Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 10 октября 2007 г. "По делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений абзаца 3 статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" в связи с обращением гражданки Тепонайнен Ирины Николаевны"

Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя В.В.Сухачевой, судей В.П.Наговицына, Е.М.Переплесниной, П.А.Союнена, Т.Н.Фотиной

с участием сторон: гражданки И.Н.Тепонайнен, ее представителя - адвоката А.А.Кокка, представителя Законодательного Собрания Республики Карелия Н.А.Евстигнеевой, представителя Главы Республики Карелия М.В.Даниловой,

руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 74, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений абзаца 3 статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданки Тепонайнен Ирины Николаевны.

Основанием для рассмотрения дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые положения указанного республиканского Закона Конституции Республики Карелия.

Заслушав сообщение судьи-докладчика П.А.Союнена, объяснения сторон, выступления представителей: Отдела законодательства Республики Карелия Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Северо-Западному федеральному округу - Д.В.Горшкова, Министерства здравоохранения и социального развития Республики Карелия - М.В.Петинова, Министерства образования Республики Карелия - С.В.Егорова, а также директора государственного стационарного учреждения социального обслуживания "Ладвинский детский дом-интернат для умственно отсталых детей" В.Е.Ильинского, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Закон Республики Карелия N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" принят Законодательным Собранием Республики Карелия 9 декабря 2004 года, подписан Главой Республики Карелия 17 декабря 2004 года, опубликован в газете "Карелия" 25 декабря 2004 года N 145 и действует с последующими изменениями и дополнениями.

Согласно положениям пункта 11 статьи 2 вышеназванного республиканского Закона педагогическим работникам государственных учреждений Республики Карелия, за исключением работников государственных образовательных учреждений Республики Карелия, работающим и проживающим за пределами городов, в соответствии с абзацем 3 статьи 3 того же Закона предоставляется мера социальной поддержки в форме оплаты жилой площади с отоплением и освещением в пределах социальных норм площади жилья, устанавливаемых Правительством Республики Карелия, и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации. Оплата жилой площади с отоплением и освещением производится независимо от вида жилищного фонда.

Педагогические работники государственных образовательных учреждений Республики Карелия, работающие и проживающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в соответствии с Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" и Законом Республики Карелия от 29 апреля 2005 года N 874-ЗРК "Об образовании" пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.

По мнению И.Н.Тепонайнен, воспитателя государственного стационарного учреждения социального обслуживания "Ладвинский детский дом-интернат для умственно отсталых детей", расположенного в сельской местности, республиканский законодатель, устанавливая меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, уменьшил объем ранее предоставлявшихся в соответствии с федеральным законодательством социальных гарантий, чем снизил уровень социальной защищенности педагогических работников государственных социальных учреждений Республики Карелия, работающих и проживающих в сельской местности. Кроме того, заявительница считает, что эти педагогические работники поставлены в неравное правовое положение с педагогическими работниками государственных образовательных учреждений. Заявительница полагает, что такое правовое регулирование не согласуется с международным и федеральным законодательством, нарушает требования Конституции Республики Карелия.

И.Н.Тепонайнен просит признать правовые предписания абзаца 3 статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", содержащиеся в словах "в пределах социальных норм площади жилья, устанавливаемых Правительством Республики Карелия, и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации", в отношении проживающих за пределами городов педагогических работников государственных социальных учреждений Республики Карелия противоречащими Конституции Республики Карелия, ее статьям 2 (часть 2), 5 (часть 2), 7 (часть 1), 16, 17, 19 и 25.

Из обращения заявительницы и ее пояснений в судебном заседании следует, что заявленные требования касаются лишь группы педагогических работников, работающих в государственных социальных учреждениях Республики Карелия и непосредственно осуществляющих социальную реабилитацию несовершеннолетних.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются правовые предписания абзаца 3 статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", содержащиеся в словах "в пределах социальных норм площади жилья, устанавливаемых Правительством Республики Карелия, и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации", во взаимосвязи с пунктом 11 статьи 2 данного Закона, которым определен круг лиц, имеющих право на указанную меру социальной поддержки, включающий, в том числе и педагогических работников государственных социальных учреждений Республики Карелия, работающих и проживающих за пределами городов и непосредственно осуществляющих реабилитацию несовершеннолетних.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

2. До 1 января 2005 года в соответствии с частью 4 статьи 25 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" на работников учреждений социального обслуживания государственной системы социальных служб, непосредственно осуществляющих социальную реабилитацию несовершеннолетних, распространялись льготы, предусмотренные законодательством Российской Федерации для педагогических кадров образовательных учреждений для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и специальных учебно-воспитательных учреждений для несовершеннолетних.

В соответствии со статьей 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" и другими нормативными правовыми актами педагогическим работникам образовательных учреждений, в том числе для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и специальных учебно-воспитательных учреждений для несовершеннолетних было предоставлено право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

По этим же основаниям до 1 января 2005 года правом на бесплатное жилье с отоплением и освещением в сельской местности пользовались и педагогические кадры Ладвинского детского дома-интерната для умственно-отсталых детей, непосредственно осуществляющие реабилитацию несовершеннолетних.

3. Российская Федерация, в исключительном ведении которой находится установление основ федеральной политики и федеральных программ в области социального развития (пункт "е" статьи 71 Конституции Российской Федерации), реформировала систему социальной защиты граждан, которые пользовались льготами и социальными гарантиями и которым предоставлялись компенсации, в соответствии с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также в соответствии с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.

Система социальных гарантий, существовавших до 1 января 2005 года, пересмотрена Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Государственная система социальных служб, состоящая из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, данным Федеральным законом передана в введение органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Этим же Федеральным законом внесены изменения в Федеральный закон "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", согласно которым ранее предоставлявшиеся на федеральном уровне меры социальной поддержки работников государственной системы социальных служб фактически отменены и теперь определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их полномочиями.

Прежняя редакция части 4 статьи 25 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" содержала императивное предписание о распространении на работников учреждений социального обслуживания государственной системы социальных служб, непосредственно осуществляющих социальную реабилитацию несовершеннолетних, льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации для педагогических кадров образовательных учреждений для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и специальных учебно-воспитательных учреждений для несовершеннолетних. В действующей редакции указанная норма носит диспозитивный характер и предоставляет субъектам Российской Федерации право предусматривать меры социальной поддержки для работников учреждений социального обслуживания, непосредственно осуществляющих социальную реабилитацию несовершеннолетних, наравне с педагогическими кадрами образовательных учреждений.

В Республике Карелия педагогическим работникам, работающим и проживающим за пределами городов, мера социальной поддержки в виде бесплатного жилого помещения с отоплением и освещением предусмотрена Законом Республики Карелия "Об образовании" в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 3 статьи 6). При этом указанная мера социальной поддержки предоставляется лишь педагогическим работникам образовательных государственных учреждений. Другие педагогические работники, в том числе непосредственно осуществляющие социальную реабилитацию несовершеннолетних, проживающие и работающие за пределами городов не в образовательных учреждениях, а, например, в социальных государственных учреждениях, имеют право на получение меры социальной поддержки по оплате жилья, отопления и освещения в меньшем размере в соответствии с пунктом 11 части 2 и абзацем 3 статьи 3 республиканского Закона N 827-ЗРК.

Таким образом, педагогические работники, работающие и проживающие за пределами городов, в зависимости от учреждения, в котором они работают, поставлены в различное правовое положение по предоставлению указанной меры социальной поддержки.

Поскольку педагогическая деятельность - это вид профессиональной деятельности, содержанием которой является обучение, воспитание, образование и развитие обучающихся, педагогические работники учреждений социального обслуживания государственной системы социальных служб, непосредственно осуществляя социальную реабилитацию несовершеннолетних, выполняют функции, свойственные профессиональной деятельности педагогов, работающих в образовательных учреждениях для детей, поэтому относятся к одной профессиональной категории педагогических работников. Об этом же свидетельствует и требование к их профессиональной квалификации - наличие специального педагогического образования.

Кроме того, они имеют равное право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в связи с осуществлением педагогической деятельности как граждане одной категории (пункт 10 части 1 статьи 28 Закона Российской Федерации от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации").

Касаясь вопроса о праве на пенсию за выслугу лет в связи с педагогической деятельностью, Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, указал, что работники негосударственных организаций, в том числе педагогические работники школ и других учреждений для детей, не относящихся к государственным или муниципальным, имеют право на государственное пенсионное обеспечение наравне с работниками государственных образовательных учреждений (определение от 6 декабря 2001 года N 310-О).

Между тем, мера социальной поддержки, как и пенсия по старости, является разновидностью гарантий социальной защиты граждан (часть 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации, часть 2 статьи 4 Конституции Республики Карелия), которые устанавливает государство, и которое берет на себя обязательство по их обеспечению с соблюдением равных возможностей для субъектов установленного права и гарантированностью справедливого и своевременного их предоставления.

В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 26) все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту. Закон должен гарантировать всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации по какому бы то ни было признаку, как-то расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.

Законодательное регулирование, согласно которому педагогические работники государственных необразовательных учреждений, непосредственно осуществляющие социальную реабилитацию несовершеннолетних, работающие и проживающие за пределами городов, получают меру социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг в меньшем объеме, чем педагогические работники образовательных учреждений, также работающие и проживающие за пределами городов, привело к нарушению конституционного принципа равенства, вытекающего из статьи 19 Конституции Российской Федерации, статьи 19 Конституции Республики Карелия.

Конституционный Суд Российской Федерации, в своих решениях, касающихся социальных прав граждан, неоднократно отмечал, что гарантированный статьей 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации принцип равенства носит универсальный характер, оказывает регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений и выступает конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции Российской Федерации, но и прав, приобретаемых на основании закона. Соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации, означает помимо прочего запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях); при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении. Принцип равенства всех перед законом и судом, гарантируя одинаковые права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, не исключает при этом определенные фактические различия, а также необходимость их учета законодателем. Такие различия, однако, не могут быть произвольными, они должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 года N 4-П, от 27 апреля 2001 года N 7-П, от 3 июня 2004 года N 11-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2004 года N 82-О, от 15 мая 2007 года N 378-О-П).

То обстоятельство, что одни работники осуществляют свою педагогическую деятельность в государственных образовательных учреждениях для детей, а другие - в социальных государственных учреждениях для детей-инвалидов, причем и те, и другие учреждения находятся за пределами городов, не может являться тем объективным различием, которое давало бы основание республиканскому законодателю устанавливать различные меры социальной поддержки этим лицам, относящимся к одной профессиональной категории педагогических работников, которые проживают и работают за пределами городов и находятся в сходной ситуации.

Таким образом, регулирование, осуществленное законодателем Республики Карелия, не отвечает общеправовым принципам справедливости и соразмерности, нарушает конституционный принцип равенства, а потому не соответствует статьям 4 (часть 2), 16 (часть 2) и 19 Конституции Республики Карелия.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 3, 71, 72 (часть 1), 73, 78, 79, 80, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия постановил:

1. Признать не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 4 (часть 2), 16 (часть 2) и 19, правовые предписания абзаца 3 статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", содержащиеся в словах "в пределах социальных норм площади жилья, устанавливаемых Правительством Республики Карелия, и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации", в отношении педагогических работников государственных социальных учреждений Республики Карелия, имеющих право на указанную меру социальной поддержки в соответствии с пунктом 11 статьи 2 указанного Закона, работающих и проживающих за пределами городов и непосредственно осуществляющих социальную реабилитацию несовершеннолетних.

2. Согласно статье 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.

3. Согласно статье 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд Республики Карелия