Введение
Этот материал разработан на основе "Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации", одобренной Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. N 425, и в развитие основных положений федеральной целевой программы "Энергосбережение России" на 1998-2005 гг. и подпрограммы "Энергосбережение в жилищно-коммунальном хозяйстве", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 января 1998 г. N 80.
В соответствии с указанными документами важнейшим звеном реформирования жилищно-коммунального хозяйства должно стать снижение издержек на производство услуг. Экономической основой осуществления этого процесса является энергоресурсосбережение.
Конечные цели энергоресурсосберегающей политики в жилищно-коммунальном хозяйстве - сокращение затрат на содержание и эксплуатацию жилья и, соответственно, смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.
Основными методами достижения этих целей являются:
переход к эффективным энергосберегающим архитектурно-строительным системам и инженерному оборудованию в жилищно-коммунальном строительстве;
внедрение приборного учета и регулирования потребления тепловой энергии, воды и газа, организация взаиморасчетов за потребление ресурсов по показаниям приборов;
создание экономического механизма, стимулирующего процесс энергоресурсосбережения;
совершенствование систем тарифов, стандартизации, сертификации и метрологии, направленных на энергоресурсосбережение.
Главная задача всех участников процесса энергоснабжения и энергопотребления состоит в комплексном использовании всех рычагов управления спросом на ресурсы и стимулирования энергоресурсосбережения: технических, экономических, нормативных, институционных, информационных.
I. Анализ эффективности использования ресурсов
в жилищно-коммунальном хозяйстве
В настоящее время деятельность жилищно-коммунального хозяйства сопровождается весьма большими потерями ресурсов, как потребляемых самими коммунальными предприятиями, так и предоставляемых потребителям воды, тепловой и электрической энергии.
Фактическое удельное потребление воды в расчете на 1 жителя превышает установленные в регионах и городах нормативы в 1,5-2 раза, а удельное теплопотребление - в 2-3 раза.
Договоры на поставку тепла и воды, фактически навязываемые поставщиком ресурсов потребителям на основе расчетов по нормативам, отражают объемы реализации, которые зачастую значительно отличаются от фактического потребления.
Действующий в отрасли хозяйственный механизм не стимулирует снижения затрат. Тарифы, как правило, формируются по фактической себестоимости. При этом все непроизводительные расходы, связанные с процессом производства услуг, а также потерями воды и тепла при их транспортировке, перекладываются на потребителя. В итоге завышаются тарифы и объемы реализации.
В то же время предприятия не имеют ни ощутимых стимулов, ни финансовых возможностей для замены в необходимых объемах устаревшего оборудования и изношенных основных фондов. Вместо ежегодной замены 3-4% сетей перекладывается 0,3-0,8% их общей длины, что ведет к увеличению количества аварий и повреждений.
В существующем жилищном фонде Российской Федерации значительную долю (в некоторых регионах до 80%) составляют дома из сборного железобетона, являющиеся по проектным данным самыми энергорасточительными сооружениями. Фактические же теплопотери в таких домах на 20-30% выше проектных из-за низкого качества строительства и эксплуатации. Наиболее значительные теплопотери в зданиях происходят через наружные стеновые ограждения (42 и 49% для пяти- и девятиэтажных зданий) и окна (32 и 35% соответственно). Дополнительные теплопотери вызывает также промерзание наружных ограждающих конструкций зданий.
Существенные потери тепла и ресурсов происходят и при эксплуатации инженерных систем и оборудования. Мелкие котельные (мощностью менее 5 Гкал/ч) и индивидуальные отопительные установки (теплопроизводительностью до 25 тыс. ккал/ч) крайне неэкономичны по использованию топлива. Многие из них работают на твердом топливе, что требует также и больших затрат труда. Они характеризуются устаревшими конструкциями, отсутствием автоматического регулирования и средств контроля.
Во многих котельных водоподготовка не проводится, либо проводится некачественно, что увеличивает расход топлива до 12,5% и более.
