Приложение 1. Концепция управления государственным имуществом Вологодской области 1999 г.

Приложение 1

Концепция
управления государственным имуществом Вологодской области 1999 год
(утв. постановлением Губернатора Вологодской области от 6 августа 1999 г. N 510)

Введение

Настоящая Концепция определяет основные цели и принципы государственной политики в области управления государственным сектором экономики, под которым в целях настоящей Концепции понимается совокупность экономических отношений с участием государственного недвижимого имущества, казны, государственного имущества, закрепленного на вещных правах за государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также имущественных прав, вытекающих из участия государства в иных коммерческих организациях, за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством в бюджетный процесс. Не являются предметом рассмотрения Концепции недра, леса, земли сельскохозяйственного назначения, объекты интеллектуальной собственности.

В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного управления и регулирования в государственном секторе экономики.

Усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности.

Государственная политика, основанная на настоящей Концепции, преследует следующие цели:

- максимизация доходов бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

- оптимизация структуры собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

- вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов государственной собственности;

- использование всех государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

- повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для реализации обозначенных целей управления государственным сектором экономики органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:

- полная инвентаризация объектов государственной собственности, построение системы учета этих объектов, разграничение и оформление прав на них;

- повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальной правовой регламентации процессов управления;

- классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

- оптимизация количества объектов управления и перехода к пообъектному управлению;

- постановка целей государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);

- обеспечение прав государства, как участника (акционера), в коммерческих и некоммерческих организациях;

- обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;

- получение дополнительных доходов в бюджет путем создания новых, возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества;

- передача объектов федеральной собственности за исключением объектов, необходимых для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в областную и муниципальную собственность.

Идеология настоящей Концепции основана на следующих основных принципах управления государственным имуществом, вне реализации которых невозможно достижение указанных целей и задач.

Определение цели

Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) должна быть осознана и зафиксирована цель, которую преследует собственник и достижению которой служит объект.

Способ достижения цели

В большинстве случаев, привлекая к процессу управления управляющих, государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности получения и оперативной обработки потока актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, не может и не должно определять способы достижения цели, т.е. детальные экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления.

Способ достижения цели должен быть предложен лицом, привлекаемым в качестве управляющего, в рамках определенной (как правило, конкурсной) процедуры представления и оценки таких предложений, рассмотрен и утвержден государственным органом.

Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели возлагается на управляющего.

В целях настоящей Концепции под управляющими понимаются руководители государственных унитарных предприятий, государственных учреждений, представители государства в органах управления иных коммерческих и некоммерческих организаций, доверительные управляющие государственным имуществом, управляющие компании.

Система управления

Важнейшим принципом является использование в каждом случае управления государственным имуществом системы управления, как неразрывного единства, следующих элементов: создания условий и обязательного порядка определения способа достижения цели, порядка выбора управляющих, контроля за объектами управления и деятельностью управляющих, отчетности управляющих, управленческих решений по результатам контроля и отчетности, ответственности за результаты управления, постоянного поступления, обработки и анализа информации о состоянии дел управляющих и объектов управления.

Эффективность управления

Принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или объекта) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности управляющих государственным имуществом.

Профессиональность управления

Несмотря на то, что непосредственное управление рядом объектов является несвойственной государству функцией, государство крайне заинтересовано в профессиональном управлении государственным имуществом. Привлечение лиц в качестве управляющих должно сопровождаться созданием системы их подготовки и аттестации.

Вышеуказанные принципы управления, а также подходы к их реализации конкретизируются настоящей Концепцией применительно к таким объектам управления, как:

- государственные унитарные предприятия и учреждения;

- пакеты акций, доли государственной собственности в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ;

- недвижимость государственной собственности.

в следующей логической последовательности:

1.Оценка состояния {количественная характеристика, классификация объектов, распределение полномочий между государственными органами, положение дел и основные выводы).

2. Постановка целей и задач управления.

3. Предлагаемый механизм управления.

4. Критерии эффективного управления.

I. Управление государственными предприятиями и учреждениями

1. Оценка состояния

В настоящее время в области зарегистрировано 550 государственных учреждений и 120 государственных унитарных предприятий, из числа которых 7 учреждений и 15 предприятий находятся в стадии ликвидации.

1.1 Государственные предприятия

Количество государственных предприятий и их круг в настоящее время не является сознательным выбором (решением) государственных органов, принятым исходя из оценки своих функций и задач. В число действующих государственных предприятий входят и предприятия, подлежащие приватизации, но не приватизированные по ряду причин (в основном, в силу низкой ликвидности имущества).

Предусмотренные гражданским законодательством и существующие в настоящее время организационно-правовая форма государственного унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств.

Юридическая конструкция права хозяйственного ведения, предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника.

Реально эти полномочия осуществляются единоличным органом предприятия - его руководителем, взаимоотношения которого с собственником находятся в сфере действия законодательства о труде. Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен исчерпывающим образом. Вмешательство государственных органов в деятельность соответствующих предприятий (их руководителей) вне установленного круга полномочий является неправомерным.

