующих предоставления бюджетных инвестиций Волгоградской области, включенных в областной реестр инвестиционных проектов, и определение порядка, формы и основных условий предоставления, учета и использования бюджетных инвестиций Волгоградской области;

- принятие по итогам конкурса рекомендательного решения о финансировании за счет средств областного бюджета, предусмотренных по разделу "Бюджет развития Волгоградской области" на очередной финансовый год, инвестиционных проектов, требующих предоставления бюджетных инвестиций Волгоградской области, либо об отклонении инвестиционных проектов;

- принятие решения о включении инвестиционных проектов в областную адресную инвестиционную программу.

Наличие законодательной базы обеспечивает надежность инвестиций и прозрачность предоставления бюджетных средств на эти цели.

Бюджетные средства на инвестиционные цели стали выделяться, начиная с 2001 г., под проекты, прошедшие экспертизу в соответствии с установленным перечисленными выше нормативными актами порядком. Основными критериями при оценке инвестиционных проектов являются:

- социальная значимость проекта;

- бюджетный эффект от реализации;

- величина чистой текущей стоимости проекта;

- срок окупаемости;

- финансовое состояние инвестора.

В настоящее время с использованием бюджетных кредитов осуществляется 6 инвестиционных проектов. Мониторинг за ходом реализации инвестиционных проектов с использованием бюджетных средств постоянно совершенствуется. Программа мониторинга будет дорабатываться. Оснований для досрочного прекращения проектов пока нет.

Публикация в СМИ и сети Интернет о ходе реализации инвестиционных проектов с привлечением бюджетных средств и объеме этих средств еще не налажена.

План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы реформирования планируется проведение предварительной диагностики в форме оценки (на первом этапе - без применения утвержденной методики оценки) бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последние три отчетных года, что обеспечит выработку методов проведения оценки, которые в дальнейшем будут утверждены.

На втором этапе реформирования планируется.

- разработка и утверждение порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов, проведение оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последние три отчетных года с применением разработанного порядка;

- утверждение системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов;

- публикация в средствах массовой информации и сети Интернет отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов;

- в расходах бюджета за последний отчетный год планируется отсутствие расходов на инвестиционные проекты, удовлетворяющие условиям для досрочного прекращения их реализации.

Ожидаемые результаты

В результате реализации намеченных мероприятий будет обеспечены условия проведения оценки эффективности реализуемых за счет бюджетных средств инвестиционных проектов и разработка методов из корректировки для целей повышения эффективности. Усилится общественный контроль за бюджетными инвестициями. Будет завершено формирование необходимой нормативной базы, регулирующей инвестиционную деятельность с привлечением бюджетных ресурсов. Итоговым результатом станет повышение эффективности принимаемых к реализации инвестиционных проектов с использованием бюджетных средств, рост показателей общественной значимости и полезности реализуемых проектов.

Альтернативные механизмы

Альтернативой предложенным мероприятиям может быть ожидание формирования необходимой нормативной базы на федеральном уровне, однако такая позиция подразумевает сохранение потенциальной неэффективности текущих и вновь разрабатываемых проектов и не рассматривается в качестве приемлемой.

Другой альтернативой является полный или частичный отказ от реализации прямых инвестиционных проектов за счет бюджетных средств с переносом акцента на создание условий инвестиционной привлекательности области и самих инвестиционных проектов для частных инвестиций, либо реализация совместных проектов с участием как частных, так и государственных средств. При этом контроль эффективности может производиться совместно с частным инвестором, что в большинстве случаев обеспечит применение наиболее прогрессивных методов управления проектами, обеспечивающих максимальную отдачу от вложенных средств. Альтернатива в форме сочетания в рамках единого проекта частного и государственного капитала# будет рассмотрена в ходе реализации Программы.

Оценка рисков

Существуют риски возникновения отдельных разночтений с вновь формируемой федеральной нормативной базой, но предполагается, что они не будут носить принципиального значения и будут легко устранимы. Минимизировать указанные риски позволит осуществление мониторинга планов внесения изменений и непосредственно принятых изменений федерального законодательства, своевременное внесение изменений в законодательные акты Волгоградской области по мере возникновения разночтений.

Следует также учитывать совокупность традиционных рисков реализации самих инвестиционных проектов. Учет этих рисков и механизмов их минимизации при разработке подлежащей утверждению методики оценки эффективности инвестиционных проектов позволит минимизировать вероятность их реализации на практике.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В области создана достаточно полная нормативно-правовая база, регулирующая инвестиционную деятельность. Основными нормативными актам являются Закон Волгоградской области от 14.02.2002 г. N  668-ОД "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области", Закон Волгоградской области от 05.02.2001 г. N  505-ОД "О бюджете развития Волгоградской области", постановлением# Главы Администрации Волгоградской области от 08.07.2002 г. N  527 "Об утверждении Положения о порядке выделения средств из областного бюджета, предусмотренных по разделу "Бюджет развития Волгоградской области".

В целях повышения эффективности бюджетных инвестиций Волгоградской области в рамках реализации названных законодательных актов постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 04.09.2003 г. N  682 "О бюджетных инвестициях Волгоградской области" образован Волгоградский областной совет по инвестициям, основными функциями которого являются:

- выработка рекомендаций по совершенствованию государственного регулирования инвестиционной деятельности;

- определение социально-экономической значимости инвестиционных проектов, претендующих на получение бюджетных инвестиций Волгоградской области;

- проведение конкурса инвестиционных проектов, требующих предоставления бюджетных инвестиций Волгоградской области, включенных в областной реестр инвестиционных проектов, и определение порядка, формы и основных условий предоставления, учета и использования бюджетных инвестиций Волгоградской области;

- принятие по итогам конкурса рекомендательного решения о финансировании за счет средств областного бюджета, предусмотренных по разделу "Бюджет развития Волгоградской области" на очередной финансовый год, инвестиционных проектов, требующих предоставления бюджетных инвестиций Волгоградской области, либо об отклонении инвестиционных проектов;

- принятие решения о включении инвестиционных проектов в областную адресную инвестиционную программу.

Наличие законодательной базы обеспечивает надежность инвестиций и прозрачность предоставления бюджетных средств на эти цели.

Бюджетные средства на инвестиционные цели стали выделяться, начиная с 2001 г., под проекты, прошедшие экспертизу в соответствии с установленным перечисленными выше нормативными актами порядком. Основными критериями при оценке инвестиционных проектов являются:

- социальная значимость проекта;

- бюджетный эффект от реализации;

- величина чистой текущей стоимости проекта;

- срок окупаемости;

- финансовое состояние инвестора.

В настоящее время с использованием бюджетных кредитов осуществляется 6 инвестиционных проектов. Мониторинг за ходом реализации инвестиционных проектов с использованием бюджетных средств постоянно совершенствуется. Программа мониторинга будет дорабатываться. В настоящее время ведется работа по нормативно-правовому оформлению положения о мониторинге инвестиционных проектов, реализуемых с привлечением бюджетных средств. Оснований для досрочного прекращения проектов пока нет.

Публикация в средствах массовой информации и сети Интернет о ходе реализации инвестиционных проектов с привлечением бюджетных средств и объеме этих средств еще не налажена.

План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы реформирования планируется проведение содержательной оценки и описание используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов за последние три отчетных года;

На втором этапе планируется:

- выработка критериев, разработка положений нормативно-правового акта утверждающего запрет для инициации новых инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации;

- разработка и утверждение порядка включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов;

- публикация в средствах массовой информации и сети Интернет результатов оценки новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов до утверждения их законом о бюджете раздельно по каждому проекту;

- обеспечение условия, что в расходах бюджета за последний отчетный год будут отсутствовать расходы на новые инвестиционные проекты, по которым эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.

Ожидаемые результаты

В результате реализации намеченных мероприятий усилится общественный контроль за бюджетными инвестициями. Будет завершено формирование необходимой нормативной базы, регулирующей инвестиционную деятельность с привлечением бюджетных ресурсов. Повысится эффективность принимаемых к реализации инвестиционных проектов.

Альтернативные механизмы

Альтернативой предложенным мероприятиям может быть ожидание формирования необходимой нормативной базы на федеральном уровне. Однако в этом случае будут потеряны темпы реформирования региональных финансов, не будет использован потенциал повышения эффективности.

Существуют также альтернативы в отношении методики расчета финансового эффекта реализации общественно-полезного и социально значимого инвестиционного проекта, а также методики оценки эксплуатационных расходов будущих периодов. Альтернативой является учитывать или нет в составе эффекта сложно рассчитываемый рост показателей способности производства добавленной стоимости и качества жизни населения, на удовлетворение потребности которого в бюджетных услугах предназначено использование объекта инвестиций. С другой стороны - альтернативным является состав статей расходов будущих периодов, планируемых по отношению к объекту инвестиций. Более детальное изучение данной проблематики и непосредственный выбор альтернативы будут осуществлены на этапе реализации Программы и является составной частью мероприятий Программы.#

Оценка рисков

Существуют риски возникновения отдельных разночтений между формируемой в рамках Программы областной и вновь формируемой федеральной нормативной базой, но предполагается, что они не будут носить принципиального значения и будут легко устранимы. Минимизировать указанный риск позволит мониторинг изменений федерального законодательства и своевременное внесение соответствующих изменений в законодательные акты Волгоградской области.

Основной риск заключается в адекватности разрабатываемой методики расчета эффекта реализации инвестиционного проекта и адекватности состава расходов, учитываемых в эксплуатационных расходах будущих периодов. Этот риск может быть снижен лишь тщательностью разработки методик с учетом наработанного в этом отношении прогрессивного опыта и при внимательном изучении потенциальных источников возникновения возможных ошибок.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Объемы предоставления льгот по уплате налогов в форме отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов, а также пени, причитающихся уплате в бюджет Волгоградской области, за период с 2002 г. по 2005 г. сокращаются.

Так, в 2002 г. отсрочек (рассрочек) по уплате налогов и сборов, а также пени, причитающихся уплате в областной бюджет, предоставлено на сумму 70,1 млн. рублей, в 2003 г. - 23,8 млн. рублей, в I полугодии 2004 г. - 15,8 млн. рублей. Во II полугодии 2004 г. и по состоянию 1 октября 2005 г. отсрочки (рассрочки) платежей не предоставлялись.

В 2004 г. Порядок организации работ по предоставлению отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов и сборов, а также пени, причитающихся уплате в областной бюджет был определен приказом Главного финансово-казначейского управления Администрации Волгоградской области от 16 января 2003 г. N  6.

В связи с принятием Федерального закона от 29 июня 2004 г. N  58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим# силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 24 сентября 2004 г. N  892 внесено изменение в постановление Главы Администрации Волгоградской области от 18 мая 2002 г. N  403 "Об утверждении Положения о Главном финансово-казначейском управлении Администрации Волгоградской области" в части прав Главного финансово-казначейского управления Администрации Волгоградской области в принятии решений об изменении сроков уплаты налогов в виде налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в областной бюджет.