Суммарная протяженность тепловых сетей в Российской Федерации составляет примерно 125000 км (в двухтрубном исчислении). В основном они имеют теплоизоляцию невысокого качества (как правило, минеральную вату), теплопотери через которую составляют около 15-20%.
Велики также потери воды в тепловых сетях через свищи, образующиеся из-за наружной и внутренней коррозии. Потери тепла, связанные с утечками, можно оценить в 10-15%.
Централизованное горячее водоснабжение осуществляется в значительной мере через центральные тепловые пункты (ЦТП), обустроенные устаревшими кожухотрубными водяными подогревателями.
Использование ЦТП для подогрева воды в системах горячего водоснабжения обусловливает значительную протяженность наружных трубопроводов от теплового пункта до жилого дома. Срок их службы из-за значительной внутренней коррозии в 2-4 раза ниже нормативного.
Несмотря на признание энергоресурсосбережения одним из главных приоритетов реформы ЖКХ России, практическая реализация этого процесса сдерживается рядом нерешенных проблем:
несовершенством нормативно-правовой базы, стимулирующей политику энергоресурсосбережения и привлекающей в эту сферу отечественные и иностранные инвестиции;
неразвитостью отечественного рынка услуг по инвестированию, установке и обслуживанию энергоресурсосберегающей техники, монополизацией этой деятельности энергоснабжающими организациями;
недостаточно развитыми маркетинговыми услугами в области производства энергоресурсосберегающего оборудования и, как следствие, - перекосами в производстве и предложении отдельных его видов;
чрезвычайно неравномерном уровне удовлетворения спроса на энергоресурсосберегающее оборудование в различных регионах;
искажением ценовых соотношений между стоимостью энергоресурсосберегающего оборудования и ценами (тарифами) на энергоносители, приводящим к существенному снижению эффективности энергосберегающих мероприятий;
несовершенством механизма стимулирования и финансирования инновационных процессов в ЖКХ, в том числе возврата кредитов.
II. Основные направления энергоресурсосбережения
в жилищно-коммунальном хозяйстве
1. Экономия расходования ресурсов и снижение теплопотерь
Решение этой задачи связано с осуществлением комплекса инженерно-технических мероприятий.
1.1. Тепловая изоляция, увеличение термического сопротивления ограждающих конструкций зданий.
Важное значение при строительстве новых объектов имеет использование трехслойных стеновых панелей, а также переход на новые конструктивные решения с учетом повышенных требований в части сопротивления теплопередаче ограждающих конструкций при строительстве зданий из кирпича, блоков и монолитного железобетона. Принятие таких решений необходимо осуществлять с использованием разработанных Госстроем России альбомов технических решений теплоэффективности наружных стен.
Наряду с утеплением стен зданий нового строительства, важная роль принадлежит теплоизоляционным работам на реконструируемых зданиях старой застройки. В этом случае необходимо нанесение на стены зданий дополнительных теплоизоляционных слоев. В качестве утеплителя наружных поверхностей могут применяться минераловатные и стекловатные утеплители, пенополистиролы, торкретполистиролбетон, наносимый на поверхность стен. Теплоизоляция перекрытий и покрытий может осуществляться насыпными, напыляемыми и наливными плитными утеплителями (пенополистирол, пенополиуретан, минераловатные и стекловолокнистые маты и плиты).
Не меньшее значение имеет повышение теплозащиты окон и балконных дверей. Мероприятия по проведению этой работы включают в себя как замену старых окон и дверей на новые, отвечающие современным требованиям по теплозащите, так и нанесение на стекла теплоотражающих пленок и специальных покрытий типа "JOW-E" с уплотнением оконных и дверных проемов.
1.2. Модернизация систем тепло-, водоснабжения.
