Решение Благовещенского городского суда от 9 июля 2014 г. по делу N 2-6861/14 (ключевые темы: дошкольные образовательные учреждения - родительская плата - дошкольное образование - уход за ребенком - законные представители) (извлечение)

Решение Благовещенского городского суда
от 9 июля 2014 г.
(извлечение)

Дело N 2-6861/14

Благовещенский городской суд Амурской области в составе:

председательствующего судьи Емшанова И.С.,

при секретаре Степаненко Т.С.,

с участием помощника прокурора города Благовещенска Мурысиной О.А., представителя администрации города Благовещенска Воробьевой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора города Благовещенска о признании недействующим в части Положения о порядке установления, поступления и расходования платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, утвержденного постановлением администрации города Благовещенска от 18 февраля 2014 года N 875,

установил:

Прокурор города Благовещенска обратился в суд с настоящим заявлением в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса РФ, в обоснование которого указал, что прокуратурой города проведена проверка по обращению депутата Законодательного Собрания Амурской области Кобызова Р.А. о проверке законности постановления администрации города Благовещенска от 18 февраля 2014 года N 875 "Об утверждении Положения о порядке установления, поступления и расходования платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях" (далее - Постановление от 18 февраля 2014 N 875). Установлено следующее.

Федеральным законом от 29 декабря 2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" разграничены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предусмотрено право учредителя дошкольного учреждения устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми (далее - родительская плата).

В соответствии со ст. 65 ФЗ N 273-ФЗ дошкольные образовательные организации осуществляют присмотр и уход за детьми. За присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей), и ее размер, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. Учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке. Не допускается включение расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества государственных и муниципальных образовательных организаций, реализующих образовательную программу дошкольного образования, в родительскую плату за присмотр и уход за ребенком в таких организациях.

Функции и полномочия учредителя дошкольных образовательных учреждений города Благовещенска осуществляются администрацией города Благовещенска в лице управления образования администрации города.

Постановлением администрации города Благовещенска от 18 февраля 2014 года N 875 утверждено Положение о порядке установления, поступления и расходования платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, опубликованное в газете "Благовещенск", N 7, 21 - 27 февраля 2014 года (далее - Положение).

В соответствии с п. 1.2 Положение направлено на обеспечение экономически обоснованного распределения затрат между родителями (законными представителями) воспитанников и бюджетом муниципального образования город Благовещенск на присмотр и уход за детьми в дошкольных учреждениях с учетом реализации конституционных гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования.

Пунктом 2.5 Положения установлено, что в перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы, включаются: оплата труда работников по организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования в части присмотра и ухода за воспитанниками (помощник воспитателя, младший воспитатель, шеф-повар, повар, кухонный рабочий, кладовщик, кастелянша, рабочий по стирке и ремонту белья, швея и пр.).

Включение при установлении родительской платы затрат на оплату труда и начисления на оплату труда помощников воспитателей и младших воспитателей в расчет родительской платы является необоснованным.

Так, приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26 августа 2010 N 761н (далее - приказ) утвержден Единый квалификационный справочник (далее - ЕКС) должностей руководителей, специалистов и служащих.

Согласно п. 1 приказа ЕКС предназначен для решения вопросов, связанных с регулированием трудовых отношений, обеспечением эффективной системы управления персоналом образовательных учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Квалификационные характеристики применяются в качестве нормативных документов или служат основой для разработки должностных инструкций, содержащих конкретный перечень должностных обязанностей работников, с учетом особенностей организации труда и управления, а также прав, ответственности и компетентности работников.

Согласно разделу IV приказа помощники воспитателя, младшие воспитатели отнесены к категории учебно-вспомогательного персонала, к должностным обязанностям которых относится участие в планировании и организации жизнедеятельности воспитанников, в проведении занятий, организуемых воспитателем.

Согласно постановлению Минтруда от 21 апреля 1993 года N 88 "Об утверждении нормативов по определению численности персонала, занятого обслуживанием дошкольных учреждений" должностные обязанности помощника воспитателя отнесены к воспитательно-педагогической деятельности.

В силу ст. 1, 3 Закона Амурской области от 11 октября 2013 года N 255-ОЗ "О дошкольном, начальном общем, основном общем, среднем общем и дополнительном образовании в Амурской области" в целях обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях бюджетам муниципальных районов и городских округов (далее - бюджеты муниципальных образований) предоставляется иной межбюджетный трансферт на: оплату труда педагогических работников; оплату труда руководителей и иных работников; материальные затраты, включая приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, дополнительное профессиональное образование педагогических работников по профилю педагогической деятельности (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

Согласно ч. 6 ст. 7 ФЗ 273-ФЗ федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, является министерство образования и науки Российской Федерации.

В соответствии с Положением о министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 июня 2013 N 466, министерство осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, в сфере воспитания, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся образовательных организаций.

