Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18 апреля 2011 г. по делу N А32-17821/2009

ГАРАНТ:

См. также постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 июня 2010 г. по делу N А32-17821/2009, от 21 ноября 2011 г. N Ф08-6473/11 по делу N А32-17478/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 14 апреля 2011 г.

Полный текст постановления изготовлен 18 апреля 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Мещерина А.И. и Плотниковой Л.Н., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Калипсо" (ИНН 2301057526, ОГРН 1062301011673) - Захарьяна А.Г. (директор) и Бердникова И.А. (доверенность от 01.02.2011), от заинтересованного лица - главы муниципального образования город-курорт Анапа - Гвоздиковой Е.Н. (доверенность от 12.01.2011), рассмотрев кассационную жалобу главы муниципального образования город-курорт Анапа на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.08.2010 (судья Егоров А.Е.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2010 (судьи Ткаченко Т.И., Захарова Л.А., Иванова Н.Н.) по делу N А32-17821/2009, установил следующее.

ООО "Калипсо" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд к главе муниципального образования город-курорт Анапа (далее - глава) с заявлением, в котором просило:

- признать незаконным распоряжение главы от 14.04.2009 N 569-р "Об отмене распоряжения главы муниципального образования город-курорт Анапа от 26.04.2007 N 961-р "О выдаче Захарьяну А.Г. разрешения на строительство объекта: "Кафе" по адресу: город-курорт Анапа, ул. Набережная, 5"" (далее - распоряжение от 14.04.2009 N 569-р);

- обязать главу отменить распоряжение от 14.04.2009 N 569-р.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 03.02.2010 требования общества удовлетворены в части признания незаконным и отмены распоряжения. В остальной части в удовлетворении заявления отказано.

Судебный акт мотивирован тем, что при получении разрешения на строительство общество представило всю необходимую документацию в соответствии с перечнем, предусмотренным статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), и провело необходимые согласования. Суд пришел к выводу о законности получения обществом разрешения на строительство. Оспариваемое распоряжение не содержит описания конкретного правонарушения, повлекшего отмену выданного разрешения на строительство (т. 2, л. д. 158).

Постановлением Федерального арбитражного суда Северокавказского округа от 30.06.2010 решение от 03.02.2010 отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Кассационная инстанция признала преждевременным вывод о представлении обществом для получения разрешения на строительство всех необходимых документов. Суд не проверил, прилагало ли общество к заявлению о выдаче разрешения на строительство документы, перечисленные в пункте 7 статьи 51 Кодекса; проводил ли орган местного самоуправления проверку документов, прилагаемых к заявлению в порядке пункта 11 данной статьи. Судом не исследованы (в дело не представлены) проект организации строительства объекта, доказательства осуществления государственной экспертизы проектной документации с учетом ссылок заинтересованного лица на строительство объекта с превышением площади и этажности, предусмотренных разрешением (статья 49 Кодекса). Не оценил суд и доводы главы о том, что земельный участок находится в первой зоне санитарной охраны, на территории которой запрещаются все виды хозяйственной деятельности, а также о том, что на момент выдачи разрешения на строительство (в настоящее время) реконструкция набережной город-курорт Анапа не осуществлена (т. 3, л. д. 33).