К основным мероприятиям этого направления можно отнести:
постепенную замену ЦТП на ИТП в блок-модульном исполнении;
внедрение там, где это экономически целесообразно, децентрализованных источников теплоснабжения;
снижение теплопотерь в инженерных сетях путем постепенного перехода на современные трубопроводы, в т.ч. на тепловые сети с пенополиуретановой изоляцией;
оптимизацию режимов работы сетей тепло- и водоснабжения через внедрение систем автоматизированного управления и регулируемого привода насосных агрегатов, замену насосов с завышенной установленной мощностью;
реконструкцию тепловых пунктов с применением эффективного тепломеханического оборудования (например, пластинчатых водонагревателей);
применение в системах тепло-, водоснабжения вместо поверхностных теплообменников (бойлеров) трансзвуковых струйно-форсуночных аппаратов, совмещающих в себе одновременно функции теплообменника и насоса и не содержащих вращающихся и трущихся частей;
широкое использование аппаратуры контроля и диагностики состояния внутренней поверхности оборудования и систем тепло- и водоснабжения;
применение новейших методов и технологий для очистки от отложений теплообменного оборудования, котлов, систем водоснабжения и скважин (например, использование энергосберегающего семейства электрогидроимпульсных установок типа "ЗЕВС");
замена изношенной запорной арматуры и санитарно-технических устройств в квартирах и индивидуальных домах;
перевод котельных там, где это возможно, на газовое топливо;
оптимизацию процессов горения в топках котлов и внедрение оптимальных графиков регулирования с использованием средств автоматики и контроля, перераспределение тепловых нагрузок путем кольцевания тепловых сетей;
применение на котельных противодавленческих турбин, устанавливаемых параллельно дроссельному устройству, для выработки дополнительной электроэнергии;
обеспечение режимов водоподготовки, запрет пуска в эксплуатацию котельных (как законченных новым строительством, так и после капитального ремонта оборудования), не оснащенных установками водоподготовки, не прошедших режимноналадочные испытания в установленные сроки;
замена и прочистка сетей с применением новых методов прочистки бестраншейным способом;
проведение режимно-наладочных работ в тепловых сетях и системах отопления и горячего водоснабжения зданий.
1.3. Использование нетрадиционных источников энергии.
Использование таких источников должно рассматриваться как одно из перспективных направлений энергоресурсосбережения в жилищно-коммунальном хозяйстве, являющееся одновременно одним из аспектов решения экологических проблем.
В некоторых районах России (Астраханская, Волгоградская, Алтайская, Читинская области, Дагестан, Краснодарский, Ставропольский, Приморский края) целесообразно внедрение гелиоустановок для отопления и горячего водоснабжения. Их можно использовать для горячего водоснабжения бытовых помещений, летних баз отдыха, санаториев, плавательных бассейнов, нагрева поливочной воды в теплицах, жилых домах, в коттеджах и индивидуальных домах, для подогрева сетевой воды в котельных.
Важная роль в сокращении затрат энергоресурсов принадлежит теплонасосным установкам, обеспечивающим эффективную утилизацию потенциального тепла окружающей среды, промышленных и бытовых стоков. За последнее время в России освоен выпуск достаточно качественных тепловых насосов.
В некоторых регионах (Сахалинская, Камчатская, Тюменская, Омская, Томская области, республики Дагестан, Кабардино-Балкария) для отопления и горячего водоснабжения можно использовать геотермальную энергию, стоимость которой в 5-30 раз ниже стоимости энергии, вырабатываемой котельными на традиционных видах топлива.
Рентабельным источником электроэнергии могут служить ветроэнергетические установки. Один такой агрегат мощностью 5-10 кВт способен обеспечить электроэнергией средний коттедж и питание теплонасосной установки. Наиболее перспективны в этом плане вихревые ВЭУ.
2. Учет и регулирование потребления энергоресурсов и воды
Обязательное применение приборов для учета и регулирования потребления энергоресурсов предусмотрено Законом Российской Федерации "Об энергосбережении", Гражданским кодексом Российской Федерации, а также постановлениями Правительства Российской Федерации "О неотложных мерах по энергосбережению" от 2 ноября 1995 г. N 1087 и "О повышении эффективности использования энергетических ресурсов и воды предприятиями и организациями бюджетной сферы" от 8 июня 1997 г. N 832.