Министерство образования и науки Российской Федерации в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право давать разъяснения юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесенным к сфере деятельности министерства, принимать нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в сфере образования.

В соответствии с частью 6 статьи 7 Закона об образовании Департаментом государственной политики в сфере общего образования Минобрнауки России разработаны методические рекомендации по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования (письмо Минобрнауки от 1 октября 2013 года N 08-1408), согласно которым оплата труда учебно-вспомогательного персонала, в том числе младших воспитателей, помощников воспитателей, должна быть обеспечена за счет бюджета субъекта Российской Федерации.

С учетом изложенного, расходы на оплату труда и начисления на оплату труда учебно-вспомогательного персонала (помощников воспитателей, младших воспитателей) не должны быть включены в перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы.

Кроме того, в силу требований ч. 2 ст. 53 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" в случае приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования изданию распорядительного акта о приеме лица на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, предшествует заключение договора об образовании.

Согласно ч. 2 ст. 779 Гражданского кодекса Российской Федерации к договорам оказания услуг по обучению применяются правила ч. 1 настоящей статьи, в соответствии с которой по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги.

Согласно ст. 781 Гражданского кодекса Российской Федерации заказчик обязан оплатить оказанные ему услуги в сроки и в порядке, которые указаны в договоре возмездного оказания услуг. В случае невозможности исполнения, возникшей по вине заказчика, услуги подлежат оплате в полном объеме, если иное не предусмотрено законом или договором возмездного оказания услуг. В случае, когда невозможность исполнения возникла по обстоятельствам, за которые ни одна из сторон не отвечает, заказчик возмещает исполнителю фактически понесенные им расходы, если иное не предусмотрено законом или договором возмездного оказания услуг.

Исходя из требований указанного законодательства возможность требования оплаты за непредоставленные или неполученные фактически услуги связана не только с виной заказчика, но и с виной исполнителя, либо с обстоятельствами, не зависящими от воли сторон.

Пунктом 2.4. Положения определены случаи, когда оплата за посещение дошкольного образовательного учреждения не взимается, а именно: болезнь ребенка (согласно представленной медицинской справке); карантин; санаторно-курортное лечение; время нахождения ребенка на домашнем режиме (согласно представленной медицинской справке), но не более 2 недель; отпуск родителей (законных представителей); отсутствие ребенка по причине болезни родителя (законного представителя), подтвержденного справкой медицинского учреждения, и учебного отпуска родителей (законных представителей) (согласно представленной справке - вызову учебного заведения, имеющего государственную аккредитацию); закрытие дошкольного образовательного учреждения на ремонтные и (или) аварийные работы (согласно приказу Учреждения).

Приведение в указанном пункте Положения причин, которые являются уважительными, и установление обязанности доказывания этих причин путем предоставления определенных в Положении документов, нарушает права заказчика услуги и ставит его в неравное положение с другой стороной договора. Вопрос о том, в какой части подлежит возмещению родительская плата за дни, в которые ребенок не посещал детское дошкольное учреждение, должен решаться применительно к указанным выше положениям закона в каждой ситуации индивидуально по согласованию между исполнителем услуги и заказчиком. При разрешении указанной ситуации будет решаться вопрос о понесенных фактических расходах на содержание ребенка и степени вины обоих сторон.

Таким образом, п. 2.4. Положения противоречит положениям Гражданского кодекса РФ о возмездном оказании услуги и внесении платы за фактические принятые услуги с учетом поведения обеих сторон договора об оказании услуги.

Кроме того, ФЗ N 273-ФЗ не предусмотрена обязанность родителей оплачивать родительскую плату вне зависимости от посещения ребенком дошкольного образовательного учреждения.

Изложенное свидетельствует о принятии администрацией города Благовещенска постановления 18 февраля 2014 года N 875 "Об утверждении Положения о порядке установления, поступления и расходования родительской платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях".

Несоблюдение требований действующего законодательства нарушает права и законные интересы воспитанников дошкольных образовательных учреждений на образование.

На основании изложенного прокурор просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента издания пункты 2.4 и 2.5 Положения о порядке установления, поступления и расходования платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, утвержденного постановлением администрации города Благовещенска от 18 февраля 2014 года N 875.

В судебном заседании помощник прокурора города Благовещенска настаивала на заявлении, требования прокурора города дополнила доводами о том, что отношения в области защиты прав потребителей регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Право потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей обеспечивается посредством включения соответствующих требований в федеральные государственные образовательные стандарты и образовательные программы, а также посредством организации системы информации потребителей об их правах и о необходимых действиях по защите этих прав.

В соответствии с абз. 1 ст. 37 Закона РФ от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей" установлен порядок и форма оплаты выполненной работы (оказанной услуги), согласно которому потребитель обязан оплатить оказанные ему услуги в порядке и в сроки, которые установлены договором с исполнителем.

