Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 августа 2006 г. N Ф08-3590/06 "Установленная в части 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность органа, принявшего нормативный акт, доказать его соответствие федеральному конституционному закону, федеральному закону иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, наличие у органа надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия акта..." (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа
от 3 августа 2006 г. N Ф08-3590/06
"Установленная в части 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса
РФ обязанность органа, принявшего нормативный акт, доказать его
соответствие федеральному конституционному закону, федеральному закону
иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу,
наличие у органа надлежащих полномочий, а также обстоятельств,
послуживших основанием для принятия акта, не исключает обязанности
заявителя в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ
доказывать нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов в
сфере предпринимательской и иной экономической деятельности"
(извлечение)

ГАРАНТ:

См. также постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 сентября 2006 г. N Ф08-4698/06, от 21 апреля 2009 г. N А32-11813/2008

ООО "Вираж" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными пунктов 1, 2.1 и 2.2 постановления главы администрации муниципального образования город Краснодар от 15.09.05 N 1479 "О порядке определения размера арендной платы за земли муниципальной и государственной собственности на территории муниципального образования город Краснодар" (далее - постановление N 1479) и приложений N 1 и 2 к нему (уточненное требование).

Решением от 11.05.06 заявление удовлетворено. Судебный акт мотивирован следующим. Базовые ставки ежегодной арендой платы за пользование земельными участками, отнесенными к муниципальной и неразграниченной государственной собственности, а также применяемые к ним поправочные коэффициенты по категориям арендаторов и видам целевого использования и коэффициенты зональной дифференциации вправе устанавливать Городская дума Краснодара. В уставе муниципального образования не предусмотрено право исполняющего обязанности главы муниципального образования и директора Департамента муниципальной собственности и городских земель муниципального образования, подписавших оспариваемое постановление, издавать нормативные акты. Размер арендной платы за пользование земельным участком, рассчитанный в соответствии с оспариваемым постановлением, незаконно превышает размер арендой платы, определяемой с учетом применения коэффициентов инфляции (индексации). Отсутствует экономическое обоснование установленных базовых ставок ежегодной арендой платы и поправочных коэффициентов.

В кассационной жалобе администрация муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) просит отменить решение и направить дело на новое рассмотрение по следующим основаниям:

- право исполнительных органов местного самоуправления устанавливать базовые ставки арендой платы и поправочные коэффициенты к ним предусмотрено статьей 21 Закона Российской Федерации от 11.10.91 N 1738-1 "О плате за землю" и пунктом 2 постановления главы администрации Краснодарского края от 18.05.02 N 529 "О порядке определения размера арендной платы за земли государственной собственности на территории Краснодарского края" (далее - постановление главы администрации Краснодарского края N 529);

- суд необоснованно признал недействующим пункт 1 постановления N 1479, в котором указано на необходимость применения базовых ставок арендой платы и коэффициентов к ним, утвержденных постановлением главы администрации Краснодарского края N 529;

- выводы суда первой инстанции о нарушении норм материального права не основаны на действующем законодательстве.

В отзыве на жалобу общество просит оставить решение без изменения. В судебном заседании представитель администрации повторил доводы, изложенные в жалобе, и указал, что общество занимает земельные участки для определенных видов деятельности, а оспариваемым постановлением установлены коэффициенты для различных категорий арендаторов земель, поэтому права и законные интересы заявителя могут быть нарушены только отдельными пунктами оспариваемого нормативного акта. Представитель общества повторил доводы, изложенные в отзыве на жалобу.

В ответ на заявление представителя администрации о нарушении прав общества только отдельными пунктами постановления N 1479, представитель общества пояснил следующее. Заявитель занимает земельные участки, предоставленные для размещения рынка. Общество полагает, что суд правомерно признал недействующими пункты постановления N 1479, в которых определены ставки и коэффициенты для всех арендаторов земельных участков, поскольку оспариваемый акт противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству и нарушает интересы неопределенного круга лиц.

Изучив материалы дела и выслушав представителей участвующих в деле лиц, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение следует изменить. Как установил суд первой инстанции, постановление N 1479 подписано исполняющим обязанности главы муниципального образования, а приложения к постановлению - директором Департамента муниципальной собственности и городских земель муниципального образования. Постановление опубликовано в периодическом издании "Краснодар" от 23.09.05 N 39. В пункте 1 постановления N 1479 установлено, что при расчете арендной платы следует руководствоваться базовыми ставками ежегодной арендной платы за земли и поправочными коэффициентами, предусмотренными постановлением главы администрации Краснодарского края N 529. Пунктами 2.1 и 2.2 постановления N 1479 утверждены коэффициенты зональной дифференциации (приложение N 1) и коэффициенты по категориям арендаторов и видам землепользования (приложение N 2), не включенные в постановление главы администрации Краснодарского края N 529. Общество, полагая, что постановление N 1479 не соответствует действующему законодательству и нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением. В силу статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