Общая потребность субъектов Российской Федерации в приборах учета тепла и воды для оснащения всего жилищного фонда, объектов здравоохранения, образования и т.д. составляет более 130 млн.штук. Из них для учета тепловой энергии необходимо около 24 млн.теплосчетчиков, для учета горячей и холодной воды - свыше 66 млн.водосчетчиков, для учета газа - более 40 млн.счетчиков.
Суммарные затраты на приобретение и монтаж этих приборов (в новых ценах) превысят 690 млрд.р., что при равномерном распределении затрат по годам с 1998 по 2003 г. потребует около 140 млрд.р. ежегодно.
В этих условиях первостепенное значение имеет выбор приоритетных объектов и мероприятий по энергоресурсосбережению, дающих наибольший эффект.
2.1. Выбор оптимальной тактики оснащения приборами учета по категориям пользователей энергоресурсов и воды.
При разработке подпрограмм приборного обеспечения в составе региональных, муниципальных и других программ энергосбережения должны решаться такие вопросы как:
выбор и оптимизация номенклатуры технических средств (приборов учета, регулирования, средств метрологического обеспечения, средств оперативного сбора и обработки информации и диспетчеризации и т.п.);
оценка объемов потребности в технических средствах;
определение необходимости в изменении схем тепло- и водоснабжения для осуществления приборного учета, в особенности поквартирного;
определение оптимальной очередности выполнения работ с учетом технико-экономических возможностей региона (муниципии).
Первоочередной является задача оснащения приборами узлов учета на границах раздела сфер ответственности между системами АО-энерго, источниками тепло-, водоснабжения других министерств и ведомств и муниципальными теплоснабжающими организациями. Анализ показывает, что в большинстве случаев фактическое потребление тепла составляет 30-60% от расчетных нагрузок по отоплению и ГВС. Как следствие, сократятся приписки в объемах поставляемых ресурсов со стороны тепло-, водоснабжающих организаций.
К числу первоочередных задач относится также оснащение приборами учета вводов в здания и помещения, занимаемые организациями бюджетной сферы. Осуществление таких мероприятий дает для бюджетных организаций и муниципальных предприятий экономию платежей за тепло и воду от 15 до 60%.
На вводы в общественные здания следует также устанавливать регуляторы давления, сокращающие до минимума избыточные напоры, являющиеся причиной нерациональных расходов воды из кранов и утечек из санитарно-технической арматуры.
Одновременно уже с 1997 г. обеспечивается установка узлов учета на вводах во вновь построенные и реконструируемые жилые здания. Началась их установка на домовых вводах в эксплуатируемые жилые помещения. Срок окупаемости счетчиков тепла и воды при действующем уровне тарифов составит от 2 до 15 месяцев. К 2000 г. эта работа должна быть в основном завершена.
С 1997 г. осуществляется установка индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов в жилых домах-новостройках, реконструируемом или капитально ремонтируемом жилье.
К 2003 г. предстоит создать систему, обеспечивающую повсеместную установку и обслуживание поквартирных водосчетчиков, а также приборов регулирования потребления тепла, воды и других энергоресурсов.
2.2. Обоснованный выбор номенклатуры приборов.
В настоящее время общее количество средств измерений, включенных в государственный реестр РФ, которые могут быть использованы для учета, превосходит 150, из них более 60 прошли экспертизу Главгосэнергонадзора РФ и разрешены для применения в составе узлов учета энергоресурсов и воды. Двадцать девять предприятий России выпускают счетчики-расходомеры, водосчетчики, теплосчетчики и другие приборы, составляющие отечественную базу приборного обеспечения учета тепла, холодной и горячей воды. Наряду с этим, все большее число зарубежных фирм предлагает услуги при решении вопросов приборного обеспечения учета энергоресурсов.
В этих условиях важно ориентироваться на фирмы-производители, предоставляющие заказчикам широкий круг услуг (консультации, проектирование, монтаж, наладка, гарантийное и постгарантийное обслуживание).
При выборе конкретных приборов необходимо учитывать, что существенной составляющей затрат на эксплуатацию приборов являются затраты на их периодическую поверку. Объем этих затрат определяется продолжительностью межповерочных интервалов, установленных для каждого прибора, и доступностью средств поверки.