Таким образом, действующее законодательство предусматривает возможность оплаты только оказанных потребителю услуг вне зависимости уважительности и неуважительности причин посещения дошкольного образовательного учреждения.

Представитель администрации города Благовещенска возражала относительно заявленных требований, суду указала, что нормативный правовой акт в оспариваемой части соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В обоснование своих возражений указала, что согласно разделу IV Единого квалификационного справочника, утвержденного приказом Министерстве, здравоохранения и социального развития РФ от 26 августа 2010 года N 761н, должности помощника воспитателя, младшего воспитателя отнесены к категории учебно-вспомогательного персонала.

Согласно разделу II Методических рекомендаций по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (письмо Минобрнауки России от 1 октября 2013 года N 08-1408), за счет бюджета субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена оплата труда учебно-вспомогательного персонала, в том числе младших воспитателей, помощников воспитателей и иных категорий работников, осуществляющих в соответствии с Федеральным государственным образовательным стандартом дошкольного образования, реализацию программы дошкольного образования. Вместе с тем, указанный акт носит рекомендательный характер, направлен на оказание методической поддержки органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации полномочий по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования и не устанавливает обязательства органов местного самоуправления.

Статьями 1, 3 Закона Амурской области от 11 октября 2013 года N 255-ОЗ "О дошкольном, начальном общем, основном общем, среднем общем и дополнительном образовании в Амурской области" на оплату труда педагогических работников, оплату труда руководителей и иных работников предусмотрены иные межбюджетные трансферты. Постановлением Правительства Амурской области от 31 декабря 2013 года N 723 утверждены нормативы финансирования, коэффициентов, используемых при расчете объема межбюджетных трансфертов на 2014 год и плановый период 2015 - 2016 годов. Однако размер предоставляемых трансфертов не позволяет обеспечить оплату труда учебно-вспомогательного персонала, в том числе помощников воспитателя и младших воспитателей.

Кроме того, в соответствии с п. 34 ст. 2 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" под присмотром и уходом за детьми понимается комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня.

Согласно п. 2.3.1 нормативов по определению численности персонала, занятого обслуживанием дошкольных учреждений, утвержденных постановлением Минтруда от 21 апреля 1993 года N 88, в состав работ помощника воспитателя включены: подготовка и организация занятии; создание обстановки эмоционального комфорта, осуществление воспитательных функций в процессе проведения с детьми занятий, оздоровительных мероприятий, приобщение детей к труду, привитие им санитарно- гигиенических навыков; участие в создании безопасной развивающей среды, соответствующей психологическим, гигиеническим и педагогическим требованиям; обеспечение санитарного состояния помещений, оборудования, инвентаря; охрана и укрепление здоровья детей, присмотр и уход за ними: сопровождение на прогулки, одевание, раздевание, умывание, закаливание, кормление, купание, укладывание детей в постель под руководством воспитателя, просушивание одежды детей; смена белья, одежды, мытье и уборка посуды, помещения; получение и доставка пищи из пищеблока в группу.

С учетом изложенного включение затрат на оплату труда и начислений на оплату труда помощников воспитателей и младших воспитателей в расчет родительской платы за присмотр и уход за детьми является правомерным. Исключение из перечня затрат, учитываемых при установлении родительской платы, расходов на оплату труда учебно-вспомогательного персонала (помощников воспитателей, младших воспитателей), возможно только в случае пересмотра Правительством Амурской области нормативов финансирования оплаты труда указанных работников.

В части доводов о несоответствии п. 2.4 Положения положениям Гражданского кодекса Российской Федерации о возмездном оказании услуги и внесении платы за фактически принятые услуги с учетом поведения сторон договора об оказании услуги, а также отсутствия обязанности родителей по внесению платы вне зависимости от посещения ребенком дошкольного образовательного учреждения представитель администрации города Благовещенска пояснила следующее.

В соответствии с ч. 2 ст. 53 Федерального закона N 273-ФЗ в случае приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования или за счет средств физических и (или) юридических лиц изданию распорядительного акта о приеме лица на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, предшествует заключение договора об образовании.

По смыслу ст. 779 Гражданского кодекса Российской Федерации к договорам об образовании применяются положения о возмездном оказании услуг, установленные гражданским законодательством.

Согласно ст. 781 ГК РФ заказчик обязан оплатить оказанные ему услуги в сроки и в порядке, которые указаны в договоре возмездного оказания услуг. В случае невозможности исполнения, возникшей по вине заказчика, услуги подлежат оплате в полном объеме, если иное не предусмотрено законом или договором. В случае, когда невозможность исполнения возникла по обстоятельствам, за которые ни одна из сторон не отвечает, заказчик возмещает исполнителю фактически понесенные им расходы, если иное не предусмотрено законом или договором возмездного оказания услуг.