Согласно статье 21 Закона Российской Федерации от 11.10.91 N 1738-1 "О плате за землю", действовавшего на дату вступления в силу оспариваемого постановления (пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 29.11.04 N 141-ФЗ), при аренде земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов. В силу пункта 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

С учетом правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 11.05.04 N 209-О в отношении установления уполномоченными органами ставок земельного налога, при отсутствии единых правил дифференциация базовых ставок арендной платы не должна осуществляться произвольно органами местного самоуправления, а должна основываться на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Судебные органы должны выяснять, осуществлял ли орган местного самоуправления при принятии нормативного акта, в которым установлены ставки арендной платы и коэффициенты к ним, экономическое обоснование дифференциации таких ставок на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

В материалах дела отсутствуют сведения о том, что при определении коэффициентов зональной дифференциации и коэффициентов по категориям арендаторов и видам целевого использования орган местного самоуправления проводил экономическое обоснование названных коэффициентов.

В судебном заседании кассационной инстанции представитель администрации не мог пояснить, имеются ли документы, подтверждающие экономическую обоснованность установленных коэффициентов. При таких обстоятельствах выводы суда первой инстанции о том, что администрация в соответствии с частью 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не доказала обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, являются правильными. Между тем суд первой инстанции не учел следующего. Согласно части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В качестве доказательств нарушения своих прав и законных интересов общество представило договор аренды от 23.01.01 N 4300000078, заключенный с мэрией г. Краснодара, в соответствии с которым заявителю для эксплуатации торгового комплекса и складских помещений предоставлен земельный участок, расположенный по адресу: г. Краснодар, ул. Бородинская. В материалах дела имеется расчет суммы задолженности общества по оплате пользования земельным участком с применением поправочных коэффициентов 10 и 15, установленных для продовольственных и непродовольственных рынков, и коэффициента зональной дифференциации 1,04, установленного для экономико-планировочной оценочный зоны IV-46, в которой находится отведенный ему земельный участок. Общество также представило заявление об уточнении исковых требований по делу N А32-31362/2004-39-661, в котором администрация взыскивает с общества арендную плату за землю за 2 - 4 кварталы 2005 года.

Из пункта 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в силу которого арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме, не следует, что суд проверяет нормативный акт в полном объеме, независимо от выяснения вопроса о нарушении оспариваемым актом прав заявителя.

Установленная в части 6 статьи 194 Кодекса обязанность органа, принявшего оспариваемый акт, доказать его соответствие федеральному конституционному закону, федеральному закону иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, наличие у органа надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия акта, не исключает обязанности заявителя в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказывать нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 192 Кодекса с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими в интересах неопределенного круга лиц вправе обратиться прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы в случаях, предусмотренных Кодексом.

Таким образом, из буквального толкования статьи 192 Кодекса следует, что обращение с заявлением об оспаривании нормативного правового акта граждан, организаций и иных лиц требует наличия личного интереса заявителя. При рассмотрении заявления общества суд первой инстанции установил, что постановление N 1479 нарушает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности при внесении арендной платы за пользование предоставленными ему земельными участками. Плата за арендуемые обществом земельные участки рассчитывается с применением коэффициента 1,04, установленного для экономико-планировочной оценочной зоны IV-46 в приложении N 1, и коэффициентов 10 и 15, установленных пунктами 7.1 и 7.2 приложения N 2 к постановлению N 1479.

Из материалов дела и заявления общества следует, что его права и законные интересы нарушены отдельными пунктами оспариваемого акта. У суда первой инстанции отсутствовали основания для признания недействующими по заявлению общества пунктов оспариваемого акта, не затрагивающих права и законные интересы общества, и применяемых к иным экономико-планировочным оценочным зонам и иным видам категорий арендаторов земельных участков.

В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации и статьей 33 Закона Краснодарского края от 05.11.02 N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в не разграниченной государственной собственности, устанавливает высший исполнительный орган государственной власти Краснодарского края. Базовая ставка ежегодной арендной платы за земельный участок, отведенный обществу, установлена постановлением главы администрации Краснодарского края N 529.

Признав недействующим пункт 1 постановления N 1479, в котором указано на необходимость руководствоваться базовыми ставками арендной платы и коэффициентами, утвержденными постановлением главы администрации Краснодарского края N 529, в решении суд не указал мотивы, по которым счел возможным не применить указанный нормативный акт главы администрации Краснодарского края.

