Раздел I. Анализ практики, вопросов и проблем применения положений статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Раздел I. Анализ практики, вопросов и проблем применения положений статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

В соответствии с пунктом 3 статьи 29.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении судья должен выяснить правильно ли составлен протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также правильно ли оформлены иные материалы дела.

Требования, предъявляемые к протоколу об административном правонарушении, приведены в статье 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при применении КоАП РФ" (далее по тексту постановление Пленума Верховного Суда РФ N 5) существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных статьями 28.5 и 28.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными.

В том случае, когда протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом либо когда протокол или другие материалы оформлены неправильно, материалы представлены неполно, судье на основании пункта 4 части 1 статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен протокол. Определение судьи должно быть мотивированным, содержать указание на выявленные недостатки протокола и других материалов, требующие устранения.

Возвращение протокола возможно только при подготовке дела к судебному рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку часть 2 статьи 29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов органу или должностному лицу, составившим протокол, по результатам рассмотрения дела.

По запросу Верховного Суда Республики Татарстан, в порядке подготовки к обобщению, районными (городскими) судами Республики Татарстан направлены определения о возврате протокола по делу об административном правонарушении на стадии подготовки должностному лицу, его составившему, в целях устранения выявленных существенных недостатков.

Как следует из представленных материалов, мировыми судьями республики за 2013 год и за первый квартал 2014 года возвращены административным органам и должностным лицам 933 протокола с приложенными материалами по делам об административных правонарушениях, что составляет 1,9%, от общего количества дел, ими рассмотренных.

В том числе мировыми судьями республики возвращены 711 протоколов по делам об административных правонарушениях с материалами должностным лицам Республики Татарстан и должностным лицам других регионов в количестве 222 материалов, что составляет 23% от общего числа возвратов.

Таким образом, количество возвращенных протоколов должностным лицам составляет 1,9% от общего количества рассмотренных дел.

Приведенные данные подтверждают необходимость применения должностными лицами органов, перечисленных в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, административного задержания и доставления в судебные заседания лиц, в отношении которых возбуждается производство по делам об административных правонарушениях, а также сопровождения лиц, арестованных в административном порядке, в специальный приемник. Это позволит наиболее эффективно осуществлять производство по делам указанной категории и незамедлительно исполнять назначенное наказание в виде административного ареста.

Как следует из указанных судебных актов, основными причинами, по которым мировыми судьями республики выносились определения о возвращении дел, явились:

- отсутствие указания в протоколе об административном правонарушении места, времени, конкретных обстоятельств совершения правонарушения, противоправности деяния;

- отсутствие отметки в постановление о его вступлении в законную силу;

- истечение срока давности привлечения к административной ответственности;

- отсутствие правоустанавливающих документов на лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении;

- недоставление лица, привлекаемого к административной ответственности;

- отсутствие сведений о вручении или направлении постановления по делу об административном правонарушении лицу, привлекаемому к административной ответственности:

- отсутствие в протоколе об административном правонарушении подписи должностного лица, составившего протокол.

Данный перечень оснований возврата протокола об административном правонарушении не является исчерпывающим.

Определения о возврате мотивированы, соответствуют требованиям статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу части 3 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным, в связи с чем на практике возникает острая необходимость обеспечения его явки в судебное заседание.

Если по делу применялось административное задержание, должностное лицо, возбудившее производство по делу, должно препровождать правонарушителя в суд, в том числе и в случае, если место его задержания и место жительства не совпадают (к примеру, находятся в разных городах). Неявка лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, влечет его привод, который, как следует из части 2 статьи 27.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, осуществляется органом внутренних дел (полицией) на основании определения судьи в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел.

Кроме того, согласно пункту 1 статьи 11 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 118-ФЗ "О судебных приставах" обязанность осуществлять привод уклоняющихся от явки по вызову судьи лиц возложена на судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, поэтому исполнение определения о приводе по делу об административном правонарушении может быть возложено как на этих должностных лиц, так и на органы внутренних дел.

Рассмотрение дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено производство по делу, является грубым процессуальным нарушением, влекущим отмену судебного акта. Поэтому в случае неявки правонарушителя, мировые судьи должны предпринимать все меры по их доставлению. Явка правонарушителя в судебное заседание должна обеспечиваться на основе взаимодействия должностных лиц органов, возбудивших производство по делу об административном правонарушении, с органами внутренних дел и службой судебных приставов, поскольку эти должностные лица заинтересованы в результате рассмотрения дела.