Таким образом, исходя из вышеуказанных законоположений, предусмотрена обязанность родителей, являющихся заказчиками, оплачивать родительскую плату вне зависимости от посещения ребенком дошкольного образовательного учреждения по причинам, возникшим не по вине учреждения - исполнителя. Отсутствие прямого регулирования Федеральным законом от 273-ФЗ обязанности родителей по оплате родительской платы вне зависимости от посещения ребенком учреждения, не свидетельствует об отсутствии обязанности как таковой, поскольку данные отношения урегулированы гражданским законодательством.

Пунктом 2.4 Положения определены случаи, когда оплата за посещение дошкольного образовательного учреждения не взимается. Данная норма согласуется с ч. 2 ст. 65 Федерального закона N 273-ФЗ, которой установлено, что учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке.

Более того, пункт 2.4 Положения предусматривает случаи, когда невозможность исполнения услуг возникла по обстоятельствам, за которые ни одна из сторон не отвечает, но при этом заказчик вообще освобождается от оплаты, в том числе фактически понесенных исполнителем расходов, если предоставит исполнителю подтверждающие документы.

Таким образом, пункт 2.4 Положения улучшает положение родителей (законных представителей) ребенка по сравнению с требованиями ст. 781 ГК РФ, так как устанавливает возможность освобождения от оплаты фактически понесенных исполнителем расходов.

В связи с изложенным представитель полагала, что оснований для удовлетворения заявления прокурора города Благовещенска не имеется.

Выслушав участвующих в деле лиц, изучив имеющиеся материалы, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2).

Данная статья находится в неразрывном системном единстве со статьями 17 (часть 2), 18, 21 и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в силу которых государство, реализуя утверждаемый Конституцией Российской Федерации приоритет личности и ее прав, обязано охранять достоинство личности во всех сферах, а гражданин вправе защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, из чего следует, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а его нормативное содержание включает право обжалования принятых органами государственной власти, должностными лицами решений, причем такое обжалование может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка.

Конкретизируя приведенные положения Конституции Российской Федерации, часть первая статьи 251 ГПК РФ закрепляет право граждан, организаций, а также прокурора в пределах его компетенции на обращение в суд с заявлением о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с частью 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.

В ходе судебного разбирательства по настоящему делу установлено, что постановлением администрации города Благовещенска от 18 февраля 2014 года N 875 утверждено Положение о порядке установления, поступления и расходования платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях (далее - Положение).

Данный нормативный правовой акт опубликован в официальном периодическом печатном издании - газете "Благовещенск" (выпуск N 7, 21 - 27 февраля 2014 года) и вступил в силу с 1 марта 2014 года.

В рамках настоящего дела прокурор города Благовещенска оспаривает и просит признать недействующими пункты 2.4 и 2.5 Положения.

Как следует из содержания оспариваемых норм, в пункте 2.4 Положения закреплены случаи, при которых плата родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях не взимается:

1) за период болезни ребенка (согласно представленной медицинской справке);

2) за период закрытия дошкольного образовательного учреждения по причине карантина;

3) за период нахождения на санаторно-курортном лечении (согласно представленной медицинской справке);

4) за время нахождения ребенка на домашнем режиме (согласно представленной медицинской справке), но не более 2 недель;

5) за период отпуска родителей (законных представителей) на основании их заявления о непосещении ребенком дошкольного образовательного учреждения;

6) за период отсутствия ребенка по причине болезни родителя (законного представителя), подтвержденного справкой медицинского учреждения, и учебного отпуска родителей (законных представителей) (согласно представленной справке-вызову учебного заведения, имеющего государственную аккредитацию);

7) за период закрытия дошкольного образовательного учреждения на ремонтные и (или) аварийные работы (согласно приказу Учреждения).

Пунктом 2.5 Положения определен перечень затрат, которые подлежат возмещению за счет родительской платы и учитываются при ее установлении:

- оплата труда работников по организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования в части присмотра и ухода за воспитанниками (помощник воспитателя, младший воспитатель, шеф-повар, повар, кухонный рабочий, кладовщик, кастелянша, рабочий по стирке и ремонту белья, швея и пр.);

- расходы на питание, средства личной гигиены (моющие средства, дезинфицирующие средства);

- расходы на оказание услуг, связанных с присмотром и уходом за детьми дошкольного возраста.

По мнению прокурора города, установление в пункте 2.4 Положения случаев, при которых родительская плата не взимается, противоречит имеющим большую юридическую силу положениям Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре возмездного оказания услуг (пункт 2 статьи 779 и статья 781) и Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей" (абзац первый статьи 37), которые предусматривают возможность оплаты только оказанных потребителю услуг и не предполагают при этом учет фактора уважительности (неуважительности) непользования услугой.

