Справка по результатам обобщения причин отмен и изменений в 2014 году в апелляционном порядке решений судов Республики Татарстан по делам, возникающим из публичных правоотношений, и рекомендации по рассмотрению дел данной категории

1. Введение

В соответствии с планом работы Верховного Суда Республики Татарстан проведено обобщение судебной практики по результатам рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее ГПК РФ, Кодекс) предусматривает виды гражданского судопроизводства в зависимости от процессуальных особенностей рассмотрения конкретных гражданских дел с учетом характера требований заинтересованного лица. При этом устойчивые и однозначно определяемые критерии, которыми следовало бы руководствоваться при выделении видов гражданского судопроизводства, не установлены, что, порой, вызывает затруднения при разрешении вопросов процессуального характера.

Также не всегда судами правильно применяются нормы ГПК РФ при разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, для которых Кодекс предусматривает процессуальные особенности рассмотрения в соответствующих главах.

Необходимо иметь в виду, что статья 245 ГПК РФ содержит открытый перечень дел, отнесенных к делам, возникающим из публичных правоотношений. Следовательно, к данной категории могут быть отнесены дела по заявлениям, прямо не указанные в качестве таковых, но из содержания которых усматривается их публично-правовая природа.

Как разъяснено в пункте 9 постановления Пленума от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", правильное определение судами вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением должностного лица, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд.

Следовательно, при определении вида судопроизводства, в котором должно рассматриваться конкретное дело, судье на стадии принятия заявления к производству необходимо тщательно изучать содержание заявленных требований и оснований, по которым заявитель полагает данные требования подлежащими удовлетворению. Обозначенное в процессуальном обращении в суд наименование документа (заявление, исковое заявление, жалоба) не имеют принципиального значения и не могут повлиять на порядок гражданского судопроизводства.

Как было ранее указано в аналогичной справке за 2013 год, предметом публичного (административного) судопроизводства является спор о праве, но не о праве гражданском, а о праве публичном, разрешаемый в специально установленном порядке. Представляется, что при восприятии данного подхода, в котором указано на различие предмета и существа спора, задача определения вида гражданского судопроизводства существенно облегчается. Однако такой подход судьями, к сожалению, воспринимается непоследовательно.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 года N 21-ФЗ (на момент составления данной справки имелся Проект N 246960-6, редакция, принятая Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в II чтении) предусматривает более подробное и развернутое указание на категории дел при осуществлении административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений, и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных или иных публичных полномочий.

Характерно, что отдельно поименованы виды дел, которые ранее были отнесены к исковому производству (о приостановлении деятельности или о ликвидации политической партии, ее регионального отделения или структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами; о прекращении деятельности средств массовой информации; о взыскании в предусмотренных федеральным законом случаях налогов и обязательных платежей с физических лиц и некоммерческих организаций; о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок) или к особому производству (о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар, продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, и принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина).

Следует отметить, что Верховный Суд Российской Федерации в письмах и справочных материалах использует для обозначения данного вида судопроизводства термин "административное судопроизводство". Представляется, что данный подход позволит снять имеющиеся противоречия между публично-правовым содержанием и установленной формой процессуального рассмотрения и разрешения данных дел.

Текущее же положение дел требует от судей осуществления правовой квалификации принимаемых к производству заявлений и анализа их содержания с точки зрения отнесения к конкретному виду гражданского судопроизводства. Отсутствие конкретных процессуальных форматов по отдельным делам и, одновременно, наличие дискретных полномочий (усмотрения) судьи, рассмотрение правосудия как интеллектуально-волевой деятельности, должно привести к определенному процессуальному результату, итогом которого на данном этапе является правильное определение вида гражданского судопроизводства.

Однако помимо приведенных объективных сложностей и субъективных факторов при определении вида судопроизводства, в практике присутствуют и организационные обстоятельства, оказывающие влияние на принятие процессуально правильного решения.

Например, одной из причин рассмотрения судами публичных дел в ненадлежащем порядке судопроизводства фактически является стремление избежать сокращенных сроков его рассмотрения. Вместе с тем, сокращенные сроки касаются не всех видов публичных дел, а относятся только к процессуальным особенностям их конкретных категорий и только в случаях, когда такой срок прямо указан в соответствующей правовой норме. В качестве общего правила Кодексом не установлено сокращенных сроков рассмотрения.

Так согласно части 2 статьи 252 ГПК РФ для рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов установлен срок в один месяц (за исключением Верховного Суда Российской Федерации - три месяца); для рассмотрения дел о признании незаконными действий (бездействия) публичных органов и их должностных лиц и служащих статья 257 ГПК РФ закрепляет десятидневный срок (для Верховного Суда Российской Федерации - два месяца); главой 26 ГПК РФ предусмотрены сокращенные сроки рассмотрения дел о защите избирательных прав в зависимости от стадии избирательного процесса, на которой подано такое заявление; пятидневный срок устанавливается главой 26.1 Кодекса для рассмотрения дел о помещении в специальное учреждение иностранного гражданина, подлежащего депортации, реадмиссии или выдворению.

Во всех остальных случаях сокращенные сроки Кодексом не установлены, в связи с чем подлежит применению правило, закрепленное в статье 154 ГПК РФ, о рассмотрении и разрешении дела судом до истечения двух месяцев.

С этой же проблемой связано и некорректное обозначение процессуальных обращений в качестве исковых заявлений. Необходимо отметить, что положения подраздела III ГПК РФ устанавливают одну единственную форму такого обращения - заявление. Вне зависимости от того, как обозначил документ сам заявитель ввиду своей правовой неграмотности (жалоба, исковое заявление), суд должен указывать на его форму в соответствии с требованиями процессуального закона и не воспроизводить в судебных актах неправильные формулировки.

Также необходимо отметить, что незначительное нарушение сроков, установленных для рассмотрения отдельных категорий публичных дел, влечет гораздо меньше негативных правовых последствий, чем неправильное разрешение в срок таких дел. К процессуальным основаниям для отмены правильного по существу решения несвоевременность его рассмотрения не отнесена. Однако указанное не является поводом для проявления волокиты.

С данной проблемой тесно связаны и организационные сложности документооборота в районных (городских) судах.

Согласно отчету Управления Судебного департамента по Республике Татарстан по итогам работы во втором полугодии 2014 года от 26 января 2015 года, анализ дел, учтенных в строке 57 (прочие исковые дела), показал, что практически все суды допускают ошибки при регистрации категории дела. Данная ошибка приводит к искусственному увеличению нормативно установленных сроков рассмотрения публично-правовых дел.

Как отмечено в данном отчете, такая подмена приводит к неполноте и некорректности регистрации данных в "Электронной картотеке", нарушению статистической отчетности и несоответствию ее фактическому положению дел.

Отчет Управления Судебного департамента по Республике Татарстан был направлен во все суды Республики Татарстан и требует незамедлительного принятия соответствующих выводов и организационных мер с целью недопущения подобных нарушений в дальнейшем.

Уместно также напомнить судам о том, что заявления прокурора в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, исходя из содержания заявленных требований и их оснований, относятся к делам, возникающим из публичных правоотношений, вне зависимости от того, как обозначил свое заявление прокурор. Прокурор по таким делам выступает не самостоятельным носителем публичных интересов, а уполномоченным представителем публичных субъектов, действующим в их интересах, в отличие от тех дел, в которых прокурор участвует в интересах конкретных частных лиц либо в интересах исчисляемого круга субъектов. Такие дела должны быть учтены в строке учета 65 как прочие дела, возникающие из публичных правоотношений. Данный подход воспроизведен в Кодексе административного судопроизводства и разделяется Верховным Судом Российской Федерации.

В этой связи судам Республики Татарстан в процессе рассмотрения публичных дел, а также при принятии решений и вынесении определений, следует ориентироваться на руководящие разъяснения, изложенные в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации, обзоры и обобщения судебной практики Верховного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Республики Татарстан.

Целью данного обобщения является установление практики единообразного применения судьями Республики Татарстан норм материального и процессуального права по делам, возникающим из публичных правоотношений, выявление характерных и часто встречающихся ошибок, допущенных районными судами при рассмотрении таких дел в 2014 году и послуживших основаниями для отмен и изменений судебных актов первой инстанции в апелляционном порядке, предоставление рекомендаций по применению правовых норм, а также определение иных мер, направленных на повышение качества рассмотрения данных дел.

Статистические данные по количеству поступивших по апелляционным жалобам в Верховный Суд Республики Татарстан дел, возникающих из публичных правоотношений, уровню качества их рассмотрения, приведены в общей справке Верховного Суда Республики Татарстан о причинах отмен и изменений решений и определений судов по гражданским делам в апелляционном порядке.

Между тем эти данные не отражают в полной мере имеющей место в действительности ситуации, поскольку, как уже отмечалось, не все дела, подлежащие разрешению по правилам публично-правового производства, районные суды принимают и рассматривают в порядке административного производства.

Ниже приводится таблица общих результатов рассмотрения в апелляционном порядке дел, возникающих из публичных правоотношений*.

Таблица общих результатов рассмотрения в апелляционном порядке дел, возникающих из публичных правоотношений

N п/п	Категория дел	Всего обжаловано решений	Решения оставлены без изменения	Решения отменены/ изменены
1	О признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов (строка учета 59)	11 (100%)	6 (54,54%)	5 (45,45%)
2	Жалобы на неправомерные действия (бездействие) должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; органов государственной власти и местного самоуправления (строки учета 62, 63)	806 (100%)	591 (73,32%)	215 (26,67%)
3	Из нарушений избирательного законодательства (строка учета 64)	9 (100%)	9 (100%)	0
4	Прочие из публично-правовых отношений (строка учета 65):	359 (100%)	270 (75,21%)	89 (24,79%)
5	в том числе дела об установлении административного надзора	85 (100%)	59 (69,41%)	26 (30,58%)
6	Итого	1185 (100%)	876 (73,92%)	309 (26,08%)

2. Причины отмены и изменения решений и рекомендации по рассмотрению административных дел

2.1. Состояние соблюдения судами требований норм процессуального права.

Процессуальные особенности рассмотрения административных дел обусловливают специфику их апелляционного рассмотрения. Те процессуальные недостатки, которые были допущены судом первой инстанции, могут быть самостоятельным предметом апелляционного обжалования либо основанием для безусловной отмены решения в ходе апелляционного производства.

Как указано в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2012 года N 13 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции", вне зависимости от доводов, содержащихся в апелляционных жалобе, представлении, суду апелляционной инстанции при рассмотрении дела следует проверять наличие предусмотренных частью четвертой статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации безусловных оснований для отмены судебного постановления суда первой инстанции, а также оснований для прекращения производства по делу или оставления заявления без рассмотрения.

2.1.1. Исполнение требований о надлежащем извещении лиц, участвующих в деле, и анализ допущенных нарушений.

Анализ дел, возникающих из публичных правоотношений, решения по которым отменены судом апелляционной инстанции ввиду нарушения районными судами норм процессуального права, показал, что по-прежнему одним из наиболее распространенных оснований для отмены решений в 2014 году явилось рассмотрение дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле, и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания (пункт 2 части 4 статьи 330 ГПК РФ).

Под надлежащим извещением по смыслу приведенного нормативного положения понимается не направление судебного извещения в адрес лица, участвующего в деле, а своевременное вручение извещение адресату либо получение им информации о времени и месте судебного заседания иным допустимым способом, позволяющим установить факт получения информации. В некоторых случаях признается надлежащим извещение лица, когда была осуществлена доставка судебного извещения в почтовое уведомление, однако адресат за корреспонденций не явился, в деле имеется конверт с почтовым уведомлением с соответствующей отметкой.

В качестве примера можно привести решение .... районного суда города Казани от 28 февраля 2014 года (дело N ..., судья ...), которым отказано в удовлетворении заявления А. о признании незаконными действий исполняющей обязанности начальника отдела по работе с обращениями граждан Управления Федеральной службы судебных приставов по Республике Татарстан.

Судебная коллегия на основании определения от 16 июня 2014 года перешла к рассмотрению данного дела по правилам производства в суде первой инстанции в соответствии с частью 5 статьи 330 ГПК РФ, поскольку районным судом дело рассмотрено в отсутствие А.

К такому выводу судебная коллегия пришла ввиду того, что, согласно материалам дела, А. был извещен о назначенном на 27 февраля 2014 года судебном заседании только 3 марта 2014 года, что не является надлежащим извещением о времени и месте судебного заседания. Данные об извещении А. о назначенном на 28 февраля 2014 года судебном заседании в материалах дела отсутствовали.

При таких обстоятельствах судебная коллегия согласилась с доводом апелляционной жалобы о ненадлежащем извещении о назначенном времени и месте судебного разбирательства.

Допущенное судом первой инстанции нарушение нормы процессуального права явилось безусловным основанием к отмене решения с переходом к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции.

Также ввиду отсутствия в материалах дела доказательств надлежащего извещения был осуществлен переход к рассмотрению данного дела по правилам производства в суде первой инстанции по заявлениям ОАО "ВымпелКом" (... районный суд города Казани, судья...), Территориального управления Росимущества (...районный суд города Казани, судья ....), ООО "Легко-Деньги" (... районный суд города Казани, судья...), Р. (... районный суд города Казани, судья ...) и по другим делам.