При новом рассмотрении решением от 27.08.2010, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 21.12.2010, оспариваемое обществом распоряжение признано незаконным и отменено. На администрацию возложена обязанность устранить допущенные нарушения. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Судебные инстанции установили, что распоряжением главы от 26.04.2007 N 961-р Захарьяну А.Г. выдано разрешение на строительство двухэтажного кафе площадью 169,5 кв. м на земельном участке площадью 842,5 кв. м, предоставленном в целях проектирования и строительства кафе (договор аренды от 18.03.2002 N 3700000064(64)). Общество приобрело права арендатора и застройщика на основании соглашения о передаче прав и обязанностей от 15.05.2007 (пункт 16 статьи 1, пункт 21 статьи 51 Кодекса) и продолжило возведение объекта (возведен железобетонный каркас подземной части и двух этажей здания). Обществу 13.04.2009 вручено предписание о приостановлении строительства N 33. В ходе рассмотрения Анапским городским судом иска администрации и управления имущественных отношений о сносе самовольной постройки обществу стало известно о принятии главой распоряжения от 14.04.2009 N 569-р об отмене распоряжения о выдаче разрешения на строительство и об аннулировании разрешения на строительство. Объект возводится на земельном участке в прибрежной защитной полосе и водоохранной зоне Черного моря. При этом размещение здания в водоохранной зоне согласовано со специально уполномоченным органом (письмо Кубанского бассейнового водного управления от 23.03.2005 N 02-7/431 о возможности размещения здания кафе). Согласование выдано с условием обеспечения обществом безопасности (охраны) водного объекта от загрязнения (засорения). Соблюдение указанных требований подтверждено предоставленным обществом в дело проектом строительства набережной с ливневой канализацией, исключающим загрязнение охранной зоны водного объекта. В отношении строящегося здания государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий не проводится, поскольку здание представляет собой отдельно стоящий объект с количеством этажей не более чем два, общая площадь которого составляет не более чем 1500 кв. м (часть 2 статьи 49 Кодекса). Изложенная в акте обследования от 22.04.2009 информация (о превышении этажности здания) опровергается представленными суду фотоматериалами. Несоответствие незавершенного строительством объекта проектной и разрешительной документации (этажность, строительный объем, площадь строения) судебной строительно-технической экспертизой, проведенной в рамках дела по иску о сносе самовольной постройки, не выявлено. Суды установили соблюдение органом местного самоуправления требования о проверке документов, представленных для получения разрешения на строительство, и пришли к выводу о предоставлении застройщиком (для получения разрешения на строительство) пакета документов, предусмотренного пунктом 7 статьи 51 Кодекса. Суды также указали, что распорядительный акт об отмене выданного ранее разрешения на строительство должен содержать суть и признаки нарушения норм законодательства, повлекшие его отмену (часть 20 статьи 51 Кодекса). Однако распоряжение от 14.04.2009 N 569-р не содержит описания нарушений, которые послужили основанием для отмены разрешения. Оценив представленные в дело доказательства, судебные инстанции пришли к выводу об отсутствии у главы оснований для вынесения распоряжения от 14.04.2009 N 569-р и нарушении им прав и интересов общества в имущественной сфере (т. 3, л. д. 227; т. 4, л. д. 59).

Глава обжаловал решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм материального и процессуального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. Факт самовольного строительства 3-х этажного здания кафе выявлен в рамках проверки отелом градостроительной инспекции управления архитектуры и градостроительства г. Анапы (акт обследования от 22.04.2009). Земельный участок предоставлялся в аренду для строительства здания кафе высотой в 2 этажа. Общество за выдачей разрешения на строительство в отношении фактически строящегося объекта не обращалось. Выданное физическому лицу (Захарьяну А.Г.) разрешение на строительство аннулировано, распоряжение главы от 26.04.2007 N 961-р отменено. В нарушение требований статей 48 и 49 Кодекса проектная документация на возводимый объект застройщиком (Захарьяном А.Г. либо обществом) не разрабатывалась, в администрацию не представлялась. В нарушение требований части 2 статьи 49 Кодекса государственная экспертиза проектной документации не проводилась. В перечне представленных для выдачи разрешения на строительство документов проект на строительство отсутствует, что в силу части 13 статьи 51 Кодекса исключает выдачу такого разрешения. Однако при выдаче разрешения на строительство Захарьяну А.Г. указанные обстоятельства органом местного самоуправления не учитывались, что повлекло вынесение незаконного распоряжения от 26.04.2007 N 961-р. Уполномоченными органами (Кубанское бассейновое водное управление, Росприроднадзор) строительство объекта согласовано под условием (начало строительства кафе возможно только после расширения пляжной полосы до проектной величины; граница участка должна быть отделена от уреза воды на 150 м). Объект находится в пределах прибрежной защитной полосы Черного моря, при этом ширина пляжа до проектной отметки не доведена. Доказательства согласования проектной документации с Кубанским бассейновым водным управлением и Росприроднадзором не представлены (имеющиеся согласования для предпроектной проработки такое согласование не заменяют). Кроме того, строительство здания осуществляется в 1-й зоне санитарной охраны курорта (100 м от уреза воды), что запрещено действующим законодательством. При принятии судебных актов допущены также нарушения (в том числе существенные) норм процессуального права. Суды сослались на результаты судебной строительно-технической экспертизы, назначенной Анапским городским судом в рамках дела по иску о сносе самовольной постройки, и приняли решение (возложили обязанность по устранению нарушений) на лицо, не привлеченное к участию в деле (администрацию муниципального образования город-курорт Анапа; далее - администрация). Между тем глава и администрация являются различными органами местного самоуправления.