С 4 мая 2010 года Федеральным законом от 30 апреля 2010 года N 69-ФЗ увеличен срок рассмотрения судьей дела об административном правонарушении с 15 дней до 2 месяцев со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Это дает возможность использовать все предусмотренные законом средства для извещения лиц о месте и времени рассмотрения дела, а также для их привода уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел. При неисполнении определений о приводе в порядке статьи 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в вышестоящие органы внутренних дел может быть внесено представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, а также направлена соответствующая информация прокурору города (района).

Определения мировых судей о возвращении административных материалов в связи с недоставлением лиц, привлекаемых к административной ответственности, были обжалованы должностными лицами Управления ГИБДД МВД по Республике Татарстан самостоятельно.

Ввиду подачи жалоб неуполномоченными лицами, Верховным Судом Республики Татарстан жалобы по делам N 4а-587, 4а-588, 4а-586 и др. были возвращены в административные органы.

Позиция Верховного Суда Российской Федерации по данному вопросу высказана в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 16 апреля 2014 года N 7-АД13/8.

Согласно указанному постановлению, принятие решения о возвращении протокола об административном правонарушении в приведенной выше ситуации возможно при наличии следующих условий:

- отсутствие ограничений для применения административного ареста (часть 2 статьи 3.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - в том числе к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, несовершеннолетним, инвалидам I и II групп, военнослужащим, юридическим лицам, лицу, которое не уплатило административный штраф за совершение административного правонарушения, предусмотренного главой 12 настоящего Кодекса и зафиксированного с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи.

- протокол об административном правонарушении составлен должностным лицом органа, имеющего право на административное задержание (статья 27.3, часть 3 статьи 27.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), при нахождении административного органа на территории, позволяющей доставить административно задержанное лицо в суд;

В практике мировых судей возникал вопрос: как должен поступить мировой судья при поступлении дела об административном правонарушении из другого региона. Правомерно ли будет возвратить дело об административном правонарушении?

Ответ следует из вышеуказанного толкования постановления Верховного Суда Российской Федерации от 16 апреля 2014 года N 7-АД13/8, согласно которому данный материал следует принять к производству и рассмотреть с соблюдением требований части 2 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В результате проведенного обобщения также установлена различная позиция мировых судей о допуске к рассмотрению административных материалов, по которым сроки давности привлечения к административной ответственности истекли до поступления их мировым судьям.

Из представленных на изучение постановлений следует, что в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности прекращено производство по 80 делам и в то же время мировыми судьями возвращено должностным лицам и административным органам 70 протоколов вместе с другими материалами по делам об административных правонарушениях.

К примеру: постановлением мирового судьи судебного участка N 21 г. Набережные Челны Республики Татарстан от 7 февраля 2014 года прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении Г.

Прекращая производство по делу об административном правонарушении, мировой судья исходил из того, что на 7 февраля 2014 года срок давности привлечения к административной ответственности истек. Протокол по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, составлен по истечении более чем двух месяцев с момента совершения правонарушения.

Таким образом, по данному делу протокол об административном правонарушении поступил на рассмотрение мирового судьи за пределами срока давности привлечения к административной ответственности.

Определением мирового судьи судебного участка N 2 Азнакаевского района и г. Азнакаево Республики Татарстан от 12 февраля 2013 года дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении И. возвращено в административный орган.

Принимая решение о возврате протокола по делу об административном правонарушении и других материалов в административный орган, мировой судья установил, что постановление по делу об административном правонарушении о привлечении к административной ответственности И. было вынесено 2 августа 2012 года. Постановление от 2 августа 2012 года в отношении И. вступило в законную силу 21 сентября 2012 года. Определением должностного лица протокол по делу об административном правонарушении в отношении И. направлен мировому судье судебного участка N 1 Азнакаевского района и г. Азнакаево 22 января 2013 года, то есть по истечении срока давности привлечения к административной ответственности.

Такая точка зрения мирового судьи судебного N 2 Азнакаевского района и г. Азнакаево и других мировых судей, принявших определения о возврате протокола по делу об административном правонарушении и других материалов, соответствует позиции Верховного Суда Российской Федерации по данному вопросу.