В частности, руководители государственных унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в т.ч. самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласования своих решений с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом).

Устаревшее трудовое законодательство, эффективно защищая трудовые права руководителей, приводит к значительным трудностям применения к ним мер ответственности и, как следствие, к отсутствию реального стимула улучшать качество управления.

Полномочия собственника, предусмотренные действующим законодательством, в ряде случаев не дают ему возможность требовать от руководителей достижения определенных качественных показателей в деятельности предприятий, изымать неиспользуемое или используемое не по назначению имущество.

Порядок взаимодействия различных государственных органов между собой при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества федеральных государственных предприятий, должным образом не регламентирован.

Для государственных унитарных предприятий не предусмотрено обязательное требование проведения периодических аудиторских проверок. Без этого контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью существенно затруднен.

Отсутствуют нормативные документы, регламентирующие цели и задачи создания государственных унитарных предприятий, а также порядок их функционирования. Воспроизводство основных средств практически не осуществляется. Основные фонды постепенно стареют.

На практике, широкие полномочия руководителей в отсутствие действенных инструментов и установленного порядка управления, контроля н мотивации руководителей приводят к:

- переводу части финансовых потоков государственных унитарных предприятий в фирмы-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков. В результате вся прибыль, которую могли бы получить государственные унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах;

- заключению сделок, в которых имеется заинтересованность руководства предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции;

- отсутствию у государственных органов актуальной информации о состоянии дел в государственных предприятиях;

- невозможности государственных органов предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей;

- росту количества неплатежеспособных государственных предприятий. Отсутствует практика получения собственником части прибыли государственного предприятия за пользование государственным имуществом.

Основные выводы:

- существующая система управления госпредприятиями неэффективна и требует реформирования;

- деятельность организаций, созданных в форме государственных предприятий, как правило, неэффективна;

- имеющееся количество государственных унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю за их деятельностью;

- отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования организаций в форме государственных унитарных предприятий; низкая эффективность деятельности государственных унитарных предприятий приводит к недополучению доходов в бюджет.

1.2 Учреждения

По ныне действующему законодательству органы исполнительной власти наделены правом создания учреждений. Учреждения должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера. Их финансирование полностью или частично производится из бюджета.

Регламентированная правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций в настоящее время отсутствует. В то же время, собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений. Учреждения же имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником. Последствия этого могут привести к нанесению прямого ущерба бюджету. Кроме того, на практике нередки случаи нецелевого использования выделенного учреждениям имущества. В частности, анализ данных, полученных в результате проведенной инвентаризации имущества, закрепленного за учреждениями, показал, что значительная часть его используется в коммерческих целях (в т.ч. путем передачи в аренду). При этом, доходы от использования имущества не перечисляются и не учитываются в бюджете.

Отраслевые органы, имеющие подведомственные учреждения, не организует контроль за использованием имущества, закрепленного за учреждением. Мероприятия по повышению эффективности использования зданий и сооружений ими не проводятся.

2. Цели и задачи управления

Цели и задачи управления государственными унитарными предприятиями и учреждениями заключаются в:

- оптимизации количества государственных унитарных предприятий и учреждений;

- повышении эффективности деятельности государственных унитарных предприятий и учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества;

- ужесточении контроля за деятельностью государственных унитарных предприятий;

- погашении имеющейся у предприятий и учреждений кредиторской задолженности, прежде всего по налогам, обязательным платежам и по заработной плате и, как следствие, увеличении поступлений в бюджет от использования имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями;

- изъятии неиспользуемого предприятиями и учреждениями имущества и включении его в гражданский оборот;

- снижении расходов бюджета на содержание государственных унитарных предприятий и учреждений.

3. Механизм управления

Достижение поставленных целей, решение задач управления государственными предприятиями, учреждениями, связано как с построением системы взаимоотношений с их руководителями, стимулирующей эффективную деятельность последних в интересах собственника, так и с непосредственным управлением государственными органами соответствующим государственным имуществом, путем принятия решений о создании, реорганизации, ликвидации юридических лиц, определении предмета и целей их деятельности, соответствующих целям государства, устанавливаемым в рамках настоящей Концепции, приватизации государственного имущества, согласовании решений о распоряжении государственным имуществом, осуществлении контроля за использованием его по назначению и сохранностью, изъятии, распоряжении имуществом, иных решений в соответствии с полномочиями собственника, определенными законодательством.

Реализация системы управления предполагает:

3.1. Определение круга и количества государственных унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций.

Для оптимизации количества государственных унитарных предприятий необходимо, чтобы создание организаций в форме государственного унитарного предприятия осуществлялось исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых оно создается, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм.

Необходимо провести оценку содержания деятельности всех государственных унитарных предприятий, исходя из того, что использование указанной организационно-правовой формы обоснованно в следующих случаях:

- использование имущества, запрещенного к приватизации, в том числе имущества, необходимого для обеспечения стратегических интересов области;

- осуществление деятельности, направленной на решение социальных задач, реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам путем ограничения прибыльности;

- эксклюзивная разработка и изготовление отдельных видов продукции, находящихся в сфере национальных интересов;

- производство отдельных видов продукции, изъятых или ограниченных в гражданском обороте;

- осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных производств.