С учетом того обстоятельства, что по данной категории дел установлен сокращенный срок рассмотрения, судам необходимо активно задействовать иные, кроме почтовой связи, средства судебного извещения, позволяющие зафиксировать доставку сообщения.

Так, если организация подает заявление на фирменном бланке, содержащем помимо почтовых реквизитов номер факса и адрес электронной почты, необходимо дублировать направление извещения при помощи электронных средств коммуникации. При этом имеется возможность приобщить к материалам дела доказательства такого извещения на бумажном носителе (скриншоты электронного сообщения и отчеты факсограммы с уведомлением о доставке). При оценке соответствующих доводов апеллянта наличие такого рода подтверждений позволит отнестись к ним критически.

Направление судебного извещения посредством смс-уведомления представляется допустимым не только в тех случаях, когда об этом имеется ходатайство заявителя, но и во всех иных случаях, когда в заявлении указан номер мобильного телефона. Номер мобильного телефона, не будучи отнесенным в статье 131 ГПК РФ к обязательным реквизитам формы заявления, но указанный самим заявителем в документе процессуального обращения, тем самым приобретает правовое значение, поскольку посредством такого указания заявитель сам выразил волю по идентификации и доведению до суда персональных сведений, позволяющих осуществить с ним обратную связь.

Приобщение к материалам дела сведений об смс-уведомлениях осуществляется в установленном порядке.

Уведомление стороны по делу посредством телефонограммы при отсутствии у нее организационных и технических условий для их приема и отправки не является надлежащим извещением. Более того, подтвердить получение телефонограмм физическим лицом не представляется возможным.

Однако исключением могут являться дела о нарушении избирательных прав, рассматриваемые в сокращенные сроки. По этим делам извещение осуществляется судом всеми доступными способами.

Безусловно, надлежащим уведомлением является собственноручная расписка лица об извещении его о времени и месте судебного заседания, если она содержит указание на дату и время заседания.

Таким образом, судам следует прибегать ко всем возможным способам надлежащего извещения лиц, участвующих в деле.

2.1.2. Соблюдение судами положений ГПК РФ о надлежащем порядке рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, и причины допущенных нарушений.

Обобщение показало, что по-прежнему сложность для районных (городских) судов представляет вопрос о разграничении видов судопроизводства, в которых подлежат рассмотрению и разрешению заявленные требования.

В соответствии с частью 3 статьи 247 ГПК РФ в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований статей 131 и 132 Кодекса. В случае, если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 9 постановления Пленума от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", правильное определение судами вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением должностного лица, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд.

Подтверждением такой позиции является данное в пункте 17 приведенного постановления Пленума разъяснение о том, что судья не вправе отказать в принятии заявления, если установит, что данное заявление подлежит рассмотрению и разрешению в ином виде гражданского судопроизводства.

Суд должен сам определить надлежащий вид судопроизводства, в котором подлежат защите либо восстановлению права заявителя, в зависимости от характера требований. Правильное определение вида судопроизводства является существенным требованием к соблюдению процессуальных норм, поскольку позволит суду правильно установить юридически значимые обстоятельства, распределить бремя доказывания, всесторонне и полно исследовать доказательства.

Следует еще раз обратить внимание на то, что особенности рассмотрения отдельных категорий дел связаны с установленными для этого процессуальными сроками, определением подсудности, распределением обязанностей по доказыванию, требованиям к обязательному участию лиц в судебном заседании в силу закона либо по определению суда и т.д. Ненадлежащее определение вида гражданского судопроизводства приводит к отклонению от установленных законом требований и, соответственно, нарушает порядок принятия процессуально правильного решения.

Практика районных (городских) судов в целом соответствует указанным правоположениям. Вместе с тем встречаются случаи нарушения данного нормативного правила.

Анализ судебной практики по делам данной категории показал, что суды рассматривают по существу в порядке главы 25 ГПК РФ дела по заявлениям при наличии спора о праве. Указанное влечет отмену вынесенных по ним решений в апелляционном порядке и прекращение производства по делу либо оставление заявления без рассмотрения. Таким образом, неправильное определение вида судопроизводства может являться основанием для отмены решения суда, поскольку данное процессуальное нарушение приводит к принятию незаконного решения.

Например, решением ... районного суда от 28 мая 2013 года (дело N ..., судья...), принятым по заявлению Р., признано незаконным постановление главы администрации N 178 от 26 марта 2004 года о предоставлении в собственность К. земельного участка.

Судебной коллегией при рассмотрении в суде апелляционной инстанции было установлено, что имеет место спор о праве, вытекающий из предоставления К. земельного участка на основании оспариваемого постановления главы администрации ... района Республики Татарстан.

Подтверждением вывода судебной коллегии о наличии спора о праве являлось также то, что в производстве ... районного суда Республики Татарстан имелось гражданское дело по иску К. к Р. об устранении препятствий в пользовании земельным участком, сносе самовольно возведенных построек, на одном из судебных заседаний которого заявитель узнала о нарушении своих прав оспариваемым постановлением. На данное обстоятельство указывала сама Р. в своем заявлении.

Соответственно, заявление Р. не должно было рассматриваться в порядке, установленном главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку подлежало рассмотрению в порядке искового производства.

Аналогичным образом было рассмотрено по существу дело по заявлению Х. о признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя (решение ... районного суда Республики Татарстан от 5 марта 2014 года по делу N ..., судья...), в то время как по делу имел место спор, связанный с принадлежностью имущества, на которое обращено взыскание, и ставился вопрос об освобождении имущества от ареста. Такой спор должен рассматриваться судом по правилам искового производства.

При возникновении подобных ситуаций в процессе рассмотрения дела, судам следует обратить внимание на то, что ГПК РФ не урегулирован вопрос о процессуальном решении, выносимого судом в случае, если при рассмотрении дела, возникающего из публичных правоотношений, будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду.

После принятия и введения в действие в 2003 году ГПК РФ, Верховным Судом Российской Федерации принято постановление Пленума от 20 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", в пункте 9 которого было разъяснено, что если наличие спора о праве, подведомственного суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании части четвертой статьи 1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (часть третья статьи 263 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства.

В последующем указанный пункт из постановления был исключен (пункт 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих"). Вместе с этим иного порядка правоприменения по данному вопросу высшей судебной инстанцией нижестоящим судам предложено не было.

В этой связи практика процессуального разрешения данного вопроса стала носить неустойчивый характер. При этом продолжал сохраняться ранее действовавший подход. Наряду с этим суды прекращали производство по делу с одновременным разъяснением права на обращение в порядке искового производства, что не согласуется с положениями статьи 221 ГПК РФ.

Верховный Суд Республики Татарстан полагает необходимым сохранение ранее сложившейся судебной практики по данному вопросу. Об этом было также указано в справке по результатам обобщения по проблемам применения законодательства по вопросу определения вида судопроизводства на стадии принятия заявления и при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений.

В этом же разделе необходимо привести пример, связанный с определением надлежащего процессуального порядка в случае обращения с заявлением в порядке особого производства.

Прокурор обратился в суд с заявлением о признании информации, распространяемой посредством сети "Интернет" и размещенной на интернет-ресурсе, информацией, наносящей вред конституционному строю, нравственности, распространение которой на территории Российской Федерации запрещено.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что данный информационный ресурс содержит материал, пропагандирующий наркотические средства, запрещенные к обороту в Российской Федерации, предложение о покупке синтетических курительных смесей ("спайсов"), информацию о ценах и условиях приобретения.

В заявлении прокурор ссылался на положения пункта 2 части 5 статьи 15.1 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации". При этом заявление прокурором подано в интересах неопределенного круга лиц, но с приведением статьи 264 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, то есть с указанием порядка гражданского судопроизводства, в котором, как полагает прокурор, должно рассматриваться данное заявление.

Из заявления усматривается, что в качестве юридического факта прокурор просит признать запрещенной к распространению на территории Российской Федерации информацию, содержащую сведения о характере действия, условиях реализации и способах приобретения вещества (курительной смеси, "спайса"), которое он считает наркотическим. Соответствующих доказательств об отнесении приведенного в заявлении средства к наркотическим или к запрещенным веществам в рассматриваемом материале не содержится.

Суды, при поступлении такого рода заявлений, принимали различные процессуальные решения: рассматривали по существу по правилам главы 28 ГПК РФ, отказывали в принятии ввиду наличия иного (несудебного) порядка рассмотрения таких заявлений, оставляли заявление без движения, указывая на необходимость предоставления документов в обоснование требований.

Судебная коллегия по административным делам считает, что такие заявления не могут быть приняты и рассмотрены в порядке особого производства.

Как указано в части 3 статьи 263 ГПК РФ в случае, если при подаче заявления или рассмотрении дела в порядке особого производства устанавливается наличие спора о праве, подведомственного суду, суд выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства.

Согласно части 1 статьи 264 ГПК РФ, суд устанавливает факты, имеющие юридическое значение для возникновения, изменения или прекращения личных и имущественных прав граждан и организаций. Прокурором в заявлении не приводились указания, какие личные и имущественные права неопределенного круга лиц зависят от устанавливаемого факта. Доводы о том, что устанавливаемый факт может иметь значение для уголовного дела или дело об административном правонарушении противоречит требованиям приведенной нормы гражданского процессуального законодательства. Оснований для применения права по аналогии в данном случае не усматривается, поскольку доказывание по уголовному или административному делу регламентируется специальными нормами.

Также в данном случае необходимо отметить, что законодательством способ защиты нарушенных прав в форме соответствующих видов судопроизводства ставится в зависимость от характера требований. При этом право выбора конкретного способа носит не произвольный характер, а должно соответствовать предмету защиты. Рассмотрение дела в ином порядке, чем тот, на который указано в законодательстве, влечет нарушение процессуальных норм и может являться основанием для его отмены.

Представляется, что по таким делам отсутствуют основания для принятия заявления к рассмотрению в порядке особого производства. В данном случае при разрешении вопроса о возможности принятия заявления к производству судья должен учитывать положения части 3 статьи 263 ГПК РФ и оставлять заявление без рассмотрения при его подаче, что не препятствует дальнейшему обращению прокурора в суд в соответствующей процессуальной форме и с соблюдением правил о подсудности.

2.1.3. Причины и последствия нарушения судами требования о недопустимости рассмотрения в ином порядке процессуального обращения, подлежащего рассмотрению в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Установление специальных процессуальных порядков (процессуальных форм, а применительно к судопроизводству - форм юрисдикционного процесса) для рассмотрения различных категорий дел обусловлено особенностями материально-правовой природой конкретных правовых отношений, которой следует способ процессуального их оформления. Учитывая многообразие видов правоотношений в рамках каждой категории дел, законодательно установлены особенности рассмотрения сходных дел - видов судопроизводства.

Определение того, в какой процессуальной форме и в каком виде судопроизводства подлежит рассмотрению конкретное дело, очевидно, носит не произвольный характер, а зависит от установленной законодателем юридической связи смежных материальной и процессуальной отраслей права (при определении формы юрисдикционного процесса) и от специфики объекта, субъективного состава и содержания правоотношений (для определения вида судопроизводства). В случае, если из этого правила имеются исключения, они оговариваются в законодательстве отдельно.

Довольно часто встречались ошибки, когда суды общей юрисдикции рассматривали дела, подведомственные арбитражным судам. На это обращалось внимание и в предыдущих обобщениях. Сложности правильного определения подведомственности были, как правило, обусловлены ненадлежащей квалификацией правоотношения, в рамках которого возник спор. При этом затруднение вызывала необходимость правильного определения сущности экономических отношений.

Бывало, что суды ошибочно рассматривали в порядке гражданского судопроизводства дела, для которых установлен принципиально иной вид судопроизводства, например уголовно-процессуальный порядок либо процедуры, определяемые в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Относительно пределов рассмотрения смежных вопросов в порядке гражданского судопроизводства и иных видов судопроизводства имеется разъяснение, изложенное в пункте 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".

Однако в 2014 году неоднократно имели место случаи разрешения дел по заявлениям, для которых установлены специальные правила гражданского судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в порядке, установленном КоАП РФ, либо вообще вне порядка какой-либо из имеющихся процессуальных форм. Все эти случаи касались одного и того же вопроса - помещения в специальное учреждение иностранного гражданина, подлежащего депортации, реадмиссии или выдворению.

Главой 26.1 ГПК РФ предусмотрены особенности рассмотрения данного вида публичных дел. В указанную главу Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 232-ФЗ были внесены изменения, благодаря которым был расширен круг оснований для применения подобной меры, а именно: помимо ранее указанной реадмиссии в содержание процессуальных норм включены также депортация и выдворение.

Несмотря на то, что все три вида принудительных мер по перемещению иностранных граждан за пределы Российской Федерации носят административно-правовой характер, рассмотрение вопроса о помещении таких иностранных граждан в специальные учреждения осуществляется в гражданско-процессуальном порядке. Иного порядка законодательством не предусмотрено. Нарушение процессуального порядка рассмотрения в таком случае будет расцениваться как грубое нарушение процессуальных норм, поскольку является следствием незнания гражданского процесса и невнимательности по отношению к текущим изменениям в законодательстве. Ситуация усугубляется еще и тем, что при принятии неправосудного судебного акта лицо незаконно помещается в специальное учреждения и тем самым фактически лишается свободы. Правовые последствия такой процессуальной ошибки представляются вполне очевидными.