Включение в пункт 2.5 Положения, предусматривающего затраты, возмещаемые за счет родительской платы, оплаты труда помощника воспитателя и младшего воспитателя не соответствует требованиям вышестоящего законодательства, поскольку согласно Единому квалификационному справочнику должностей руководителей, специалистов и служащих (раздел "Квалификационные характеристики должностей работников образования"), утвержденному Приказом Минздравсоцразвития РФ от 26 августа 2010 N 761н, и Нормативам по определению численности персонала, занятого обслуживанием дошкольных учреждений (ясли, ясли-сады, детские сады), утвержденным Постановлением Минтруда РФ от 21 апреля 1993 года N 88, должности помощника воспитателя и младшего воспитателя отнесены к категории учебно-вспомогательного персонала, должностные обязанности которых составляют воспитательно-педагогическую деятельность.

Исходя из Методических рекомендаций по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (письмо Минобрнауки России от 1 октября 2013 года N 08-1408), оплата труда учебно-вспомогательного персонала, в том числе младших воспитателей, помощников воспитателей и иных категорий работников, должна быть обеспечена за счет субъекта Российской Федерации.

При исследовании содержания Положения усматривается, что данный правовой акт носит характер нормативного и содержит его сущностные признаки, закрепленные пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", в связи с чем суд полагает, что заявление прокурора города Благовещенска может быть рассмотрено по правилам главы 24 ГПК РФ.

В соответствии с пунктом 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций.

В силу части 2 статьи 65 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей) (далее - родительская плата), и ее размер, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Согласно пунктам 1.1 и 1.2 Положения данный нормативный правовой акт принят в соответствии с положениями части 2 статьи 65 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" и направлен на обеспечение экономически обоснованного распределения затрат между родителями (законными представителями) воспитанников и бюджетом муниципального образования город Благовещенск на присмотр и уход за детьми в дошкольных учреждениях с учетом реализации конституционных гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования.

Частью 1 статьи 45.1 Устава муниципального образования города Благовещенска (утв. решением Думы города Благовещенска от 26 мая 2005 года N 62/89) глава администрации города Благовещенска в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Амурской области, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами городской Думы, издает постановления администрации города Благовещенска по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Амурской области, а также распоряжения администрации города Благовещенска по вопросам организации работы администрации города Благовещенска.

Таким образом, принятие оспариваемого Положения входит в полномочия администрации города Благовещенска.

Разрешая заявление прокурора города Благовещенска по существу приведенных в нем доводов, суд отмечает следующее.

Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию правовым социальным государством, которое гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, для чего устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 1, часть 1; статьи 7 и 18; статья 19, части 1 и 2; статья 21, часть 1).

Важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование, в том числе дошкольное, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантируется (статья 43, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) на основе конституционного принципа юридического равенства.

Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной конференцией ЮНЕСКО 14 декабря 1960 года) и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах доступность образования определяют как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает прежде всего его экономическую доступность (в частности, установление бесплатного начального образования).

Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства это означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, финансового положения его родителей, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения.

Положения статьи 43 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на дошкольное образование, находятся во взаимосвязи с положениями ее статьи 38, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства (часть 1), а забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей (часть 2). Эти предписания, адресованные одновременно родителям и государству, предопределяют - исходя из того, что естественное право и обязанность родителей воспитывать и содержать детей не исключает конституционную обязанность государства заботиться о воспитании детей, - многоплановую роль публичной власти в этой сфере.

Из этих конституционных положений вытекает, что, несмотря на гарантию общедоступного и бесплатного дошкольного образования и на социальную обязанность государства по оказанию финансовой поддержки семей, имеющих детей, родители в силу конституционной обязанности заботиться о детях не могут устраняться от бремени несения расходов на их содержание (присмотр и уход) в детских дошкольных образовательных учреждениях.

Такая позиция была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации (Постановление от 15 мая 2006 года N 5-П).

С 1 сентября 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", положения которого отражают указанный конституционный принцип.

Данным Федеральным законом разделены функции по предоставлению бесплатного и общедоступного дошкольного образования и по осуществлению присмотра и ухода за детьми в организациях, осуществляющих образовательную деятельность.

Обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных и государственных дошкольных и общеобразовательных организациях, а также финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных и общеобразовательных организациях отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункты 3 и 6 части 1 статьи 8 Федерального закона).

Создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, отнесено к полномочиям учредителей (органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов) соответствующих организаций (пункт 5 части 1 статьи 8 и пункт 3 части 1 статьи 9 Федерального закона).

Присмотр и уход за детьми в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, по своему существу является деятельностью, замещающей функции и обязанности родителей по заботе о детях. Так, родители несут ответственность за воспитание и развитие своих детей. Они обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей (часть 2 статьи 38 Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 63 Семейного кодекса Российской Федерации).

С учетом конституционной обязанности родителей заботиться о детях в части 2 статьи 65 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" реализованы положения о том, что за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей) (далее - родительская плата), и ее размер, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке.

Согласно части 4 статьи 65 Федерального закона не допускается включение расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества государственных и муниципальных образовательных организаций, реализующих образовательную программу дошкольного образования, в родительскую плату за присмотр и уход за ребенком в таких организациях.

Это связано с тем, что обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных и общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации, отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 8 Федерального закона).

Исходя из пункта 1.2 оспариваемого прокурором Положения, данный нормативный правовой акт принят в целях обеспечения экономически обоснованного распределения затрат между родителями (законными представителями) воспитанников и бюджетом муниципального образования город Благовещенск на присмотр и уход за детьми в дошкольных учреждениях с учетом реализации конституционных гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования.

Таким образом, принятие Положения направлено на реализацию органом муниципальной власти (как учредителем муниципальных дошкольных образовательных учреждений) возможностей, установленных частью 2 статьи 65 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

Пунктом 2.5 Положения в перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы, включена оплата труда работников по организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования в части присмотра и ухода за воспитанниками - помощника воспитателя, младшего воспитателя.

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26 августа 2010 года N 761н утвержден Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих (раздел "Квалификационные характеристики должностей работников образования").

В соответствии с пунктами 1 и 2 данного акта "Квалификационные характеристики должностей работников образования" Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих (далее - ЕКС) предназначен для решения вопросов, связанных с регулированием трудовых отношений, обеспечением эффективной системы управления персоналом образовательных учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.

Квалификационные характеристики применяются в качестве нормативных документов или служат основой для разработки должностных инструкций, содержащих конкретный перечень должностных обязанностей работников, с учетом особенностей организации труда и управления, а также прав, ответственности и компетентности работников.

Разделом IV ЕКС предусмотрено, что должности помощника воспитателя и младшего воспитателя относятся к должностям учебно-вспомогательного персонала.

В соответствии с ЕКС должности помощника воспитателя соответствуют следующие должностные обязанности и квалификационные требования.

Должностные обязанности. Участвует в планировании и организации жизнедеятельности воспитанников. Осуществляет под руководством воспитателя повседневную работу, обеспечивающую создание условий для их социально-психологической реабилитации, социальной и трудовой адаптации. Совместно с медицинскими работниками и под руководством воспитателя обеспечивает сохранение и укрепление здоровья воспитанников, проведение мероприятий, способствующих их психофизическому развитию, соблюдению ими распорядка дня. Организует с учетом возраста воспитанников работу по самообслуживанию, соблюдение ими требований охраны труда, оказывает им необходимую помощь. Участвует в работе по профилактике отклоняющегося поведения, вредных привычек у воспитанников. Обеспечивает санитарное состояние помещений и оборудования. Обеспечивает охрану жизни и здоровья воспитанников во время образовательного процесса. Взаимодействует с родителями воспитанников (лицами, их заменяющими). Выполняет правила по охране труда и пожарной безопасности.

Должен знать: законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие образовательную деятельность; Конвенцию о правах ребенка; основы педагогики, психологии, возрастной физиологии, гигиены, доврачебной медицинской помощи, прав ребенка, теории и методики воспитательной работы; правила по охране жизни и здоровья воспитанников, ухода за детьми; санитарно-гигиенические нормы содержания помещений, оборудования, инвентаря; правила внутреннего трудового распорядка образовательного учреждения; правила по охране труда и пожарной безопасности.

Требования к квалификации. Среднее (полное) общее образование и профессиональная подготовка в области образования и педагогики без предъявления требований к стажу работы.

В отношении должности младшего воспитателя должностные обязанности и квалификационные требований представлены следующим образом.

Должностные обязанности. Участвует в планировании и организации жизнедеятельности воспитанников, в проведении занятий, организуемых воспитателем. Осуществляет под руководством воспитателя повседневную работу, обеспечивающую создание условий для социально-психологической реабилитации, социальной и трудовой адаптации воспитанников. Совместно с медицинскими работниками и под руководством воспитателя обеспечивает сохранение и укрепление здоровья воспитанников, проведение мероприятий, способствующих их психофизическому развитию, соблюдению ими распорядка дня. Организует с учетом возраста воспитанников их работу по самообслуживанию, соблюдение ими требований охраны труда, оказывает им необходимую помощь. Участвует в работе по профилактике отклоняющегося поведения, вредных привычек у воспитанников. Обеспечивает состояние помещений и оборудования, соответствующее санитарно-гигиеническим нормам их содержания. Взаимодействует с родителями воспитанников (лицами, их заменяющими). Обеспечивает охрану жизни и здоровья воспитанников во время образовательного процесса. Выполняет правила по охране труда и пожарной безопасности.

Должен знать: законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие образовательную деятельность; Конвенцию о правах ребенка; основы педагогики, психологии, возрастной физиологии, гигиены, доврачебной медицинской помощи, теории и методики воспитательной работы; методы убеждения, аргументации своей позиции, установления контактов с воспитанниками разного возраста, их родителями (лицами, их заменяющими); правила охраны жизни и здоровья воспитанников, ухода за детьми; санитарно-гигиенические нормы содержания помещений, оборудования, инвентаря, правила внутреннего трудового распорядка образовательного учреждения; правила по охране труда и пожарной безопасности.

Требования к квалификации. Среднее профессиональное образование без предъявления требований к стажу работы или среднее (полное) общее образование и профессиональная подготовка в области образования и педагогики без предъявления требований к стажу работы.

В соответствии с пунктом 2.3.1 Нормативов по определению численности персонала, занятого обслуживанием дошкольных учреждений (ясли, ясли-сады, детские сады) (утв. Постановлением Минтруда РФ от 21 апреля 1993 года N 88) в состав работ помощника воспитателя включены подготовка и организация занятий, создание обстановки эмоционального комфорта. Осуществление воспитательных функций в процессе проведения с детьми занятий, оздоровительных мероприятий, приобщение детей к труду, привитие им санитарно-гигиенических навыков. Участие в создании безопасной развивающей среды, соответствующей психологическим, гигиеническим и педагогическим требованиям. Обеспечение санитарного состояния помещений, оборудования, инвентаря; охрана и укрепление здоровья детей, присмотр и уход за ними: сопровождение на прогулки, одевание, раздевание, умывание, закаливание, кормление, купание, укладывание детей в постель под руководством воспитателя, просушивание одежды детей. Смена белья, одежды, мытье и уборка посуды, помещения. Получение и доставка пищи из пищеблока в группу.

Исходя из анализа должностных обязанностей и квалификационных требований к должностям помощника воспитателя и младшего воспитателя, суд находит заслуживающими внимание доводы представителя администрации города Благовещенска о том, что, являясь учебно-вспомогательным персоналом, помощник воспитателя и младший воспитатель, наряду с участием в образовательной деятельности, выполняют обязанности, связанные с уходом и присмотром за детьми в образовательных учреждениях, под которыми понимается комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня (пункт 34 статьи 2 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации").

В этой связи, по мнению суда, включение в состав родительской платы затрат на выполнение лицами, занимающими в дошкольных образовательных учреждениях должности помощника воспитателя и младшего воспитателя, функции (обязанностей) по уходу и присмотру за детьми не исключается.

Между тем пункт 2.5 оспариваемого Положения, включая в состав затрат, учитываемых при установлении родительской платы, оплату труда помощника воспитателя и младшего воспитателя в части присмотра и ухода за воспитанниками, не содержит критерия определения (или объема) тех расходов, которые приходятся на функцию ухода и присмотра за детьми, выполняемую помощником воспитателя и младшим воспитателем, и которые, будучи не связанными с реализацией образовательной программы, могут быть учтены при установлении родительской платы.

Такая ситуация создает условия для произвольного правоприменения, при котором при формальном соответствии требованиям пункта 2.5 Положения в состав родительской платы могут быть включены расходы на реализацию образовательных программ, что явно не соответствует цели принятия Положения, отраженной в пункте 1.2 - обеспечение экономически обоснованного распределения затрат между родителями (законными представителями) воспитанников и бюджетом муниципального образования город Благовещенск на присмотр и уход за детьми в дошкольных учреждениях - и подрывает конституционный принцип общедоступности и бесплатности дошкольного образования.

Более того, отсутствие в оспариваемой норме механизма определения размера расходов в составе оплаты труда учебно-вспомогательного персонала на функцию ухода и присмотра за детьми оставляет разрешение указанного вопроса на усмотрение неуполномоченных лиц - сами дошкольные учреждения, различные подходы которых к степени участия помощника воспитателя и младшего воспитателя в деятельности по уходу и присмотру за детьми неизбежно повлекут нарушение принципа равного доступа к образованию.

В этой связи суд усматривает неопределенность нормы пункта 2.5 Положения в оспариваемой части.

Критерий определенности правовой нормы как конституционное требование к законодателю был сформулирован в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР. Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Таким образом, учитывая обнаружившуюся неопределенность нормы пункта 2.5 Положения в оспариваемой части, заключающуюся в отсутствии критерия включения в родительскую плату именно тех затрат на оплату труда помощника воспитателя и младшего воспитателя, которые непосредственно связаны с уходом и присмотром за детьми, (либо иного механизма, позволяющего объективно исключить отнесение затрат на реализацию образовательной программы в составе оплаты труда указанных лиц), что, по мнению суда, ведет к произвольному применению нормы и ставит под угрозу гарантии экономической общедоступности дошкольного образования, суд приходит к выводу о необходимости признания недействующим оспариваемой нормы в части, допускающей включение в перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы, оплаты труда помощника воспитателя, младшего воспитателя.

