Постановление Конституционного суда Республики Карелия от 2 декабря 2014 г. "По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия положений пунктов 15-18 Порядка предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, предусмотренных Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года N 1-П, в связи с обращением депутата Законодательного Собрания Республики Карелия Уханова Михаила Николаевича"

город Петрозаводск

2 декабря 2014 года

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего Т.Н. Фотиной, судей С.А. Беньяминовой, А.А. Тайбакова, с участием сторон: заявителя депутата Законодательного Собрания Республики Карелия М.Н. Уханова, представителя Правительства Республики Карелия - С.В. Егорова, - руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "б" пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия положений пунктов 15-18 Порядка предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, предусмотренных Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года N 1-П (далее - Порядок).

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Законодательного Собрания Республики Карелия Уханова Михаила Николаевича.

Основанием для рассмотрения обращения явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия положения пунктов 15-18 Порядка.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.А. Тайбакова, объяснения сторон, выступления представителей: Министерства здравоохранения и социального развития Республики Карелия - М.В. Егоровой, государственного казенного учреждения социальной защиты Республики Карелия "Центр социальной работы г. Петрозаводска" - В.И. Картавенко, А.Е. Казьмину, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия - О.М. Гребеневой, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Порядок предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, предусмотренных Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", утвержден Постановлением Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года N 1-П "Об утверждении Порядка предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, предусмотренных Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", опубликован в газете "Карелия" от 5 февраля 2005 года N 12 и действует с последующими изменениями и дополнениями. Депутат Законодательного Собрания Республики Карелия М.Н. Уханов оспаривает конституционность положений пунктов 15-18 Порядка, которые устанавливают, что услуги по бесплатному изготовлению зубных протезов гражданам, указанным в пунктах 1-9 статьи 2 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", предоставляются лечебно-профилактическими учреждениями, расположенными на территории Республики Карелия, на основании договоров, в соответствии с которыми государственные учреждения социальной защиты - центры социальной работы городов и районов Республики Карелия (далее - Центры) - возмещают расходы по оказанию этих услуг не более одного раза в течение календарного года. Граждане обращаются за бесплатным изготовлением и ремонтом зубных протезов в лечебно-профилактические учреждения по месту жительства. Право граждан на бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов подтверждается Центром после предоставления лечебно-профилактическими учреждениями списка лиц, обратившихся за предоставлением данной меры социальной поддержки. В случае отсутствия по месту жительства гражданина лечебно-профилактического учреждения, оказывающего услуги по зубопротезированию, расходы возмещаются гражданину при предъявлении в Центры документов, подтверждающих факт получения им услуги на территории Республики Карелия за собственный счет.

Оспариваемые правовые предписания, по мнению заявителя, не соответствуют статьям 5, 17, 19, 25 (части 2 и 3), 58 (часть 2) Конституции Республики Карелия, поскольку, являясь неопределенными, не обеспечивают реализацию права граждан, указанных в пунктах 1-9 статьи 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", на меру социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики), установленную этим законом. Неопределенность оспариваемых нормоположений заявитель усматривает в том, что они устанавливают такую процедуру, которая позволяет произвольно и безосновательно решать вопрос о предоставлении указанной меры социальной поддержки, что является препятствием для реализации гражданами законного права.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Карелия по настоящему делу являются нормативные положения пунктов 15-18 Порядка предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, предусмотренных Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года N 1-П, в той мере, в какой они служат основанием для решения вопроса о предоставлении меры социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) гражданам, указанным в пунктах 1-9 статьи 2 названного закона.

Конституционность указанных положений в иных аспектах заявителем не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.

2. Конституция Республики Карелия в соответствии с целями социального государства гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом; в Республике Карелия может устанавливаться в соответствии с законом дополнительное социальное обеспечение (статья 25, части 1 и 2). Вместе с тем Конституция Республики Карелия не закрепляет конкретные меры социальной защиты, объем и условия их предоставления тем или иным категориям граждан. Соответствующее правовое регулирование относится к полномочиям законодателя, который располагает достаточно широкой дискрецией при определении организационно-правовых форм и механизмов реализации социальной защиты, включая социальную поддержку, и вправе осуществлять выбор тех или иных мер социальной защиты, определять порядок и условия их предоставления устанавливаемому им кругу лиц.

В Республике Карелия меры социальной поддержки отдельным категориям граждан установлены Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия". Согласно статье 3 названного закона социальная поддержка граждан, указанных в пунктах 1-9 статьи 2 данного закона, осуществляется в том числе в форме бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов при наличии медицинских показаний в соответствии с перечнем стоматологических услуг, перечнем ортопедических стоматологических протезов, аппаратов и приспособлений для бесплатного зубопротезирования отдельных категорий граждан, утверждаемыми Правительством Республики Карелия.

По своей правовой природе указанный вид социального обеспечения является льготой, носящей натуральный характер, и, предоставив ее, Республика Карелия взяла на себя соответствующие публично-правовые обязательства в отношении определенных категорий граждан.

Вместе с тем законодатель не установил какого-либо порядка предоставления указанной меры социальной поддержки. Положения статей 2 и 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" имеют характер общих требований, предъявляемых к реализации гражданином права на меру социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов - наличие у него соответствующего статуса и наличие медицинских показаний. Полномочия по установлению порядка предоставлены Правительству Республики Карелия (абзац второй статьи 4 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия").