Так, ... районным судом Республики Татарстан (судья...) было вынесено постановление от 4 марта 2014 года, которым удовлетворено ходатайство заместителя начальника УФМС России по Республике Татарстан... о помещении гражданки Республики Узбекистан Г. в специальный приемник УМВД России по Республике Татарстан до ее депортации из Российской Федерации.

Постановление вынесено со ссылками на нормы КоАП РФ, регламентирующие общие правила рассмотрения дел об административных правонарушениях, а также на положения части 9 статьи 31 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", согласно которой иностранные граждане, подлежащие депортации, по решению суда содержатся в специальных учреждениях до исполнения решения о депортации.

При этом суд не придал значение содержанию нормы материального права, в котором прямо указан вид процессуального акта - решения суда, что, с учетом разницы в стадийности гражданского и административного процесса, а также положений главы 16 ГПК РФ, предполагает необходимость разрешения данного дела в гражданско-процессуальном порядке.

При отмене данного постановления, в условиях отсутствия на тот период процессуально-правовой регламентации рассмотрения вопросов о помещении в специальное учреждение до депортации, суд апелляционной инстанции на основании части 4 статьи 1 ГПК РФ применил по аналогии положения главы 26.1 Кодекса действующей редакции, которой устанавливались особенности рассмотрения заявлений о помещении в специальное учреждение до исполнения решения о реадмиссии.

Уже после вступления в силу поправок к главе 26.1 ГПК РФ аналогичным образом вне гражданско-процессуального порядка судопроизводства рассматривались дела ... районным судом города Казани (судья...), ... районным судом Республики Татарстан (судья...), ... районным судом Республики Татарстан (судья...).

По всем материалам процессуальные акты были отменены апелляционной инстанцией.

Кроме того, во всех указанных случаях дела рассмотрены с нарушением правил о подсудности. Согласно статье 261.1 ГПК РФ заявление о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение подается в суд по месту нахождения специального учреждения, в которое помещен иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии. Данные дела в Республике Татарстан подсудны Вахитовскому районному суду города Казани ввиду территориальной дислокации специального учреждения, по адресу: город Казань, улица Эш Урам, 8.

Также по данным материалам в адрес судей были вынесены частные определения.

2.1.4. Нарушение требования о недопустимости повторного рассмотрения дела о том же предмете.

Одной из особенностей дел, возникающих из публичных правоотношений, является ограничение необходимых и достаточных пределов судебного разбирательства предметом заявленных требований. Их основания и круг субъектов при этом могут быть различными, однако это не влияет на недопустимость повторного рассмотрения заявления о том же предмете.

Данная процессуальная особенность закреплена в статье 248 ГПК РФ, согласно которой является препятствием для повторного обращения в суд с заявлением, если в отношении его предмета уже состоялось вступившее в законную силу решение суда.

Такой подход является вполне обоснованным с позиций специфики самих публичных правоотношений. Во-первых, с учетом функции судебного контроля, за судом закреплена возможность (в отличие от искового производства) выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований и проверить оспариваемые решения или действия на предмет соответствия законодательству независимо от доводов, приведенных заявителем, на соответствие действующему на день рассмотрения дела законодательству, то есть в полном объеме (часть 3 статьи 246 ГПК РФ). Тем самым обеспечивается полнота проверки законности оспариваемых решений, действий (бездействия) и устанавливаются дополнительные гарантии права на судебную защиту частных лиц как менее защищенной стороны в публичных правоотношениях.

Во-вторых, ограничение на повторное обращение в суд о том же предмете имеет одновременно целью обеспечить стабильность публичных правоотношений и не позволяет неопределенному кругу лиц неоднократно инициировать новое судебное разбирательство дела об оспаривании публичных актов и действий, которые уже были предметом судебной проверки.

В этой связи судам необходимо изначально правильно определять обстоятельства, подлежащие установлению по делу, с учетом приведенных в заявлении формулировок требований и, одновременно, используя предоставленное частью 3 статьи 246 ГПК РФ полномочие ограничивать предмет рассмотрения.

Закрепляя нормативно данное правило, законодатель исходил из того, что более активная роль суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, предполагает и его непосредственное участие при определении круга вопросов, в отношении которых требуется процессуальное разрешение. В связи с этим несвязанность доводами заявления представляется вполне логичной.

Однако суды не всегда должным образом следуют приведенным правилам. В рассматриваемый период имели место случаи отмены апелляционной инстанцией решений районных судов с прекращением производства по делу ввиду совпадения предмета заявленных требований с предметом ранее рассмотренного заявления, по которому имелось вступившее в законную силу постановление суда. Тем самым суд повторно давал оценку действиям (бездействию) или решению и по-новому оценивал ранее установленные обстоятельства.

В качестве примера можно привести решение ... городского суда Республики Татарстан от 1 августа 2014 года (дело N ..., судья ...), которым рассмотрено по существу и удовлетворено заявление Ш. о постановке на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий.

Согласно материалам гражданского дела N ..., исследованным судом первой инстанции в судебном заседании, 20 марта 2013 года Ш. уже обращался в суд с заявлением, в котором обжаловал постановление ИКМО города ... от 21 ноября 2012 года N 8401, которым было отказано в постановке его на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий. В ходе рассмотрения дела Ш. от заявленных требований отказался, отказ был принят судом, о чем по данному делу вынесено определение от 30 апреля 2013 года о прекращении производства по делу.

Требования по обоим заявлениям сформулированы одинаково, касаются одного и того же постановления, на основании чего судебная коллегия приходит к выводу о тождественности предмета заявления, что должно было служить основанием для отказа в принятии заявления, а при установлении данного обстоятельства после возбуждения гражданского дела - основанием для прекращения производства. То, что при повторном обращении в суд Ш. указывает на новые основания, препятствием для отказа в принятии либо прекращения производства по делу не являлось.

Судебная коллегия, отменяя решение суда первой инстанции, указала, что поскольку имелось вступившее в законную силу судебное постановление, принятое по заявлению о том же предмете, суду необходимо было в силу статьи 248 ГПК РФ прекратить производство по делу в указанной части.

2.1.5. Последствия рассмотрения судами заявлений, предъявленных в защиту прав, свобод или законных интересов других лиц при отсутствии таких полномочий.

Обращение в суд в защиту прав и законных интересов других лиц без специально оговоренных для этого полномочий носит для публичных субъектов ограниченный характер. Такие полномочия, в частности, предоставлены прокурору в случаях и на основаниях, установленных статьей 45 ГПК РФ, органам публичной власти, организациям и другим гражданам - согласно статье 46 Кодекса.

В содержании указанных статей вполне определенно приводятся условия такой формы процессуального участия на стороне других лиц. Вместе с тем, как показывает анализ судебной практики, применение данных норм вызывает затруднение и, в свою очередь, приводит к постановлению неправильных решений.

В частности, в соответствии с частью 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

Судебная коллегия по административным делам неоднократно обращала внимание судей районных (городских) судов на то, что прокурор, подавший заявление, не становится стороной по делу. Истцом (носителем материальных прав и интересов) в процессе является лицо, в интересах которого прокурор обратился в суд. Тем не менее, прокурор пользуется всеми процессуальными правами и обязанностями истца, за исключением тех, которые принадлежат истцу как субъекту спорного правоотношения. Прокурор не имеет права заключения мирового соглашения, к нему не может быть предъявлен встречный иск. Прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением дела (часть 1 статьи 89 ГПК РФ), с него не могут быть взысканы расходы на оплату услуг представителя (статья 100 ГПК РФ) и компенсация за потерю рабочего времени (статья 99 ГПК РФ). В то же время прокурор связан позицией носителя материальных прав и интересов по делу, не может действовать вопреки воле последнего. Так в случае надлежаще выраженного отказа от требований со стороны истца, в чьих интересах прокурор обратился в суд, и принятия данного отказа судом, производство по делу подлежит прекращению по основаниям статьи 220 ГПК РФ с теми же последствиями, которые предусмотрены статьей 221 Кодекса.

Следует привести пример ненадлежащего участия прокурора в интересах другого лица.

Решением ... городского суда Республики Татарстан от 26 марта 2014 года удовлетворено заявление прокурора в интересах Ю. к исполнительному комитету .... сельского поселения ... муниципального района Республики Татарстан о возложении обязанности выдать выписку из похозяйственной книги.

При апелляционном рассмотрении данного дела судебная коллегия на основании материалов дела пришла к выводу о том, что у ... городского прокурора не имелось полномочий на обращение в суд в защиту интересов Ю., заявление направлено без соблюдения требований статьи 45 ГПК РФ.

На основании части 1 статьи 220, пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ суд должен был прекратить производство по делу, если заявление предъявлено в защиту прав, свобод или законных интересов другого лица государственным органом, органом местного самоуправления, организацией или гражданином, которым настоящим Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право.

Поскольку в заявлении прокурора, равно как и в решении суда первой инстанции, не приведены основания обращения в суд прокурора в интересах Ю., материалы дела документов, подтверждающих такие основания, не содержали, в ходе рассмотрения дела в порядке апелляционного производства прокурор и представитель Ю. указанные в законе основания для подачи заявления не привели, обстоятельства, подтверждающие невозможность направления заявления самим Ю., предусмотренные частью первой статьи 45 ГПК РФ, прокурором не указаны, решение суда было отменено апелляционной инстанцией с прекращением производства по делу.

Судебная коллеги по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан в очередной раз обращает внимание на то, что не подлежит рассмотрению по существу дело по заявлениям публичных субъектов при отсутствии у них установленных федеральным законом полномочий на осуществление подобных действий.

Допущенные на стадиях принятия заявления и рассмотрения дела процессуальные ошибки, повлекшие постановление незаконного и необоснованного решения, вызваны, как правило, некорректным уяснением судьями вышеприведенных положений гражданского процессуального законодательства и недостаточным сбором материалов дела в подтверждение невозможности самостоятельного обращения гражданина в суд.

Также в данном разделе уместно пояснить, что не во всех случаях заявления прокурора, поданные в защиту интересов неопределенного круга лиц, Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования, действительно имеют в качестве основания указанные интересы.

Законодательство не содержит легальных определений понятий вышеуказанных интересов. Их содержание должно выводиться из существа правоотношений с участием данных лиц. Такой интерес не должен носить опосредованный характер, то есть не должен вытекать из смысла необходимости обеспечения состояния законности в обществе, из полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Конкретизация подобных интересов осуществляется путем прямого указания на сферу, в которой произошло нарушение, на проявление ущерба либо указания на то, в чем заключается угроза такого ущерба.

Кроме того, следует отличать интересы неопределенного круга лиц от совпадающих интересов множества лиц, состав которых является исчисляемым. Если интерес неопределенного круга лиц невозможно ограничить свойствами отдельных субъектов, этот интерес присущ одновременно всем и каждому в отдельности, то интерес исчисляемого круга лиц при всем их множестве имеет объективные пределы.

Например, нельзя признать обоснованным заявление прокурора в интересах неопределенного круга лиц, поданного к управляющей организации, ненадлежащим образом осуществляющей деятельность по ремонту или уборке помещений общего пользования в многоквартирном жилом доме. В этой ситуации субъективными правами и непосредственным интересом обладают только жильцы данного дома. Прочие лица, которые могут находиться в помещениях дома, правами по отношению к заинтересованному лицу не обладают. В этой связи следует считать, что такое множество лиц вполне поддается исчислению исходя из характера конкретных правоотношений, возникших из права собственности или иных имущественных и личных прав в отношении помещений.

В тех же случаях, когда ущерб интересам либо угроза такого ущерба не связана с конкретными правоотношениями, а производны от правоотношений абстрактного рода, где права каждого охраняются независимо от поведения обязанного лица (право на жизнь, личную безопасность, благоприятную окружающую среду и т.п.), следует констатировать затрагивание интересов неопределенного круга лиц.

Например, в случае угрозы обрушения строения пострадать может любой из проходящих рядом граждан. Свободное передвижение для каждого, отсутствие специального контролируемого доступа к объекту позволяет судить о том, что любое физическое лицо вне зависимости от связи с заинтересованным лицом может пострадать от неблагоприятных последствий. В таких случаях следует признавать наличным интерес неопределенного круга лиц.

Такое свойство интересов неопределенного круга лиц сближает их с публичными интересами, в связи с чем законодателем они поставлены в один категориальный ряд с интересами государства и муниципальных образований. Интересы же исчисляемого круга лиц следует признать частными интересами, совпадающими у множества субъектов. Обращение прокурора в защиту частных интересов носит ограниченный процессуальным законом характер.

2.1.6. Неправильное применение судом положений о сроках обращения за судебной защитой.

Право на судебную защиту носит не произвольный характер, оно обусловлено необходимостью соблюдения ряда формальных требований, одним из которых является срок обращения за защитой нарушенных прав. Установление срока обращения в суд объясняется необходимостью обеспечения стабильности правоотношений, исключению состояния их длящегося неразрешения и ограничению возможного злоупотребления своими правами со стороны заявителя.

