Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 30 июня 2008 г. "По делу о проверке конституционности некоторых положений пункта 12 статьи 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" в связи с запросом прокурора Республики Карелия"

Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя В.В.Сухачевой, судей В.П.Наговицына, Е.М.Переплесниной, П.А.Союнена,

с участием сторон: представителя прокурора Республики Карелия - Л.Э.Спиридоновой, представителя Законодательного Собрания Республики Карелия - Н.А.Евстигнеевой, представителя Главы Республики Карелия - Л.М.Вороновой, -

руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 33, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений пункта 12 статьи 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение прокурора Республики Карелия.

Основанием для рассмотрения дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия некоторые положения пункта 12 статьи 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

Заслушав сообщение судьи-докладчика Е.М.Переплесниной, объяснения сторон, а также выступления гражданки Л.В.Исраиловой и приглашенных представителей: Отдела законодательства Республики Карелия Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Северо-Западному федеральному округу - Д.В.Горшкова, Министерства здравоохранения и социального развития Республики Карелия - М.В.Петинова, Министерства финансов Республики Карелия - Ю.В.Долгова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Закон Республики Карелия N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" принят Законодательным Собранием Республики Карелия 9 декабря 2004 года, подписан Главой Республики Карелия 17 декабря 2004 года, опубликован в газете "Карелия" 25 декабря 2004 года N 145, действует с последующими изменениями и дополнениями.

Согласно части 5 статьи 3 названного Закона социальная поддержка граждан, указанных в пункте 12 статьи 2 настоящего Закона, осуществляется в форме освобождения от оплаты жилой площади с отоплением и освещением независимо от вида жилищного фонда. К таким гражданам в соответствии с пунктом 12 статьи 2 данного Закона отнесены проживающие за пределами городов пенсионеры, проработавшие не менее десяти лет врачами, провизорами, медицинскими или фармацевтическими работниками со средним специальным образованием, социальными работниками учреждений социального обслуживания, непосредственно занимавшимися социальным обслуживанием населения, специалистами учреждений культуры, педагогическими работниками (за исключением педагогических работников образовательных учреждений) в государственных учреждениях и (или) муниципальных учреждениях, расположенных в сельской местности, поселках городского типа (в редакции Закона Республики Карелия от 5 мая 2008 года N 1189-ЗРК).

Прокурор Республики Карелия обратился с ходатайством в Конституционный Суд Республики Карелия в связи с обращением в прокуратуру Республики Карелия депутата представительного органа Кончезерского сельского поселения Исраиловой Людмилы Викторовны.

Прокурор Республики Карелия оспаривает правовые предписания пункта 12 статьи 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", содержащиеся в словах "государственных учреждениях и (или) муниципальных", полагая, что они не соответствуют Конституции Республики Карелия, как нарушающие равенство прав перешедших на пенсию специалистов одной профессиональной категории, осуществлявших в равных условиях (в сельской местности) в течение длительного времени (не менее десяти лет) одинаковую по характеру профессиональную деятельность, но заработавших необходимый стаж (или его часть) в учреждениях иных форм собственности, кроме государственной и муниципальной, например, в учреждениях общественных организаций (санатории "Кивач" и "Марциальные воды"), а потому лишенных права на получение указанной меры социальной поддержки.

Такое правовое регулирование, по мнению прокурора Республики Карелия, противоречит статье 19 (часть 2) Конституции Республики Карелия, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, и не согласуется с требованиями статьи 16 (части 1 и 2) Конституции Республики Карелия, в соответствии с которыми в Республике Карелия признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права в той мере, в какой не позволяют засчитывать в стаж работы, являющийся условием предоставления указанной меры социальной поддержки, периоды работы в сельской местности и поселках городского типа, которые имели место до 31 декабря 2004 года в учреждениях (предприятиях), не являвшихся государственными и (или) муниципальными учреждениями.

При вынесении настоящего постановления Конституционный Суд Республики Карелия рассматривает всех пенсионеров, работавших квалифицированными специалистами в сельской местности, указанных в пункте 12 статьи 2 данного республиканского Закона, как лиц одной категории.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются правовые предписания пункта 12 статьи 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", установившие возможность получения указанной меры социальной поддержки при условии осуществления лицами данной категории профессиональной деятельности только в государственных и (или) муниципальных учреждениях.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

2. В Республике Карелия жилищно-коммунальные льготы в сельской местности и рабочих поселках работающим квалифицированным специалистам предоставлялись на основании ранее действовавших союзных, федеральных и республиканских нормативных правовых актов и сохранялись за ними после выхода на пенсию.