Согласно статье 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд вправе дать правовую оценку нормативному акту, когда его незаконность обусловлена явным несоответствием нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Суд первой инстанции не установил противоречие постановления главы администрации Краснодарского края N 529 нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

В Федеральном законе от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" арбитражные суды не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать заявления об оспаривании правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При рассмотрении дела об оспаривании постановления N 1479, установившего необходимость применения базовых ставок арендной платы и коэффициентов согласно нормативному правовому акту исполнительного органа Краснодарского края, арбитражный суд не вправе выяснять вопрос, проводила ли администрация Краснодарского края экономическое обоснование размеров арендной платы, а также оценивать их экономическую обоснованность. Исследование указанных вопросов относится к компетенции судов общей юрисдикции, рассматривающих дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания недействующим пункта 1 постановления N 1479. Не основан на действующем законодательстве вывод суда первой инстанции о том, что установление базовых ставок арендой платы за пользование земельными участками, отнесенными к муниципальной и неразграниченной государственной собственности, а также применяемых к ним поправочных коэффициентов является исключительной компетенцией Городской думы Краснодара. Согласно статье 21 Закона Российской Федерации от 11.10.91 N 1738-1 "О плате за землю", действовавшего на дату вступления в силу оспариваемого постановления, базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов устанавливают исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления. В силу пункта 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. В силу пункта 11 статьи 50 устава муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением Городской думы Краснодара от 19.07.03 N 37 П.1, базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов устанавливает администрация муниципального образования город Краснодар.

Вывод суда первой инстанции о том, что в уставе муниципального образования город Краснодар не предусмотрено право исполняющего обязанности главы муниципального образования подписывать нормативные акты, нельзя признать правильным. Согласно пункту 2 статьи 41 устава глава муниципального образования возглавляет администрацию муниципального образования город Краснодар. В случае временного отсутствия или досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования город Краснодар его полномочия осуществляет один из заместителей главы муниципального образования в соответствии с распоряжением главы муниципального образования о распределении полномочий или специально изданным распоряжением (пункт 3 статьи 42 устава).

Оспариваемое постановление подписано исполняющим обязанности главы муниципального образования город Краснодар во время отпуска главы муниципального образования на основании его специального распоряжения от 16.08.05 N 936рл, а также на основании пункта 8 постановления главы муниципального образования город Краснодар от 20.12.04 N 3319 "О распределении обязанностей между заместителями главы муниципального образования город Краснодар".

Вывод суда первой инстанции о том, что размер арендной платы за пользование земельным участком, рассчитанный в соответствии с оспариваемым постановлением, не должен превышать размер арендой платы, определяемый с учетом применения коэффициентов инфляции (индексации), нельзя признать правильным. Согласно статье 21 Закона Российской Федерации от 11.10.91 N 1738-1 "О плате за землю" и пункту 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления устанавливают экономически обоснованные базовые размеры арендной платы. Зависимость размера арендной платы и коэффициентов инфляции (индексации) названными нормами не предусмотрена.

Ссылка суда на то, что примененный для общества размер арендной платы не должен превышать установленные Федеральными законами от 14.12.01 N 163-ФЗ, 24.07.02 N 110-ФЗ, от 07.07.03 N 117-ФЗ коэффициенты ставок арендной платы, применяемые в 2002 - 2004 гг., не обоснованна. В определении от 06.02.04 N 48-О Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что положениями названных законов лишь вводится учитывающий изменения минимального размера оплаты труда коэффициент индексирования ставок земельного налога и никакие другие вопросы не решаются.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции надлежит изменить. Заявление общества удовлетворить в части, признав не соответствующими законодательству и недействующими приложение N 1 к постановлению N 1479 в части установления коэффициента зональной дифференциации 1,04 по экономико-планировочной оценочной зоне IV-46 и пунктов 7.1 и 7.2 приложения N 2 к названному постановлению, нарушающие права и законные интересы заявителя.

Согласно пункту 5 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации возврат уплаченной государственной пошлины, если решения судов приняты полностью или частично не в пользу органов местного самоуправления, производится за счет средств бюджета, в который производилась уплата.

В силу статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если заявление удовлетворено частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных требований. Общество при подаче заявления уплатило 2 тыс. рублей государственной пошлины. Государственная пошлина за подачу кассационной жалобы составляет 1 тыс. рублей. Учитывая частичное удовлетворение заявления общества и частичное удовлетворение кассационной жалобы администрации, ответчику следует возвратить из федерального бюджета 500 рублей государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.05.06 по делу N А32-62710/2005-51/1572 изменить. Признать приложение N 1 к постановлению главы администрации муниципального образования город Краснодар от 15.09.05 N 1479 "О порядке определения размера арендной платы за земли муниципальной и государственной собственности на территории муниципального образования город Краснодар" в части установления коэффициента зональной дифференциации 1,04 по экономико-планировочной оценочной зоне IV-46, и пунктов 7.1 и 7.2 приложения N 2 к постановлению главы администрации муниципального образования город Краснодар от 15.09.05 N 1479 не соответствующими статье 21 Закона Российской Федерации от 11.10.91 N 1738-1 "О плате за землю" и статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации и недействующими.

В остальной части в удовлетворении заявления ООО "Вираж" отказать. Возвратить ООО "Вираж" из федерального бюджета 500 рублей государственной пошлины. Выдать ООО "Вираж" справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.