Статьей 256 ГПК РФ установлено общее правило, согласно которому гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

В статье 260 Кодекса установлены различные сроки для обращения в суд с заявлениями о нарушении избирательного законодательства и о защите избирательных прав, а также указывается порядок исчисления таких сроков в зависимости от стадии избирательного процесса и характера предъявляемых требований (пункт 23 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 года N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Кроме того, ГПК РФ и федеральными законами могут устанавливаться иные, как правило, сокращенные, сроки обращения за судебной защитой по отдельным категориям дел.

В соответствии с частью 2 статьи 441 ГПК РФ постановления, действия (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов в рамках исполнительного производства могут быть оспорены взыскателем, должником или лицами, чьи права и интересы нарушены такими постановлением, действиями (бездействием) в десятидневный срок со дня вынесения постановления, совершения действий либо со дня, когда взыскателю, должнику или лицам, чьи права и интересы нарушены такими постановлением, действиями (бездействием), стало известно о нарушении их прав и интересов.

Статьей 122 Федерального закона от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" для подачи заявления также установлен десятидневный срок со дня вынесения судебным приставом-исполнителем или иным должностным лицом постановления, совершения действия, установления факта его бездействия либо отказа в отводе. Лицом, не извещенным о времени и месте совершения действий, жалоба подается в течение десяти дней со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о вынесении постановления, совершении действий (бездействия).

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" решение территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции об отказе в выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание или об аннулировании ранее выданного ему разрешения на временное проживание может быть обжаловано данным иностранным гражданином в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или в суд в течение трех рабочих дней со дня получения данным иностранным гражданином уведомления о принятии соответствующего решения.

Сокращенные сроки установлены Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в зависимости от стадии избирательной кампании, кампании референдума и от характера предъявленных требований.

Законодательством могут предусматриваться и иные специальные сроки.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении N 452-О-О от 19 июня 2007 года, истечение срока, в пределах которого предоставляется судебная защита лицу, право которого нарушено, является самостоятельным основанием для отказа в иске, исследование иных обстоятельств дела не может повлиять на характер вынесенного судебного решения.

Как разъяснено в пункте 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", по каждому делу суду необходимо выяснять, соблюдены ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины их нарушения, а вопрос о применении последствий несоблюдения данных сроков следует обсуждать независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица.

Согласно руководящим разъяснениям, изложенным в пункте 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 июня 2008 N 11 "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству", в случае установления факта пропуска без уважительных причин срока исковой давности или срока обращения в суд судья принимает решение об отказе в иске без исследования иных фактических обстоятельств по делу.

Вместе с тем, в силу вышеприведенных положений законодательства и правовых позиций высших судебных инстанций, пропуск срока на обжалование является самостоятельным и достаточным основанием для отказа в удовлетворении заявления с учетом непредоставления сведений о наличии доказательств, объективно исключающих возможность обращения в суд в установленные сроки.

При выявлении факта пропуска срока суду надлежит выяснить обстоятельства и уважительность причин такого пропуска в тех случаях, когда пропущенный срок может быть восстановлен. В указанных в законе случаях пропущенный срок может не подлежать восстановлению.

Например, согласно разъяснению, данному в пункте 23 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 года N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" сроки для обращения в суд с заявлениями, касающимися решений избирательной комиссии о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, о заверении, об отказе в заверении списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, а также по заявлениям об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) установлены частями 2 и 3 статьи 260 ГПК РФ, пунктами 2 и 5 статьи 78 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ. Эти сроки не подлежат восстановлению независимо от причин их пропуска. При установлении факта пропуска сокращенных сроков обращения в суд, которые не подлежат восстановлению, суд, исходя из положений части 6 статьи 152 и части 4 статьи 198 ГПК РФ, отказывает в удовлетворении заявления в предварительном судебном заседании или в судебном заседании, указав в мотивировочной части решения только на установление данного обстоятельства.

Вместе с тем, анализ решений, принятых районными (городскими) судами Республики Татарстан, показал, что данное правило соблюдается не всегда. Суды по существу рассматривают дело по иным обстоятельствам в нарушение принципа процессуальной экономии, на применение которого прямо указано в вышеприведенных положениях законодательства и разъяснениях высших судебных инстанций.

Так решением .... районного суда города Казани от 22 сентября 2014 года (судья...) отказано в удовлетворении заявления... о признании незаконным решения УФСИН России по Республике Татарстан о его переводе в исправительное учреждение ФКУ ОИУ ОУХД-2 УФСИН России по Архангельской области.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований по существу, суд первой инстанции не установил нарушения законодательства в действиях заинтересованного лица. Кроме того, судом было правильно определено наличие пропуска срока на обжалование без уважительных причин, поскольку пропуск срока объективно подтверждается материалами дела.

Решение суда оставлено без изменения, при этом в апелляционном определении указано на правильность определения факта пропуска срока для обращения в суд, отсутствие уважительных причин такого пропуска и достаточность данного обстоятельства для отказа в удовлетворении заявленных требований и отсутствие необходимости установления иных обстоятельств по делу.

Аналогичным образом рассмотрено дело по заявлению Т. о признании незаконными действий судебного пристава - исполнителя ... РОСП УФССП по Республике Татарстан (решение ... районного суда Республики Татарстан от 5 июня 2014 года, судья...), по заявлению... о приостановлении действия постановления судебного пристава-исполнителя Кировского РОСП города Казани (решение ... районного суда города Казани от 3 марта 2014 года, судья...).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам было отменено решение ... районного суда города Казани от 5 марта 2014 года, которым частично удовлетворено заявление Е. о признании незаконным бездействия судебного пристава-исполнителя. Из содержания заявления, а также из материалов дела усматривалось, что заявителю было известно о непринятии судебным приставом-исполнителем в установленный срок постановления по его заявлению, однако с заявлением о признании незаконным бездействия в суд он обратился за пределами десятидневного срока со дня, когда ему стало об этом известно.

Еще один пример связан с применением судом последствий пропуска срока при отсутствии такого пропуска.

Решением ... городского суда Республики Татарстан от 28 апреля 2014 года отказано в удовлетворении заявления Б. о признании незаконным распоряжения N 48 от 23 сентября 2013 года ... сельского исполнительного комитета .... муниципального района Республики Татарстан "О признании выданных разрешений на строительство недействительными" и его отмене.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции ошибочно исходил из того, что заявителем пропущен трехмесячный срок для обращения в суд, поскольку оспариваемое распоряжение было вручено лицу, осуществляющему строительство на принадлежащем заявителю участке и имеющему полномочия на оформление строительной документации на основании договора.

Суд апелляционной инстанции установил, что оспариваемое распоряжение было получено на руки неуполномоченным лицом (руководителем строительной бригады), который не является надлежащим представителем Б. в отношениях с органами местного самоуправления, в связи с чем пропуска срока допущено не было. Дело было рассмотрено по существу, заявление удовлетворено ввиду отсутствия в оспариваемом распоряжении указания на правовые основания отмены ранее выданных разрешений.

2.1.7. Недостатки мотивировочной части решения суда.

В соответствии со статьей 198 ГПК РФ решение должно быть мотивировано. В мотивировочной части решения суда должны быть приведены обстоятельства дела, установленные судом; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; доводы, по которым суд отвергает те или иные доказательства; законы, которыми руководствовался суд.

Как указано в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" (пункты 3, 4 и 11), решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 55, 59-61, 67 ГПК РФ), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Поскольку в силу части 4 статьи 198 ГПК РФ в решении суда должен быть указан закон, которым руководствовался суд, необходимо приводить в мотивировочной части ссылки на материальный закон, примененный судом к данным правоотношениям, и процессуальные нормы, которыми руководствовался суд.

Суду также следует учитывать: а) постановления Конституционного Суда Российской Федерации о толковании положений Конституции Российской Федерации, подлежащих применению в данном деле, и о признании соответствующими либо не соответствующими Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов, перечисленных в пунктах "а", "б", "в" части 2 и в части 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации, на которых стороны основывают свои требования или возражения; б) постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, принятые на основании статьи 126 Конституции Российской Федерации и содержащие разъяснения вопросов, возникших в судебной практике при применении норм материального или процессуального права, подлежащих применению в данном деле; в) постановления Европейского Суда по правам человека, в которых дано толкование положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подлежащих применению в данном деле.

Исходя из того, что решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств.

Изучение дел показало, что районные (городские) суды не всегда выполняют изложенные требования, ограничиваясь приведением общих положений законодательства, не основывая решения на специальных нормах, в том числе содержащихся в подзаконных нормативных правовых актах. Крайне редко в решениях имеются ссылки на позиции Конституционного Суда Российской Федерации и руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

В то же время необходимо отметить, что, например, судьями Вахитовского районного суда города Казани при рассмотрении дел, связанных с правоотношениями в области миграции, уместно применяются положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, что позволяет обоснованно мотивировать выводы, положенные в основу решения. Однако, к сожалению, это не касается большинства других судов.

В мотивировочной части значительного количества решений не отражается исследование и оценка доказательств по делу, не прослеживается интеллектуальная деятельность судьи и ход логических заключений, позволяющих прийти к тем выводам, которые положены в основу решения. Исследование доказательств ограничивается порой констатацией их наличия и утверждением о том, что определенным доказательством подтверждаются те или иные обстоятельства. Опровержение доводов заявителей зачастую сводятся к их простому отрицанию, построенному на общих фразах.

Такие недостатки решения дают апеллянтам небезосновательные причины ссылаться на отсутствие в решениях судов мотивировочной части. При этом даже в случаях оставления таких решений без изменения суд апелляционной инстанции вынужден фактически вновь устанавливать обстоятельства, имеющие значение для дела, заново исследовать доказательства по делу, откладывать рассмотрение дела для сбора и представления дополнительных доказательств, в целом соглашаясь с процессуальной правильностью резолютивной части судебного акта.

Подобная негативная практика процессуального иждивенчества судов первой инстанции может обернуться, в конечном счете, для конкретных судей вынесением в их адрес частных определений, применением мер дисциплинарного воздействия за грубое или неоднократное нарушение процессуального порядка разрешения дел, явно не связанное с судебной ошибкой.

Например, решением .... районного суда города Казани от 10 октября 2013 года (судья...) удовлетворено заявление прокурора об устранении нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства в детском саду.

С решением суда исполнительный комитет города ... не согласился, в апелляционной жалобе ставит вопрос о его отмене ввиду того, что в мотивировочной части решения не указана материальная норма, которой руководствовался суд при вынесении решения, а также отсутствуют основания, по которым суд пришел к соответствующим выводам, то есть отсутствует мотивировочная часть решения.

Отказывая в удовлетворении апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам, соглашаясь с резолютивной частью решения, в апелляционном определении заново и в полной мере воспроизвела положения, которые должны были указываться в первоначальном решении, фактически выполнив функцию суда первой инстанции.

Кроме того, поверхностное разрешение дела судом первой инстанции проявилось также в допущении описки в резолютивной части, а несвоевременность ее исправления после возвращения дела привела к волоките.

2.1.8. Неправильное изложение резолютивной части решения суда по делам, возникающим из публичных правоотношений.

При рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, судом осуществляется функция судебного контроля за законностью действий и решений органов власти, должностных лиц и служащих. Содержанием судебного контроля в данном случае является проверка оспариваемых актов-документов, актов-действий и бездействия на предмет их соответствия требованиям правовых норм. В этом смысле полномочия суда в значительной степени формализованы, и могут быть сведены к задачам правовой квалификации оспариваемых решений и действий.

В то же время судебный контроль ограничен принципом разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации), который препятствует вмешательству в сферу исключительной компетенции соответствующих органов и должностных лиц. В этой связи суд не полномочен возлагать на орган обязанности, напрямую вытекающие из исключительной компетенции данного субъекта.

Вместе с тем, пределы судебного воздействия обозначены в процессуальном законе и руководящих разъяснениях.

Согласно части 1 статьи 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", следует, что при удовлетворении заявления в резолютивной части решения суда необходимо указать либо на признание незаконным решения (ненормативного правового акта, решения о возложении на заявителя обязанности или решения о привлечении заявителя к ответственности) и в необходимых случаях на принятие в установленный судом срок мер для восстановления в полном объеме нарушенных прав и свобод заявителя или устранения препятствий к их осуществлению; либо на признание незаконным действия (бездействия) и на возложение на орган или должностное лицо обязанности в течение определенного судом срока совершить в отношении заявителя конкретные действия.

Таким образом, по данной категории дел, признав обоснованность заявленных требований, суд в любом случае в резолютивной части решения констатирует незаконность обжалуемого решения или действия (бездействия). Степень же конкретизации тех действий, которые должно осуществить заинтересованное лицо, зависит от содержания требуемых действий.

Так, при необходимости осуществления определенных установленных нормативным правовым актом процедур, суд не вправе возложить обязанность по окончательному разрешению вопроса в обход либо с нарушением таких процедур, предвосхищая конечный результат. Такое указание является незаконным и находится за пределами судебного контроля.