Общество в отзыве указало на несостоятельность доводов кассационной жалобы, а также законность и обоснованность принятых по делу актов. По мнению общества, жалоба подана лицом, не имеющим права на ее подачу (правовым управлением администрации). Вывод судов о предоставлении застройщиком для получения разрешения на строительство полного пакета документов основан на материалах дела. В отношении строящегося объекта (2 этажа с подвалом) проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий Кодексом не предусмотрено. Имеющиеся в деле доказательства свидетельствуют о том, что участок расположен во 2-й зоне округа санитарной охраны курорта. Ссылки администрации на допущенные процессуальные нарушения необоснованны. Решение суда общей юрисдикции в материалах дела отсутствует (заключение является одним из доказательств по делу). Глава возглавляет администрацию, поэтому ее права не нарушаются.

В судебном заседании представитель главы поддержал доводы жалобы, просил решение и апелляционное постановление отменить, в удовлетворении заявления отказать.

Представители общества возражали против удовлетворения жалобы, ссылались на соответствие выводов судов первой и апелляционной инстанций нормам действующего законодательства и имеющимся в деле документам.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и возражения на нее, выслушав представителей сторон, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении кассационной жалобы следует отказать.

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, 18 марта 2002 года на основании постановления главы от 30.07.2001 N 681 (т. 1, л. д. 19) администрацией (арендодатель) заключен с Захарьяном А.Г. (арендатор) договор аренды N 3700000064(64). Земельный участок площадью 897 кв. м с кадастровым номером 23:37:01 02 001:0023 предоставлен Захарьяну А.Г. на срок до 30.07.2011 для размещения аттракциона "Водная горка" (т. 1, л. д. 68 - 71).

Дополнительными соглашениями от 10.12.2002, 23.04.2004 и 10.03.2005 в договор аренды сторонами внесены изменения в части площади участка (842,5 кв. м), его адресных ориентиров (город-курорт Анапа, ул. Набережная, 5) и разрешенного использования - для проектирования, строительства и дальнейшей эксплуатации кафе. Участок предоставлен Захарьяну А.Г. на срок до 21.02.2054 (т. 1, л. д. 72 - 74). Договор и дополнительные соглашения к нему зарегистрированы в установленном законом порядке.

Постановлением главы от 21.04.2004 N 510 Захарьяну А.Г. на предоставленном земельном участке разрешено проектирование кафе (т. 1, л. д. 18).

Распоряжением главы от 26.04.2007 N 961-р предписано выдать Захарьяну А.Г. разрешение на строительство объекта "Кафе" по адресу: город-курорт Анапа, ул. Набережная, 5 (т. 1, л. д. 10).

Захарьяну А.Г. на срок до 24.04.2010 выдано разрешение N 150 на строительство 2-х этажного кафе общей площадью 441,27 кв. м (площадь застройки 169,50 кв. м) по адресу: город-курорт Анапа, ул. Набережная, 5 (т. 1, л. д. 11).

Соглашением от 15.05.2007 права и обязанности арендатора по договору аренды от 18.02.2002 N 3700000064(64) переданы обществу (т. 1, л. д. 75 - 77). Соглашение зарегистрировано в управлении Федеральной регистрационной службы по Краснодарскому краю.

Распоряжением главы от 14.04.2009 N 569-р в целях приведения правовых актов главы в соответствии с действующим законодательством и на основании протеста Анапского межрайонного прокурора от 13.04.2009 распоряжение от 26.04.2007 N 961-р отменено. Выданное Захарьяну А.Г. разрешение на строительство от 24.04.2007 N 150 аннулировано (т. 1, л. д. 66).

Ссылаясь на то, что распоряжение от 14.04.2009 N 569-р незаконно и нарушает права общества в имущественной сфере, последнее обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов органов местного самоуправления необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 8 Кодекса к полномочиям органов местного самоуправления относится выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений.

В абзаце 3 пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" закреплено, что строительство любого объекта должно вестись при наличии разрешения собственника земельного участка и (или) здания, сооружения, а также с соблюдением градостроительных, строительных норм и правил.

Порядок выдачи разрешения на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов регламентирован в статье 51 Кодекса.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство (часть 1).

В части 7 статьи 51 Кодекса предусмотрен перечень документов, которые необходимо представить для получения разрешения на строительство. Истребование иных документов для получения разрешения на строительство не допускается (часть 10 статьи 51 Кодекса).

Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводят проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению, выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа. При отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции в выдаче разрешения на строительство должно быть отказано (части 11 и 13 статьи 51 Кодекса).

В части 21 статьи 51 Кодекса закреплено, что при переходе права на земельный участок и объекты капитального строительства срок действия разрешения на строительство сохраняется.