Основанием для предоставления натуральной льготы в виде бесплатного пользования жильем с отоплением и освещением для перешедших на пенсию работников учреждений культуры, социальных работников, врачей, провизоров, медицинских и фармацевтических работников со средним специальным образованием и других специалистов, в частности, являлись: постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 5 июля 1968 года N 517 "О мерах по дальнейшему улучшению здравоохранения и развитию медицинской науки в стране"; постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 ноября 1977 года N 981 "О мерах по дальнейшему улучшению культурного обслуживания сельского населения"; разъяснение Госкомитета СССР по труду и Секретариата ВЦСПС от 14 мая 1979 года "О порядке применения подпункта "б" пункта 13 Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 ноября 1977 года N 981 "О мерах по дальнейшему улучшению культурного обслуживания сельского населения"; постановление Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года N 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности" и иные нормативные правовые акты.

С принятием федеральных законов от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", от 6 мая 2003 года N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг", от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" система социальных гарантий на федеральном уровне была пересмотрена с целью приведения системы социальной защиты граждан в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.

Ранее действовавшее правовое регулирование по предоставлению натуральных льгот в виде бесплатного жилья с отоплением и освещением для всех специалистов, работавших и проживающих в сельской местности, в том числе перешедших на пенсию (за исключением педагогических работников), отменено либо утратило силу.

В настоящее время на федеральном уровне нет действующих нормативных правовых актов, предусматривающих эту меру социальной поддержки лицам, указанным в пункте 12 части 2 рассматриваемого республиканского Закона.

3. Защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты "б", "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель в процессе реформирования системы социальной защиты граждан разграничил полномочия по предметам совместного ведения и предусмотрел конкретные формы участия в ней субъектов Российской Федерации. Часть полномочий по установлению мер социальной поддержки в отношении некоторых категорий граждан передана субъектам Российской Федерации Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ), а также Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Законодатель Республики Карелия в рамках собственных полномочий по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией вправе определять меру предоставляемой социальной поддержки, ее объем и круг льготополучателей. В Законе Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" законодатель осуществил регулирование рассматриваемых правоотношений в рамках этих полномочий, установив в части 5 статьи 3 меру социальной поддержки лиц, указанных в пункте 12 статьи 2, в форме освобождения от оплаты жилой площади с отоплением и освещением.

4. Действующая Конституция Российской Федерации закрепляет, что в Российской Федерации устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7 часть 2).

По своей правовой природе меры социальной поддержки являются составной частью социальной защиты, носят адресный характер и устанавливаются лишь для определенных групп лиц, нуждающихся в дополнительной поддержке со стороны государства. Отнесение тех или иных лиц к категории граждан, находящихся под особой защитой государства, является дискрецией законодателя.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации дифференциация прав граждан в части получения определенных мер социальной защиты со стороны государства не нарушает принцип конституционного равенства граждан, поскольку предусматривает различия в правовом регулировании применительно к субъектам права, подразделяемым на категории в зависимости от какой-либо объективной характеристики (постановление от 25 декабря 2007 года N 14-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений в главу 24 части 2 Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации").

В оспариваемой норме республиканского Закона такой объективной характеристикой, критерием для определения категории получателей особой меры социальной поддержки, является в том числе их работа в государственных и муниципальных учреждениях.

Закрепление в ранее действовавшей Конституции Российской Федерации (в редакции Закона Российской Федерации от 10 декабря 1992 года) многообразия форм собственности повлекло принятие федеральных законов, предусматривающих предоставление мер социальной поддержки гражданам отдельных категорий, с учетом формы собственности предприятий (учреждений), в которых они работали.

Так, например, статья 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1 (в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) предусматривала для работающих и проживающих в сельской местности врачей, провизоров, работников со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения право на бесплатное жилье с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статья 25 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения" предусматривала предоставление гарантий и льгот работникам государственной системы социальных служб, медицинским работникам государственной системы социальных служб, работникам учреждений социального обслуживания государственной системы социальных служб. Более того, часть 5 статьи 25 названного Закона предусматривал#, что гарантии и льготы работникам социальных служб иных форм собственности устанавливаются их учредителями самостоятельно на договорной основе.