Например, признав решение об отказе в удовлетворении заявления о выделении земельного участка, суд не вправе обязать заинтересованное лицо выделить земельный участок заявителю, если такая реализация права сопровождается выполнением других действий в рамках законных процедур. В этом случае суду следует ограничиться указанием на обязанность устранить допущенные нарушения. Характер таких нарушений требуется отражать как в мотивировочной, так и в резолютивной части решения.

В то же время, если судом удовлетворено требование, обоснованность которого была проверена в полном объеме, и которое не связано с совершением иных действий, не являвшихся предметом обжалования, суд может указать на порядок и способ устранения допущенных нарушений.

Например, признав незаконным отказ в выдаче вида на жительство, проверив данный отказ на соответствие требованиям закона по приведенным в нем основаниям и процедуре, суд правомочен возложить на орган обязанность выдать вид на жительство иностранному гражданину.

Аналогичным образом разрешается вопрос и о возложении обязанностей на частных лиц. При отсутствии прямого указания в законе, в том числе и при установлении незаконного характера действий, суд не может обязать частное лицо осуществить какие-либо действия, которые основаны на его правах. Иное понимание искажало бы содержание правоспособности гражданина или физического лица.

Вместе с тем, согласно статье 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Правило названной статьи имеет предупредительное значение и является специальным по отношению к норме, содержащейся в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающей такой способ защиты гражданских прав, как пресечение действий, создающих угрозу нарушения права. Однако применение данного положения обусловлено пределами заявленных требований.

Например, решением ... городского суда Республики Татарстан от 24 июля 2014 года удовлетворено заявление ... городского прокурора о признании незаконными действий индивидуального предпринимателя А. по организации и оказанию услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, без специального разрешения (лицензии) на права осуществления соответствующей деятельности. Этим же решением запрещена деятельность индивидуального предпринимателя А. по организации и оказанию услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, не имеющих специального разрешения (лицензии), и на него возложена обязанность совершить действия, направленные на организацию и проведение государственного технического осмотра легковых такси перед выездом на линию, прохождения водителями легковых такси предрейсового медицинского осмотра.

Отменяя решение суда в части возложения указанной обязанности, судебная коллегия исходила из того, что согласно части 1 статьи 23 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью. Данное право предполагает юридическую возможность для гражданина - индивидуального предпринимателя заниматься незапрещенной деятельностью на свой риск с целью систематического извлечения прибыли. Поскольку фактическое осуществление предпринимательской деятельности не является обязанностью лица, имеющего статус индивидуального предпринимателя, возлагать на данное лицо обязанности, вытекающие из соответствующего вида предпринимательской деятельности, у суда оснований не имеется. Индивидуальный предприниматель вправе отказаться от осуществления данного вида предпринимательской деятельности в полном объеме. Установление запрета на осуществление такой деятельности при наличии на то оснований является в данном случае законным и достаточным ограничением, направленным на защиту прав других субъектов, и пресекающим действия, нарушающие такие права или создающие угрозу их нарушения.

Также суд не полномочен отменять решения, принятые другими органами в пределах их компетенции, но с нарушением закона. Констатация судом незаконности такого решения является достаточным основанием для того, чтобы такое решение не влекло правовых последствий.

Например, решением ... районного суда города Казани от 26 июня 2014 года (судья...) удовлетворено частично заявление исполнительного комитета муниципального образования города ... о признании незаконным постановлений судебного пристава-исполнителя МРОСП УФССП по Республике Татарстан, признаны незаконными и отменены обжалуемые постановления судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора в размере 50000 рублей.

Суд апелляционной инстанции отменил данное решение, не согласившись с ним по существу. Вместе с тем, отмена судом постановления судебного пристава-исполнителя противоречит положениям части 1 статьи 258 ГПК РФ, поскольку резолютивная часть решения содержит не указание на обязанность устранить допущенное нарушение, а самостоятельный волевой акт, направленный на отмену решения другого органа.

Процессуальный закон в виде исключения может предусматривать полномочия суда по указанию в решении на обязанность органа или должностного лица осуществить определенные действия или вынести решение определенного содержания. Например, такое положение содержится в статье 261 ГПК РФ, касающейся содержания решения по делу о защите избирательных прав.

По делам о признании нормативных правовых актов недействующими суд, установив несоответствие оспариваемого нормативного правового акта акту, имеющему более высокую юридическую силу, в резолютивной части решения должен указать, что нормативный правовой акт является недействующим полностью или в отдельной части, указав при этом время, с которого он признается недействующим (часть 2 статьи 253 ГПК РФ).

Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

При этом судам следует обратить внимание на то, что в случае признания нормативного правового акта недействующим с более раннего периода, чем вступление в законную силу решения суда, в мотивировочной части следует излагать обоснование такого вывода (пункт 28 постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Кроме того, установление в резолютивной части времени, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, должно определяться с учетом того возможного обстоятельства, что ранее принятый оспариваемый нормативный правовой акт мог в дальнейшем прийти в соответствие с принятым позднее нормативным правовым актом с более высокой юридической силой.

2.2. Анализ наиболее характерных нарушений норм материального права, допущенных судами при разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 330 ГПК РФ нарушение или неправильное применение норм материального права является основанием для отмены решения суда.

Анализ дел, решения по которым отменены или изменены в 2014 году по данному основанию, показал, что нарушение или неправильное применение норм материального права допускается по большинству категорий дел, отнесенных к делам, возникающим из публичных правоотношений.

2.2.1. Оспаривание нормативных правовых актов.

Количество дел данной категории, обжалованных в апелляционном порядке, является незначительным по сравнению с другими категориями дел. Всего в 2014 году судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан в апелляционном порядке было рассмотрено 11 дел об оспаривании нормативных правовых актов, подсудных районным (городским) судам. Вместе с тем, статистика отмен и изменений решений судов отражает негативную тенденцию качества разрешения таких дел: 5 решений (45,45%) было отменено полностью или частично. Для сравнения: в Верховный Суд Российской Федерации в 2014 году было обжаловано 9 решений Верховного Суда Республики Татарстан по делам об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти. Все решения оставлены без изменения.

Причинами таких отмен в основном явилось неправильное определение обстоятельств дела и неправильное применение норм материального права.

Так, решением ... районного суда города Казани от 28 марта 2014 года было отказано в удовлетворении заявления Б., З. о признании Правил землепользования и застройки (часть 2 Градостроительного устава города Казани) противоречащими положениям части 4 статьи 30, пункту 4 части 1 статьи 34, части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и недействующими в части отнесения в Карте зон градостроительных регламентов земельного участка с кадастровым номером ... к зоне рекреационно-ландшафтного использования, к зоне сельскохозяйственных угодий, к зоне коммунально-складского использования.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что карта зон градостроительных регламентов определяет границы зон, но при этом не содержит указания на кадастровые номера конкретных земельных участков и их расположение. При этом несовпадение границ земельного участка с границами территориальной зоны, по мнению суда, вызвано особенностями масштабирования карты, что приводит к увеличению погрешности при увеличении масштаба карты зон градостроительных регламентов, выявленные недостатки могут быть преодолены внесением изменений в карту зон градостроительных регламентов по инициативе физического или юридического лица.

Кроме того, суд счел, что сведения по рассматриваемому земельному участку были внесены в кадастр в 2008 году при постановке участка на кадастровый учет, в то время как границы территориальных зон приняты еще в 2004 году. Из указанного суд сделал вывод о том, что заявители не лишены возможности обратиться в Комиссию по землепользованию и застройке по поводу перезонирования территории участка и внесения изменений в Правила застройки и землепользования. При этом, по мнению суда, признание Правил недействующими приведет к тому, что спорный земельный участок не будет отнесен ни к одной территориальной зоне, что приведет к невозможности его использования.

С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия не согласилась, усмотрев при правильном установлении ряда обстоятельств дела неправильное применение норм материального права.

Так, мнение о возможности преодоления фактического несоответствия границ земельного участка путем обращения за внесением изменения в карту зон по инициативе заинтересованных лиц является необоснованным, поскольку при этом не устраняется несоответствие оспариваемого нормативного правового акта положениям Земельного и Градостроительного кодексов о недопустимости расположения земельного участка одновременно в нескольких территориальных зонах.

Вывод суда о том, что сведения по рассматриваемому земельному участку были внесены в кадастр в 2008 году при постановке участка на кадастровый учет, в то время как границы территориальных зон приняты еще в 2004 году, не был принят судебной коллегией, поскольку противоречил ранее установленному судом обстоятельству в той части, что пунктом 1.2 решения Казанской городской Думы от 16 июля 2010 года N 9-52 карта зон градостроительных регламентов дополнена новыми территориями, границы территориальных зон которых определены согласно приложениям N 2, 3, 4 к данному решению, и в эти границы входит рассматриваемый земельный участок. Следовательно, в состав территориальных зон в связи с включением в территорию города Казани новых территорий участок вошел уже сформированным и поставленным на кадастровый учет.

Вывод суда о том, что в случае признание Правил недействующими рассматриваемый земельный участок не будет отнесен ни к одной территориальной зоне, что приведет к невозможности его использования, также не основан на законе, поскольку статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации не предусмотрено нахождение в составе земель населенных пунктов каких-либо земельных участков без принадлежности к какой-либо территориальной зоне. Определение зональной принадлежности земельных участков возложено на органы местного самоуправления.

2.2.2. Обжалование действий (бездействия) и решений органов публичной власти, должностных лиц и служащих.

Дела данной категории составляют подавляющее большинство административных дел. Из них основную массу дел представляют дела по заявлениям о признании незаконными постановлений и действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов в рамках исполнительного производства.

Из 806 дел данной категории, рассмотренных в порядке апелляционного производства, 215 (26,7%) были отменены или изменены. Как и в случае с делами о нормоконтроле, причинами отмен (изменений) в основном служили неправильное установление обстоятельств дела и неправильное применение норм материального права. В подавляющем большинстве случаев эти два основания одновременно имели место в отмененных либо измененных решениях судов.

Наиболее часто граждане и организации (по подведомственным судам общей юрисдикции делам), помимо указанной службы судебных приставов, обжаловали акты органов местного самоуправления, Управления Федеральной миграционной службы, подразделений Росреестра, органов внутренних дел, учреждений Управления Федеральной службы исполнения наказаний, прокуратуры.

Имели место также обжалование действий (бездействия) и решений органов государственной власти Республики Татарстан, Государственной инспекции труда, структурных подразделений Федеральной налоговой службы, Таможенного комитета, Роспотребнадзора, подразделений Министерства обороны Российской Федерации, призывной комиссии, военно-врачебной комиссии, жилищных инспекций, а также действий и решений сотрудников организаций, которым делегированы государственные полномочия.

Обобщение показало, что суды по-прежнему допускают ошибки, на которые было ранее указано в справках за предыдущие годы. В то же время в судебной практике за 2014 год имели место ранее не встречавшиеся вопросы.

По данной категории дел следует привести примеры таких судебных постановлений.

Обжалование действий (бездействия) и решений органов местного самоуправления.

Анализ судебной практики показывает, что судами игнорируются требования главы 25 ГПК РФ и разъяснения, данные в постановлении Пленума от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", что, в свою очередь, приводит к появлению ошибок, которых можно было бы избежать при надлежащем процессуальном рассмотрении данных дел.

Одновременно имеют место и недостатки, связанные с неправильным применением норм материального права, которое, как правило, вытекает из неправильного толкования таких норм, либо связано с неприменением норм материального права, подлежащих применению к данным правоотношениям (или, наоборот, применением не подлежащих применению норм). Указанное в целом касается требования правильной правовой квалификации, которую должен осуществить суд.

Так решением ... районного суда Республики Татарстан от 13 марта 2014 года отказано в удовлетворении заявления Ж. о признании незаконным бездействия исполкома ... муниципального района по невыдаче градостроительного плана земельного участка.

Принимая решение об отказе в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции руководствовался требованиями Административного регламента предоставления муниципальной услуги по подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка, утвержденного постановлением исполнительного комитета ... муниципального района Республики Татарстан от 15 ноября 2013 года N 5667, согласно которому в перечень документов, необходимых для рассмотрения вопроса о выдаче градостроительного плана земельного участка, входит топографическая съемка земельного участка М 1:500, откорректированная на дату подачи заявления. Предоставление топографической съемки в перечень услуг, предоставляемых органами местного самоуправления ... муниципального района, не входит.

Решение было отменено, поскольку, исходя из системного толкования пункта 1 части 1 статьи 7 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и пункта 1 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации, действующее законодательство не предусматривает обязанности гражданина представлять какие-либо дополнительные документы, в том числе топографическую съемку земельного участка при обращении граждан с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка.

В данном случае судебная коллегия не сочла возможным руководствоваться пунктами 2.5, 2.9 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка ... муниципального района, которые послужили основанием для отказа в выдаче плана, поскольку они не имели приоритета по отношению к приведенным выше нормам федерального законодательства.

По аналогичным основаниям было отменено решение ... районного суда города Казани от 8 октября 2014 года, которым отказано в удовлетворении заявления П. о признании незаконными действий по возложению обязанности на заявителя предоставить дополнительные документы и включению в заявление постороннего лица.