В силу части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия такого акта, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт.

Судебные инстанции правомерно исходили из того, что реализация муниципальными органами названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от их усмотрения. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный им ненормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий акт должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их субъективные права.

Суды при разрешении спора установили, что общество приобрело права застройщика объекта на основании соглашения от 15.05.2007 о передаче прав и обязанностей по договору аренды (пункт 16 статьи 1, пункт 21 статьи 51 Кодекса).

Судебные инстанции, исследовав представленные по делу доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, установили следующие существенные для дела обстоятельства. Для получения разрешения на строительство застройщик предоставил в орган местного самоуправления всю необходимую документацию, в соответствии с перечнем, предусмотренным частью 7 статьи 51 Кодекса. Органом местного самоуправления соблюден порядок выдачи разрешения на строительство (часть 11 статьи 51 Кодекса). Главой не представлено доказательств наличия оснований для отказа в выдаче разрешения, предусмотренных частью 13 статьи 51 Кодекса. Оспариваемый акт (аннулировавший действие ранее выданного разрешения) нарушает законные права и интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, создает препятствия в осуществлении им строительства здания кафе.

В связи с установленными по делу обстоятельствами суды удовлетворили требование заявителя, признав незаконным распоряжение от 14.04.2009 N 569-р (об аннулировании разрешения на строительство N 150). Данный вывод основан на нормах закона, соответствует материалам дела и признается кассационной инстанцией правильным.

Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд принимает решение о признании его недействительным (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Допущенная судом в резолютивной части решения терминологическая неточность (ненормативный акт признан не недействительным, а незаконным) не влияет на правильность разрешения спора по существу.

В силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Довод жалобы заявителя о необходимости проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий применительно к строящемуся объекту рассматривался судами и отклонен в связи с необоснованностью.

Пунктом 4 части 2 статьи 49 Кодекса (в редакции Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ) предусмотрено, что государственная экспертиза не проводится в отношении отдельно стоящих объектов капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности.

Из представленной обществом в дело проектной документации следует, что спорный объект является 2-х этажным зданием общей площадью 441,27 кв. м и площадью застройки 169,50 кв. м. Несоответствие объекта данным проектной документации, предоставленной в целях получения разрешения на строительство, органом местного самоуправления не доказано.

Доводы кассационной жалобы о том, что проектная документация на возводимый объект застройщиком не разрабатывалась, а строительство здания осуществляется в 1-й зоне санитарной охраны курорта, противоречат материалам дела. Обществом в дело представлена проектная документация на 2-х этажное здание кафе "Калипсо", а также заключения уполномоченных органов о нахождении объекта строительства во 2-й зоне санитарной охраны курорта.

Довод о необходимости согласования проектной документации с Кубанским бассейновым водным управлением и Росприроднадзором не основан на нормах действующего законодательства (в деле имеются согласования, полученные обществом от указанных органов до выдачи разрешения на строительство).

Возражения заявителя жалобы о невыполнении обществом в ходе осуществления им строительства здания предписаний уполномоченных органов (Кубанского бассейнового водного управления, Росприроднадзора) о расширении пляжной полосы до проектной величины (в связи с нахождением объекта в пределах прибрежной защитной полосы Черного моря) может иметь значение при решении вопроса о продлении действия разрешения на строительство (оформлении акта ввода объекта в эксплуатацию).

Не принимается кассационной инстанцией и доводы о нарушении судами при разрешении спора норм процессуального права.

Строительно-технической экспертизы назначалась Анапским городским судом в рамках дела по иску о сносе самовольной постройки. Названное заключение оценивалось судебными инстанциями наряду с иными представленными в дело доказательствами (статья 89 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Ошибочное указание в резолютивной части решения не главы (должностного лица, акт которого оспаривается заявителем), а администрации (иного органа местного самоуправления, на который возложена обязанность по устранению нарушений), не может служить достаточным основанием для отмены судебных актов (часть 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Из содержания решения не следует, что оно принято о правах и обязанностях администрации. Судебными актами по настоящему делу препятствия для реализации субъективного права указанного муниципального органа не создаются. Следовательно, оснований для вывода о нарушении судом прав и законных интересов администрации, у кассационной инстанции не имеется.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены решения и апелляционного постановления по доводам, приведенным в жалобе. Нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты пошлины за подачу кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.08.2010 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2010 по делу N А32-17821/2009 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

А.И. Мещерин Л.Н. Плотникова