Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 9 октября 2008 г. N А33-14561/2007-Ф02-4262, 4889/2008 Суд апелляционной инстанции признал незаконным постановление госоргана, поскольку административным органом не доказано наличие в действиях (бездействии) общества состава административного правонарушения, выразившегося в нарушении требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа
от 9 октября 2008 г. N А33-14561/2007-Ф02-4262,4889/2008
(извлечение)

ГАРАНТ:

См. также Определение Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 сентября 2008 г. N А33-14561/2007-Ф02-4762/2008

Открытое акционерное общество "Горно-металлургическая компания "Норильский никель" (далее - ОАО "ГМК "Норильский никель", общество) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю (далее - Росприроднадзор, Управление, административный орган) от 11.10.2007 N В-176-р/п/в/2.

Решением суда первой инстанции от 01 февраля 2008 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением от 18 июня 2008 года Третьего арбитражного апелляционного суда решение суда первой инстанции от 01 февраля 2008 года отменено. Принят новый судебный акт. Заявленные требования удовлетворены. Постановление от 11.10.2007 N В-176-р/п/в/2 признано незаконным и отменено. Производство по делу об административном правонарушении прекращено.

Не согласившись с постановлением апелляционной инстанции Управление обратилось в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит постановление апелляционной инстанции отменить в связи с несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, решение суда первой инстанции оставить в силе.

Общество в кассационной жалобе просит изменить мотивировочную часть постановления апелляционной инстанции в части вывода о возможности составления акта об отборе образцов (проб) продукции до составления протокола об административном правонарушении лицом, не осуществляющим производство по делу об административном правонарушении, в рамках осуществления уполномоченным органом функций по контролю (надзору) за деятельностью проверяемого лица и возможности использования акта отбора проб воды водных объектов от 08.08.2007 в качестве одного из доказательств по делу.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании объявлялся перерыв в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации до 09.10.2008 до 10 часов 00 минут.

Представители общества и Управления в судебном заседании поддержали доводы кассационных жалоб.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения Третьим арбитражным апелляционным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения N 176-р/п от 27.07.2007 руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю "О проведении проверки по фактам, изложенным в обращении заместителя председателя Комитета по труду и социальной политике Тюлькина В.А." административным органом проведена внеплановая проверка общества на объектах Заполярного филиала (г. Норильск), в которые осуществляется сброс сточных вод и загрязняющих веществ с ними, на предмет соблюдения требований водного законодательства Российской Федерации.

08.08.2007 комиссией Управления произведен натурный осмотр выпусков сточных вод Никелевого завода ЗФ ОАО "ГМК "Норильский никель", в акте осмотра отражено: по выпуску N34 осуществлялся сброс сточных вод (хозбытовой сток), по выпуску N 29 предусмотрен сброс производственных сточных вод. Кроме того, в указанном акте отражено, что лабораторией ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае" произведен отбор проб как с выпуска 34, так и с выпуска N 29.

08.08.2007 Управлением возбуждено дело об административном правонарушении.

По результатам проверки составлен акт N В-176-р/п/в от 29.08.2007.

По фактам выявленных при проведении данной проверки правонарушений заместителем главного государственного инспектора составлен протокол об административном правонарушении N В-176-р/п/в/2 от 31.08.2007 на основании акта проверки N В-176-р/п/в от 29.08.2007 Заполярного филиала ОАО "ГМК "Норильский никель" и проведенного обследования выпусков NN 29,31,34 сточных вод Никелевого завода ЗФ ОАО "ГМК "Норильский никель", в котором отражено следующее:

Выпуск N 29.

Сброс сточных вод осуществляется в реку Новая Наледная (реки Карского моря), категория водопользования - культурно-бытового назначения. Согласно протоколу N 5096 ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае" от 15.08.2007 установлено превышение концентрации загрязняющих веществ над установленным временно согласованным сбросом загрязняющих веществ : Нитрит - 0.19 мг/л, что превышает нормативы ВСС в 633,3 раза; Азот аммониевых соединений - 0,17 мг/л, что превышает нормативы ВСС в 12,8 раза.