В случае принятия решения о несоответствии деятельности предприятия определенным задачам осуществляется:

- преобразование предприятий в акционерные общества, приватизация соответствующего государственного имущества иным способом;

- реорганизация предприятий (учреждений);

- передача областных предприятий и учреждений в муниципальную собственность;

- ликвидация предприятий (учреждений).

3.2. Определение целей государства применительно к каждому предприятию, учреждению.

Установление обязательных требований представления руководителями предложений о способе достижения цели, а также сведений о текущем и перспективном планировании финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности предприятий и учреждений.

Установление обязательных требований к форме, содержанию и периодичности представления указанных выше предложений, правил и порядка их оценки.

Установление требований к качественным показателям деятельности предприятий и организаций, а также порядка их оценки.

Проведение аттестации руководителей предприятий с использованием современных методов оценки качества менеджмента.

Установление порядка принятия решений о применении мер ответственности к руководителям за непредставление указанных выше предложений или их негативную оценку, вплоть до увольнения.

Утверждение государственным органом предложений о способе достижения цели государства, включающих в себя программу (план) деятельности предприятия, учреждения и предусматривающих достижение ими определенных качественных результатов, что является основой взаимодействия между государством и управляющим государственным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении. Невыполнение такой программы (плана, бизнес-плана) является основанием для привлечения управляющего к ответственности.

3.3. Установление порядка периодической отчетности руководителей предприятий и учреждений о ходе выполнения утвержденной программы (плана, бизнес-плана)

Установление требований к форме, полноте отчетов, порядка их рассмотрения и утверждения. Непредставление отчетов влечет те же последствия, что и непредставление программы (плана, бизнес-плана).

3.4. Установление порядка принятия управленческих решений при недостижении цели государства, невыполнении программы (плана, бизнес-плана).

В частности, при обосновании невозможности достижения цели, выполнения программы, могут приниматься решения о реорганизации, ликвидации предприятия, учреждения, о приватизации государственного имущества, об изменении программы (плана) и т.д.

В противном случае, применяются меры ответственности к руководителям предприятия, учреждения.

3.5. Ужесточение контроля за деятельностью руководителей государственных унитарных предприятий и учреждений и самих предприятий и учреждений, для чего необходимо:

- наделить органы по управлению государственным имуществом полномочиями по утверждению уставов федеральных государственных унитарных предприятий, расположенных на территории области, назначению их руководителей по согласованию с отраслевыми органами исполнительной власти;

- создать и поддерживать единую информационную систему, содержащую сведения о деятельности, финансово-экономическом состоянии и соблюдении федерального и областного законодательства государственными унитарными предприятиями;

- утвердить типовые уставы государственного унитарного предприятия и типовые контракты с руководителем, позволяющие в полном объеме осуществлять изложенный настоящей Концепцией механизм взаимодействия с управляющим;

- провести ревизии учредительных документов государственных унитарных предприятий и учреждений и привести их в соответствие с типовыми;

- привести организационно-правовые формы всех государственных предприятий и учреждений в соответствие с требованиями законодательства;

- привести контракты с руководителями предприятий в соответствие с типовым контрактом;

- отраслевым органам исполнительной власти устанавливать основные технико-экономические и иные качественные показатели работы государственных унитарных предприятий и учреждений, в соответствии с которыми оценивается эффективность их деятельности;

- проводить периодический анализ финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий и учреждений со стороны органов исполнительной власти по результатам отчетов, иных контрольных мероприятий;

- проводить обязательные ежегодные аудиторские проверки государственных унитарных предприятий;

- предусмотреть в учредительных документах государственных предприятий целевое направление собственных средств предприятий на воспроизводство основных средств в пределах фонда амортизационных отчислений;

- при принятии решения о создании, реорганизации, ликвидации необходимо оценивать баланс интересов производителя, потребителя и государства, сохранения сложившейся номенклатуры товаров, услуг, объемов их выпуска и сохранения хозяйственных связей.

3.6. Установление принципов определения части прибыли государственного предприятия, подлежащей перечислению в бюджет в виде дохода собственника от использования имущества, и порядка такого перечисления Практическая реализация изложенных принципов и подходов предполагает создание соответствующей им правовой основы.

4. Контроль эффективности управления

Реализация предложенных мероприятий должна привести к следующим результатам:

поступлению дополнительных доходов в бюджет от коммерческого использования имущества, высвобождаемого в результате реорганизации предприятий и учреждений, а также вследствие получения части прибыли предприятий;

сокращению количества предприятий и учреждений, снижению расходов бюджета на их содержание;

снижению цен на определенные виды товаров и услуг;

снижению издержек производства, улучшению финансово-экономических результатов деятельности оставшихся предприятий;

Сокращению объемов дотаций убыточным и нерентабельным производствам.