По данной группе дел судам следует обратить более пристальное внимание на положения нормативных правовых актов, устанавливающих перечень (исчерпывающий либо открытый) документов, которые заявитель должен предоставить в компетентный орган. Произвольное расширение таких перечней со стороны заинтересованного лица является нарушением прав заявителя и основанием для признания таких действий незаконными.

Обжалование решений Управления Федеральной миграционной службы (УФМС).

В 2013 году Верховным Судом Республики Татарстан было проведено обобщение по данной категории дел, по итогам которого составлена справка, где указано на основные недостатки при разрешении дел данной категории и даны рекомендации по их рассмотрению.

Судам следует ориентироваться на результаты обобщения и полученные выводы. Как показывает практика, в 2014 году дела данной категории судами в основном рассматривались правильно, устанавливались требуемые обстоятельства, корректно толковалось законодательство Российской Федерации, в частности, Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", а также уместно применялись положения Всеобщей декларации прав человека и Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Вместе с тем имелись и случаи отмены принятых решений как при удовлетворении заявлений, так и при отказе в их удовлетворении.

Отдельно среди таких дел следует выделить дела, по которым органами УФМС по Республике Татарстан были приняты решения об отказе либо об аннулировании вида на жительство либо на временное пребывание в Российской Федерации на основании решений о запрете въезда либо нежелательности пребывания иностранным гражданам, имеющим опасные инфекционные заболевания, в частности ВИЧ-инфекцию.

С учетом положений норм международного права и практики Европейского Суда по правам человека признается приоритет личных прав на охрану здоровья и недопущение дискриминации лиц по признакам наличия у них опасных заболеваний по отношению к полномочиям государства, которые оно осуществляет в рамках миграционной политики.

Также требуется при рассмотрении данной категории дел исследовать доказательства, которыми подтверждаются обстоятельства наличия у иностранного гражданина социально-правовых и семейных связей с гражданами Российской Федерации (иждивение, родственные связи и их степень и т.д.). Данные доказательства должны быть представлены в материалах дела, а в решении суда должна быть отражена их оценка и квалификация с учетом положений Семейного кодекса Российской Федерации. Таким образом, в рамках судебного правоприменения разрешаются задачи по устранению правовых коллизий между отдельными отраслями правового регулирования смежных отношений. При этом дискреционные полномочия суда сводятся не к определению приоритета уровня правового регулирования, который определен частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", а к оценке представленных и истребованных доказательств.

Кроме того, 12 марта 2015 года было принято постановление Конституционного Суда Российской Федерации от N 4-П "По делу о проверке конституционности положений части четвертой статьи 25.10 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", подпункта 13 пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и пункта 2 статьи 11 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" в связи с жалобами ряда граждан", содержащее правовые позиции по данной категории дел.

Обжалование решений подразделений Росреестра.

Особенностью ошибок, допущенных при рассмотрении дел об оспаривании решений Росреестра, часто является одновременное сочетание трех оснований, предусмотренных частью 1 статьи 330 ГПК РФ: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального или норм процессуального права. Данное обстоятельство является следствием допущенных судом ошибок при оценке доказательств.

Поскольку в ряде случаев позиция заявителей либо заинтересованного лица подкрепляется квалифицированными доказательствами, например, экспертным заключением либо заключением специалиста по вопросам, требующим специальных познаний, судом дается неправильная трактовка выводам, изложенным в таких заключениях, либо эти выводы принимаются или отвергаются без должной оценки.

Например, решением ... районного суда города Казани от 13 ноября 2013 года отказано в удовлетворении заявления о признании незаконным действия (бездействия) Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан, выразившегося в отказе в осуществлении государственной регистрации права на индивидуальные жилые дома.

Принимая такое решение, суд основывал его на данных визуального осмотра, проведенного специалистом Управления градостроительных разрешений исполкома города ..., и отверг выводы эксперта по назначенной судом строительно-технической экспертизе, проведенной федеральным бюджетным учреждением "Средне-Волжский региональный центр судебной экспертизы" Министерства юстиции Российской Федерации, согласно которым на момент натурного осмотра признаков многоквартирности домов выявлено не было.

Также судом в нарушение части 2 статьи 61 ГПК РФ не было оценено вступившее в законную силу решение, которым ранее были установлены обстоятельства, имеющие значение для рассматриваемого дела.

Отменяя данное решение, судебная коллегия не признала исследование доказательств по делу полным и всесторонним, как того требует положение части 1 статьи 67 ГПК РФ, а выводы суда - обоснованными. Отказ Управления Росреестра по Республике Татарстан в регистрации права на вышеуказанные жилые дома был признан незаконным по тем основаниям, которые были изложены в соответствующих сообщениях.

Также по данной категории дел имели место обстоятельства, связанные с требованиями о предоставлении непредусмотренных законодательством документов.

Решением ... районного суда города Казани от 18 октября 2013 года отказано в удовлетворении заявления О., действующего в своих интересах и интересах недееспособной О., о признании незаконным отказа Управления Росреестра по Республике Татарстан в государственной регистрации права на квартиру.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из того, что государственный регистратор обоснованно предложил заявителю предоставить необходимые для регистрации документы, подтверждающие соблюдение условий приватизации. Поскольку они не были своевременно предоставлены, отказ в государственной регистрации суд счел законным. При этом суд отклонил довод заявителя о том, что государственный регистратор обязан был сам истребовать от органов государственной власти и органов местного самоуправления информацию о достоверности сведений о подлинности представленных документов и об отсутствии препятствий для приватизации жилья.

С таким выводом суда судебная коллегия не согласилась, поскольку в случае возникновения сомнений относительно правомерности сделки по приватизации жилья, а также необходимости истребования дополнительных документов, требуемых для регистрации права, Управление Росреестра по Республике Татарстан в силу положений части 2 статьи 16 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" самостоятельно запрашивает такие документы (сведения, содержащиеся в них) в соответствующих органах и организациях, государственный регистратор не должен был отказывать в осуществлении государственной регистрации права на указанных в сообщении основаниях.

При этом в статье 20 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" не указано в качестве основания для отказа в государственной регистрации права непредоставление заявителем документов, которые могут быть истребованы самим регистратором.

Отменяя решение суда, судебная коллегия также привела иные нарушения, допущенные при отказе в регистрации права.

Обжалование действий органов внутренних дел.

Гражданами достаточно часто обжалуются действия и решения должностных лиц органов внутренних дел, связанных с осуществлением регистрационно-разрешительных полномочий (выдача разрешений и лицензий на оружие, регистрация транспортных средств), предусмотренных Федеральным законом "О полиции" о хранении персональных данных, производных от функций по регулированию дорожного движения, а также основанных на полномочиях по контролю за поведением лиц, содержащихся в изоляторах временного содержания, подведомственных МВД России.

В большинстве случаев апелляционная инстанция не усматривает основания для отмены или изменения таких решений. Однако имели место обстоятельства, которые судом первой инстанции были установлены неправильно, а также были неправильно применены нормы материального права.

Например, решением ... городского суда Республики Татарстан от 5 февраля 2014 года отказано в удовлетворении заявления П. о признании незаконным постановления начальника ИВС Управления МВД России по ... району о водворении в карцер.

Из материалов дела усматривалось, что 12 января 2014 года на основании постановления начальника изолятора временного содержания Управления МВД России по ... району П. был водворен в карцер сроком на 15 суток за нарушение положений статьи 36 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" по основанию умышленного членовредительства, а именно - нанесению резаных ран предплечий обеих рук. Данное обстоятельство установлено судом, подтверждено как самим заявителем, так и представителями заинтересованных лиц, а также свидетельскими показаниями по делу.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что П. ранее неоднократно нарушал правила содержания, что является основанием для водворения его в карцер. Срок содержания в карцере не превышал срока, установленного статьей 38 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений". При этом суд не усмотрел нарушений в отсутствии объяснений П. и заключения медицинского работника о возможности нахождения в карцере, полагая достаточным то, что объяснение было получено на следующий день, в день водворения заявитель от дачи объяснения отказался, а в травмпункт П. был доставлен на следующий день, 13 января 2014 года, где ему была оказана медицинская помощь, противопоказаний для содержания в карцере при этом не усматривалось.

Ссылаясь на разъяснение, данное в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", суд пришел к выводу о том, что водворение в карцер при отсутствии объяснения П. не является существенным нарушением порядка такого водворения и не могло рассматриваться как нарушение прав и законных интересов заявителя. При этом отсутствию заключения медицинского работника судом оценка не дана.

Судебная коллегия с такими выводами не согласилась, решение суда было отменено, а заявление П. - удовлетворено, поскольку выводы суда противоречили положениям статей 39 и 40 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", не примененных судом первой инстанции. Согласно положениям данных статей, до водворения в карцер требуется получение письменного объяснения подозреваемого (обвиняемого) и заключения медицинского работника о состоянии здоровья.

С учетом обстоятельств, послуживших поводом для наложения взыскания в виде водворения в карцер, а именно - нанесения П. себе резаных ран предплечий, отсутствие указанного медицинского заключения создавало реальную угрозу жизни и здоровью заявителя, а потому данное нарушение нельзя считать формальным. Кроме того, основание, по которым П. был помещен в карцер - "членовредительство" - в статье 40 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" не указано.

Ранее допущенные П. нарушения условий содержания, на которые ссылались представители заинтересованных лиц, указанные в заключениях по материалам служебных проверок от 20 и 21 марта 2013 года, не были подтверждены документами о наложении взысканий, а потому не могли рассматриваться в качестве оснований для водворения в карцер.

Кроме того, в адрес начальника ИВС Управления МВД России по ... району было вынесено частное определение. В ответе на данное частное определение было указано, что должностное лицо, чьи действия обжаловал П., было уволено.

Немалую сложность вызывает разрешение дел, связанных с постановкой на регистрационный учет в органах ГИБДД переоборудованного транспортного средства. При этом допущенные ошибки в значительной степени связаны с неправильным определением обстоятельств, подлежащих установлению по делу.

Определение пределов предмета заявленных требований по данной группе дел необходимо соотносить с полномочиями органов ГИБДД, определяемыми на основании Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", приказа МВД Российской Федерации от 24 ноября 2008 года N 1001 "О порядке регистрации транспортных средств", Административного регламента МВД Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним, утвержденного приказом МВД России от 7 августа 2013 года N 605. Данными нормативными правовыми актами регламентируются действия регистрирующего органа по проведению экспертизы конструкции и проверки технического состояния транспортного средства в целях разрешения его допуска к участию в дорожном движении. Следовательно, суду необходимо проверить, соблюдены ли органом ГИБДД условия и порядок, в том числе и сроки, указанных действий.

Например, решением ... городского суда Республики Татарстан от 27 мая 2014 года отказано в удовлетворении заявления К. к Управлению МВД России по городу ... об оспаривании действий и понуждении к постановке переоборудованного транспортного средства на регистрационный учет, компенсации морального вреда.

Отказывая в удовлетворении основных требований, суд первой инстанции исходил из того, что заявителем не был представлен заинтересованному лицу документ, подтверждающий соответствие транспортного средства, в конструкцию которого внесены изменения, требованиям безопасности дорожного движения, выдаваемый подразделением МВД в качестве свидетельства о соответствии транспортного средства с внесенными в его конструкцию изменениями требованиям безопасности.

С таким выводом суда судебная коллегия не согласилась, поскольку предметом заявленных требований являлось признание незаконным отказа в осуществлении регистрационных действий, в том числе и в связи с нерассмотрением заявления на внесение изменений в конструкцию транспортного средства. Таким образом, суд первой инстанции необоснованно поставил рассмотрение дела по существу в зависимость от решения государственного органа, которое является предметом обжалования.

Отменяя решение суда в части, судебная коллегия также указала на несоответствие мотивов отказа в регистрации требованиям законодательства, в связи с чем признала такой отказ по приведенным в нем основаниям незаконным и возложила на заинтересованное лицо обязанность рассмотреть заявление К. и принять по нему решение.

Обжалование действий (бездействия) учреждений Управления Федеральной службы исполнения наказаний (УФСИН).

Решения по делам о признании незаконными действий должностных лиц УФСИН рассматриваются в порядке главы 25 ГПК РФ с учетом разъяснений, данных в пункте 7 постановления Пленума от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".

В этой связи суды должны разграничивать действия и решения, которые рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства, от тех действий, которые подлежат рассмотрению в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. В качестве примера подсудности административной юрисдикции указаны дела по жалобам содержащихся под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также лиц, осужденных к лишению свободы, на действия администрации следственных изоляторов или исправительных учреждений, связанные с ненадлежащими условиями содержания (например, необеспечение осужденных надлежащей медицинской помощью), а также на решения о применении администрацией следственных изоляторов или исправительных учреждений мер дисциплинарного взыскания рассматриваются по правилам главы 25 ГПК РФ.

Однако к этой же категории дел могут быть отнесены и иные дела, которые не могут рассматриваться в рамках Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: о нарушении санитарно-гигиенических норм (решение ... районного суда города Казани от 12 сентября 2013 года); перевод в исправительное учреждение, расположенное на территории другого субъекта Российской Федерации (решения ... районного суда города Казани от 5 ноября 2013 года и от 22 сентября 2014 года).

Судам при принятии таких заявлений к производству следует учитывать данную позицию.

Обжалование действий (бездействия) и решений прокуратуры.

К органам, чьи действия (бездействие) и решения подлежат обжалованию, относится и прокуратура. Требования заявителей по данной группе дел, как правило, связаны с ненадлежащим рассмотрением обращений, несвоевременностью предоставления ответа и несогласием по существу с предоставленным ответом. В некоторых случаях заявители оспаривают акты, вынесенные в качестве меры прокурорского реагирования (предостережения, представления). В подавляющем большинстве случаев суды отказывают в удовлетворении заявленных требований по существу, установив отсутствие нарушений нормативных правовых актов и прав заявителей.

Вместе с тем, при рассмотрении в апелляционном порядке ряда дел судебная коллегия сталкивалась с необходимостью дополнительного мотивирования либо перемотивирования процессуально правильных решений об отказе в удовлетворении заявленных требований. При надлежащем рассмотрении таких дел судом первой инстанции в значительной степени можно было бы исключить отдельные доводы апелляционных жалоб: некоторые из приведенных в жалобах оснований воспроизводили первоначально заявленные требования, рассмотренные судом первой инстанции поверхностно.

В частности, решением ... районного суда города Казани от 14 мая 2014 года отказано в удовлетворении заявления Межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "Агора" о признании незаконными действий и бездействия должностных лиц прокуратуры, связанных с прокурорской проверкой данной организации. Требования заявителя включали в себя девять пунктов, связанных с конкретными обстоятельствами прокурорской проверки.

Мотивировочная часть решения суда была сведена к воспроизведению обстоятельств дела и общему выводу о том, что действия должностных лиц прокуратуры соответствовали требованиям закона, а права МАПОО "Агора" нарушены не были.

Апелляционная жалоба содержала первоначально заявленные требования и указание на то, что они не были рассмотрены судом по существу. В связи с этим апелляционная инстанция фактически повторно рассмотрела заявление по первоначально указанным требованиям с приведением оснований, по которым она считает доводы несостоятельными. Решение суда оставлено без изменений ввиду наличия вывода об отсутствии нарушения закона и прав заявителя.

При рассмотрении дел, связанных с оспариванием актов в виде мер прокурорского реагирования, судам следует учитывать то, что обжалование таких актов подлежит рассмотрению в порядке главы 25 ГПК РФ в той мере, в какой это не связано с рассмотрением дел об административных правонарушениях. Данный вывод основан на том, что неисполнение представления прокурора органом или должностным лицом, в адрес которых оно внесено, может послужить основанием для привлечения лица к административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 21, части 3 статьи 22, статье 24 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В силу статьи 25.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Статьей 6 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" прямо предусмотрено, что предостережение прокурора может быть обжаловано в суд в установленном порядке.

Внося представление или вынося предостережение, прокурор действует в рамках предоставленных ему полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов и самостоятельно решает вопрос о необходимости в каждом конкретном случае внесения такого акта прокурорского реагирования.

При рассмотрении данных дел суду следует ограничиться установлением полномочий прокурора на вынесение актов прокурорского реагирования, установления лиц, которым данный акт адресован, выявлением законности оснований и порядка внесения обжалуемого акта прокурорского реагирования. Суд должен констатировать также отсутствие или наличие нарушения данным актом прав заявителя.

Изложенное согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, из которой следует, что само по себе представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Например, решением ... городского суда Республики Татарстан от 26 сентября 2014 года отказано в удовлетворении заявления Б. о признании недействительным в части представления Нижнекамского прокурора по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях об устранении нарушений требований законодательства об образовании, о труде N 17/4-815 от 5 августа 2014 года.

Основаниями для отказа послужило как отсутствие нарушения требований закона при внесении представления, так и нарушения прав заявителя, поскольку оспариваемое представление было внесено в адрес руководства УФСИН по Республике Татарстан в связи с нарушением требований трудового законодательства при приеме на работу заявителя. Вопрос о нарушении его трудовых прав со стороны работодателя при этом не входит в предмет заявленных требований и подлежит рассмотрению в ином порядке гражданского судопроизводства.

Апелляционной инстанцией решение оставлено без изменения.

2.2.3. Рассмотрение заявлений о нарушениях избирательного законодательства.

В связи с проведением в августе 2014 года дополнительных выборов в органы местного самоуправления и в сентябре 2014 года выборов депутатов Государственного Совета Республики Татарстан судами рассматривались дела соответствующей категории.

Так Бугульминским городским судом рассматривались дела о нарушении избирательных прав при проведении муниципальных выборов.

Подсудные районным (городским) судам дела по заявлениям о защите нарушенных прав и о признании незаконными действий (бездействия) и решений избирательных комиссий при проведении выборов в Государственный Совет Республики Татарстан рассматривались Вахитовским районным судом города Казани, Советским районным судом города Казани, Приволжским районным судом города Казани, Альметьевским городским судом, Набережночелнинским городским судом, Нижнекамским городским судом, Актанышским районным судом.

В то же время имело место рассмотрение Советским районным судом дела по заявлению по делу о нарушениях избирательного законодательства, подсудному Верховному Суду Республики Татарстан. Решение районного суда было отменено, дело рассмотрено с соблюдением правил о подсудности.

Кроме того, Спасским районным судом было рассмотрено дело по заявлению о нарушении прав при проведении местного референдума.

В апелляционном порядке было обжаловано 9 решений по делам о нарушениях избирательных прав. Все решения судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан были оставлены без изменения. Анализ показал, что в основном судами соблюдались требования законодательства о выборах и процессуальные положения, регламентирующие особенности рассмотрения данной категории дел, в том числе и связанные со сроками их рассмотрения.

В то же время, судам следует обратить внимание на изложение описательно-мотивировочной части подобных решений, в частности на приведение норм избирательного законодательства, как федерального уровня, так и Избирательного кодекса Республики Татарстан. По отельным вопросам законодательство субъекта содержит более подробное регулирование процедурных аспектов избирательного процесса.

В ряде случаев при рассмотрении дела имело значение установление обстоятельств, связанных с персональными данными избирателей. При этом следует иметь в виду, что положения норм избирательного законодательства находятся в системной связи с пунктом 9 статьи 9 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", согласно которому порядок доступа к персональным данным граждан (физических лиц) устанавливается федеральным законом о персональных данных, и статьей 7 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных", в которой указано, что операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Подобная ситуация имела место по делу, рассмотренному Бугульминским городским судом по заявлению С. (решение от 3 августа 2014 года).

Также в связи с впервые проводимой процедурой досрочного голосования в суды поступали заявления, связанные с порядком и условиями такого голосования, которые, по мнению заявителей, не соответствовали требованиям законодательства. Например, решением Нижнекамского городского суда Республики Татарстан от 13 сентября 2014 года было отказано в удовлетворении заявления В. о защите избирательных прав. При этом судом были правильно установлены обстоятельства дела, затребованы и исследованы документы, на основании которых был определен порядок, сроки и промежутки времени для досрочно голосования.

Традиционно предметом оспаривания являлись и результаты голосования. В частности, Актанышский районный суд рассмотрел заявление И., не согласившейся с результатами голосования по избирательному участку, на котором она являлась членом избирательной комиссии с правом решающего голоса. Судом подробно были исследованы доказательства по делу, в связи с чем суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований, поскольку имело место составление повторного протокола ввиду выявления избирательной комиссией арифметической ошибки, допущенной при подсчете бюллетеней.

Вместе с тем, судебная коллегия обращает внимание судов на то, что при назначении дела к судебному разбирательству и его подготовке необходимо истребовать все необходимые документы, связанные с наделением полномочиями территориальных избирательных комиссий в случаях, когда им переданы функции окружных комиссий (в частности в городах, в которых одна территориальная избирательная комиссия осуществляет полномочия нескольких окружных), документы, которыми сопровождается оформление обжалуемого действия или решения, как предусмотренные избирательным законодательством для данного случая, так и составленные самой комиссией (в частности, акты, фиксирующие невозможность осуществления того или иного действия - извещения члена комиссии, вручения ему документа и т.д.). Правильность и обоснованность решений во многом зависит не только от корректной правовой квалификации, но и от наличия доказательств, положенных в основу выводов суда.

2.2.4. Помещение иностранного гражданина в специальное учреждение.

Дела данной категории не являлись характерными и распространенными в судебной практике Республики Татарстан, в связи с чем ранее не имелось примеров решений по таким делам.

Появление такого рода дел связано с изменениями в области миграционного законодательства, миграционной политики в целом, а также изменениями в организации содержания лиц, подлежащих депортации, реадмиссии или выдворению за пределы Российской Федерации.

Ранее такие иностранные граждане помещались в места содержания административных задержанных или следственно-арестованных, находящихся в ведении структурных подразделений МВД России. В связи с вводом в эксплуатацию в Республике Татарстан специального учреждения, подведомственного Управлению Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан, все указанные лица подлежат помещению в данное учреждение.

Порядок разрешения таких дел установлен главой 26.1 ГПК РФ с особенностями, предусмотренными процессуальным законом.

Ни одно из дел о содержании иностранного гражданина в специальном учреждении, рассмотренных в апелляционном порядке судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан, не было разрешено правильно. Однако в основном имели место грубые нарушения процессуального порядка рассмотрения, о чем уже было указано выше.

В то же время ... районным судом (постановление от 4 марта 2014 года) при рассмотрении ходатайства УФМС по Республике Татарстан о помещении и содержании Г., имеющей гражданство Республики Узбекистан, в спецприемник отдела МВД России по ... району до исполнения решения о депортации были также нарушены и нормы материального права.

Как следовало из материалов дела, Г. являлась ВИЧ-инфицированной, IV стадия, имела ребенка, которому на момент рассмотрения дела судом было пять месяцев. Принимая обжалуемое постановление, суд не соотнес характер накладываемых ограничений с положениями пункта 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека, пункта 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, пункта 2 статьи 10 и пункта 2 статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также пункта 3 статьи 2 Протокола N 4 к ней, не проанализировал семейное положение заявителя, наличие малолетнего ребенка, необходимость осуществления лечения в связи с имеющимся заболеванием.

Поскольку по такого рода заявлениям в порядке административного судопроизводства фактически разрешается вопрос об ограничении свободы физического лица, судебная коллегия обращает внимание на необходимость строгого соблюдения процессуальных правил рассмотрения таких дел, а также правильное применение норм материального права при обосновании выводов о необходимости помещения иностранных граждан в специальные учреждения.

2.2.5. Рассмотрение дел об административном надзоре.

В апреле 2014 года Верховным Судом Республики Татарстан было проведено обобщение практики рассмотрения судами дел об административном надзоре за 2013 год. Справка по результатам обобщения содержала анализ основных ошибок, допущенных при рассмотрении данных дел, и рекомендации по конкретным вопросам применения норм материального и процессуального права, с учетом правовых позиций Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 22 "О применении судами законодательства при рассмотрении дел об административном надзоре". Данная справка была направлена в районные (городские) суды для ознакомления и учета в работе.

Однако при рассмотрении в апелляционном порядке дел об административном надзоре в 2014 году вновь были выявлены те же недостатки, которые имели место до обобщения. Так из 85 обжалованных дел 26 (30,58%) были полностью либо частично отменены или изменены. Относительные цифры утверждаемости по данной категории дел, таким образом, ниже средних показателей по всем делам, возникающим из публичных правоотношений (26,67% отмененных/измененных решений).

Основаниями для отмены служили неправильное определение обстоятельств дела, в частности выводы суда об обстоятельствах, не отраженных в приговоре суда (указание на опасный либо особо опасный рецидив при отсутствии такого указания в приговоре), ошибки при определении оснований для установления административного надзора, указанных в Федеральном законе от 6 апреля 2011 года N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы", неправильное исчисление сроков окончания административного надзора при его установлении на срок до погашения судимости. Отдельным основанием явилось рассмотрение дела в отсутствие заинтересованного лица.

Причинами такого положения представляется игнорирование представленных рекомендаций, при соблюдении которых можно было бы избежать отмен или изменений решений. В этой связи судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан полагает уместным обратить внимание судов на ранее составленную справку по результатам обобщения дел об административном надзоре.

2.2.6. Рассмотрение дел по заявлениям прокурора.

На особенности рассмотрения дел по заявлению прокурора, помимо процессуально-правовой специфики, влияют также задачи, которые выполняет данный орган, в том числе и гражданско-процессуальными средствами. В частности, прокурор является уполномоченным лицом по представительству в суде интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, а также неопределенного круга лиц. Прокуратуре предоставлены полномочия по инициированию рассмотрения административных дел, вытекающих из результатов надзорной деятельности. При этом в сферу вопросов, подпадающих под прокурорский надзор, входят наиболее социально значимые и политически обусловленные проблемы, разрешение которых ставится в зависимость от результатов судебного рассмотрения.

Диапазон дел по заявлениям прокурора является очень широким. Для этого органа характерно также обращение в суд с множеством однотипных заявлений и, как следствие, принятие по ним судом "шаблонных" решений. В этой связи допущение ошибки в судебном акте, ставшем образцом для последующих решений, распространяется на все сходные постановления.

Ряд дел по заявлению прокуратуры приобретает широкий общественный резонанс. Особенно это касается дел, связанных с нарушением экологического законодательства, сферы противодействия экстремизму, дел по обращениям групп населения и т.д. По таким делам подготовка и рассмотрение должны проводиться особенно тщательно, поскольку помимо процедуры судебного обжалования акты правосудия и сама деятельность суда являются объектами общественной ревизии и зачастую освещаются средствами массовой информации. Суды не должны допускать появления повода для умаления авторитета правосудия.

Как было приведено выше, при рассмотрении дел по заявлениям прокурора имели место недостатки процессуально-правового характера, связанные с особенностями процессуального статуса прокурора в гражданском судопроизводстве, а также с ненадлежащим применением норм ГПК РФ при составлении решений. Однако основное количество ошибок суды допускают в связи с неправильным применением норм материального права и ввиду ненадлежащего сбора и исследования доказательств по делу.

В этой связи судам следует обратить особое внимание на сбор, истребование и анализ доказательств по делу, в том числе и возложение на прокурора обязанности по предоставлению доказательств, материалов надзорных производств. Недостаточная подтвержденность выводов суда материалами дела иногда косвенно усматривается в приложенных к апелляционной жалобе документах в качестве дополнительных (новых) доказательств, которые не были представлены и истребованы судом первой инстанции. При таком положении выводы суда являются голословными, а само рассмотрение дела поверхностным и неполным.

Судебная коллегия при рассмотрении таких дел в апелляционном порядке обращает внимание на полноту требуемого доказательственного материала. В значительном количестве случаев рассмотрение дела по существу откладывается ввиду недостаточности документов, которые могут быть положены в обоснование выводов суда.

Так решением ... районного суда города Казани от 18 апреля 2014 года удовлетворено заявление прокурора о сносе ветхого дома и приведении земельного участка под ним в надлежащее состояние.

Удовлетворяя требования прокурора, суд исходил из того, что признание дома непригодным для проживания является по своей природе юридическим фактом, при наступлении которого прекращаются жилищные правоотношения пользования жилым помещением и, как следствие, у органа местного самоуправления возникает обязанность по принятию решения о дальнейшей судьбе жилого помещения, которое до настоящего времен не принято.

При этом суд сделал выводы о том, что дом N 22 по улице Чехова города Казани находится в муниципальной собственности города Казани, был признан ветхим и включен в Программу ликвидации ветхого жилья в городе Казани, жильцы из него были расселены, открытый доступ к помещениям здания под литером Б дома 22 по улице Чехова города Казани представляет опасность для окружающих. В связи с этим суд возложил обязанность на исполнительный комитет муниципального образования города Казани осуществить его снос.

Судом апелляционной инстанции были затребованы дополнительные материалы, связанные с регистрацией прав и кадастровым оформлением в отношении рассматриваемого дома.

Отменяя решение суда перовой инстанции, судебная коллегия основывала свои выводы на том, что согласно материалам дела долю в праве на дом имеет также ООО "Арт-Строй", чьи права нарушаются таким решением. При этом судебная коллегия с приведением соответствующих норм материального права также указала, что требования прокурора, основанные на необходимости соблюдения законодательства в сфере исполнения градостроительного, жилищного законодательства, законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и об охране окружающей среды, могут быть реализованы иными способами помимо сноса дома.

Таким образом, суд не установил при постановлении решения прав на сносимый дом со стороны других лиц, и, как следствие, не учел положений законодательства, связанного с реализацией таких прав. Решение суда было отменено с постановлением нового решения об отказе в удовлетворении заявления.

По другому делу по заявлению прокурора решением ... городского суда Республики Татарстан от 5 мая 2014 года были удовлетворены требования Канашской межрайонной прокуратуры Чувашской Республики в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Г. о признании незаконными и возложении обязанности прекратить действия по организации азартных игр.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что материалами дела, а именно фотографиями интернет-кафе и объяснениями граждан, которые посещают это заведение в целях азартных игр, подтверждены указанные прокурором обстоятельства, при этом не представлено никаких доказательств, опровергающих требования заявителя.

Судом апелляционной инстанции были затребованы материалы административного производства по делу об административном правонарушении в отношении заинтересованного лица, а также материалы надзорного производства.

При рассмотрении в порядке апелляционного производства данного дела и исследовании дополнительно истребованных материалов, судебная коллегия пришла к выводу о том, что поскольку осуществление незаконной игорной деятельности является правонарушением, предусмотренным статьей 14.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьей 171.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, вопрос о привлечении к ответственности за данную деятельность может быть разрешен в порядке административного или уголовного законодательства. К данным видам юридической ответственности Г., как следует из материалов дела, не привлекался. По делу отсутствовали доказательства факта привлечения к административной или уголовной ответственности и соответствующие выводы. Имеющиеся в деле материалы, не подкрепленные требуемыми в соответствии с законодательством актами надлежащей процессуальной формы, не позволяли сделать однозначного вывода об осуществлении заинтересованным лицом незаконной деятельности.

Решение суда было отменено с постановлением нового решения об отказе в удовлетворении заявления.

Также с неправильным применением процессуальных норм о доказывании связана отмена решения ... городского суда Республики Татарстан от 14 августа 2014 года, которым отказано в удовлетворении заявления прокурора города ... в интересах Российской Федерации о признании литературы экстремистскими материалами.

Как следовало из материалов дела, прокурор основывал свои требования на результатах рассмотрения уголовного дела, в том числе на приговоре, вступившем в законную силу, заключении экспертизы по изъятой литературе, в котором содержатся выводы о наличии в представленных для экспертного исследования источниках экстремистских высказываний. При этом сама литература, в отношении которой прокурор ставил требования о признании ее экстремистскими материалами, суду представлена не была, изъятые в рамках уголовного дела книги были уничтожены на основании постановления мирового судьи.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции счел, что по делу не имеется допустимых доказательств в подтверждение доводов заявления прокурора.

С таким решением не согласилась судебная коллегия, поскольку судом не была дана оценка имеющимся в деле письменным доказательствам в их совокупности, и выводы по ним не отражены в решении. В этой связи в апелляционной инстанции материалы дела были исследованы дополнительно, и судебная коллегия пришла к выводу о доказанности обстоятельств, а именно - экстремистском характере источников литературы религиозного течения "Нурджулар" автора Бадиуззамана Саида Нурси.

Другой пример касается неправильного толкования и применения судом норм материального права.

Решением ... районного суда города Казани от 31 марта 2014 года было удовлетворено заявление прокурора об аннулировании лицензии и разрешения на оружие, а также о возложении обязанности на орган внутренних дел изъять оружие, зарегистрированное на С.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд первой инстанции исходил из того, что нахождение С. в международном розыске фактически означает отсутствие у него постоянного место жительства, поскольку розыск в контексте уголовно-процессуального закона означает деятельность, направленную на установление места нахождения подозреваемого, обвиняемого. Также судом было установлено, что лицензия на приобретение, хранение и ношение оружия самообороны и разрешение на хранение и ношение охотничьего, пневматического, огнестрельного оружия были выданы С. в период нахождения его в международном розыске. В этой связи суд пришел к выводу о том, что поскольку на момент выдачи ему лицензии и разрешения С. не имел постоянного места жительства, лицензия и разрешение ему были выданы в нарушение установленных требований, то они подлежат аннулированию.

Судебная коллегия нашла выводы суда не соответствующими положениям статьи 26 Федерального закона "Об оружии", в которой исчерпывающим образом приводятся основания для аннулирования лицензии (разрешения) по решению суда. Также судебная коллегия не усмотрела законных оснований для отказа в выдаче лицензии на момент ее предоставления.

Следует также привести примеры разрешения аналогичных дел по заявлению Татарского природоохранного межрайонного прокурора с неправильным установлением обстоятельств и ошибками, допущенными при исследовании доказательств.

Решением ... городского суда Республики Татарстан от 9 апреля 2014 года было отказано в удовлетворении заявления прокурора к ОАО "Татнефть" о признании незаконным бездействия и прекращении пользования акваторией водного объекта до оформления права водопользования.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что размещение объектов осуществлялось на основании ранее действующей лицензии на водопользование. Какого-либо строительства в настоящее время ОАО "Татнефть" в акватории реки Степной Зай не ведется, организация эксплуатирует ранее созданные трубопроводы, на что не требуется разрешения.

С таким выводом суда судебная коллегия не согласилась ввиду несоответствия положениям статьи 11 Водного кодекса Российской Федерации. Кроме того, имеющимися в деле материалами подтверждалось то обстоятельство, что трубопровод проложен в акватории реки Степной Зай. Поскольку эксплуатация трубопроводов, расположенных в акватории водного объекта, предполагает пользование данным объектом, в силу закона такое использование должно осуществляться на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование.

Доказательств того, что данная деятельность причиняет вред либо создает угрозу причинения такого вреда охраняемым объектам, суду представлено не было.

В это связи решение суда было отменено в части признания незаконным бездействия с постановлением нового решения об удовлетворении заявления прокурора в этой части.

... городским судом решением от 18 апреля 2014 года было удовлетворено аналогичное заявление Татарского природоохранного межрайонного прокурора к обществу с ограниченной ответственностью "ТатАИСнефть" о признании бездействия незаконным и возложении обязанности с 1 июля 2014 года прекратить пользование акваторией водного объекта - реки Степной Зай до оформления права водопользования и его государственной регистрации в государственном водном реестре.

Удовлетворяя заявление прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что размещение кабеля связи осуществляется с использованием акватории реки Степной Зай без договора водопользования или разрешения.

С таким выводом суда судебная коллегия не согласилась, поскольку он не соответствует положениям статей 1 и 11 Водного кодекса Российской Федерации. Ввиду того, что размещение кабеля осуществлено подземным способом, и в материалах дела имеются данные о том, что он не пересекает акваторию водного объекта, а расположен под дном реки, такое использование не предполагает эксплуатацию водного объекта в контексте положений Водного кодекса Российской Федерации, а потому не требует заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование.

По этому же основанию судебная коллегия не нашла убедительными доводы заявления о том, что подобное использование кабеля приводит к нарушению прав неопределенного круга лиц по пользованию водным объектом, так как способ прокладки кабеля не связан с затрагиванием акватории реки.

Аналогичным образом и по таким же основаниям было рассмотрено с отменой решения в апелляционной инстанции дело по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "Таттелеком" на решение ... районного суда города Казани от 20 мая 2014 года, которым также было удовлетворено заявление прокурора о признании незаконным бездействия ОАО "Таттелеком" и возложении на ОАО "Таттелеком" обязанности прекратить с 1 июля 2014 года пользование акваторией водного объекта - реки Степной Зай до оформления права водопользования и его государственной регистрации в государственном водном реестре.

3. Выводы

В настоящей справке, составленной по результатам обобщения и обсужденной в судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан, отражены наиболее показательные результаты рассмотрения в апелляционном порядке дел, возникающих из публичных правоотношений (административных дел). По объективным причинам в справку не вошли все изученные материалы, поскольку часть из них в той или иной степени соотносится с отмеченными в настоящем обобщении вопросами, решения по некоторым делам воспроизводят те же недостатки, на которые было указано в ранее подготовленных обобщениях, ряд вопросов не отражен в обобщении по причине их казуистичности.

В то же время отмечается негативная тенденция, связанная с более низким процентом утверждаемости решений по отдельным группам дел по сравнению с делами, рассматриваемыми в иных процессуальных порядках гражданского судопроизводства. Улучшение качества рассмотрения таких дел возможно только при внимательном отношении к требованию соблюдения норм материального и процессуального права. Судьям необходимо обратить внимание как на самоподготовку, так и на участие в проводимых Верховным Судом Республики Татарстан семинарах-совещаниях по вопросам судебной практики, обсуждать и анализировать причины отмен и изменений принимаемых ими решений в целях недопущения повторения аналогичных ошибок в будущем. В ином случае работа над повышением качества рассмотрения дел данной категории и эффективности правосудия в этой области будет возложена на апелляционную инстанцию.

В свете перспектив принятии Кодекса административного производства такая проблема встанет еще более остро, поскольку судьям необходимо будет переориентироваться на новый процессуальный порядок рассмотрения, принципиально отличающийся по ряду моментов от гражданского судопроизводства.

При этом со всей очевидностью встает проблема административно-правовой специализации в районных городских судах, поскольку специфика данных дел предопределяет более детальное изучение законодательства и правоприменительной практики.

В ряде судов Республики Татарстан, в которых количественный состав позволяет выделить административно-правовую группу, таких как Набережночелнинский городской суд, Нижнекамский городской суд, Вахитовский районный и Советский районный суды города Казани, проблема со специализацией в значительной степени решена. В то же время в остальных многосоставных судах, постоянно сталкивающихся с задачами оценки качества рассмотрения административных дел, такую работу предстоит провести.

В заключение необходимо отметить, что судам необходимо учитывать значение роли судебного контроля в деле укрепления законности и важность судебных решений не только для судебной, но и для иной правоприменительной практики: прокурорской, административной, нормотворческой. Надлежащее выполнение требований законодательства судами позволяет посредством вынесения законных и обоснованных постановлений влиять на принятие решений иными органами власти и должностными лицами, корректировать действия государственных и муниципальных органов, обеспечивать реализацию гражданами и организациями своих прав и законных интересов.

Судья Верховного Суда Республики Татарстан

Д.Н. Горшунов