Выпуск N 34.

Сброс сточных вод осуществляется в реку Щучья (реки Карского моря), категория водопользования - рыбохозяйственного назначения первой категории. Согласно протоколу N 5095 от 15.08.2007 лабораторных испытаний установлено превышение концентрации загрязняющих веществ над установленным временно согласованным сбросом, а также ингредиентов не установленных нормативной документацией для данного выпуска по следующим ингредиентам: превышение над установленным ВСС составляет: нефтепродукты - 0,02 мг/л, что превышает нормативы ВСС в 16.6 раз; фосфаты - 0,39 мг/л, что превышает нормативы ВСС в 118,18 раз. Превышение ПДК для ингредиентов, не установленных нормативными документами для сброса составляет: Железо общее - 0,22 мг/л. что превышает нормативы ПДК в 630 раз; Медь - 0 .024 мг/л, что превышает нормативы ПДК в 2400 раз; Цинк - 0,015 мг/л, что превышает нормативы ПДК в 150 раз.

11 октября 2007 года Главным государственным инспектором административного органа вынесено постановление по делу об административном правонарушении N В-176-р/п/в/2, о привлечении общества к административной ответственности по части 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

Данное обстоятельство явилось основанием для обращения общества в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене указанного постановления.

Арбитражный суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований исходил из того, что административным органом доказано наличие в действиях (бездействии) общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда, исходил из того, что административным органом не доказано наличие в действиях (бездействии) общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает выводы Третьего арбитражного апелляционного суда соответствующими установленным фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основанными на правильном применении норм материального и процессуального права.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Частью 4 статьи 8.13 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение.

Как следует из материалов дела, административным органом проведена внеплановая проверка общества на предмет соблюдения требований водного законодательства Российской Федерации, на следующих объектах Заполярного филиала (г. Норильск): выпуск N 29 (река Новая Наледная, категория водопользования - культурно-бытового назначения); выпуск N 34 (река Щучья, категория водопользования - рыбохозяйственного назначения первой категории).

В целях установления соответствия качества сбрасываемых обществом сточных вод установленным нормативам 08.08.2007 специалистом аккредитованной лаборатории федерального государственного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае" (филиал в г. Норильске) произведен отбор проб воды на указанных объектах, о чем составлен акт отбора проб воды водных объектов.

Из оспоренного постановления следует, что допущенное нарушение выразилось в сбросе загрязняющих веществ: с превышением ПДК (предельно допустимой концентрации) загрязняющих веществ по сравнению с установленными нормативами (заявителю выдано разрешение от 25.08.2004 со сроком действия до 31.12.2009); не разрешенных установленным нормативом ПДС (предельно допустимых сбросов) и ВСС (временно согласованных сбросов) с превышением ПДК (предельно допустимой концентрации).

В качестве доказательств, подтверждающих факт правонарушения, ответчиком представлен акт контрольного отбора проб, проведенный 06.08.2007 лабораторией ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае", протоколы лабораторных испытаний образца (пробы) воды N 5096,5097.

В соответствии с абзацем 5 статьи 8 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее - Закон N 134-ФЗ) при проведении мероприятий по контролю должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами.

Из части 1 статьи 9 Закона N 134-ФЗ следует, что по результатам мероприятия по контролю должностным лицом (лицами) органа государственного контроля (надзора), осуществляющим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах. К акту прилагаются акты об отборе образцов (проб) продукции, обследовании объектов окружающей среды, протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения должностных лиц органов государственного контроля (надзора), работников, на которых возлагается ответственность за нарушения обязательных требований, и другие документы или их копии, связанные с результатами мероприятия по контролю. В силу части 3 статьи 9 Закона N 134-ФЗ в случае выявления в результате мероприятия по контролю административного правонарушения должностным лицом органа государственного контроля (надзора) составляется протокол в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных нарушений.

Согласно пунктам 6.1 и 6.5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности; привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности Службы, научные и иные организации, ученых и специалистов.