2.3. Выбор оптимальных схем организации учета энергоресурсов и эксплуатации приборов.
Решению этой задачи должны предшествовать мероприятия по анализу схем тепло- и водоснабжения, определению причин и источников наибольших потерь, а также обоснованных норм энергоресурсопотребления для рассматриваемого объекта.
Схемы организации учета должны разрабатываться для всех уровней потребления - тепловой район, жилой микрорайон, товарищество собственников жилья, жилой дом, квартира. Во всех случаях следует стремиться к минимизации парка приборов учета и сокращению (унификации) их номенклатуры.
Целесообразно использовать все технические и экономические возможности для создания автоматизированных систем оперативно-диспетчерского управления учета и потребления энергоресурсов и воды с использованием современных средств коммуникации, телеметрии и компьютеризации.
Выбор схем учета энергоресурсов и воды, а также средств измерений для использования на узлах учета должен осуществляться их владельцем по согласованию с тепло-, водоснабжающими организациями.
Работы по оборудованию узлов учета необходимо выполнять соответствующим персоналом организации, имеющей их на балансе, или предприятием (фирмой), получившей в установленном порядке лицензию на право выполнения таких работ.
Обслуживание узлов учета следует осуществлять силами специализированной организации, получившей соответствующее разрешение (лицензию).
Важно привлекать к этой работе фирмы, которые кроме установки и обслуживания узлов учета обеспечивают и внебюджетное финансирование. Одной из перспективных форм инвестиционных и обслуживающих организаций являются биллинговые компании, берущие на себя монтаж, наладку и эксплуатацию приборов учета, сбор данных для объективных расчетов с потребителем и (в некоторых случаях) сами расчеты.
Постепенно следует вести дело к тому, чтобы все указанные функции брали на себя тепло-, водоснабжающие организации.
3. Создание экономического механизма энергоресурсосбережения в ЖКХ
Для создания объективных предпосылок практической реализации проектов энергоресурсосбережения в ЖКХ необходимо выработать эффективный экономический механизм, включающий в себя устойчивые источники финансирования и четкие меры по стимулированию энергоресурсосбережения .
3.1. Определение источников финансирования программ энергоресурсосбережения.
3.1.1. Средства местного бюджета.
На цели энергоресурсосбережения может направляться часть средств (5-10%), предусмотренных в местном бюджете на финансирование развития и текущей деятельности жилищно-коммунального хозяйства. Эти средства, в первую очередь, должны использоваться на установку приборов учета в организациях бюджетной сферы. Кроме того, их целесообразно направлять на обеспечение учета энергоресурсов в жилищном хозяйстве (пункте учета тепла на границах раздела сфер ответственности на домовых вводах).
Эффективность использования указанных средств должна определяться по критерию сокращения потребности в бюджетных средствах, направляемых в виде дотаций предприятиям ЖКХ.
Средства местного бюджета на цели ресурсосбережения могут выделяться также опосредовано через освобождение организаций, реализующих ресурсосберегающие мероприятия, от части местных налогов.
3.1.2. Средства, выделяемые на подготовку к зиме.
Эти средства используются на реализацию технических решений в период подготовки к сезонной эксплуатации, способствующих ресурсосбережению (утепление зданий, теплоизоляция трубопроводов и др.).
3.1.3. Средства организаций ЖКХ, формирующиеся за счет платежей населения и других потребителей за реализацию услуг.
Из общей суммы доходов организаций на цели энергоресурсосбережения могут направляться средства фонда развития, формирующиеся за счет части прибыли, остающейся в распоряжении предприятий (фонда накопления), ремонтного фонда и амортизации.
3.1.4. Средства федерального и региональных фондов энергоресурсосбережения.
Из этих фондов могут производиться прямые инвестиции в энергоресурсосбережение. Одной из их функций должна являться выдача поручительств по коммерческим кредитам, взятым на внедрение энергоресурсосберегающих технологий.