Соответственно, и в статье 38 Закона Республики Карелия от 28 февраля 1997 года N 177-ЗРК "Об охране здоровья граждан и медико-социальной помощи на территории Республики Карелия" было предусмотрено право на бесплатное жилье с отоплением и освещением для работающих и проживающих в сельской местности врачей, провизоров, работников со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственного и муниципального здравоохранения в соответствии с действующим законодательством.

Данный принцип ответственности собственника предприятия (учреждения) за социальную поддержку своих работников соответственно содержится и в оспариваемом правовом предписании республиканского Закона.

5. До преобразований экономической системы государства вся собственность на средства производства объявлялась социалистической.

Так, согласно Конституциям СССР 1977 года и РСФСР 1978 года основу экономической системы государства составляла социалистическая собственность в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности. Имущество профсоюзных и иных общественных организаций также являлось социалистической собственностью.

Закон РСФСР от 24 декабря 1990 года N 443-1 "О собственности в РСФСР" (утратил силу с принятием Федерального закона от 30 ноября 1994 года N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации") впервые предусмотрел возможность нахождения имущества в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций), признав, что объектами права собственности могут быть предприятия, имущественные комплексы, земельные участки, здания, сооружения, другое имущество производственного, потребительского, социального, культурного и иного назначения. В последующем организационно-правовые основы преобразования отношений собственности на средства производства в Российской Федерации путем приватизации или реорганизации государственных и муниципальных предприятий в целях создания эффективной, социально ориентированной рыночной экономики устанавливались Законом Российской Федерации от 3 июля 1991 года N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 сентября 1991 года N 1692-1 "О собственности общесоюзных и межреспубликанских общественных организаций и фондов на территории РСФСР", Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" и другими нормативными правовыми актами.

В Республике Карелия эти отношения регулировались Законом Республики Карелия от 21 ноября 1991 года N XII-10/246 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Республике Карелия", постановлением Верховного Совета Республики Карелия от 17 марта 1994 года N 24/646 "О республиканской программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Республике Карелия", другими правовыми актами.

Анализ федерального и республиканского законодательства позволяет сделать вывод, что и после 1990 года указанные учреждения до их преобразования в иную форму собственности продолжали функционировать в рамках прежних организационно-правовых форм.

Специалисты, работавшие в сельской местности в учреждениях культуры, образования, здравоохранения и социальной защиты в период, когда вся собственность на средства производства была социалистической (государственной), в равной мере обеспечивались жилищно-коммунальными льготами, предоставляемыми государством с целью привлечения квалифицированных специалистов в сельскую местность.

Следовательно, проживающим за пределами городов, перешедшим на пенсию врачам, провизорам, медицинским и фармацевтическим работникам со средним специальным образованием, социальным работникам учреждений социального обслуживания, непосредственно занимавшимся социальным обслуживанием населения, специалистам учреждений культуры, педагогическим работникам (за исключением педагогических работников образовательных учреждений), которые заработали для получения рассматриваемой льготы стаж (или его часть) в сельской местности, поселках городского типа в учреждениях социалистической формы собственности до преобразования их в результате приватизации или реорганизации в учреждения иной формы собственности, этот стаж (его часть) должен учитываться при решении вопроса о предоставлении данной меры социальной поддержки в порядке и на условиях, предусмотренных пунктом 12 статьи 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия". Такое применение права будет соответствовать конституционным принципам справедливости, равенства, а также стабильности и гарантированности социальных прав.

Таким образом, оспариваемые правовые предписания пункта 12 статьи 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" приняты в пределах полномочий Республики Карелия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не нарушают конституционного равенства граждан, согласуются с федеральным законодательством, не противоречат Конституции Республики Карелия и подлежат применению в соответствии с вышеизложенной правовой позицией.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 33, 71-75 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Республики Карелия положения пункта 12 статьи 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", содержащиеся в словах "государственных учреждениях и (или) муниципальных".

2. Положения пункта 12 статьи 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" подлежат применению с учетом конституционно-правового смысла, выявленного Конституционным Судом Республики Карелия в пункте 5 мотивировочной части настоящего постановления, всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и должностными лицами в силу части 1 статьи 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

3. Согласно части 1 статьи 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения, не требует подтверждения иными органами или лицами и не может быть пересмотрено иным судом.

4. Согласно статье 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и в официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд Республики Карелия