Таким образом, указанными положениями нормативных правовых актов предусмотрена возможность составления акта об отборе образцов (проб) продукции до составления протокола об административном правонарушении лицом, не осуществляющим производство по делу об административном правонарушении, в рамках осуществления уполномоченным государственным органом функций по контролю (надзору) за деятельностью проверяемого лица.

В соответствии с пунктом 11 Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 801, внеплановые проверки проводятся в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения водного законодательства.

Пунктом 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, предусмотрено, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Согласно пункту 5.1.5 указанного Положения Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов).

С учетом изложенного, выводы суда апелляционной инстанции о том, что акт отбора проб воды водных объектов от 08.08.2007 является одним из доказательств по делу об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, который составлен уполномоченным органом, является правильным.

При указанных обстоятельствах, довод общества, изложенный в кассационной жалобе на мотивировочную часть обжалуемого постановления о том, что отбор проб осуществлен вне рамок административного производства и не должностными лицами административного органа, а сотрудниками Норильского филиала Федерального государственного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае", в связи с чем не может быть использован в качестве доказательства по делу об административном правонарушении по своей сути не опровергает изложенные выше выводы суда апелляционной инстанции, в связи с чем не может быть принят во внимание судом кассационной инстанции.

Довод Росприроднадзора в кассационной жалобе о том, что требования к отбору проб, условиям хранения и консервации и транспортировке административным органом были соблюдены, рассмотрен и учтен быть не может.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в случаях, если после выявления административного правонарушения в области охраны окружающей среды осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения.

При этом под процессуальными действиями, для осуществления которых необходимо проведение административного расследования, понимаются мероприятия, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, что подтверждается пунктом 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5, согласно которому, административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности.

Как видно из материалов дела, на основании определения от 08.08.2007 N В-176-р/п/в/2 в отношении общества Управлением Росприроднадзора было возбуждено дело об административном правонарушении и принято решение о проведении административного расследования.

Согласно данному определению для установления соответствия качества сбрасываемых сточных вод установленным нормативам лабораторией ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии по Красноярскому краю" филиал в г.Норильске 08.08.2007 был произведен отбор проб сточных вод по выпускам NN 29,31,34. Вследствие того, что для проведения исследований проб сточных вод, анализа данных по проведенным исследованиям требуются временные затраты, административным органом было принято решение о проведении административного расследования.

Таким образом, в определении от 08.08.2007 N В-176-р/п/в/2 в качестве одной из причин для проведения административного расследования указано на необходимость проведения исследований проб сточных вод.

Требования к отбору проб для анализа сточных вод предусмотрены в Инструкции по отбору проб для анализа сточных вод. НВН 33-5.3.01-85, утвержденной Приказом Минводхоза СССР от 13.06.1985 N 223 (далее - Инструкция, которая действовала как на момент правонарушения, также действует в настоящее время), в том числе, к технике отбора и устройствам для отбора проб, посуде для хранения проб, условиям хранения, консервации и транспортировке проб.

Так, согласно пунктам 1.1, 1.2 отобранная проба должна с наиболее возможной полнотой представлять основные показатели химического состава сточных вод в данный момент или за определенный промежуток времени. Способы отбора, консервирования и хранения проб должны гарантировать неизменность химического состава в интервале между отбором проб и их анализом. Программа отбора проб (место отбора, его продолжительность, периодичность, способ отбора, обработки и подготовки, перечень контролируемых параметров) определяется поставленными задачами.

Разделом 3 Инструкции предусмотрено, что различают простую и смешанную пробы. Вид отбираемой пробы определяется целями исследования. Простая проба характеризует состав воды в данный момент времени в данном месте. Ее получают однократным отбором требуемого количества воды. Смешанная проба характеризует средний состав воды за определенный промежуток времени в определенном объеме. Ее получают смешением простых проб, взятых одновременно в различных местах (усреднение по объему) или в одном и том же месте через определенные промежутки (усреднение по времени).