Фонды энергоресурсосбережения могут выдавать средства только на возвратной основе при условии прозрачности использования выделенных средств заемщиком и контроля со стороны Фонда: при отчислении части сэкономленных средств Фонду (в течении нескольких лет после возврата заемных средств), безусловном отчуждении в пользу Фонда части собственности заемщика, если энергоресурсосберегающий проект не реализован в установленные сроки и т.п.
3.1.5. Внебюджетные источники кредитного финансирования.
Средства частных инвесторов, в том числе банков, могут быть использованы на условиях безусловного возврата вложенных средств за счет ежемесячного отчисления части экономии, получаемой каждым потребителем коммунальных услуг в результате снижения платежей благодаря установке приборов учета.
Важным инструментом минимизации риска частных инвесторов является заключение между администрацией города, банком и организацией ЖКХ трехстороннего соглашения, согласно которому город разрешает банку в случае невыполнения обязательств по выплате долга использовать эквивалентную сумму платежей населения за жилье и коммунальные услуги.
Большую перспективу в качестве источников кредитного финансирования имеет использование лизинговых механизмов при обустройстве объектов приборами учета и регулирования потребления воды, тепла и газа.
Привлечение средств частных инвесторов требует разработки бизнес-планов реализации конкретных вопросов.
Использование средств населения возможно лишь в результате проведения активной рекламной компании, в ходе которой населению будут наглядно продемонстрированы экономические выгоды, например, в виде уменьшения платежей за коммунальные услуги, либо другие преимущества, которые оно получит от установки приборов учета.
На практике возможно использование смешанных схем финансирования, когда задействуются несколько из перечисленных источников в различных сочетаниях.
3.2. Стимулирование энергоресурсосбережения.
К основным мероприятиям этого направления следует отнести:
оставление в распоряжении организаций ЖКХ экономии, полученной в результате реализации мер по ресурсосбережению (возможно со снижающимся по периодам процентом); можно было бы рекомендовать предприятиям направлять эти средства в фонд развития и использовать для совершенствования и проведения дальнейших работ по энергоресурсосбережению, а также погашения кредитов взятых на эти цели;
осуществление дополнительных мер социальной защиты малообеспеченных граждан путем установки приборов учета в их квартирах за счет бюджетных средств, что, в свою очередь, будет стимулировать установку приборов учета в квартирах других граждан;
разработка социально обоснованных норм потребления населением тепло- и электроэнергии, воды, природного газа и введение на этой основе дифференцированных тарифов на коммунальные услуги в зависимости от объемов их потребления, позволяющих осуществлять взимание повышенной платы за сверхнормативное потребление коммунальных услуг, по периодам суток.
Экономические рычаги энергосбережения должны действовать на разных уровнях:
Российской Федерации - ускоренная амортизация, таможенные пошлины;
субъектов Федерации и органов местного самоуправления - тарифы, налоги, кредиты, страхование, дотации и др.;
организаций ЖКХ - оставление в их распоряжении экономии, полученной от мероприятий по энергоресурсосбережению, и ее использование для стимулирования этой работы;
организаций бюджетной сферы - сохранение для них объемов бюджетного финансирования на срок окупаемости мероприятий по энергоресурсосбережению;
товариществ собственников жилья - поддержка местными органами самоуправления и стимулирование их деятельности по установке приборов учета, ремонту инженерных сетей и зданий.
В частности, целесообразно использовать метод ускоренной амортизации на энергосберегающее оборудование с тем, чтобы обеспечить более быструю окупаемость средств, потраченных на него. Предприятиям, внедрившим энергосберегающее оборудование, помимо ускоренной амортизации, необходимо предоставить право списывать как амортизационные отчисления до 50% первоначальной стоимости этого оборудования в первый год его эксплуатации.
Необходимо также обеспечить таможенные льготы на импорт из-за рубежа энергоресурсосберегающего оборудования, энергетической бытовой техники, энергоэкономичных строительных материалов и конструкций. Таможенные льготы следует устанавливать только на оборудование, непроизводимое в России.
В условиях общего ужесточения налогового климата центр тяжести в реальном решении вопросов льготного налогообложения должен быть перенесен с федерального на региональный и, особенно, местный уровень в пределах сумм, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюд
