Постановление Уставного суда Свердловской области от 16 апреля 2013 г. "По делу о соответствии Уставу Свердловской области статьи 48 Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48, в связи с запросом гражданки И.И. Потаповой"

Уставный Суд Свердловской области в составе председателя Суда В.Ю. Пантелеева, судей А.О. Казанцева, Н.Г. Крисько, В.Д. Мостовщикова,

с участием А.А. Фомина - представителя заявителя И.И. Потаповой, представителя Екатеринбургской городской Думы В.В. Александрова, представителя Администрации города Екатеринбурга Е.Н. Нестерова,

руководствуясь пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 4, 37, 72, 73, 83-85 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Свердловской области статьи 48, Приложения 70 к карте градостроительного зонирования муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос гражданки И.И. Потаповой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Свердловской области оспариваемые в запросе положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.О. Казанцева, объяснения представителя заявителя и представителей органов, принявших оспариваемый акт, исследовав материалы дела, Уставный Суд Свердловской области установил:

1. В Уставный Суд Свердловской области обратилась гражданка Потапова Ирина Ивановна с запросом о соответствии Уставу Свердловской области статьи 48, Приложения 70 к карте градостроительного зонирования муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48, в редакции Решения Екатеринбургской городской Думы от 26 июня 2012 года N 28/61 (далее - Правила землепользования и застройки).

Статья 48 содержит карту градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург", на которой принадлежащий гражданке И.И. Потаповой земельный участок по адресу: Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Рощинская, 64-а, был отнесен к территориальной зоне Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки 5 и более этажей).

Оспариваемое заявителем Приложение 70 к карте градостроительного зонирования муниципального образования "город Екатеринбург" самостоятельного нормативного значения не имеет, так как оно лишь отображает в более доступном виде нормативные положения карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург", содержащейся в статье 48 Правил землепользования и застройки.

Решением Екатеринбургской городской Думы от 12 февраля 2013 года N 7/70 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" статья 48 Правил землепользования и застройки была изложена в новой редакции, при этом содержание нормативного положения, оспариваемого заявителем, не изменилось.

В соответствии с корректурой проекта детальной планировки района "Уктус-Левобережный", утвержденной Постановлением Главы города Екатеринбурга от 24 декабря 1998 года N 1011-ж и Постановлением Главы города Екатеринбурга от 30 марта 2000 года N 303-у "О предоставлении гр. Потаповой И.И. земельного участка для проектирования и строительства индивидуального жилого дома по ул. Рощинской", земельный участок предоставлялся заявителю для строительства индивидуального жилого дома.

По мнению заявителя, оспариваемые нормы нарушают права собственников индивидуальных жилых домов и земельных участков, право на безопасные и благоприятные условия проживания, отвечающие санитарным, техническим и противопожарным нормам, а принятие оспариваемых норм нарушает принцип законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов, в связи с чем оспариваемые нормы противоречат статьям 2, 18 и 87 Устава Свердловской области.

Таким образом, предметом рассмотрения Уставным Судом Свердловской области в данном деле является статья 48 Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48, в действующей редакции в части определения территориальной зоны Ж-5 по ул. Рощинская города Екатеринбурга, в границах которой расположен земельный участок заявителя.

2. Согласно статье 12, части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения.

В Свердловской области признается и гарантируется местное самоуправление, под которым понимается обеспечивающее в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами Свердловской области, самостоятельное, под свою ответственность, решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (статьи 10, 86 Устава Свердловской области).

Утверждение правил землепользования и застройки, внесение в них изменений отнесено к вопросам местного значения городского округа, решаемым представительным органом местного самоуправления (пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункт 3 части 3 статьи 8, часть 2 статьи 32, часть 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункт 27 пункта 2 статьи 9, статья 26 Устава муниципального образования "город Екатеринбург"). Следовательно, при принятии оспариваемых норм Екатеринбургская городская Дума действовала в рамках своих полномочий.

При осуществлении правового регулирования органам местного самоуправления следует руководствоваться общими правовыми, территориальными, организационными и экономическими принципами организации местного самоуправления, на основе которых оно и осуществляется (статья 87 Устава Свердловской области). В соответствии с Конституцией Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации к таким принципам относятся, в частности, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, поддержания доверия к органам публичной власти (статья 2 Конституции Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2009 года N 9-П, от 20 апреля 2010 года N 9-П).

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2 Конституции Российской Федерации). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции Российской Федерации).

Право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (части 1 и 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации).

Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей осуществляются ее собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 1, 2 и 3 статьи 36 Конституции Российской Федерации).

В судебном заседании установлено, что принадлежащий И.И. Потаповой земельный участок и ряд соседних земельных участков по улице Рощинской, при принятии Правил землепользования и застройки предоставленные под индивидуальное жилищное строительство, были отнесены к территориальной зоне Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки 5 и более этажей).

Поскольку принадлежащие заявителю объекты недвижимости имеют вид использования, который не поименован как разрешенный для соответствующих территориальных зон, то указанные объекты являются не соответствующими Правилам землепользования и застройки, и их использование определяется в соответствии с правилами, установленными частями 8-10 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (пункты 3 и 4 статьи 6 Правил землепользования и застройки).

В соответствии с частями 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, реконструкция указанных объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Следовательно, право пользования собственников земельных участков или объектов капитального строительства ставится под определенные условия и подлежит ограничению, если вид разрешенного использования не соответствует градостроительному регламенту.

В ходе судебного заседания установлено, что при определении границ территориальной зоны и градостроительного регламента органами местного самоуправления не соблюдены требования о необходимости учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования; фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны (пункт 4 части 1 статьи 34 и пункт 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Отсутствие учета условий, определенных в законодательстве, свидетельствует о нарушении принципа законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов, а также о произвольном изменении действующей системы правовых норм.

Применительно к правовому регулированию рассматриваемых отношений по утверждению правил землепользования и застройки городского округа граждане имеют право рассчитывать на соблюдение органами местного самоуправления принципа поддержания доверия к органам публичной власти, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм. Сохранение разумной стабильности означает среди прочего обязанность органа местного самоуправления при изменении существенных условий городской планировки учитывать, что приоритетными являются права, сформировавшиеся на ранее действовавшем правовом регулировании, и законные ожидания участников, что условия эксплуатации земельных участков и потребительские свойства домовладения не будут ухудшаться в связи с изменением правового регулирования этих отношений.

Вводя новое правовое регулирование, орган местного самоуправления должен был исходить из того, что участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса и действенности государственной защиты наполняющих его прав, то есть в том, что возникшее у них на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П, от 3 июня 2004 года N 11-П и от 15 июня 2006 года N 6-П).

Таким образом, при определении территориальной зоны Ж-5 по ул. Рощинская города Екатеринбурга, в границах которой расположен земельный участок заявителя, нарушены принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина, законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов, поддержания доверия к органам публичной власти, в связи с чем оспариваемая норма Правил землепользования и застройки не соответствует статьям 2, 18 и 87 Устава Свердловской области.

3. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что из конституционных принципов правового государства, справедливости и равенства всех перед законом и судом вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. Принимаемые законы должны быть определенными как по содержанию, так и по предмету, цели и объему действия, а правовые нормы - сформулированными с достаточной степенью точности (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года N 7-П, от 20 апреля 2009 года N 7-П).

Признака неопределенности правовой нормы уже достаточно для ее дисквалификации во всех случаях, когда эта неопределенность влечет произвольное толкование закона правоприменителем, нарушающее конституционный принцип равенства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2001 года N 15-П). Этим конституционным принципом должны руководствоваться в процессе нормотворческой деятельности и органы местного самоуправления.

Представитель заявителя указал на неопределенность содержания выраженной графически правовой нормы об отнесении земельного участка к территориальной зоне Ж-5.

В ходе судебного заседания сомнений в содержании нормы о том, что земельный участок заявителя относится к территориальной зоне Ж-5, не возникало, в связи с этим довод о неопределенности правовой нормы не может быть удовлетворен Уставным Судом Свердловской области.

4. Исходя из цели обеспечения баланса конституционно значимых ценностей и необходимости обеспечить стабильность правоотношений в сфере землепользования и застройки в интересах субъектов права, руководствуясь подпунктом 12 пункта 1 статьи 73 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд Свердловской области считает возможным определить следующий порядок исполнения настоящего Постановления.

Органам местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург", исходя из требований Устава Свердловской области и с учетом настоящего Постановления, надлежит внести необходимые изменения границ территориальной зоны, в которой располагается земельный участок гражданки И.И. Потаповой, в том числе с учетом существующего землепользования на момент провозглашения настоящего Постановления.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 76, 77, 86 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд постановил:

1. Признать не соответствующей статьям 2, 18 и 87 Устава Свердловской области статью 48 Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48, в части определения территориальной зоны Ж-5 по ул. Рощинская города Екатеринбурга, в границах которой расположен земельный участок заявителя.

2. Органам местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург", исходя из требований Устава Свердловской области и с учетом настоящего Постановления, надлежит внести необходимые изменения границ территориальной зоны, в которой располагается земельный участок гражданки И.И. Потаповой, в том числе с учетом существующего землепользования на момент провозглашения настоящего Постановления.

3. Настоящее Постановление обжалованию не подлежит, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.

4. Настоящее Постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете", а также должно быть опубликовано в "Собрании законодательства Свердловской области", в "Вестнике Екатеринбургской городской Думы" и в "Вестнике Уставного Суда Свердловской области".

Секретариат Уставного Суда Свердловской области