Для отбора сточных вод применяют устройства различного типа, которые должны обеспечивать сохранение химического состава исследуемой воды и гарантировать исключение элементов случайности при отборе пробы (попадание механических примесей, недостаточное опорожнение в пробоотборнике), а также исключать загрязнение за счет коррозии и сорбции на стенках пробоотборного устройства (п. 5.1 Инструкции).

В пунктах 6.1, 6.3, 6.6 Инструкции предусмотрено, что для хранения проб следует применять сосуды из стекла или полиэтилена с притертыми или плотно навинчивающимися крышками.

Отбор проб для определения БПК и ХПК и нефтепродуктов производится только в стеклянную посуду.

К каждой пробе составляется сопроводительный документ, в котором должно быть указано: номер бутыли (тары); наименование вида сточных вод; место отбора пробы; время и дата отбора пробы; способ отбора пробы (тип пробоотборника, приспособления); вид пробы (простая, смешанная); периодичность отбора пробы; сведения о консервировании пробы и обеспечении ее сохранности; должность, фамилия и подпись ответственного лица и специально уполномоченного представителя водопользователя, участвующих в отборе проб и их подготовке.

Хранение проб сточных вод допускается лишь в том случае, если анализ не может быть произведен сразу после их отбора. При этом необходимо строго соблюдать допустимые сроки хранения (п. 7.1 Инструкции).

ГОСТ Р 51592-2000 содержит аналогичные положения о порядке отбора проб и проведения исследований, в том числе аналогичные положения относительно требования о необходимости отбора пробы в стеклянную посуду для определения нефтепродуктов и требования о консервации проб для определения таких загрязняющих веществ как железо, медь, никель, фосфаты, цинк.

Согласно акту отбора проб воды водных объектов от 08.08.2007, отбор образцов произведен 08.08.2007 с 10 час. до 12 час.; объем по выпускам N 34 и N 29 составил 1 000мл; устройство и характер упаковки не указаны; дата и время доставки образцов (проб) в ИЛЦ - 08.08.2007 в 12 час. 20 мин.; метод консервации - "без".

Таким образом, обоснованным является вывод суда апелляционной инстанции о том, что требования к отбору проб воды по технике отбора и устройствам для отбора, посуде для хранения проб, условиям хранения, консервации и транспортировке проб при отборе проб воды водных объектов общества по выпускам N 29 и N 34 соответствующим органом не соблюдены, что является основанием для признания указанного доказательства недопустимым.

Правомерным является и вывод суда апелляционной инстанции о том, что протоколы лабораторных испытаний образца (пробы) воды от 15.08.2007 N 5095 (выпуск N 34) и N 5097 (выпуск N 29) не позволяют установить дату (либо период) исследования образцов (проб) воды, что свидетельствует о невозможности использования указанных протоколов лабораторных испытаний в качестве допустимых доказательств.

Неправомерными являются доводы кассационной жалобы Управления о том, что административное расследование не требовало в обязательном порядке назначения экспертизы, поскольку для исследования проб воды необходимы специальные познания, которыми должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, не обладает, в связи с чем в соответствии с требованиями статьи 26.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административному органу следовало назначить экспертизу в рамках производства по делу об административном правонарушении.

Также необоснованными являются доводы кассационной жалобы Управления о том, что применительно к водному объекту культурно-бытового назначения (выпуск 29) с концентрацией загрязняющих веществ, выявленных в пробе, применяется расчет водных объектов рыбохозяйственного назначения, поскольку следовало использовать существующие ПДК для объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения.

Настоящее дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в порядке главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Неправильного применения судом норм материального права и нарушений норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемого судебного акта, судом кассационной инстанции не установлено.

Оснований считать, что обжалуемый судебный акт постановлен с нарушением принципов законности и равноправия сторон, закрепленных статьями 6, 8 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по материалам дела не имеется.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции правильно установил и это не противоречит материалам дела, что административный орган не доказал обстоятельства, подтверждающие совершение обществом административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и правомерно удовлетворил заявленные обществом требования.

При таких условиях Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены судебного акта и удовлетворения кассационных жалоб.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

постановил:

Постановление от 18 июня 2008 года Третьего арбитражного апелляционного суда по делу N А33-14561/2007 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.