Согласно разъяснению, содержащемуся в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2010 года (вопрос N 17), утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16.06.2010, если по делу об административном правонарушении любое из обстоятельств, перечисленных в статье 24.5 КоАП РФ (в том числе истечение сроков давности привлечения к административной ответственности), наступило до направления дела в суд, то должностное лицо, в производстве которого находится это дело, обязано вынести постановление о прекращении производства по делу, а не направлять его в суд.

Как следует из содержания части 1 статьи 28.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в статье 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, орган, должностное лицо, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, выносят постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении с соблюдением требований, предусмотренных статьей 29.10 названного Кодекса.

Из смысла части 2 статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что судьей постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в том случае, если обстоятельства, предусмотренные статьей 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, наступили в суде.

Поскольку по всем подобным делам протоколы об административных правонарушениях поступали на судебные участки за пределами сроков привлечения к административной ответственности по части 1 статьи 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, мировым судьям следовало воспользоваться правом возврата протоколов в орган, должностному лицу, их составившим, поскольку истечение срока давности исключает возможность производства по делу об административном правонарушении.

С учетом данного разъяснения мировым судьям республики следует со ссылкой на часть 1 статьи 28.9, статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возвращать дела должностным лицам, составившим протоколы об административных правонарушениях.

Нельзя согласиться с позициями мировых судей, когда они принимают решения о возвращении материалов должностным лицам в связи с передачей материалов за незначительные промежутки времени до истечения сроков давности.

Так, определениями мирового судьи судебного участка N 2 по Вахитовскому району г. Казани от 26 ноября 2013 года возвращены протоколы по делу об административном правонарушении и другие материалы дела в отношении директора ООО ПСО "..." по части 1 статьи 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в орган, а именно в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору для решения вопроса о прекращении производства по делу в связи с истечением срока для привлечения к административной ответственности.

Принимая решение о возврате протокола и других материалов в административный орган, мировой судья в определении от 26 ноября 2013 г. указал, что административный материал поступил мировому судье судебного участка N 2 по Вахитовскому судебному району г. Казани 26 ноября 2013 года, за три дня до истечения сроков давности привлечения к административной ответственности, что исключает возможность надлежащего извещения ООО ПСО "...".

В целях соблюдения установленных статьей 29.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях мировому судье необходимо было принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте судебного рассмотрения. Поскольку Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.) (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Таким образом, мировым судьей не были приняты все меры для надлежащего извещения ПСО "..." о времени и месте рассмотрения административного дела, чем были нарушены его права, предусмотренные статьей 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Аналогичные примеры имеются на других участках мировых судей.

По делу N 5-126/14-11 определением мирового судьи судебного участка N 7 по судебному району г. Набережные Челны административный материал в отношении А. по части 1 статьи 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возвращен в ЦАФАП УМВД России.

Основанием для возврата явилось отсутствие описи документов, находящихся в деле; листы дела не пронумерованы; протокол об административном правонарушении и документы не подшиты.

Аналогичный пример - дело N 5-190/14-11 того же участка.

В пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъясняется, какие недостатки протокола следует считать существенными или несущественными.

К существенным недостаткам относятся отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также отсутствие иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела.

К несущественным недостаткам протокола относятся те, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело, если ему было надлежащим образом сообщено о времени и месте составления протокола, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или эти причины были признаны неуважительными.

В указанных определениях мировых судьей не было приведено никаких доводов, что указанные в определениях обстоятельства затрудняют рассмотрение дела по существу, как конкретные обстоятельства, препятствующие рассмотрению дела, и не определены возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Заслуживает одобрения практика мировых судей Республики Татарстан в части возврата протокола и административного материала должностным лицам при отсутствии сведений о личности лица, привлекаемого к административной ответственности.

В силу части 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в протоколе об административном правонарушении указываются сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Таким образом, для целей определения правового статуса лица, привлекаемого к административной ответственности, судье необходимо удостовериться в наличии у лица таких документов.

В настоящее время судебная практика по установлению личности лица, привлекаемого к административной ответственности, сформирована и достаточно единообразна.

Поэтому данный недостаток следует расценивать как неполноту представленных материалов, влекущую в силу пункта 4 части 1 статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возвращение протокола составившему его должностному лицу.