Осуществление Правительством Республики Карелия указанного полномочия, будучи связанным с защитой прав и свобод человека и гражданина, предполагает, что соответствующее постановление Правительства Республики Карелия служит нормативным регулятором права на дополнительное социальное обеспечение, гарантированное частью 2 статьи 25 Конституции Республики Карелия, направленным на установление оптимальных условий его реализации, с учетом имеющихся у Республики Карелия финансовых и иных средств и возможностей на данном этапе социально-экономического развития.

Таким образом, Правительство Республики Карелия, соблюдая принципы верховенства права, справедливости и равенства, выступающие конституционным критерием оценки нормативного правового регулирования в данной сфере общественных отношений, при определении процедурных правил предоставления мер социальной поддержки должно ввести эффективный организационно-правовой механизм реализации установленного законом права граждан на меру социальной поддержки и во всяком случае не вправе устанавливать правила и условия, которые снижают уровень государственных гарантий прав граждан.

3. Реализуя свои полномочия, предусмотренные абзацем вторым статьи 4 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", Правительство Республики Карелия постановлением от 17 января 2005 года N 1-П утвердило Порядок предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, предусмотренных этим законом.

Из буквального смысла пункта 1 Порядка следует, что он устанавливает правила предоставления (назначения и выплаты) мер социальной поддержки, предусмотренных Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", в числе которых бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики).

Исходя из принципа равенства и верховенства права, требующего формальной определенности правового регулирования, организационно-правовой механизм, в том числе по предоставлению (назначению и выплате) мер социальной поддержки, направленный на достижение желаемого для сторон результата (социальных целей), должен ясно, точно и недвусмысленно регламентировать порядок взаимодействия сторон публичных правоотношений - гражданина и государства.

Следовательно, нормативное содержание порядка (процедуры) взаимодействия органов государственной власти с гражданами в целях реализации их прав должно определять конкретный перечень сменяющих друг друга юридически значимых, достаточных для достижения конечного результата действий сторон, а также позволять сторонам соотносить с нормативно установленными правилами свое поведение, предвидеть правовые последствия своих действий.

Однако, как следует из анализа оспариваемых правовых норм пунктов 15-18 Порядка, они не отвечают требованию нормативной определенности правового регулирования, обеспечивающего необходимый правовой результат, поскольку не позволяют точно, ясно и недвусмысленно определить орган, уполномоченный от имени государства предоставлять гражданину меру социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов и принимать соответствующее властное решение. Это порождает неопределенность не только в отношении конкретного адресата, к которому гражданин должен обратиться для решения вопроса о предоставлении ему меры социальной поддержки, но и в отношении всего механизма реализации права, поскольку не позволяет определить взаимные права и обязанности участников правоотношения и обеспечить защиту права гражданина на меру социальной поддержки.

Процедурно-правовой механизм, предусмотренный оспариваемыми нормоположениями Порядка, носит неопределенный характер, так как он не отвечает требованиям достаточности и последовательности правового регулирования, поскольку не определяет юридические действия, необходимые для начала процедуры по предоставлению меры социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов, последующие действия, необходимые для достижения результата, а также действия, прекращающие процедуру.

Кроме того, оспариваемые правовые предписания не позволяют определить сроки осуществления процедурных действий, связанных с реализацией права граждан на меру социальной поддержки, что допускает неограниченное затягивание решения вопроса, а также создает условия для злоупотреблений и нарушения указанного права граждан.

Недостаточная регламентация последовательности действий, в том числе сроков их осуществления, создает неблагоприятные условия для граждан в публичных правоотношениях, порождает противоречивую правоприменительную практику и, как следствие, многочисленные обращения граждан в соответствующие органы за защитой своих прав.

Это подтверждается имеющимися в материалах дела сведениями, предоставленными Прокуратурой Республики Карелия. Надзорным органом за период с 2012 года по настоящее время в судебные органы направлено 387 исковых заявлений в защиту указанных прав граждан, из которых в 2012 - 2013 годах удовлетворено 283 заявления.

Таким образом, оспариваемые правовые предписания характеризуются тем, что они как сами по себе, так и в системе действующего правового регулирования не устанавливают точно, ясно и недвусмысленно необходимый процедурный механизм, позволяющий гражданам реализовать свое право на меру социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов, что в свою очередь приводит к нарушению принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

Конституция Республики Карелия (часть 1 статьи 5, часть 1 статьи 19) при регулировании общественных отношений обязывает органы государственной власти соблюдать конституционные принципы равенства, справедливости и соразмерности, из которых вытекают требования формальной определенности, ясности, четкости, непротиворечивости правового регулирования.

Вводимый органом государственной власти порядок реализации того или иного права, особенно в публично-правовой сфере, должен создавать условия для эффективного достижения выраженных в этом праве социальных целей и интересов. Напротив, неопределенность правового регулирования приводит к нарушению принципов равенства и верховенства права.

При таких обстоятельствах нарушение требования формальной определенности положений пунктов 15-18 Порядка само по себе достаточно для признания их не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (часть 1), 19 (часть 1), в той мере, в какой они не обеспечивают реализацию права на меру социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) гражданам, указанным в пунктах 1-9 статьи 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 3, 68, 70 - 75, 80, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия постановил:

1. Признать не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1 и 2) и 19 (часть 1), положения пунктов 15-18 Порядка предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, предусмотренных Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года N 1-П, в той мере, в какой они не обеспечивают реализацию права на меру социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) гражданам, указанным в пунктах 1-9 статьи 2 названного закона.

2. Согласно статье 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.

3. Согласно статье 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд Республики Карелия