Одновременно с этим, в соответствии с названным Федеральным законом приказом Главного финансово-казначейского управления Администрации Волгоградской области от 8 октября 2004 г. N  90 признан утратившим силу названный Порядок организации работы по предоставлению отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов и сборов, а также пени, подлежащих зачислению в областной бюджет.

В настоящее время, предоставление отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов и сборов, а также пени регулируется приказами Федеральной налоговой службы от 30 марта 2005 года N САЭ-3-19/127 "О утверждении порядка организации работы по предоставлению отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного кредита по уплате налогов и сборов, а также пени" и от 15 июля 2005 г. N САЭ-3-19/329@ "Об утверждении порядка рассмотрения Федеральной налоговой службой заявлений о предоставлении отсрочки, рассрочки, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов и сборов, а также пени".

Соответственно, на областном уровне вопросы предоставления отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов и сборов, а также пени в настоящий момент никак не регламентируются. Тем не менее с целью повышения эффективности налоговой политики и учета результатов деятельности налоговых органов по отношению к налогоплательщикам областного бюджета у Администрации области имеется возможность регламентировать порядок взаимодействия и информационного обмена с органами, компетентными в вопросах принятия решений о предоставлении налоговых преференций.

План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы планируется провести детальную инвентаризацию сведений и осуществить оценку потерь бюджета от недополученных доходов, в том числе с учетом инфляции по дебиторской задолженности, рассроченных платежей за последние три отчетных года.

На втором этапе предполагается:

- Разработка и утверждение порядка организации работы по согласованию с налоговыми органами вопросов предоставления отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов и сборов, а также пени, подлежащих зачислению в областной бюджет.

- Утверждение порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей.

- Публикация в средствах массовой информации и сети Интернет данных об объемах дебиторской задолженности, отсроченных и рассроченных платежей (с учетом инфляции).

- Осуществление действий, обеспечивающих соответствие условию того, что объем рассроченных и отсроченных платежей не будет превышать 3% расходов бюджета.

Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Реализация перечисленных мероприятий позволит содействовать в рамках имеющихся у Администрации области полномочий сокращению случаев предоставления экономически необоснованных отсрочек по уплате налогов. По мере возможности будет организован периодический мониторинг объема предоставленных отсрочек с организацией взаимодействия с налоговыми органами с целью обсуждения вопросов возможного укрепления доходной базы бюджета за счет сокращения потерь, связанных с предоставлением отсроченных и рассроченных платежей низкой степени целесообразности и обоснованности.

Организация учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет будет способствовать повышению эффективной экономической политики с целью повышения уровня и качества жизни населения области за счет роста экономики, увеличения налогооблагаемой базы. Мониторинг и сокращение дебиторской задолженности бюджетных учреждений позволил повысить качество взаиморасчетов с контрагентами учреждений, что положительно скажется на росте эффективности партнерских отношений и повышении финансовой устойчивости указанных контрагентов.

Альтернативные механизмы

При разработке порядка организации работы по согласованию с налоговыми органами предоставления отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов и сборов, а также пени, подлежащих зачислению в областной бюджет, может быть использован порядок, разработанный ФНС РФ с учетом имеющегося опыта организации работы по предоставлению отсрочек, рассрочек.

Оценка рисков

Существует риск необоснованного отказа налоговых органов от взаимодействия с областными органами исполнительной власти. Данный риск будет минимизироваться посредством проведения разъяснительной работы с налоговыми органами о целях, задачах и перспективах повышения эффективности управления региональными финансами в результате конструктивного взаимодействия между различными уровнями государственной власти.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

На территории Волгоградской области приняты законы, устанавливающие налоговые льготы в части налогов, подлежащих уплате в областной бюджет.

В соответствии с гл.  28 Налогового Кодекса Российской Федерации принят Закон Волгоградской области от 28.11.2003 г. N  888-ОД "О налоге на имущество организаций" для отдельных категорий налогоплательщиков установлена нулевая ставка, а также предусмотрены льготы в части доли, зачисляемой в областной бюджет, для: организаций, осуществляющих производство табачно-махорочных изделий; редакции средств массовой информации; образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования; организаций потребительской кооперации; организаций, осуществляющих инвестиционную деятельность; организаций, являющихся участниками зоны экономического развития.#

Статьей  1 Закона Волгоградской области N  352-ОД от 17.12.1999 г. "О ставках налога на прибыль организаций" принята пониженная ставка 13,5% для организаций, осуществляющих производство табачно-махорочных изделий, общественных объединений инвалидов, среди членов которых инвалиды составляют не менее 80%, организаций, созданных общественными объединениями инвалидов, образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования, организаций, осуществляющих инвестиционную деятельность, организаций, являющихся участниками зоны экономического развития.

Статьей  1 Закона Волгоградской области N  750-ОД "О транспортном налоге" льготы предоставлены органам государственной власти Волгоградской области, органам местного самоуправления, бюджетным учреждениям, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, Героям Социалистического Труда, инвалидам и участникам Великой Отечественной Войны, образовательным учреждениям среднего и высшего профессионального образования, организациям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильного транспорта общего пользования.

Анализ налогового законодательства Волгоградской области и нормативно-правовых актов по налогам, проведенный Управлением финансов Главного финансово-казначейского управления Администрации Волгоградской области, позволяет выделить следующие резервы увеличения доходной базы областного и местных бюджетов Волгоградской области:

План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы реформирования планируется:

Детальная оценка объемов налоговых льгот в разрезе отраслей экономики по отдельным льготам за три последних отчетных года.

На втором этапе предполагается:

Утверждение порядка оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот.

Разработка и утверждение нормативного правового акта, устанавливающего запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке финансовой эффективности.

Публикация в средствах массовой информации и сети Интернет данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности.

Обеспечение условий того, что объем налоговых льгот составит менее 5% доходов бюджета за последний отчетный год.

Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Реализация перечисленных мероприятий позволит исключить случаи предоставления экономически необоснованных налоговых льгот. Усилится общественный и административный контроль за объемом предоставленных налоговых льгот. Сократится вероятность возможных злоупотреблений при принятии решений в вопросах предоставления или отказа от предоставления налоговых льгот.

Укрепится доходная база бюджета за счет сокращения потерь, связанных с предоставлением необоснованных льгот. Увеличение поступлений доходов позволит проводить политику общей либерализации налоговой системы и снижением# налоговой нагрузки на законопослушных налогоплательщиков.

Альтернативные механизмы

Одной из альтернатив реализации мероприятий является полный отказ от предоставления налоговых льгот любым категориям налогоплательщиков. Однако выбор такой альтернативы может иметь последствием сокращение притока инвесторов на территории области так как последние в условиях конкуренции налоговых режимов субъектов РФ могут отказаться от инвестиционных планов на территории Волгоградской области и предпочесть осуществление инвестиций на территории другого субъекта с наличием определенных льгот для инвесторов. Таким образом данная альтернатива не рассматривается в качестве предпочтительной.

Предпочтение целесообразно отдавать подходу, при котором предоставление льгот в рамках полномочий, предоставленных субъектам РФ федеральным законодательствам будет рассматриваться в качестве инвестиционного инструмента развития экономики области на приоритетных стратегических направлениях экономического развития области с применением методов оценки эффективности таких инвестиций.#

Оценка рисков

Основным риском при реализации данного мероприятия является риск изменения законодательства на федеральном уровне по предоставлению налоговых льгот в части ограничении полномочий субъектов РФ на принятие решений о предоставлении или отказа от предоставления тех или иных налоговых льгот. Степень влияния Администрации области на снижение этого риска минимальна, и данный вид риска является критическим для эффективности реализации настоящего мероприятия Программы. Тем не менее он в настоящее время оценивается как незначительный.#

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Тенденция развития малого бизнеса в Волгоградской области аналогична общероссийской. Доминирующее положение в количественном соотношении в секторе малого предпринимательства занимают предприниматели без образования юридического лица, которые составляют 70% или 93 тысячи, на долю малых предприятий - юридических лиц приходится 30% или 40 тысяч (по данным управления УФНС РФ по Волгоградской области).

Наиболее наглядно о распространении малого предпринимательства говорит такой показатель как число малых предприятий на 1 тысячу жителей. По Волгоградской области этот показатель равен 4,5, который превышает показатель по Южному Федеральному округу (3,8), но ниже общероссийского (6,0).

Также интересно сравнение числа малых предприятий на 1 тысячу человек из числа экономически активного населения. Плотность распространения малых предприятий в Волгоградской области равна общероссийскому показателю - 12 предприятий, в то время как по ЮФО он равен 9, а число ПБОЮЛ, наоборот, в Волгоградской области практически равно показателю по ЮФО и составляет 78 субъектов на тысячу человек, что превышает на 10 пунктов российский показатель.

В Волгоградской области согласно статистическим данным за последние годы наблюдается стабильное увеличение количества предприятий. Небольшой рост вполне объективен, поскольку за 12-летний период становления малого предпринимательства данный сектор экономики сформирован, и количественные показатели переходят в качественные.

Структура сферы малого предпринимательства за последние годы значительно не изменилась и аналогична общероссийской. По-прежнему лидируют торговля и общепит - 49% предприятий, 14% предприятий занято в строительстве, 11,5% - в промышленности, доля сельскохозяйственных предприятий - около 5,5%. По динамике в отраслевом разрезе наблюдается рост предприятий сельского хозяйства и предприятий, оказывающих разнообразные услуги.

Динамика распределения малых предприятий по городам и районам области свидетельствует о явной тенденции снижения их количества в районах области и увеличения в городе Волгограде. Что говорит о необходимости стимулирования предпринимательской активности в районах области и направлении усилий на поддержку местных товаропроизводителей.

Общая численность занятых в секторе малого предпринимательства составляет 250 тыс. человек (22% от экономически активного населения Волгоградской области), что на 3% превышает общероссийский уровень.

Значительное увеличение торговых точек, аптек, рост количества парикмахерских, стоматологических кабинетов, сети баров и закусочных, предприятий сервисного обслуживания автотранспорта, фотоцентров свидетельствуют# о высокой доходности этих видов деятельности. Рентабельность этих услуг составляет от 50% до 100%. Остается высоким спрос на организацию автостоянок.

Таким образом, выявляются некоторые виды высокорентабельной деятельности, по которым требуется более детальный и углубленный анализ значений базовой доходности. Повышение значений базовой доходности позволит реально увеличить поступления в бюджет.

Налоговые поступления от малого предпринимательства в бюджеты всех уровней по Волгоградской области в среднем составляют 12-16%.

Большинство субъектов малого предпринимательства попадали под действие закона Волгоградской области "О едином налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности". Динамика поступлений этого налога за период его реализации 2002-2004 гг. показала его состоятельность, поскольку темп роста составил 126%.

Малому бизнесу особенно нужны эффективные законы, обеспечивающие хорошие стартовые условия вновь создаваемым и помогающие уже функционирующим малым предприятиям. Необходимо дальнейшее развитие законодательной и нормативной базы, регулирующей деятельность и учитывающей специфические условия работы субъектов МП, их взаимоотношения с органами власти и другими хозяйствующими субъектами.

Управление развития предпринимательства Администрации Волгоградской области направляло свои предложения в Федеральную антимонопольную службу России, Государственную Думу и Волгоградскую областную Думу.

С целью упрощения процедуры регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей изучен опыт Республики Татарстан, где регистрация проводится в течение 14 часов с одновременной регистрацией во всех внебюджетных фондах, с выдачей полного пакета документов.

С целью формирования конкурентной среды и благоприятных условий деятельности малого предпринимательства, содействия свободному доступу к материальным ресурсам и льготному кредитованию в рамках программы государственной поддержки и развития предпринимательства в Волгоградской области проводится следующая работа:

План и этапы реформирования

Немаловажным аспектом реформирования системы формирования доходной части бюджета является деятельность администрации по развитию малого бизнеса и предпринимательства. Реализация целевой программы "Развитие и поддержка малого предпринимательства в Волгоградской области на 2005-2010 годы" - станет инструментом повышения эффективности деятельности по государственной поддержке волгоградских товаропроизводителей.

На первом этапе реализации Программы реформирования предполагается проведение уточненной оценки фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства за последние три отчетных года с ориентацией на определение наиболее эффективных механизмов содействия развитию малого бизнеса.

Кроме того, в указанном периоде планируется утвердить порядок оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства.

Основной этап реформирования будет производиться на втором этапе реализации Программы, в ходе которого планируется решение задач по следующим приоритетным направлениям развития:

- законодательное обеспечение поддержки субъектов малого предпринимательства,

- информационно-методическое обеспечение малого предпринимательства,

- развитие инфраструктуры поддержки предпринимательства,

- финансово-кредитная и инвестиционная поддержка малых предприятий,

- содействие субъектам бизнеса в продвижении на внешние рынки товаров и услуг,

- развитие инновационных технологий в малом предпринимательстве,

- развитие системы поддержки инновационных технологий,

- разработка маркетинговых программ для местных товаропроизводителей,

- повышение квалификации торгово-выставочного центра бизнес-инкубатора;

- аналитическое сопровождение, мониторинг программ развития и результатов их реализации.

Наряду с названными мероприятиями на втором этапе реформирования планируется утвердить порядок мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства (включая финансово-экономические показатели деятельности); обеспечить публикацию в средствах массовой информации и сети Интернет результатов мониторинга малого предпринимательства. Указанные мероприятия позволят обеспечить рост доли малого предпринимательства в экономике региона.

Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Основным результатом реализации мероприятий по повышению эффективности деятельности областной Администрации, направленной на развитие малого предпринимательства, станет увеличение доходной базы бюджета за счет расширения деловой активности субъектов малого предпринимательства. Ожидается рост доли малого предпринимательства в экономике региона.

Реализация Программы "Развитие и поддержка малого предпринимательства на 2005-2010 годы" позволит инициировать процессы повышения инвестиционной привлекательности, роста качества бизнес-климата и увеличение# налоговых поступлений от малого предпринимательства.

Альтернативный механизм

Альтернативами реализации механизма стимулирования развития малого бизнеса может# являться либо развитие действующих структур оказания организационной, информационной, юридической и финансовой поддержки малого предпринимательства, либо создание новых. Выбор альтернативы будет осуществлен на основании анализа результативности действующих структур, выявления потребностей в дополнительных формах содействия развитию предпринимательства и оценки целесообразности применение той или иной альтернативы или их сочетания.

Оценка рисков

Развитие системы мониторинга малого бизнеса во многих случаях предполагает формирование развитой информационной системы результативности деятельности субъектов данного сегмента рынка. Так или иначе, возможен отказ целого ряда малых предприятий от предоставления требуемых для формирования информационной системы данных сверх состава показателей, входящих в состав стандартных сведения, периодически собираемых органами статистического наблюдения. Ведь в соответствии с действующим порядком малые предприятия обязаны предоставлять только ту отчетность, которая установлена статистическими и налоговыми органами.

Тем не менее существует возможность минимизации риска посредством стимулирования субъектов малого предпринимательства к предоставлению расширенного состава сведений. К примеру, субъектам, предоставившим расширенный состав сведений о своей деятельности можно предоставлять льготные условия доступа к информационным базам, формировать льготные режимы содействия при обращение в органы содействия предпринимателям. Однако действенность таких мер может оказаться ниже ожидаемой. В этом случае методика мониторинга малого бизнеса должна будет использовать лишь те сведения, которые входят в стандартный состав показателей.#

Дополнительная возможность минимизации риска неполноты сведений для проведения качественного мониторинга - заменить метод сбора сведений со всех субъектов периодическим проведением специализированных опросов репрезентативного пула субъектов. Действия по проведению опросов предполагают незначительное увеличение расходов бюджета области, но при этом результаты правильно построенной системы и принятие решений на основании результатов опросов могут дать значительно больший экономический, бюджетный и социальный эффект.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Во исполнение Указа Президента РФ от 11.12.1997 г. N  1278 в 1998-1999 годах была проведена сплошная инвентаризация недвижимого имущества, в рамках которой в соответствии с постановлением Администрации Волгоградской области от 06.04.1998 г. N  169 проведена инвентаризация зданий, сооружений, помещений, находящихся в областной собственности.

В Комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области организации, имеющие в пользовании (на балансе) объекты государственной собственности Волгоградской области, предоставляют ежегодную отчетность по объектам государственной собственности Волгоградской области во исполнение постановления Главы Администрации Волгоградской области от 19.03.1999 г. N  189 "Об организации учета объектов государственной собственности Волгоградской области и ведении Реестра объектов государственной собственности Волгоградской области" (ред. от 22.02.2005 г.).

С 01.07.2002 г. по 01.07.2005 г. Комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области проведена инвентаризация имущества некоторых государственных учреждений Волгоградской области.

Информация об объектах государственной собственности Волгоградской области предоставляется в соответствии с главой  4 положения об организации учета объектов государственной собственности Волгоградской области и ведении Реестра объектов государственной собственности Волгоградской области, утвержденного постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 19.03.1999 г. N  189.

Оценка рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности Волгоградской области, независимыми организациями осуществляется в соответствии с действующим законодательством. При реализации Программы приватизации государственного имущества Волгоградской области отбор независимых оценщиков производится согласно Положению о проведении конкурса по размещению заказов на выполнение работ по оценке государственного имущества, подлежащего приватизации, утвержденному распоряжением Комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 18.05.2005 г. N  257-р.

Информация о стоимости объектов, находящихся в собственности Волгоградской области, и реализуемых на открытых торгах, публикуется в СМИ и сети Интернет.

При формировании областного бюджета на очередной финансовый год представляется Реестр государственной собственности Волгоградской области на определенную дату, в котором отражается балансовая стоимость имущества, в том числе в разрезе предприятий, учреждений, организаций.

Несмотря на то, что состояние управления собственностью Волгоградской области соответствует требованиям ряда отдельно взятых уровней показателя F4 выше первого, с учетом отсутствия целенаправленной инвентаризации собственности за последние 3 года Волгоградская область в исходном состоянии не соответствует условиям первого уровня данного показателя.

План и этапы реформирования

Исходя из требований Федеральных законов от 06.10.2003 г. N  131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 06.10.1999 г. N  184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" на первом этапе реализации Программы реформирования планируется провести инвентаризацию областной собственности в динамике изменений за последние три года. Кроме этого предполагается произвести определенную оптимизацию структуры государственной собственности Волгоградской области следующим образом:

- сохранить в действующей организационно-правовой форме 4 ГУП как социально значимые;

- приступить к приватизации ряда ГУП;

- реорганизовать в казенные предприятия 2 ГУП;

- 3 ГУП реорганизовать с последующей приватизацией;

- 3 ГУП передать в муниципальную собственность;

- 1 ГУП ликвидировать.

По пакетам акций, находящимся в собственности Волгоградской области, предполагается:

- продолжить участие в 7 хозяйственных обществах;

- реализовать в полном объеме пакеты акций некоторых хозяйственных обществ.

На втором этапе Программы реформирования планируется продолжить приватизацию ГУП и реализацию пакетов акций хозяйственных обществ.

Кроме того, на втором этапе реформирования планируется проведение следующих мероприятий:

- разработка и утверждение положения о раскрытии информации о собственности субъекта Российской Федерации, в том числе по отдельным объектам собственности;

- утверждение порядка оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, независимыми организациями;

- публикация в средствах массовой информации и сети Интернет информации о стоимости объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, в том числе по отдельным объектам собственности;

Отметим, что в состав материалов, представленных к бюджету за последний отчетный год, должен входить объем стоимости объектов, находящихся в стоимости субъектов Российской Федерации, в том числе по отдельным объектам собственности.

Ожидаемые результаты

Проведение реформирования системы управления областной собственностью позволит повысить прозрачность управления, оптимизировать и повысить эффективность процессов проведения рыночной оценки объектов собственности. Тем временем планируемая оптимизация количества государственных унитарных предприятий Волгоградской области позволит решить задачи:

- прекращения несвойственных функций, выполняемых субъектом Российской Федерации;

- освобождение субъектов рынка - предприятий от непосредственного управления со стороны государственных органов;

- оптимизация организационно-правовой формы объектов собственности с ориентацией на повышение эффективности управления ими;

- получение дополнительных неналоговых доходов областного бюджета.

Альтернативные механизмы

Учет объектов, находящихся в собственности субъектов РФ регламентируется Гражданским кодексом РФ. Альтернативный механизм может быть рассмотрен после внесения изменений в Закон Российской Федерации от 20.02.1995 г. N  24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации".

Другой альтернативой является сохранение структуры собственности в ее текущем состоянии. Однако данная альтернатива предполагает отказ от потенциальной возможности повышения эффективности управления собственностью и не может быть расценена в качестве приоритетной.

Оценка рисков

На предполагаемую программу оптимизации структуры государственной собственности Волгоградской области могут повлиять следующие основные факторы:

- изменение действующей нормативно-правовой базы, в части исключения из Гражданского кодекса РФ понятия "хозяйственного ведения", что автоматически повлечет за собой массовое преобразование государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (ликвидация, реорганизация, приватизация);

- не принятие# программы приватизации государственного имущества на уровне Волгоградской областной Думы;

- возбуждение процедуры банкротства в отношении унитарных предприятий по инициативе кредиторов (доля убыточных предприятий составляет более 40%).

Постепенный переход на установление экономически обоснованных тарифов на продукцию и услуги, закупаемые для государственных нужд, значительно сократит возможные потери в случае реализации существующих рисков.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Результаты деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежат Волгоградской области, ежеквартально подводятся на заседаниях балансовой комиссии по определению эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Волгоградской области в соответствии с постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 16.12.2002 г. N  955 "Об образовании балансовой комиссии по определению эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Волгоградской области и хозяйственных обществ, акции (доли) которых находятся в государственной собственности Волгоградской области".

В соответствии с постановлениями Главы Администрации Волгоградской области от 29.01.1999 г. N  45 "О некоторых вопросах управления государственными унитарными предприятиями Волгоградской области" и от 09.12.1999 г. N  865 "Об утверждении порядка отчетности представителей Волгоградской области в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности" представляются ежеквартально бухгалтерская отчетность, а также отчеты руководителей предприятий и представителей Волгоградской области в органах управления акционерными обществами.

Итоги работы балансовой комиссии по определению эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Волгоградской области и хозяйственных обществ, акции (доли) которых находятся в государственной собственности Волгоградской области ежегодно рассматриваются на заседаниях коллегии Администрации Волгоградской области, по результатам которых принимаются решения о целесообразности сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежат Волгоградской области на основе оценки бюджетной и социальной эффективности.

Итоги работы организаций, доли уставного капитала которых принадлежат Волгоградской области в обязательном порядке публикуются в СМИ и сети Интернет в соответствии с требованиями ст.  92 Федерального закона от 26.12.1995 г. "Об акционерных обществах" и приказа ФСФР РФ от 16.03.2005 г. N  05-5/пз-н "Об утверждении положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг".

План и этапы реформирования

На первом этапе планируется осуществление диагностических мероприятий по анализу эффективности управления и деятельности ГУПов и предприятий с долями собственности области. Активная и результирующая фаза реформирования планируется в ходе реализации второго этапа Программы.

Планируется проведение следующих мероприятий:

- завершение начатой на первом этапе Программы оценки результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Волгоградской области в сравнении с результатами деятельности частных предприятий области, за три последних отчетных года;

- утверждение порядка предоставления отчетности о деятельности и долговых обязательствах государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области;

- утверждение системы критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области на основе оценки бюджетной и социальной эффективности;

- публикация в средствах массовой информации и сети Интернет результатов деятельности государственных унитарных предприятий, доли уставного капитала в которых принадлежат области.

При этом не менее 90% государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области, должны удовлетворять установленным критериям сохранения ГУПов и организаций с долями области в составе ее собственности.

Ожидаемые результаты

Проведение оценки результатов деятельности ГУПов и предприятий с долей собственности области в сравнении с результатами деятельности частных предприятий позволит выявить группы таких предприятий, результаты деятельности которых ниже средних по рынку, соответствует или превосходят их. При этом будет выделены специфические предприятия деятельность которых не имеет сопоставимых аналогов на территории Волгоградской области. На основании проведенного анализа можно будет сформировать определенные выводя для принятия решения о сохранении, преобразовании, частичной или полной продаже или ликвидации. Либо могут быть разработаны меры воздействия, способствующие повышению эффективности деятельности предприятий с долей собственности области.#

Мероприятия по выработке критериев сохранения в собственности области ГУПов и предприятий с долями области позволят сформировать формализованный механизм, способствующий принятию обоснованных и эффективных решений не зависящих от субъективного мнения того или иного субъекта управления такими предприятиями.

Совершенствование системы отчетности и раскрытия информации о результатах деятельности предприятий и результатах произведенных действий с такими объектами собственности повысит прозрачность процессов управления собственностью, что является одним их# элементов стимулирования эффективности управления.

Кроме того оптимизация состава и количества ГУП Волгоградской области позволит решить задачи прекращения несвойственных функций управления, выполняемых субъектом Российской Федерации и освобождение рыночных субъектов от непосредственного управления со стороны государственных органов.#

Альтернативные механизмы

В качестве альтернативного механизма может рассматриваться полный отказ от участия области в ГУПах или предприятиях с долями, либо отказ от участия в предприятиях в форме унитарных предприятий (преобразование в иные организационно-правовые формы предприятий, преобразования в государственные учреждения, приватизация, ликвидация, передача на муниципальный уровень). Указанные альтернативы являются применением "крайних" мер, которые зачастую оказываются неэффективными при их скоротечном осуществлении. Принятие таких решений сопряжено с возможными значительными потерями в виде недополучения доходов от приватизации вследствие неподготовленности процесса, недооценки объекта приватизации, либо потерей управляемости или резким снижением эффективности управления в отдельных сферах бюджетного производства, где ГУПы выполняют определенные специфические функции. Таким образом, альтернатива принятия "крайних" мер расценивается как нецелесообразная вследствие отсутствия обоснования ее эффективности.

Другой альтернативой является применение механизмов доверительного управления на ограниченный срок по отношению к предприятиям, текущее финансовое состояние которых является удовлетворительным, но показатели эффективности деятельности - ниже средних по рынку. Данная альтернатива может рассматриваться в качестве дополнительной возможности по применению механизмов повышения эффективности управления объектами собственности. Однако, механизм доверительного управления предполагает определенную потерю потенциальной прибыли предприятия в пользу доверительного управляющего и соответственно должен быть проработан дополнительно - повышение эффективности должно быть адекватно потерям в виде оплаты доверительному управляющему. Кроме этого, необходимо обладать достаточной уверенностью в профессиональном уровне такого управляющего и его реальной возможности произвести действия, способствующие росту эффективности и стоимости объекта управления.

Еще одной из альтернатив может рассматриваться вариант проведения дополнительных эмиссий акций предприятиями с долями собственности области с целью привлечения эффективного инвестора - собственника, способного повысить стоимость предприятия и, соответственно, - областной доли.

Оценка рисков

На результативность планируемой программы повышения эффективности управления и оптимизации структуры государственной собственности Волгоградской области могут повлиять следующие основные факторы:

- изменение действующей нормативно-правовой базы, в части исключения из Гражданского кодекса РФ понятия "хозяйственное ведение", что автоматически повлечет за собой массовое преобразование государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (ликвидация, реорганизация, приватизация). Это может привести к описанным выше последствиям недооценки предприятий при ускоренной приватизации или потере управляемости отраслями производства бюджетных услуг. Степень влияние# областных органов власти на данный вид риска минимальна и состоит лишь в планомерной оптимизации структуры участий области путем поэтапного преобразования ГУПов в иные организационно-правовые формы.

- не принятие программы приватизации государственного имущества на уровне Волгоградской областной Думы, которое может дать последствием отложение эффекта выявленной эффективности проведения процесса приватизации и недополучение планируемых неналоговых доходов бюджета. Кроме описанных последствий существует потенциальная угроза снижения стоимости планируемого к приватизации объекта за счет пролонгации возможно недостаточно эффективного управления объектом со стороны органов власти; Этот риск может быть минимизирован путем подготовки аналитических материалов в дополнению к проекту бюджета, аргументирующих эффективность предложенной программы приватизации.#

- возбуждение процедуры банкротства в отношении унитарных предприятий по инициативе кредиторов (доля убыточных предприятий составляет более 40%). Наряду с возможными потерями данный риск сопряжен с наличием определенного эффекта роста значения финансовых показателей кредиторов, что в некоторых случаях дает положительный эффект в росте доходной базы бюджета. Кроме этого также высвобождаются человеческие ресурсы государственного управления убыточным объектом. Формирование информационной базы о долговых обязательствах ГУП и их кредиторской задолженности в сочетании с анализом причин убыточности предприятий, планируемом# при проведении диагностических мероприятий, позволит в определенной степени снизить риск возбуждения процедур банкротства за счет создания информационно-аналитической базы для принятия решений по механизмам воздействия на эффективность деятельности убыточных ГУПов или решений о их преобразовании или ликвидации.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Долговая политика является неотъемлемой частью финансовой политики Волгоградской области.

Управление государственным долгом Волгоградской области осуществляется в соответствии с Законом Волгоградской области от 16.07.03 г. N  853-ОД "Об управлении государственным долгом Волгоградской области".

В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации, постановлением Главы администрации Волгоградской области от 01.08.01 г. N  666 "Об утверждении положения о порядке ведения государственной долговой книги Волгоградской области" информация о долговых обязательствах Волгоградской области вносится в государственную долговую книгу Волгоградской области.

Кроме того, ведется учет обязательств муниципальных образований Волгоградской области и обобщается информация о привлечении и погашении заимствований районов и городов области. В соответствии с приказом начальника Главного финансово-казначейского управления проводится мониторинг соблюдения муниципальными образованиями Волгоградской области требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления финансами.

По состоянию на 01.10.2005 г. по данным государственной долговой книги долг Волгоградской области составил 3789142 тыс. рублей, в том числе:

- государственные займы Волгоградской области - 1846994 тыс. рублей;

- кредитные соглашения и договоры - 100000 тыс. рублей;

- средства федерального бюджета (в т.ч. займы МФО) - 765946 тыс. рублей;

- государственные гарантии - 630377 тыс. рублей;

- договоры о реструктуризации (централизованные кредиты) - 445825 тыс. рублей.

Основной объем государственного долга в настоящее время составляют обязательства по Волгоградским областным облигациям.

Постановлением администрации Волгоградской области от 24.02.2004 г. N  149 утверждены Генеральные условия эмиссии и обращения государственных облигаций Волгоградской области на предъявителя со сроком погашения от одного до пяти лет. Размещение Волгоградских областных облигаций на ММВБ в 2004 году было осуществлено с доходностью к погашению 14% годовых, в 2005 году - 10,77%. Выпуск и размещение ценных бумаг на ММВБ позволило# привлечь в областной бюджет денежные средства других регионов.

Предоставление государственных гарантий Волгоградской области с целью обеспечения обязательств юридических лиц перед кредитными организациями с целью привлечения средств осуществляется в соответствии с Законом Волгоградской области от 02.06.2000 г. N  410-ОД "О порядке предоставления государственных гарантий Волгоградской области". Порядок подготовки перечня предоставляемых государственных гарантий Волгоградской области утвержден Постановлением главы администрации Волгоградской области от 31.12.2004 г. N  1241.

Объем государственных гарантий Волгоградской области на 01.01.2003 г. составил 24% от общего объема долга, на 01.10.2005 г. - 17%.

Объем государственного долга Волгоградской области в 2002-2004 годах не превысил установленный законом предельный объем.

Доля государственного долга в доходах областного бюджета без учета финансовой помощи в анализируемом периоде не превышала 40%.

Расходы на обслуживание государственного долга при этом не превышают 2% от общих расходов областного бюджета.

План и этапы реформирования

На первом этапе планируется проведение расширенной оценки действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, в динамике за последние три отчетных года. Группировка по видам заимствований проведена уже к настоящему моменту. Группировку обязательств по срокам их погашения, а также оценку прочих существенных параметров, характеризующих действующую совокупность долговых обязательств области в динамике за 3 последних года планируется завершить в течении# срока реализации первого этапа Программы.

На втором этапе реализации Программы планируется:

- разработка и утверждение порядка отражения задолженности бюджетных учреждений, ГУПов, предприятий и организаций с государственной (областной) собственностью в уставном капитале;

- разработка и реализация мероприятий по детальной инвентаризации и мероприятий, способствующих сокращению кредиторской задолженности бюджетных учреждений;

- утверждение методологии расчета платежеспособности бюджета области с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность на среднесрочный период;

- утверждение методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность Волгоградской области;

- разработка положения о прозрачности информации по вопросам управления государственным долгом с целью публикации в СМИ и сети Интернет (состав и периодичность публикации данных);

- поддержание объема краткосрочной задолженности в пределах 10% относительно объема доходов бюджета без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Ожидаемые результаты

Перечисленные мероприятия по реформированию управления долгом позволят повысить эффективность проведения долговой политики администрации Волгоградской области, направленной на:

- оптимизацию структуры и объема долга областного бюджета для оптимизации параметров, характеризующих долговую нагрузку на бюджет области, т.е. поддержание отношения государственного долга к доходам областного бюджета без учета финансовой помощи на уровне не более 50% и отношения расходов на обслуживание долга к общим расходам бюджета - в пределах 5%;

- привлечение на выгодных условиях и снижение стоимости заимствований новых кредитов для реализации преимущественно инвестиционных проектов с высокой степенью социальной и (или) экономической эффективности в объемах, не подрывающих платежеспособность региона, и выполнение текущих обязательств;

- направление заимствований на эффективные проекты, отбор которых будет проводится# на более качественном уровне с повышенными требованиями к расчетной бюджетной, социальной и экономической эффективности;

- строгое соблюдение своевременности исполнения долговых обязательств и поддержание репутации области в качестве заемщика высокой степени надежности и кредитоспособности.

Управление государственным долгом Волгоградской области будет направлено на поддержание оптимальности долговой нагрузки относительно возможностей областного бюджета по "безболезненному" обслуживанию долговых обязательств, на соблюдение всех принятых обязательств и удешевление стоимости обслуживания государственного долга. Это позволит производить оптимизацию структуры бюджетных расходов, высвобождая при этом бюджетные средства для финансирования социально значимых расходов на приоритетных направлениях развития области.

Альтернативные механизмы

Планируемые к созданию в ходе реализации Программы механизмы управления долгом хорошо зарекомендовали себя в отечественной и зарубежной практике, соответствуют требованиям российского законодательства, рекомендациям Министерства Финансов России. Их реализация не требует привлечения значительных средств и обеспечивает административный и общественный контроль за государственным долгом области. Альтернативными в данному случае являются содержания методик, к примеру расчета платежеспособности области, учет или не учет# в их составе тех или иных параметров. Но такие альтернативы носят содержательный характер и системно не влияют на выбор непосредственно механизма реализации реформ.

Другой альтернативой является выбор политики оптимизации структуры и размера долга. Альтернативой варианту сокращения долговой нагрузки может выступать вариант наращивания государственного долга до уровня приемлемого для бюджета Волгоградской области, к примеру на пределе значений показателей, установленных федеральным законодательством. Дополнительные заимствования в этом случае возможно использовать для активизации политики осуществления инвестиций Волгоградской области в развитие общественной инфраструктуры и направлять на наиболее эффективные проекты, отобранные на конкурсной основе.

В условиях наращивания объемов заимствований к системе управления долгом и инвестициями предъявляются повышенные требования, так как степень влияния долга на показатели устойчивости и платежеспособности значительно возрастает. При выборе такой альтернативы повышенные требований должны применяться к квалификации кадров, реализующих долговую и связанную с ней инвестиционную политику, должны обеспечиваться безусловное соблюдения высокопрофессионального управления долговыми обязательствами и инвестиционными проектами на уровне лучшей мировой с применением механизмов страхования рисков и т.п., применяемых достаточно редко на уровне субъекта РФ. Управление повышенным объемом обязательств предполагает принципиально иное отношения к обеспечению текущей и среднесрочной платежеспособности бюджета. В прогрессивных мировых системах государственного управления эффективным зачастую является управление долгом, превышающим размер собственных годовых доходов на порядок, а эффективное управление инвестиционными проектами развития в таких системах дает эффекты в размерах, значительно превышающих стоимость обслуживания заемных средств. Тем не менее, в текущих условиях наличия ряда существенных рисков, прежде всего риска адекватности системы управления, влияющих на возможность эффективного управления крупными объемами заемных средств, Волгоградская область полагает для себя преждевременным выбор альтернативы наращивания объемов долга и инвестиционных проектов, реализуемых за счет заемных средств. Данная альтернатива может быть принята лишь после апробации механизмов эффективного управления, значительного повышения квалификации кадров и после качественной проработки инвестиционных проектов с гарантированным эффектом, покрывающим стоимость обслуживания обязательств. Кроме этого в российской практике редко имеется возможность привлечения крупных (сопоставимых с размером доходов бюджета), относительно дешевых (на уровне ставок долгосрочных государственных обязательств развитых стран) и долгосрочных (от 5 лет) заимствований, которые оптимальны для реализации инвестиционных проектов развития социальной инфраструктуры.#

Оценка рисков

Использование разработанной не вполне объективной методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность Волгоградской области может существенно повлиять на сокращение объемов возможных заимствований, необходимых для решения проблем финансирования мероприятий развития области. Этот риск можно минимизировать посредством апробации разрабатываемой методики на ретроспективных данных. Другой метод снижения риска - экспертиза разработанной методики или непосредственная разработка методики с привлечением высококвалифицированных специалистов в сфере управления долгом и оценки платежеспособности бюджета. В случае же, если оба приведенных метода снижения риска адекватности безопасного размера долга текущим потребностям бюджета развития, подтвердят корректность методики - будет более чем целесообразно применить методы оптимизации структуры долга до безопасного состояния и откорректировать структуру и объемы расходов бюджета.

Существует риск чрезмерной подробности открытых сведений о долговых обязательствах. Публикуемая избыточная информация о долге может быть использована против интересов областного бюджета. Для минимизации этого риска имеет смысл нормативно ограничить состав сведений для публикации в СМИ обобщенными характеристиками соответствия требованиям, предъявляемым к долгу субъекта РФ федеральным законодательством, целевыми характеристиками долга, сведениями по его объему и структуре, информацией по стоимости обслуживания долговых обязательств, без раскрытия информации, публикация которой противоречит принципу соблюдения конфиденциальности и деловой этики в отношениях с контрагентами.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Предоставление гарантий в Волгоградской области производится в соответствии с Законом Волгоградской области от 02.06.2000 г. N  410-ОД "О порядке предоставления государственных гарантий Волгоградской области" и программой государственных внутренних заимствований Волгоградской области очередной финансовый год. Приоритетом в получении государственных гарантий обладают инвестиционные проекты, включенные в программу социально-экономического развития Волгоградской области на 2001-2005 годы. Для организаций, претендующих на получение государственной гарантии, существуют строгие критерии финансовой устойчивости, отсутствия просроченной задолженности, наличия ликвидного залогового обеспечения. Постановлением главы администрации Волгоградской области от 31.12.2004 г. N  1241 утвержден порядок подготовки перечня предоставляемых государственных гарантий Волгоградской области. Порядок предоставления государственной гарантии устанавливает механизм принятия решения о возможности предоставления юридическому лицу государственной гарантии Волгоградской области при реализации инвестиционного проекта.

Как правило, заемщик реализует свое право в получении государственной гарантии Волгоградской области во второй половине текущего года.

Объем государственных гарантий Волгоградской области на 01.10.2005 г. составил 630377 тыс. руб. или 17% от общего объема долга.

План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы реформирования планируется осуществить оценку экономической и социальной эффективности действующих в течение последних трех лет гарантий Волгоградской области.

На втором этапе реализации Программы на основе результатов проведенной оценки эффективности предоставления гарантий и выявленного потенциала повышения эффективности использования данного инструмента планируется корректировка нормативной правовой базы в части:

- возможного уточнения требований, предъявляемых к залогу в обеспечение обязательств по выдаваемой гарантии;

- возможного уточнения содержания формализованной процедуры конкурсного отбора претендентов на получение гарантии.

Планируется также внесение изменений в закон Волгоградской области "О порядке предоставления государственных гарантий Волгоградской области", в части обеспечения условий исполнения обязательств по государственным гарантиям, разработка и введение дифференцированной платы за предоставление государственной гарантии для разных категорий заемщиков.

Планируется продолжить практику публикация# в СМИ и сети Интернет материалов по объявляемым конкурсам на получение гарантий и их результатам.

Основным условием эффективности реализации указанных мероприятий по результатам реализации второго этапа Программы станет то, что все гарантии, выданные в последнем отчетном году будут полностью соответствовать установленной процедуре.

Ожидаемые результаты

Основным результатом совокупности указанных мероприятий ожидается рост эффективности использования инструмента предоставления гарантий области. Ожидается, что уточненные конкурсные процедуры, установленный дифференцируемый размер платы за гарантии будут содействовать тому, что гарантии будут предоставляться в обеспечении# инвестиционных проектов развития экономики и социальной сферы области, обладающих наилучшими показателями эффективности, общественной значимости и полезности.

Корректировка норм в отношении залога позволит снизить риски потерь бюджета при возникновении гарантийного случая за счет предусмотренной возможности использования залогового имущества, предоставляемым# заемщиком гаранту по возмещению сумм, уплачиваемых гарантом во исполнение государственной гарантии.

Плата за предоставление государственной гарантии будет взиматься в пользу бюджета Волгоградской области, и являться своего рода премией за принимаемые областью риски неисполнения заемщиком своих обязательств. С тем, чтобы взимание платы за предоставление гарантии стало эффективным механизмом отсечения недобросовестных претендентов, ее размер может быть адекватен оценке степени риска возникновения гарантийного случая.

Альтернативные механизмы

Одним из альтернативных методов повышения эффективности предоставления гарантий может быть внедрение института внешней профессиональной экспертизы обоснованности инвестиционных проектов, по займам на который предоставляется гарантия. При этом возможно также применение механизма страхования финансовых рисков возникновения гарантийного случая. Указанная альтернатива в настоящее время не рассматривается в качестве предпочтительной, так как предполагает существенное удорожание процедуры предоставления гарантий либо для бюджета, либо для заемщика. Кроме того, механизмы страхования финансовых рисков в Российских условиях пока недостаточно отработаны и применяются относительно редко, особенно на уровне субъектов федерации.

Оценка рисков

Предоставление государственных гарантий Волгоградской области является одной из форм поддержки инвестиционной деятельности области. Риски эффективности реализации планируемых мероприятий по реформированию связаны с адекватностью разрабатываемых методик целям социально-экономического развития. Методики должны с одной стороны обеспечивать обоснованное и эффективное управление рисками, а с другой стороны не создавать добросовестным претендентам на получение гарантии на столько жестких условий, что применение этого достаточно эффективного инструмента содействия инвестициям будет абсолютно неприемлемым с финансовой точки зрения. Для того, чтобы обеспечить отсутствие потерь бюджета в результате исполнения гарантий необходимо выработать и внедрить взвешенную политику принятия определенных рисков при повышении объективности оценки и применении механизмов их минимизации. Качество проработки методик принятия соответствующих решений в сочетании с высокой квалификацией кадров является решающими факторами эффективности деятельности в вопросах предоставления гарантий.#

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В конце 2004 - начале 2005 года ряд крупнейших налогоплательщиков региона произвели перерасчет уплаченных в 2004 году сумм налога на имущество предприятий и предъявил# указанные суммы к возврату из бюджета.

В результате этого реальные поступления доходов значительно отстают от запланированного уровня, а рост расходов бюджета области, связанный с ростом тарифов на услуги естественных монополий, значительно опережает рост доходов. Это ведет к возникновению социальной напряженности в регионе, росту кредиторской задолженности.

Вместе с тем, Администрация Волгоградской области принимает все необходимые меры для снижения и ликвидации кредиторской задолженности. Ежеквартально проводится анализ кредиторской задолженности, причин ее возникновения. Эта норма закреплена в Постановлении Главы Администрации Волгоградской области от 14 мая 2005 года N  424 "О мерах по исполнению областного бюджета в 2005 году".

Кроме того, с целью регулирования кредиторской задолженности статьей  46 Закона Волгоградской области от 28 февраля 2005 года N  1013-ОД "Об областном бюджете на 2005 год" установлено, что заключение и оплата учреждениями, финансируемыми из областного бюджета, договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств областного бюджета, производится в пределах утвержденных им лимитов бюджетных обязательств в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической структурами расходов областного бюджета и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Денежные обязательства, возникшие из договоров, заключенных получателями средств областного бюджета сверх утвержденных им лимитов бюджетных обязательств, не подлежат оплате за счет средств областного бюджета в 2005 году.

Принято постановление Главы Администрации Волгоградской области от 17 марта 2005 года N  222 "Об утверждении лимитов потребления топливно-энергетических и водных ресурсов организациям, финансируемым за счет средств областного бюджета на 2005 год" финансирование бюджетных учреждений по оплате расходов на энергоресурсы и коммунальные услуги осуществляется в соответствии с установленными лимитами.

Несмотря на принимаемые меры, чрезвычайная ситуация складывается с погашением задолженности бюджетных учреждений за энергоресурсы предприятиям энергетического комплекса. Сокращение поставки или отказ от поставки услуг этими организациями является нормальной практикой воздействия на неплательщиков, но в случае с задолженностью бюджета приводит к снижению качества представленных бюджетных услуг.

Кроме того, не решены проблемы с погашением кредиторской задолженности перед предприятиями ЖКХ. Объем дебиторской задолженности предприятиям ЖКХ составил на 1 октября 2005 года - 1019 млн. рублей, из них бюджетных учреждений, финансируемых из областного и местного бюджетов - 96,2 млн. рублей, в то же время объем кредиторской задолженности превысил 1357,4 млн. рублей, из них по заработной плате с начислениями - 136,3 млн. рублей. С целью ликвидации отрицательных эффектов наличия просроченной кредиторской задолженности будет проведена работа по ее сокращению.

План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы реформирования планируется:

- проведение целевой инвентаризации кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий за 3 последних отчетных года;

- проведение анализа факторов возникновения кредиторской задолженности бюджетных учреждений и ГУП за три последних отчетных года.

На втором этапе реформирования с 1 июля 2006 года по 1 июля 2007 года:

- разработка и утверждение плана мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, в первую очередь перед поставщиками энергоресурсов и предприятиями ЖКХ, ее переоформления#,

- формирование и анализ оперативной отчетности о состоянии и динамике кредиторской задолженности.

- публикация в средствах массовой информации и сети Интернет информации о состоянии кредиторской задолженности, в том числе просроченной.

По результатам реализации этапов Программы объем кредиторской задолженности не должен превышать сумму среднемесячных расходов.

Ожидаемые результаты реализации мероприятий

В результате реализации намеченных мероприятий появится возможность снижения кредиторской задолженности за поставленные энергоресурсы и коммунальные услуги и уменьшения вероятности отказа от поставки вышеперечисленных услуг.

Это позволит обеспечить условия для повышения эффективности (рост удовлетворения потребности, повышение соответствия стандартам качества) предоставления бюджетных услуг, прямо или косвенно зависимых от последствий наличия кредиторской задолженности перед соответствующими контрагентами, в том числе - поставщиками тепло- и электроэнергии, поставщиками услуг ЖКХ и т.д. Учитывая значительную зависимость параметров качества таких услуг, как медицинские или образовательные от поставки услуг энергетики и ЖКХ, мероприятия по недопущению возникновения просроченной кредиторской задолженности обеспечат предотвращение возможности приостановки подачи тепло- и электроэнергии поставщикам таких бюджетных услуг и даст соответствующий результат, выраженный в совокупном росте эффективности их деятельности.#

Альтернативный вариант

Размер кредиторской задолженности областного бюджета Волгоградской области составляет незначительную величину, основная ее доля приходится на бюджеты муниципальных образований. В связи с этим, можно применять практику выделения финансовой помощи из областного бюджета бюджетам муниципальных образований в виде субвенций на постепенное погашение кредиторской задолженности. Такой механизм обеспечивает повышение стабильности бесперебойного предоставления бюджетных услуг в муниципальных образований, однако может способствовать формированию "иждивенчества" органов местного самоуправления, так как последние всегда будут знать, что область в любом случае окажет финансовую помощь вне зависимости от эффективности деятельности органов местного самоуправления.#

Оценка рисков

Основной риск заключается в том, что поступление доходов в областной бюджет не позволит профинансировать запланированные мероприятия на предоставление указанных выше субсидий в полном объеме. В этом случае, вопрос с сокращением и ликвидацией кредиторской задолженности у бюджетов муниципальных образований останется не решенным. Для минимизации риска может быть рассмотрен вопрос использования заемных ресурсов на цели.#

Кроме того, для недопущения "настроений иждивенчества" механизм субвенций на сокращение кредиторской задолженности должен сочетаться с применением механизмов повышения ответственности и механизмов стимулирования эффективности в вопросах обеспечения роста качества производства муниципальных бюджетных услуг, в том числе в вопросе своевременности оплаты за потребленные поставщиками бюджетных услуг услуги контрагентов.

Значительный риск возможности эффективного снижения кредиторской задолженности унитарных предприятий заключается в ограниченности и сложности рычагов воздействия областных органов исполнительной власти на такие предприятия в сравнении с рычагам воздействия на учреждения или муниципальные образования. Методы снижения этого риска предусмотрены в мероприятиях по показателям F4 и F5, в том числе за счет реорганизации ГУП в иные организационно-правовые формы, их ликвидации и приватизации.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

При формировании межбюджетных отношений на очередной финансовый год производится оценка налоговой базы по отдельным налогам в разрезе муниципальных образований. На протяжении последних лет осуществляется совершенствование методики оценки налогового потенциала, используемой при последующем установлении дополнительных нормативов отчислений по федеральным и региональным налогам и сборам.

Расчеты налогового потенциала в разрезе муниципальных образований, учитываемые при формировании межбюджетных отношений с 2002 г. являются приложением к закону Волгоградской области об областном бюджете на очередной финансовый год и публикуются вместе с текстом закона.

В связи с неравномерным размещением налоговой базы, а также происходящими изменениями в разграничении расходных полномочий установить дополнительные нормативы отчислений на долгосрочной основе не представлялось возможным, в связи с чем, ежегодно нормативы менялись. При этом порядка 20-25 муниципальных районов ежегодно получали полностью нормативы отчислений по регулирующим налогам.

План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы предполагается проведение сплошной инвентаризации налоговой базы за три последние# отчетных года и оценки равномерности ее размещения по отдельным налогам, в том числе с точки зрения мобильности налоговой базы и зависимости налоговых поступлений от деятельности местной администрации, в разрезе муниципальных образований.

Ожидается, что в течение указанного периода, будут окончательно разграничены расходные полномочия и права собственности между бюджетами различных уровней. Кроме того, с 2006 г. в бюджет муниципальных районов не подлежит зачислению налог на прибыль организаций, который отличается именно неравномерным размещением по территориям.

На втором этапе реализации Программы будут осуществлены следующие мероприятия.

При формировании областного бюджета на 2007 г. муниципальным районам (городским округам) дополнительные нормативы отчислений по налогу на доходы физических лиц планируется установить на долгосрочной основе. Дополнительные нормативы будут утверждены за муниципальными районами (городскими округами) на долгосрочной основе специальным законом Волгоградской области. Данная мера станет возможной благодаря поправкам в БК РФ, которые в настоящее время рассматриваются в Государственной Думе РФ. В соответствии с этими поправками будет предусмотрена возможность установления на долгосрочной основе дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений.

Кроме этого на втором этапе планируется уточнение и законодательное утверждение методики расчета "отрицательных трансфертов".

Исходя из анализа размещения налогооблагаемой базы с учетом дополнительных нормативов, с учетом изменения поступлений по иным доходным источникам, а также с учетом завершающегося перераспределения расходных полномочий и изменений бюджетного законодательства будет рассмотрена возможность установления более высоких дополнительных нормативов отчислений, обеспечивающих замену большего объема расчетной дотации.

По результатам проведенного анализа и осуществленных разработок в средствах массовой информации и сети Интернет будут опубликованы сведения о равномерности размещения налоговой базы по отдельным налогам, в том числе с точки зрения мобильности налоговой базы и зависимости налоговых поступлений от деятельности местной администрации.

Указанный выше комплекс мер позволит обеспечить соответствие условию того, что за последние два отчетных года нормативы распределения налоговых доходов и методика расчета "отрицательных трансфертов" ни по одному муниципальному образованию не претерпит изменений.

Ожидаемые результаты мероприятий

Закреплений# за муниципальными районами (городскими округами) дополнительных нормативов отчислений и методики расчета "отрицательных трансфертов" на долгосрочной основе будет способствовать:

- более равномерной обеспеченности доходами муниципальных образований за счет учета характеристик размещения налоговой базы по муниципальным образованиям,

- сформируется# стабильные условия, обеспечивающие большую независимость местных бюджетов от областного, рост самостоятельности и ответственности при финансировании бюджетных обязательств соответствующих полномочиям органов местного самоуправления,

- сформируется система стимулирования деятельности местных органов власти к эффективному управлению, направленному на стабильный рост доходной базы местных бюджетов, развитие территорий,

Альтернативные механизмы

Альтернативой закрепления за муниципальными образованиями на долгосрочной основе дополнительных нормативов отчислений по регулирующим доходам является отказ от использования подобного механизма развития межбюджетных отношений с сохранением прежней практики ежегодной корректировки дополнительных нормативов отчислений. Однако, если Государственной Думой РФ будет принята поправка, предусматривающая требование установления дополнительных нормативов на срок не менее трех лет, то подобной альтернативы у области не будет. Единственной доступной альтернативой будет установление дополнительных нормативов, обеспечивающих замену в пределах 10% от НДФЛ или в установлении максимально возможного норматива отчислений.

Оценка рисков

Риски, связанные с реформированием в данном направлении, заключаются прежде в качестве оценки объемов, степени мобильности и равномерности размещения налоговой базы по территории области. В случае, если доходная база территории муниципального образования переоценена, то в последствии можно предусмотреть увеличение дополнительного норматива. В том случае, если доходная база муниципального образования существенно недооценена, то последующее изъятие установленных "сверхдоходов" уже будет невозможно. В условиях дефицита средств собственно областного бюджета, подобные ошибки с недооцененной налоговой базы могут привести к негативным последствиям для доходной части областного бюджета Волгоградской области.#

Риск точности оценки может быть снижен за счет более детального изучения состояния налоговой базы, за счет использования при анализе сведений из различных источников: налоговых органов, самих органов местного самоуправления, за счет привлечения к процессу анализа высококвалифицированных специалистов сферы межбюджетных отношений, посредством проведения двух или более независимых оценок с последующим сопоставлением результатов и анализом причин их возможно# различия.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В 2005 году в Волгоградской области проведена определенная работа по реформированию межбюджетных отношений.

В июне текущего года Волгоградской областной Думой приняты поправки в Закон Волгоградской области "О бюджетном процессе в Волгоградской области", новый закон от 26 июля 2005 г. N  1093-ОД "О межбюджетных отношениях в Волгоградской области", закон от 26 июля 2005 г. N  1095-ОД "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями Волгоградской области по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений".

Принятие указанных законов позволило:

- создать необходимые правовые основания для реализации бюджетного процесса в условиях двухуровневой системы местного самоуправления;

- подготовить правовую базу, необходимую для формирования межбюджетных отношений в условиях двухуровневой системы местного самоуправления;

- впервые в законе закреплена формализованная методика расчета фондов финансовой поддержки муниципальных образований;

- коренным образом была изменена методика формирования и распределения фондов финансовой поддержки, предусматривающая распределение средств не на покрытие финансового разрыва, а на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- закреплены методика расчета уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, основных показателей, используемых при ее расчете (ИНП и ИБР), формулы расчета дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

- закреплена формализованная методика расчета "отрицательных трансфертов";

- предусмотрена возможность формирования областного фонда софинансирования социальных расходов;

- органы местного самоуправления муниципальных районов наделены государственными полномочиями Волгоградской области по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений;

- проект областного бюджета на 2006 год сформирован в условиях действия 131-го закона;

- в проекте областного бюджета на 2006 год также предусмотрены дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов муниципальных районов (городских округов).

Таким образом, методика предусматривает распределение средств фондов финансовой поддержки исключительно с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Впервые подробные методики утверждены специальными областными законами (см. выше) и опубликованы в средствах массовой информации.

Что касается фонда софинансирования социальных расходов, то данный фонд при формировании межбюджетных отношений на 2006 г. в областном бюджете предусмотрен впервые. Методика формирования и распределения данного фонда закреплена в приложении к законопроекту об областном бюджете на 2006 г. как составная часть методики формирования межбюджетных отношений в Волгоградской области на 2006 г.

План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы реформирования предусматривается:

- Провести оценку уровня социально-экономического положения муниципальных образований, дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей.

- Обеспечить законодательное утверждение методики распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе оценки доходного потенциала и дифференциации расходных потребностей в расчете на одного жителя (без применения в расчете фактических доходов и расходов).

- Провести работу по приведению отдельных положений методик формирования и распределение областных фондов финансовой поддержки с учетом принятых поправок в БК РФ и 131-ый федеральный закон.

- Разработать закон Волгоградской области "Об областном фонде софинансирования социальных расходов", содержащего# понятие социально значимых расходов, их перечень, методики расчетов субсидий муниципальным образованиям на финансирование данных расходов и т.д.

Второй этап Программы реформирования предполагает наличие утвержденной методики распределения средств Фонда софинансирования социальных расходов, в рамках которой производится перераспределение средств, с учетом региональных стандартов.

На данном этапе будет продолжена работа по совершенствованию расчетов ИНП и ИБР, с учетом изменений в налоговой базе и произошедшими изменениями в разграничении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

Планируется публикация в средствах массовой информации и сети Интернет проектов методик, утвержденных методик и расчета по распределению финансовой помощи;

Эти меры позволят обеспечить отсутствие изменений методики распределения финансовой помощи в последнем отчетном году.

Ожидаемые результаты мероприятий

Основным результатом реализации приведенных выше мероприятий ожидается создание стимулов для муниципальных образований к увеличению налогового потенциала территорий, собираемости налогов, оптимизации бюджетных расходов.

Стимулирование построено на применении следующих технологий:

Предоставление средств из фонда софинансирования социальных расходов будет осуществляться на основе постоянно действующего законодательного акта, что позволит обеспечить планирование и проведение долгосрочной бюджетной политики в вопросах софинансирования социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований.

Альтернативные механизмы

Альтернативой предложенным механизмам повышения эффективности межбюджетных отношений является применение подушевого распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Данная мера не позволит учитывать целый набор объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставляемых бюджетных услуг. Единственное положительное качество данной альтернативы - относительная простота расчета и применения. Данный вариант распределения финансовой помощи из фондов финансовой поддержки является менее предпочтительным по сравнению с выравниванием уровня бюджетной обеспеченности на основе методов, планируемых к применению - оценки доходного потенциала и дифференциации расходных потребностей в расчете на одного жителя (без применения в расчете фактических доходов и расходов).

Дополнительной альтернативой может рассматриваться вариант, при котором по фонду софинансирования социальных расходов на переходном этапе формирование и распределение данного фонда будет осуществляться на основании специального приложения к закону об областном бюджете на очередной финансовый год.

Оценка рисков

Основной риск заключается в том, что муниципальные образования, имеющие слабый налоговый потенциал и минимальные неналоговые доходы даже после распределения средств на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности не смогут обеспечить сбалансированные бюджеты. Непокрытый расчетный финансовый разрыв может составить до нескольких миллионов, а в некоторых случаях - около десятка миллионов рублей.

Однако данный риск предполагается нивелировать посредством выделения дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов муниципальных образований. Часть дотации может быть рассчитана исходя из необходимости обеспечения покрытия расчетного финансового разрыва. Данная мера применена при формировании бюджета на 2006 г.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В Волгоградской области ситуация с обеспеченностью объектами инженерной инфраструктуры и их состоянием является достаточно тяжелой. Средний уровень износа инженерных коммуникаций составляет 60 и более процентов. Более 34,6 тыс. человек проживает в ветхих и аварийных домах, площадь ветхого жилого фонда составляет 732,3 тыс. кв. м.

В 2005 году только 68,8% жилья благоустроены, это означает, что 31,2% населения проживает в неблагоустроенном жилом фонде. Обеспеченность природным газом в целом по области составляет 80,3%, а в сельской местности - 52%.

При этом данные показатели по муниципальным образованиям крайне неравномерны, так если в текущем году площадь жилищ, приходящихся в среднем на одного жителя составляет 19,9 кв. м, то по уровню минимального и максимального значения по муниципальным образованиям он колеблется от 15,9 кв. м до 28,4 кв. м, а площадь благоустроенных жилищ в среднем на одного жителя области составляет 13,7 кв. м и колеблется от 3,3 кв. м до 17,8 кв. м площади жилья.

Администрация Волгоградской области уделяет этому вопросу постоянное внимание. Приняты областные целевые программы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области" и "Переселение граждан Волгоградской области из ветхого и аварийного жилищного фонда". Ежегодно на реализацию данных программ выделяются средства областного бюджета и бюджетов муниципальных образований.

Достижение результата реформирования финансов в форме улучшения качества бюджетных услуг затрудняется на сегодняшний день из-за того, что значительная часть лечебно-профилактических учреждений, помещений объектов образования, культуры, социального обеспечения не оборудованы современной инфраструктурой, располагается в ветхом и аварийном фонде. Отсутствие современных экономичных систем отопления значительно увеличивает расходы бюджета на содержание данных объектов.

Отмечается недостаток в специализированных лечебных заведениях в том числе детских больницах, диагностических центрах. Городские школы работают с перегрузкой, доля обучающихся во вторую смену превышает среднюю по России.

С целью увеличения обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры в составе областного бюджета ежегодно планируются средства на строительство указанных объектов, в том числе и муниципальной собственности. Финансирование осуществляется через государственных заказчиков объектов, поэтому фонд муниципального развития в областном бюджете в настоящее время не формируется.

Принято постановление Главы Администрации Волгоградской области от 25 сентября 2003 г. N  729 "Об утверждении Положения о формирования# перечня строек и объектов для областных государственных нужд и их финансировании за счет средств областного бюджета", в соответствии с которым после принятия закона об областном бюджете на очередной финансовый год формируется вышеуказанный перечень по приоритетным направлениям расходования бюджетных средств.

Только за последние годы в области введены такие объекты социальной сферы, как Центр трансплантации почки и диализа в г. Волжском, который позволил существенно улучшить медицинскую и профилактическую помощь нефрологическим и урологическим больным на основе новейших достижений медицинской науки и своевременных медицинских технологий; центральная районная больница в Чернышковском районе, больница в с. Иловатка Старополтавского района, реконструировано здание для размещения "Хосписа", введены пристройки к школам в г. Михайловка и Новониколаевском районе и т.д. Продолжается строительство терапевтического корпуса областной клинической больницы, областной детской больницы.

Но в сегодняшних условиях, когда в результате изменений налогового и бюджетного законодательства значительно сократилась налоговая база региона, средств области крайне недостаточно для решения намеченных задач. В связи с этим потребности в строительстве, реконструкции и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства, инженерной инфраструктуры, социальной сферы, строительстве жилья для граждан, проживающих в ветхом жилом фонде, а также развитие ипотечного кредитования и формирование рынка доступного жилья остаются в силу ограниченных возможностей областного бюджета неудовлетворенными.

План и этапы реформирования

Реализация гарантий, установленных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, невозможна без инвестиционной поддержки развития муниципальных образований, которая направлена на создание на всей территории Волгоградской области социальной инфраструктуры и выравнивание диспропорций в уровне экономического развития территорий.

На первом этапе реализации Программы реформирования предполагается провести детальную оценку обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры, которая должна найти отражение в сформированных паспортах муниципальных образований, в том числе содержащих информацию о наличии и состоянии таких объектов по каждому муниципальному образованию.

В соответствии с данными оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры в сопоставлении с оценкой потребности в предоставлении бюджетных услуг того или иного вида будут выработаны приоритетные направления осуществления мероприятий по развитию соответствующей инфраструктуры районов и поселений.

На втором этапе Программы планируется:

- разработать и утвердить нормативные акты по формированию в составе областного бюджета фонда муниципального развития с целью совершенствования деятельности по увеличению уровня обеспеченности муниципальных образований данными объектами и в конечном итоге - по увеличению удовлетворения потребности населения в качественных бюджетных и жилищно-коммунальными услугах.

- в целях обеспечения доступности информации по уровню обеспеченности территорий объектами социальной сферы и коммунального назначения, их технического состояния будет сформирована соответствующая система мониторинга, а результаты проведения такого мониторинга будут опубликованы в средствах массовой информации.#

Объекты инфраструктуры планируется включать в перечень строек, финансируемых за счет средств фонда муниципального развития после выявления приоритетности их финансирования. Выявление приоритетов будет осуществляться на базе сопоставления социальной значимости объектов и степени влияния их наличия и состояния на возможность предоставления бюджетных услуг должного качества, т.е. с учетом обеспечения возможностей роста совокупных показателей социального и экономического эффектов. Такой анализ будет производиться силами соответствующих экономическими# служб Администрации Волгоградской области.

С целью внедрения такого подхода в практическую деятельность предполагается разработать порядок расходования средств фонда муниципального развития и утвердить его законом Волгоградской области.