II. Управление государственными пакетами акций, долями в уставных
капиталах хозяйственных обществ и товариществ

1. Оценка состояния управления государственными пакетами акций (долями)

В соответствии с действующими нормативными актами в процессе управления пакетами акций, находящимися в государственной собственности, а также осуществления прав участника в хозяйственных обществах и товариществах принимают участие: отраслевые органы исполнительной власти, комитет по управлению имуществом области и Фонд имущества.

По состоянию на 1 марта 1999 года в государственной собственности (федеральная и областная) находятся пакеты акций (доли) 85 хозяйственных обществ, зарегистрированных на территории области, из которых 13 находятся в стадии ликвидации.

Доля государства в уставных капиталах хозяйственных обществ составляет от 0,018% до 100%.

В зависимости от степени участия государства в уставных капиталах, хозяйственные общества классифицируются следующим образом:

Контрольный пакет   > 51%                     -----------------   9

"Блокирующий" пакет 25% + 1 акция и более     ----------------->  23

Пакет акций менее   25%                       -----------------  53

(в том числе в отношении 4-х АО введено специальное право "золотая акция": "Автоколонна 1116", "Автоколонна 1504", "Автоколонна 1702", "Вологодское авиационное предприятие").

Управление пакетами акций менее 25% уставного капитала следует рассматривать в комплексе с иными корпоративными факторами, а именно:

- возможность консолидации управленческих функций с иными владельцами акций для достижения необходимого результата;

- возможность дополнительного приобретения на рынке ценных бумаг акций общества для формирования более крупного пакета;

- возможность принимать участие в органах управления общества (Совете директоров, Наблюдательном совете).

Владельцем акций, приобретаемых на рынке ценных бумаг, выступает Фонд имущества Вологодской области.

В зависимости от организационно-правовой формы можно выделить следующие группы хозяйственных обществ:

Открытые акционерные общества                -----------------   76

Закрытые акционерные общества                -----------------    6

Общества с ограниченной ответственностью     -----------------    3

С учетом количества хозяйственных обществ и товариществ, в которых государство является участником (акционером), отраслевой специфики указанных организаций и ряда иных факторов, нельзя признать применяемую в большинстве случаев систему управления посредством института представителей, состоящих главным образом из государственных служащих, эффективной.

Существующий порядок назначения государственных служащих представителями не предусматривает действенных механизмов оценки их профессиональных качеств, квалификации и подготовки с учетом специфики конкретного объекта управления. В рамках данной системы управления невозможно применение таких мер имущественной ответственности за результаты деятельности представителей, которые могли бы существенно снизить риски государства.

Широкое участие в качестве представителей государственных служащих создает проблему несоответствия количества организаций, в которых государство назначает своими представителями государственных служащих, возможностям такой системы управления и ресурсам, выделяемым на управление. В то же время, вознаграждение и возмещение затрат на управление лиц, привлекаемых в качестве доверительных управляющих и управляющих компаний, может быть поставлена в зависимость от достижения определенных финансовых результатов деятельности организаций и производиться за счет прибыли организаций.

Однако, практика привлечения доверительных управляющих в настоящее время неоднозначна.

Отсутствие обязательной практики постановки конкретных задач перед представителями приводит, с одной стороны, к непоследовательности в деятельности управляющих, искажению их понимания государственных интересов, с другой - к отсутствию оснований ответственности за неэффективность управления.

Отсутствуют четкая система отбора и подготовки управляющих, их отчетности, обоснованные подходы к определению их полномочий.

Действующий порядок передачи акций, принадлежащих государству в доверительное управление, невероятно громоздок. Он хотя и предусматривает конкурсную процедуру привлечения доверительных управляющих, но, тем не менее, не определяет должным образом необходимость постановки цели государства, представления участниками конкурсов предложений о наилучшем способе достижения этой цели, порядок отчетности, контроля и основания ответственности доверительного управляющего.

2. Цели управления пакетами акций ( долями)

Максимизация неналоговых доходов бюджета, создающая предпосылки для снижения государством налогов на деятельность.

Обеспечение выполнения хозяйственными обществами и товариществами общегосударственных функций (оборона, безопасность, социальные программы, регулирование естественных монополий), а также достижения иных целей, определенных в соответствии с настоящей Концепцией.

Стимулирование развития производства, улучшение общих финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных обществ и товариществ, привлечение инвестиций .

Оптимизация управленческих затрат (создание условий управляемости, сокращение количества организаций, где имеется доля государства, сокращение расходов, связанных с управлением).

Осуществление институциональных преобразований в экономике (реорганизация предприятий, отраслей, создание вертикально интегрированных структур).

3. Механизм управления

Во многом принципы и подходы к управлению пакетами акций, долями, находящимися в государственной собственности, аналогичны механизму, изложенному настоящей Концепцией применительно к государственным предприятиям и учреждениям. Построение системы взаимоотношений с управляющими должно дополняться системой непосредственного управления государственными органами имуществом, заключающейся в принятии решений о распоряжении пакетами акций и имущественными правами, принятии решений об участии в хозяйственных обществах и товариществах.

Применительно к каждому случаю участия государства в хозяйственных обществах и товариществах должна быть осознана и зафиксирована цель такого участия, которой руководствуются лица, привлекаемые в качестве управляющих. Способы достижения цели определяются государственными органами в исключительных случаях и только при назначении представителями в указанные организации государственных служащих. По общему правилу предложения о способе достижения цели представляются лицами, привлекаемыми в качестве управляющих, и оцениваются в порядке конкурсного отбора.

Утвержденные государственным органом предложения (программы деятельности управляющего) становятся неотъемлемой частью договора, заключаемого с управляющим, и предусматривающего порядок отчетности, требования к отчетности, формы контроля, ответственность управляющих.

Кроме того, необходимо нормативно определить:

- пределы полномочий управляющих в зависимости от категории управляющих и характера объекта управления, порядок взаимодействия управляющих и государственных органов при принятии последним решений, выходящих за пределы полномочий управляющего;

- порядок установления информационных потоков о деятельности управляющих и состоянии дел соответствующих хозяйственных обществ и товариществ, ведения соответствующих баз данных, обработки информации;

- обязательные требования к форме и содержанию предложений о способе достижения целей государства (программы деятельности управляющего), отчетов управляющих, обязательные критерии оценки достижения результата управления в деятельности хозяйственных обществ и товариществ;

- порядок взаимодействия государственных органов при принятии управленческих решений о выборе (назначении) управляющего, а также решений, принимаемых по результатам отчетности управляющих, контроля за их деятельностью и оценки иной информации о состоянии дел соответствующих хозяйственных обществ и товариществ. При обосновании невозможности достижения цели государства, выполнении программы деятельности управляющего могут приниматься решения о прекращении участия государства в хозяйственном обществе (товариществе), о распоряжении акциями (долями) иным образом, в том числе путем передачи акций в уставные капиталы холдингов, создании иных вертикально интегрированных структур, об изменении целей или программы деятельности управляющего.

В целях развития системы взаимоотношений с управляющими необходимо привлекать в качестве доверительных управляющих юридических лиц, имеющих в штате аттестованных специалистов, опыт соответствующей деятельности, безупречную деловую репутацию и предоставляющих надежное обеспечение выполнения своих обязательств в сфере управления.

Назначение государственных служащих представителями в хозяйственные общества и товарищества производится при наличии обоснования такого назначения (экономия ресурсов по управлению, в целях безопасности и т.д.).

Цели и задачи управления акциями, долями, находящимися в государственной собственности, предполагают осуществление следующих мероприятий:

3.1. Классификация хозяйственных обществ и товариществ не только по количественным, но и по качественным показателям. При этом целью классификации является определение основных групп находящихся в государственной собственности пакетов акций, долей, по отношению к которым необходимо осуществлять разные управляющие воздействия.

Направления классификации:

В зависимости от степени ликвидности акций:

- акции, которые могут быть реализованы с быстрым значительным поступлением средств в бюджет:

- акции, продажа которых не принесет значительных поступлений в бюджет:

- акции, реализация которых в порядке, предусмотренном действующим законодательством, невозможна;

- акции, реализация которых в порядке, предусмотренном действующим законодательством, экономически не целесообразна.

В зависимости от отраслевой принадлежности организации.

В зависимости от целей, которые преследует государство в деятельности хозяйственных обществ и товариществ:

- стратегическое значение для обеспечения определенных государственных задач;

- социальные программы;

- естественные монополии;

- реализация перспективных проектов.

В зависимости от возможности влияния на деятельность хозяйственных обществ и товариществ, обусловленной количеством акций, размером долей, паев (количеством голосов в органах управления организацией).

В зависимости от финансового состояния организации, в которой участвует государство:

- стабильное финансовое состояние;

- есть риск банкротства (имеется просроченная более 3 месяцев задолженность, имеется задолженность перед бюджетом и внебюджетными фондами по заработной плате);

- возбуждено дело о банкротстве.

В зависимости от численности работников и величины основных фондов организации.

3.2. При управлении пакетами акций, закрепленными в государственной собственности в целях осуществления государственных функций:

- назначение представителями государства лиц, входящих в штат отраслевых органов Фонда имущества области и органа по управлению государственным имуществом на условиях основной занятости;

- координация работы отраслевых органов в процессе управления пакетами акций органом по управлению государственным имуществом;

- установление порядка и проведение аттестации специалистов в области управления хозяйственными обществами и товариществами;

- установление порядка использования пакетов акций для выдачи гарантий с отнесением этих гарантий на государственный долг, обеспеченный имуществом, а не доходами бюджета;

- консолидация пакетов акций компаний, служащих выполнению однородных государственных целей;.

- приобретение акций организации для усиления государственного участия, если это необходимо для выполнения государственных задач и для этого есть необходимые ресурсы, учитывая интересы производителя, потребителя, собственника и государства;

- установление механизма сохранения пакета (доли участия) при осуществлении дополнительных эмиссий;

- замена закрепленного в государственной собственности пакета акций на специальное право "Золотая акция";

- пересмотр уставов хозяйственных обществ с позиций обеспечения интересов государства.

