Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 5 июля 2010 г. по делу N А43-44367/2009 Оспариваемый нормативный акт об обязательности компенсации расходов за социальную, транспортную и инженерную инфраструктуру при заключении инвестиционного соглашения не нарушает действующее законодательство, в связи с чем основания для признании его недействительным отсутствуют

Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа
от 5 июля 2010 г. по делу N А43-44367/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июня 2010 года.

В полном объеме постановление изготовлено 05 июля 2010 года.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Тютина Д.В.,

судей Бердникова О.Е., Забурдаевой И.Л.

при участии представителей от заявителя: Валитова М.А., доверенность от 12.01.2010 N 02/56, Камильской Л.А., доверенность от 17.03.2010 N 02/2634,

от заинтересованного лица: Бисиной П.С., доверенность от 11.01.2010 N 13, Преподобной Н.А., доверенность от 01.02.2010 N 21,

от третьего лица: Преподобной Н.А., доверенность от 11.05.2010 N 81,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя - Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 28.04.2010, принятое судьями Сандовой Е.М., Ивановым А.В., Мустафаевым Г.И., по делу N А43-44367/2009 по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области к Правительству Нижегородской области о признании недействующими нормативных актов, третьи лица - Министерство строительства Нижегородской области, Министерство инвестиционной политики Нижегородской области, и установил:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействующими пункта 4.2 постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 N 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13.12.2005 N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" (далее - Постановление от 15.02.2006 N 46), пунктов 2.1.4, 2.1.8, 2.1.10, 2.2.4, 2.2.7, 2.2.9, 2.1.10 утвержденного им Порядка и утвержденную распоряжением Правительства Нижегородской области от 01.09.2006 N 676-р Временную методику расчета компенсации затрат за существующую социальную, транспортную и инженерную инфраструктуру в части возложения на застройщика при предоставлении последнему земельного участка под строительство обязанности по уплате в бюджет Нижегородской области компенсации за существующую транспортную, социальную и инженерную инфраструктуру, как противоречащие статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции N 135-ФЗ).

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство строительства Нижегородской области и Министерство инвестиционной политики Нижегородской области.

Решением суда первой инстанции от 28.04.2010 в удовлетворении заявленных Управлением требований отказано.

Не согласившись с решением Арбитражного суда Нижегородской области, антимонопольный орган обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить его и принять новое решение, которым заявленное требование удовлетворить.

По мнению Управления, выводы суда основаны на неправильном толковании норм материального права, а именно: статей 9 и 10 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции N 135-ФЗ, статей 1, 421, 423 ГК РФ, подпункта "д" пункта 2 статьи 21 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), статьи 48 Закона Нижегородской области от 08.05.2003 N 31-З "Об осуществлении права государственной собственности Нижегородской области", постановления Правительства Нижегородской области от 24.09.2008 N 406 "Об утверждении областной целевой программы "Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2009 год". Кроме того, по мнению антимонопольного органа, суд не учел подпункт 5 пункта 3 статьи 41 Устава Нижегородской области от 30.12.2005 N 219-З, пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства"; суд не применил подлежащие применению: статью 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статью 3, часть 1 статьи 21, статьи 26.2, 26.3, 26.10, 26.11 и 26.15 Федерального закона N 184-ФЗ, пункт 5 статьи 1, статьи 3, 4 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 N 192-З "О регулировании земельных отношений", Закон Нижегородской области от 14.11.2008 N 153-З "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов".

Антимонопольный орган полагает, что оспариваемые акты нарушают права и законные интересы застройщиков, поскольку создают препятствия, а также представляют угрозу создания препятствий для хозяйствующих субъектов в реализации их прав и законных интересов на рынке строительства в Нижегородской области: застройщик заинтересован в заключении договора аренды земельного участка, а не инвестиционного соглашения и не обязан компенсировать Правительству Нижегородской области затраты на создание инфраструктуры, не используемой застройщиками; размер сумм, взимаемых в качестве компенсации, не является обоснованным.

Подробно доводы антимонопольного органа изложены в кассационной жалобе от 27.05.2010 N 02/5465 и поддержаны его представителями в судебном заседании.

Правительство Нижегородской области и Министерство инвестиционной политики Нижегородской области считают обжалуемый судебный акт законным и обоснованным, их позиция подробно изложена в отзыве на кассационную жалобу от 24.06.2010 и поддержана представителями в судебном заседании.

Министерство строительства Нижегородской области отзыв на кассационную жалобу не представило; надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, явку представителя в судебное заседание не обеспечило.

Законность решения Арбитражного суда Нижегородской области проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 АПК РФ.

Правительство Нижегородской области приняло Постановление от 15.02.2006 N 46 в целях реализации положений земельного и градостроительного законодательства, а также в целях создания благоприятных условий для привлечения инвестиций в Нижегородскую область.

Согласно пункту 4.2 данного Постановления Министерство инвестиционной политики Нижегородской области должно утвердить:

- в срок до 01.03.2006 проект нормативного правового акта, определяющего методику расчета долевого вклада за использование инфраструктуры при предоставлении земельного участка для строительства и реконструкции, в том числе для осуществления жилищного строительства;

- проекты соглашений о взаимодействии Правительства Нижегородской области с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти на территории Нижегородской области, участвующими в инвестиционном процессе, а также организациями, обеспечивающими выдачу технических условий подключения;

- в срок до 01.04.2007 типовой проект соглашения о взаимодействии при реализации инвестиционной политики Нижегородской области между Правительством Нижегородской области и органами местного самоуправления в отношении земельных участков, право государственной собственности на которые не разграничено.

Постановлением от 15.02.2006 N 46 утвержден Порядок взаимодействия при предоставлении земельных участков для строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещении временных объектов в рамках реализации инвестиционных проектов (далее - Порядок).

Распоряжением от 01.09.2006 N 676-р Правительство Нижегородской области утвердило Временную методику расчета компенсации затрат за социальную, транспортную и инженерную инфраструктуру (далее - Временная методика).

Посчитав, что пункт 4.2 Постановления от 15.02.2006 N 46, пункты 2.1.4, 2.1.8, 2.1.10, 2.2.4, 2.2.7, 2.2.9, 2.1.10 Порядка, а также Временная методика в части возложения на застройщика при предоставлении последнему земельного участка под строительство обязанности по уплате в бюджет Нижегородской области компенсации за существующую транспортную, социальную и инженерную инфраструктуру не соответствуют требованиям Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации; возлагают на застройщиков необоснованные расходы, ущемляют их интересы в сфере предпринимательской деятельности, антимонопольный орган обратился в Арбитражный суд Нижегородской области о признании их недействующими.

Руководствуясь статьями 72, 76 Конституции Российской Федерации, статьями 128, 130, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 4, 46.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьями 9, 10, 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 17 статьи 4, частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции N 135-ФЗ, статьями 21, 21.3, 26.2, 26.3, 26.15 Федерального закона N 184-ФЗ, статьей 48 Закона Нижегородской области от 08.05.2003 N 31-З "Об осуществлении права государственной собственности Нижегородской области", приняв во внимание пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", суд пришел к выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемых нормативных актов Правительства Нижегородской области недействующими.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся в том числе вопросы владения, пользования и распоряжения землей.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 20 Федерального закона N 184-ФЗ).

В пунктах 1 и 2 статьи 21 Федерального закона N 184-ФЗ установлено, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения и экологии; управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации.

По вопросам, указанным в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (пункт 3.1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ).

Из системного толкования изложенных норм, а также подпунктов 29, 42, 42.1, 56, 61 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ следует, что они применимы при организации и осуществлении инвестиционных проектов, связанных с градостроительной деятельностью, с осуществлением государственного контроля и надзора в области строительства жилых домов и иных объектов недвижимости, в области охраны окружающей среды, за использованием и сохранностью жилищного фонда.

При таких обстоятельствах суд пришел к обоснованным выводам, что мнение антимонопольного органа о необходимости специального и однозначного разрешения федерального законодателя, является ошибочным; осуществленное Правительством Нижегородской области, как органом власти субъекта Российской Федерации, правовое регулирование, выраженное в принятии пункта 4.2 Постановления от 15.02.2006 N 46: "разработать в срок до 01.03.2006 проект нормативного правового акта, определяющего методику расчета долевого вклада за использование инфраструктуры при предоставлении земельного участка для строительства и реконструкции, в том числе для осуществления жилищного строительства", пунктов 2.1.4, 2.1.8, 2.1.10, 2.2.4, 2.2.7, 2.2.9 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам урегулирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещении временных объектов, касающихся подготовки проекта инвестиционного соглашения, порядка подачи заявки, обязательности расчета компенсации расходов за социальную, транспортную и инженерную инфраструктуру, не нарушает действующее законодательство.

В Законе Нижегородской области от 08.05.2003 N 31-З "Об осуществлении права государственной собственности Нижегородской области" установлен принцип возмездности использования имущества области. Исчерпывающий перечень случаев пользования имуществом на безвозмездной основе установлен в статье 48 данного Закона; застройщики, за исключением государственных предприятий области, муниципальных предприятий, акционерных обществ с долей Нижегородской области в уставном капитале не менее 21 процента, в него не входят.

Анализируя Временную методику, суд установил, что она предусматривает порядок определения и возмещения затрат застройщиков, порядок определения затрат областного бюджета на создание инфраструктуры (платы за использование имущества), подлежащих возмещению застройщиком при строительстве (реконструкции) конкретного объекта в определенном месте; при этом величина зависит от местонахождения участка, от проектной стоимости строительства и иных характеристик.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под инженерной, транспортной и социальной инфраструктурой понимается комплекс сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования, а также объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, обеспечивающий устойчивое развитие и функционирование поселений и межселенных территорий.

Затраты Правительства на создание указанного имущества, используемого при застройке конкретного земельного участка, и, соответственно, подлежащие компенсации со стороны застройщика, определяются на основании Сборника укрупненных показателей затрат по застройке, инженерному оборудованию, благоустройству и озеленению городов различной величины и народнохозяйственного профиля для всех природно-климатических зон, утвержденного приказом Госкомархитектуры при Госстрое СССР от 25.04.1984 N 123 и Сборника укрупненных показателей затрат по затратам на освоение территории, утвержденного письмом Госстроя от 06.09.1990 N 14-д.

Согласно пункту 1.1 раздела 4 Временной методики в случае отсутствия внеквартального инженерного обеспечения и самостоятельного инженерного обустройства земельного участка инвестором размер компенсации уменьшается на сумму затраченных средств.

В соответствии со статьей 192 АПК РФ государственные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2).

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (часть 4).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка и имеется в виду: " часть 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"

Согласно пункту 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции N 135-ФЗ установлен запрет для федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов, органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации на принятие актов и (или) осуществление действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещается:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

В пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции N 135-ФЗ определены признаки ограничения конкуренции: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Суд установил, что обжалуемые нормативные акты Правительства Нижегородской области опубликованы в официальном источнике публикации актов Правительства Нижегородской области - в газете "Нижегородские новости". Все потенциальные застройщики находятся в равных условиях, заранее имеют возможность подсчитать стоимость планируемого ими строительства и, соответственно, определить свои возможности на участие в том или ином инвестиционном проекте.

В соответствии со статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора.

Суд пришел к выводу: застройщикам заранее известно, что предоставление земельного участка под строительство, реконструкцию связано с компенсацией затрат за инфраструктуру, следовательно, застройщик самостоятельно, без ограничений принимает решение о необходимости участия в инвестициях в экономику Нижегородской области (получение земельного участка, строительство, реконструкцию), заключает с Правительством Нижегородской области Инвестиционное соглашение, ибо эти вопросы, как следует из содержания обжалуемых актов, связаны между собой (пункты 1.3, 2.1.2 Порядка), в противном случае, не приняв указанного решения, застройщик не заключает с Правительством области никакого соглашения, следовательно, оспариваемые акты не противоречат статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Полно и всесторонне исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к выводам, что оспариваемые нормативные акты не могут быть признаны как нарушающие часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции N 135-ФЗ; они вынесены в полном соответствии со статьей 72, частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, статьей 5, пунктами "д", "з" статьи 21, статьей 26.11, статьями 26.12, 26.13, 26.14, подпунктом "г" пункта 1 статьи 26.15 Федерального закона Российской Федерации "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", с Законом Нижегородской области "Об осуществлении права государственной собственности Нижегородской области", статьями 4, 41 Устава Нижегородской области; оспариваемыми нормативными актами градостроительное и земельное законодательство не нарушено.

Выводы суда основаны на материалах дела и не противоречат им.

При таких обстоятельствах Арбитражный суд Нижегородской области пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемых нормативных актов Правительства Нижегородской области недействующими, поскольку данные нормативные акты вынесены в соответствии с земельным, градостроительным, гражданским законодательством и не нарушают права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности.

Доводы Управления, приведенные в кассационной жалобе, признаются судом кассационной инстанции несостоятельными.

Арбитражный суд Нижегородской области правильно применил нормы материального права, не допустил нарушений норм процессуального права, перечисленных в части 4 статьи 288 АПК РФ и являющихся в любом случае основаниями для отмены судебного акта, следовательно, кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 28.04.2010 по делу N А43-44367/2009 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий Судьи

Д.В. Тютин О.Е. Бердников

И.Л. Забурдаева