Средства из фонда муниципального развития планируется передавать муниципальным образованиям в виде субвенции из областного бюджета в соответствии с принятым законом.

Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 г. N  461 "О программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2006 год" утверждены нормативы объемов медицинской помощи, исходя из этого будет проведена реструктуризация коечного фонда и приведение их в соответствие с указанными нормативами.#

Изменившиеся требования к содержанию образовательного процесса, оснащению школ учебными пособиями и вычислительной техникой, подготовке учительских кадров, возможно только на базе крупных школ, в которых можно сконцентрировать технический и интеллектуальный потенциал. В результате планируется частичное закрытие малокомплектных школ, а также слияние учреждений разных типов, создание комплексов школа - детский сад.#

Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Реализация намеченных мероприятий позволит повысить качество и доступность бюджетных услуг населению, увеличить благоустроенность объектами инженерной инфраструктуры, а также сократить диспропорции, имеющиеся в этом вопросе между муниципальными образованиями.

Так обеспеченность природным газом планируется довести в среднем по области с 79,3% в 2004 году до 88,5% (а в сельской местности с 47,7% до 66%), обеспеченность дорогами с твердым покрытием с 85% до 88%, обеспеченность жильем 19,9 до 20,2 кв. м на 1 жителя.

Вместе с тем, создание новых объектов социальной сферы в тех муниципальных образованиях, где будет выявлена соответствующая потребность, не приведет к значительному увеличению количества учреждений, поскольку одновременно с этим планируется осуществлять мероприятия по оптимизация# бюджетной сети.

Альтернативные механизмы

Альтернативой изложенного механизма предоставления средств муниципальным образованиям из фонда муниципального развития, который предусматривает распределение средств фонда путем отбора органами государственной власти Волгоградской области наиболее социально-значимых проектов (с учетом данных мониторинга обеспеченности территорий объектами социальной и инженерной инфраструктуры) может быть механизм распределения средств фонда по иному формализованному признаку, к примеру, по удельному весу на 1 жителя. При этом решение об использовании данных средств на конкретные объекты будут приниматься органами местного самоуправления. Однако, данный вариант не учитывает различий в развитии территорий и не может быть признан в качестве целесообразного и эффективного.#

Оценка рисков

Основным риском в реализации программы строительства объектов социальной инфраструктуры является недостаток финансовых средств, который может привести к превышению нормативных сроков строительства и увеличению объемов незавершенного строительства. Этот риск оценивается как незначительный. Управление такими рисками - хорошо изученный процесс, и для Администрации Волгоградской области это вопрос точности планирования бюджетных расходов.

Существует также риск объективности при выборе приоритетных для финансирования объектов. Некорректный выбор приоритетов может стать причиной потери эффективности использования бюджетных средств. Его минимизация может быть осуществлена посредством проведения независимой экспертизы методов отбора приоритетных объектов, привлечение# к разработке методики всех заинтересованных сторон, включая представителей отобранных по признаку репрезентативности муниципальных образований. В таком случае метод выбора приоритетов будет своего рода общественным договором, учитывающим интересы населения области в целом.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В настоящее время в Волгоградской области порядок предоставления бюджетных кредитов муниципальным образованиям на покрытие временных кассовых разрывов регулируется Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 31 марта 2005 г. N  271 "Об утверждении правил предоставления из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Волгоградской области бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий". В данном постановлении утверждены основные требования, предъявляемые к муниципальным образованиям при предоставлении бюджетных кредитов, в том числе: основные условия, порядок предоставления и использования бюджетных кредитов, взимание платы за пользование бюджетным кредитом, порядок погашения задолженности и т.д., где, однако, не содержится формализованного порядка расчета кассового разрыва по бюджетам муниципальных образований.

План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы реформирования планируется осуществление следующих мероприятий.

Инвентаризация динамики возникновения кассовых разрывов и предоставления бюджетных кредитов по каждому муниципальному образованию, выявление причин возникновения разрывов, анализ тенденции, выявление методов сокращения их частоты и объемов.

Второй этап Программы предполагает следующие действия.

Разработка на основе проведенной на первом этапе оценки формализованного порядка расчета кассового разрыва по бюджетам муниципальных образований и расчета возможного объема предоставления бюджетных кредитов. Закрепление в нормативном правовом акте Волгоградской области данного порядка.

С учетом наработанного опыта и проведенного анализа планируется разработать и принять специальный закон Волгоградской области "О предоставлении из областного бюджета бюджетных кредитов муниципальным образованиям на покрытие временных кассовых разрывов" при включении в его положения обязательное условие для предоставления бюджетного кредита - отсутствие неурегулированной задолженности муниципального образования по ранее предоставленным кредитам. В указанном законе также будет закреплена разработанная методика расчета ожидаемых кассовых разрывов бюджетов муниципальных образований с учетом оценки фактических кассовых разрывов по муниципальным образованиям, возникавшим в ходе исполнения бюджетов за три последних отчетных года, методика расчета размера бюджетных кредитов.

С целью повышения прозрачности деятельности по управлению бюджетными средствами Волгоградской области в СМИ и сети Интернет будут опубликованы помесячные данные о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований.

По результатам реформирования будет достигнуто отсутствие просроченной задолженности по представленным бюджетным кредитам.

Ожидаемые результаты мероприятий

Оценка кассовых разрывов бюджетов муниципальных образований будет производиться по формализованной методике, закрепленной в законе, с учетом анализа кассовых разрывов за предшествующие годы, что в свою очередь, позволит более объективно рассчитывать размер предоставляемого бюджетного кредита на покрытие временного кассового разрыва. Повышение качества планирования кассовых разрывов муниципальных образований приведет оптимизации использования бюджетных средств - создаст условия для повышения эффективности предоставления бюджетных услуг населению.

Обеспечение отсутствия задолженности по предоставленным муниципальным образованиям кредитам улучшит показатели обеспеченности областного бюджета средствами на финансирование принятых обязательств.

Альтернативные механизмы

Альтернативным механизмом решения задачи повышения эффективности управления кассовыми разрывами муниципальных образований является полный отказ от практики кредитования муниципальных образований на покрытие временных кассовых разрывов за счет средств областного бюджета. На первый взгляд данная альтернатива выглядит неприемлемой, так как может затруднить муниципальным образованиям на определенном этапе исполнения бюджета своевременное исполнение своих расходных полномочий, что особенно критично для расходов на выплату заработной платы и оплату коммунальных услуг. Тем не менее данная мера могла бы стимулировать муниципальные образования к более качественному кассовому планированию, стимулировала бы повышение эффективности деятельности по развитию доходной базы. Кроме того, у муниципальных образований имеется возможность привлекать средства из прочих - не бюджетных# источников, таких как кредитные организации.

Тем не менее результативность выбора данной альтернативы на настоящем этапе может быть отрицательной, так как многие муниципальные образования не имеют достаточного опыта управления заимствованиями из частных источников и не обладают достаточным уровнем кредитоспособности для возможности привлечения таких средств на приемлемых условиях. При недостаточной кредитоспособности кредитные организации могут отказать в предоставлении средств муниципалитетам, либо будут устанавливать стоимость их обслуживания на неприемлемо высоком уровне.

Однако, полностью отказываться от рассмотрения этой альтернативы не стоит. Механизм подобного стимулирования повышения эффективности кассового планирования и развития доходной базы муниципальных образований можно было бы вначале применять для пилотных муниципальных образований с последующим тиражированием по территории области. Это могло бы стать основой развития в области привлечения частных неналоговых кредитных ресурсов в бюджетный процесс и могло бы со временем стимулировать практику содействия развитию социальной инфраструктуры муниципальных образований за счет привлечения ими частных ресурсов инвестиционного назначения.

Оценка рисков

Следует ожидать, что разработка и утверждение формализованной методики расчета кассовых разрывов не позволит в последствии учитывать особенности исполнения бюджетов отдельных муниципальных образований по доходам и расходам и, соответственно, корректно рассчитывать объем бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов.#

В качестве меры нивелирования рисков может рассматриваться предоставление бюджетного кредита по итогам исполнения через 1-2 месяца. С другой стороны этот риск сопряжен с показателем качества разрабатываемой методики. В случае выявления ее определенных недочетов при использовании на практике методика может быть откорректирована, что позволит снижать значение указанного риска.

Другим риском является риск корректности сведений о кассовых разрывах за последние 3 года, предоставляемых муниципальными образованиями, с использованием которых будет производиться разработка методики. Данный риск может быть снижен лишь за счет применения более совершенных методик сбора сведений и контроля их корректности.

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В целях совершенствования процедуры контроля за выполнением муниципальными образованиями Волгоградской области требований Бюджетного кодекса РФ и качества управления муниципальными финансами в Волгоградской области, приказом начальника Главного финансово-казначейского управления Администрации Волгоградской области утвержден Порядок осуществления мониторинга соблюдения муниципальными образованиями Волгоградской области требований Бюджетного кодекса РФ и качества управления бюджетами муниципальных образований Волгоградской области.

Мониторинг осуществляется по 39 муниципальным образованиям Волгоградской области. Проводится ежеквартально. Результаты публикуются в сети Интернет и обсуждаются на коллегиях Главного финансово-казначейского управления Администрации Волгоградской области.

План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы реформирования будет осуществлено уточнение перечня показателей мониторинга для их соответствия целям Программы, социально-экономического развития области и определенным приоритетам развития, позволяющих производить оценку качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, оценивать степень участия муниципального образования в достижение# установленных целей развития. На базе уточненного перечня показателей будет осуществлена разработка методик оперативной и годовой оценки качества управления финансами, а также платежеспособности муниципальных образований.

Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Реализация намеченных мероприятий позволит:

- усилить контроль со стороны областных органов исполнительной власти за соблюдением муниципальными образованиями требований Бюджетного кодекса РФ;

- не допустить образования кредиторской задолженности по выплате заработной платы с начислениями;

- проследить динамику кредиторской задолженности по оплате коммунальных услуг бюджетными учреждениями и при помощи перераспределения финансовых потоков повлиять на снижение данной задолженности;

- усилить контроль за наличием перекрестного субсидирования по тарифам на электроэнергию и тепло;

- определить индивидуальный подход для каждого муниципального образования для устранения выявленных проблем и недостатков и применения механизмов стимулирования повышения эффективности;

- стимулировать муниципальные образования к повышению результатов оценки и росту эффективности своей деятельности по производству услуг, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджетов муниципальных образований.

Альтернативные механизмы

В связи с вступлением в силу на территории Волгоградской области с 01.01.2006 г. Федерального закона от 06.10.2003 г. N  131-ФЗ осуществлять мониторинг соблюдения требований Бюджетного кодекса РФ и качества управления бюджетами, как на муниципальном, так и на поселенческом уровне. Данная альтернатива подразумевает сбор и обработку значительно больших объемов информации и представляется затруднительной для применения в период реализации Программы реформирования.

Оценка рисков

Основной риск связан с качеством и достоверностью предоставления муниципальными образованиями информации, необходимой для проведения мониторинга. Этот риск может быть снижен с помощью проведения анализа предоставляемой информации при плановых проверках (ревизиях) исполнения бюджетов муниципальных образований.