3.3. В целях увеличения неналоговых доходов, применительно к акционерным обществам, функционирующим в высокодоходных отраслях экономики, производящим ликвидную продукцию, имеющим стабильное финансовое положение, не требующим значительных инвестиционных вложений:

- передача федеральных акций в областную собственность в зачет финансовых обязательств Российской Федерации перед областью, либо передача пакетов акций области в управление, под представленную ею программу:

- купля-продажа акций для целей формирования пакетов акций, которые могут быть проданы наиболее эффективно с точки зрения бюджета;

- выпуск и реализация производных ценных бумаг, обеспеченных пакетами акций;

- выпуск производных ценных бумаг, дающих право на приобретение пакетов акций через определенный срок с одновременной передачей государственных пакетов акций в доверительное управление покупателю таких ценных бумаг;

- приватизация пакетов акций в соответствии с уже определенными механизмами (аукцион, специализированный аукцион, коммерческий конкурс, с инвестиционными условиями), с осуществлением предпродажной подготовки и санации акционерных обществ перед продажей.

3.4. В целях привлечения инвестиций в реальный сектор экономики и поддержки отечественных товаропроизводителей:

- использование пакетов акций, находящихся в государственной собственности, в качестве обеспечения инвестиций или кредитов, направляемых на реализацию целевых проектов;

- использование пакетов акций для привлечения инвестиций в вертикально интегрированные структуры (в качестве обеспечения выступают акции, внесенные в уставный капитал интегрированной структуры);

- привлечение эффективного собственника, приобретающего пакет акций в процессе приватизации под условия инвестирования в предприятие;

- повышение инвестиционной привлекательности предприятий для отечественных и иностранных инвесторов за счет сокращения доли участия государства в уставном капитале;

- приобретение акций государством в результате капитализации просроченной налоговой задолженности организаций и их последующая продажа или передача в доверительное управление.

3.5. В целях оптимизации управленческих затрат:

- оптимизация количества находящихся в государственной собственности пакетов акций до уровня, позволяющего реализовывать регулирующую и контролирующую функции государства. Этот процесс может осуществляться не только через механизмы продажи, но и через консолидацию в вертикально интегрированных структурах для оптимизации управления однородными с точки зрения технологии, рынка сбыта компаниями, передачи управления с федерального на региональный (муниципальный) уровень. Отчуждение акций (долей) производится в тех случаях, когда цель, преследуемая государством в деятельности хозяйственного общества или товарищества, может быть достигнута иным, кроме участия способом;

- внесение мелких пакетов акций, решение о продаже которых было принято, но продажа не состоялась, и пакетов акций, продажа которых не принесет значительных поступлений в бюджет, в уставный капитал компании, формируемой по типу портфельных фондов. После своего создания такая компания получит право самостоятельно распоряжаться своими активами, определять порядок продажи акций, сроки, цены и т.п. Необходима разработка механизма контроля за деятельностью компании (наблюдательный совет, попечительский совет и т.п.);

- продажа мелких неликвидных пакетов акций с использованием механизма оборотного выкупа акций акционерным обществом по рыночной стоимости, определяемой в соответствии с Федеральным законом "Об акционерных обществах";

- продажа мелких неликвидных акций в случае невозможности их реализации на аукционе - работникам по номинальной стоимости.

3.6. Осуществление институциональных преобразований в экономике

Институциональные преобразования в экономике должны быть направлены на постепенное вытеснение неэффективных собственников за счет механизма купли-продажи акций, на формирование вертикально интегрированных структур.

В отношении организаций, имеющих значительную задолженность перед бюджетом, предлагается принимать решение о реорганизации или о банкротстве по инициативе собственника с тем, чтобы капитализировать задолженность в ликвидные акции вновь образованных в результате реорганизации "чистых" эффективных компаний.

Большинство крупных промышленных предприятий имеет громоздкую структуру, используемую для производства разных видов продукции. В отношении таких предприятий может осуществляться реорганизация с выделением имущественного комплекса, необходимого государству для решения государственных задач, созданием на базе этого имущественного комплекса 100% государственного акционерного общества и продажей остального имущества для развития нового производства.

Помимо этого, целесообразно осуществлять приобретение и последующую продажу пакетов акций за счет внесения земельных участков в уставный капитал акционерных обществ.

4. Контроль эффективности управления

Осуществление контроля за эффективностью управления связано с оценкой:

- динамики увеличения доходов от управления находящимися в государственной собственности пакетами акций;

- сокращения количества закрепленных в государственной собственности пакетов акций;

- функционирования механизма учета и контроля организаций, в которых государство участвует, а также отчетности и контроля управляющих;

- сокращения числа мелких неликвидных пакетов акций в собственности.

III. Управление недвижимостью

1. Оценка состояния

В существующей системе управления недвижимостью имеется ряд нерешенных проблем:

- не сформирован полный реестр государственной недвижимости, что не позволяет провести четкое разграничение собственности и, как следствие, влечет невозможность контроля реальных денежных потоков, проведения достоверного анализа эффективности использования недвижимости, прогноза поступления средств в соответствующий бюджет;

- отсутствует система рыночной оценки объектов и прав пользования недвижимостью, что приводит (особенно в условиях инфляции) к постоянному занижению стоимости имущества, недополучению рентных платежей;

- полномочия государства как собственника недвижимости осуществляются различными органами государственной власти, деятельность которых часто не взаимоувязана едиными принципами и установленным порядком;

- права государства на принадлежащие ему объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке, что затрудняет распоряжение ими;

- слабо используются многовариантный (фактически применяется только аренда) и индивидуальный подходы к использованию недвижимости;

- большое количество объектов незавершенного строительства не вовлечены в оборот и утрачивают инвестиционную привлекательность;

- распоряжение высвобождаемым военным имуществом является исключительной компетенцией федеральных органов, что не дает возможности на местах принимать оперативные решения и, как правило, приводит к невозможности его сохранности;

-распоряжение государственными землями осуществляют органы местного самоуправления, пользователю государственной недвижимостью приходится заключать два не связанных между собой договора, что противоречит мировой практике;

- земельное законодательство отстает в темпах и качестве развития от иных отраслей, регулирующих оборот недвижимости, что приводит к нестыковке режимов правового использования земельных участков и расположенных на них зданий и сооружений при объективной связанности их в единый объект недвижимости;

- содержание на балансе государственных организаций объектов жилищного фонда вызывает дополнительные расходы бюджета и приводит к выполнению несвойственных им функций.

2. Цели и задачи управления

Совершенствование системы управления недвижимостью должно обеспечить достижение следующих целей:

- максимально возможное повышение доходности объектов государственной недвижимости;

- наиболее эффективное выполнение государством своих социальных функций в процессе использования государственной недвижимости;

- стимулирование за счет недвижимости развития реального сектора экономики, сделать доступ предпринимателей к объектам недвижимости максимально простым и удобным;

- вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства.

3. Для достижения указанных целей необходимо:

- Сформировать полный реестр государственной недвижимости (баланс недвижимости), содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающий реестр объектов незавершенного строительства.

- Четко разграничить и скоординировать либо сконцентрировать полномочия всех государственных органов, участвующих в процессе управления недвижимостью.

- Сформировать объекты управления, исключив возможность распоряжения одной частью объекта без другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения).

- Установить в каких случаях и на каком праве, должны предоставляться земельные участки. При этом коммерческим организациям земельные участки должны предоставляться исключительно на условиях аренды в целях повышения доходов бюджета от использования земли и стимулирования организаций в оптимизации размеров занимаемых ими земельных участков.

- Земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставлять только организациям, финансируемым из бюджета и гражданам для использования в некоммерческих целях.

- Обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости. Выровнять ставки арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке.

- Использовать при распоряжении государственным имуществом различные правовые конструкции (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный капитал и т.д.). ориентируясь на максимальную эффективность и обоснованность в каждом конкретном случае.

- Создать условия привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе предоставление на максимально льготных условиях инвесторам объектов незавершенного строительства.

- Урегулировать вопросы приобретения государством недвижимости, четко определив цели, ради достижения которых могут быть произведены такие действия.

- Установить жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Определить правовые возможности изъятия имущества у государственных унитарных предприятий (например, в случае неиспользования, использования не по назначению недвижимости или неправомерного распоряжения ими недвижимостью).

- Выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение). Провести изъятие указанного имущества.

- Поскольку государство при использовании своей недвижимости участвует в гражданском обороте наравне с другими его участниками, а не как властный субъект, то для эффективного управления недвижимостью необходимо использовать механизм возмещения расходов на управление недвижимостью (в том числе на инвентаризацию и оценку), аналогичный гражданско-правовому. Должна быть определена фиксированная пропорция средств, остающихся у органов по управлению недвижимостью, с последующим зачетом этих средств в счет финансирования из бюджета.

- Цена продажи объектов недвижимости должна определяться на основании рыночной оценки.

- Урегулировать вопросы передачи ведомственного жилищного фонда из государственной собственности в муниципальную с передачей их на баланс специализированных муниципальных организаций либо прорешать вопрос продажи или передачи жильцам.

4. Механизм управления

Достижение целей, указанных в предыдущем разделе, возможно при объединении функции формирования и распоряжения объектами недвижимости, включая земельные участки, в одном ведомстве.

Следующим шагом в системе управления недвижимостью должна стать выработка единых правил и процедур принятия решения по распоряжению объектами недвижимости. Они должны включать в себя в обязательном порядке следующие принципы:

- безусловный приоритет возмездного вида пользования, с определением исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе;

- высокодоходная недвижимость должна использоваться в коммерческих целях;

- максимальное сокращение льгот при использовании объектов недвижимости;

- максимальная прозрачность процедур предоставления в пользование объектов недвижимого имущества с обязательной публикацией списка объектов для всех заинтересованных лиц. При наличии 2-х и более заявителей обязателен способ предоставления объектов путем проведения торгов;

- максимальное упрощение процедуры оформления прав пользования объектами недвижимого имущества и сокращения ее сроков;

- объекты незавершенного строительства, объекты, требующие реконструкции, должны предоставляться на инвестиционных условиях исходя из их рыночной стоимости. Объекты, имеющие отрицательную рыночную стоимость, должны предоставляться инвесторам безвозмездно, либо под соответствующий государственным интересам инвестиционный проект, должны быть предоставлены государственные компенсации или гарантии.

5. Контроль эффективности управления

Организация текущего контроля за достижением целей, указанных в данном разделе концепции и действенности предпринимаемых для этого мер, может осуществляться по следующим параметрам:

- полнота реестра объектов недвижимого имущества;

- увеличение в доходной части бюджета имущественной составляющей.

Заключение

Значение настоящей Концепции не сводится лишь к упорядочению осуществления государством полномочий собственника государственного имущества или субъекта имущественных прав, повышению эффективности использования имущества, увеличению доходов и оптимизации расходов государства в государственном секторе экономики.

Последовательная, планомерная и системная реализация настоящей Концепции является реальной предпосылкой качественного улучшения инвестиционного климата и осуществления важнейшей функции государства - развивающей и стимулирующей - в отношении национальной экономики.

Полная инвентаризация государственного имущества, вовлечение его в гражданский оборот, позволит сформировать баланс государственного имущества, что является непременным условием выполнения задачи обеспечения привлечения инвестиций путем предоставления гарантий инвесторам не за счет доходов бюджета, а за счет реальных активов, характеризующихся определенными экономическими показателями - стоимостью и ликвидностью, а также правовым режимом, обеспечивающим адекватный экономическим потребностям порядок их использования. Инвентаризация и классификация государственного имущества, осуществление мероприятий по повышению его ликвидности позволят создать фонд обеспечения интересов инвесторов, который должен стать серьезным инвестиционным ресурсом и инструментом вовлечения государственного имущества в инвестиционный оборот.

Переход от идеологии массовой приватизации к механизмам более тонкой настройки повысит оборотоспособность государственного имущества, позволит государству стать полноправным субъектом экономических отношений и оптимизировать структуру принадлежащих ему активов.

Увеличение доходов (рентных платежей и иных неналоговых поступлений) от более эффективного использования государственного имущества, оптимизация расходов на управление им в интересах осуществления развивающей функции государства даст возможность проведения политики снижения налогов на деятельность предприятий и должно быть увязано с расходами бюджета таким образом, чтобы значительная часть полученных доходов от использования имущества реинвестировалась вновь в национальную экономику, прежде всего в ее реальный сектор, а оставшаяся часть направлялась на поддержание и развитие государственного имущества.

Инструментом реинвестирования является использование в рамках бюджетного процесса бюджета развития.

Осуществление всего комплекса мероприятий, предусмотренных настоящей Концепцией, должно сопровождаться созданием действенного механизма образования и использования бюджета развития.

Необходимо отдельно рассмотреть вопрос банкротства предприятий, в рамках системы управления государственным имуществом.

Выплата предприятием всего объема задолженности может означать исчезновение бизнеса как такового. На этапе осуществления процедур банкротства ориентация на фискальную составляющую этих процедур, т.е. на скорейшее взыскание задолженности, не дает реальных результатов. Это является, пожалуй, основной отличительной особенностью банкротства предприятий в Российской Федерации. В то же время, грамотное применение процедур банкротства позволяет осуществлять структурные изменения обанкротившегося предприятия, что приводит в будущем к стабильному поступлению налогов, к нормальному функционированию производства, увеличению числа рабочих мест, привлечению инвестиций.

Именно при реализации процедур банкротства происходит высвобождение объектов социальной сферы, вовлечение в оборот объектов недвижимости, с одновременным сохранением работающих комплексов, производящих продукцию, имеющую реальный спрос. Исходя из этого, банкротство в первую очередь должно осуществляться в целях санации производства, создания новых структурных элементов производства.

Кроме того, банкротство - один из способов перераспределения собственности от неэффективных собственников к эффективным. Вопрос о банкротстве - это вопрос в большей степени инвестиционно - имущественный, нежели фискальный. Процедуры банкротства позволяют создавать на базе ликвидного имущества банкрота новые эффективно работающие предприятия, возможно, с долей участия государства.

Исходя из изложенного, участие государства как кредитора в процедурах банкротства должно быть ориентировано на следующее:

1. Осуществление реструктуризации предприятий.

2. Долгосрочные перспективы в ущерб фискальным краткосрочным интересам.

3. Привлечение эффективных собственников. Это возможно осуществить путем:

- капитализации долга государству;

- конвертации его в пакеты акций обществ и реализация акций для решения обозначенных выше задач.

Создавая детальные правовые и организационные механизмы реализации настоящей Концепции, необходимо ориентироваться на перспективные стратегические экономические интересы государства, которым должны служить результаты процесса превращения его в эффективного собственника.