Такое судебное решение может быть преодолено администрацией города Благовещенска путем урегулирования данных отношений с учетом приведенных выводов и при строгом соблюдении конституционного принципа бесплатности и общедоступности дошкольного образования.

Исходя из предписаний пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

С учетом характера рассматриваемых отношений, периода действия оспариваемого нормативного правового акта и мотивов, по которым подлежит признанию недействующим в части пункт 2.5 Положения, а также в целях исключения влияния на стабильность финансового состояния муниципальных дошкольных учреждений города, суд считает необходимым признать указанный пункт недействующим в соответствующей части с момента вступления в законную силу настоящего решения суда.

В удовлетворении остальной части заявления прокурора города Благовещенска суд считает необходимым отказать по следующим обстоятельствам.

Ранее отмечалось, что пункт 2.4 Положения предусматривает случаи, при которых родительская плата не взимается:

1) за период болезни ребенка (согласно представленной медицинской справке);

2) за период закрытия дошкольного образовательного учреждения по причине карантина;

3) за период нахождения на санаторно-курортном лечении (согласно представленной медицинской справке);

4) за время нахождения ребенка на домашнем режиме (согласно представленной медицинской справке), но не более 2 недель;

5) за период отпуска родителей (законных представителей) на основании их заявления о непосещении ребенком дошкольного образовательного учреждения;

6) за период отсутствия ребенка по причине болезни родителя (законного представителя), подтвержденного справкой медицинского учреждения, и учебного отпуска родителей (законных представителей) (согласно представленной справке-вызову учебного заведения, имеющего государственную аккредитацию);

7) за период закрытия дошкольного образовательного учреждения на ремонтные и (или) аварийные работы (согласно приказу Учреждения).

Как видно, ряд из приведенных случаев связан с необходимостью документального подтверждения обстоятельств отсутствия ребенка в дошкольном учреждении.

Прокурор города Благовещенска со ссылкой на положения пункта 2 статьи 779 и статьи 781 Гражданского кодекса РФ и абзаца первого статьи 37 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года "О защите прав потребителей" указывает, что этими нормами предусмотрена оплата за фактически оказанную услугу без учета необходимости подтверждения уважительности причин непользования услугой.

Давая оценку таким доводам, суд отмечает, что действительно отношения, связанные с обеспечением дошкольным образовательным учреждением ухода и присмотра за детьми и взиманием родительской платы, подлежат оформлению путем составления договора (пункт 3.1 Положения), а потому к вопросам по порядку исполнения заключенного соглашения подлежат применению нормы гражданского законодательства о возмездном оказании услуг и соответствующие нормы Закона РФ "О защите прав потребителей".

Однако суд не может признать, что норма пункта 2.4 Положения противоречит приведенным прокурором нормативным положениям.

Конституция Российской Федерации, закрепляя основы конституционного строя Российской Федерации, устанавливает, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления народом своей власти, в Российской Федерации оно признается и гарантируется и в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 3, часть 2; статья 12). Местное самоуправление, согласно Конституции Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130, часть 1); его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (статья 132, часть 1).

Вместе с тем конституционная природа Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей - самостоятельности местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства в пределах своих полномочий, и самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности равным образом всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (статья 7, часть 1; статья 19, часть 2; статья 130, часть 1, Конституции Российской Федерации). Выполнение этой задачи обеспечивается как неукоснительным соблюдением финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравниванием уровней их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства.

Данные требования должны учитываться и при реализации органами местного самоуправления государственных гарантий общедоступности дошкольного образования, установленных федеральным законодателем в порядке регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 43, часть 3; статья 71, пункт "в", Конституции Российской Федерации), что предполагает наличие соответствующего финансово-правового регулирования, осуществляемого с учетом федеральных и региональных государственных минимальных социальных стандартов, а также самостоятельно устанавливаемых органами местного самоуправления муниципальных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения (пункт 3 части 6 статьи 19, часть 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 года N 5-П).

Таким образом, решение вопросов о финансовых источниках реализации вопросов местного значения (к числу которых относится организация дошкольного образования) относится к области организации местного самоуправления в Российской Федерации и регулируется нормами, которые по своей природе носят публично - правовой характер.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, при решении указанного вопроса подлежит обеспечению баланс конституционно значимых ценностей - самостоятельности местного самоуправления и гарантированности гражданам их социальных прав.

Предоставляя право устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей), и ее размер, Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (часть 2 статьи 65) не ввел каких - либо ограничений относительно недопустимости взимания родительской платы при непосещении дошкольного образовательного учреждения в отсутствие объективных (препятствующих посещению) причин.

Все имеющиеся ограничения касаются необходимости соблюдения конституционной гарантии общедоступности и бесплатности дошкольного образования - не допускается включение в родительскую плату расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества государственных и муниципальных образовательных организаций, реализующих образовательную программу дошкольного образования (часть 4 статьи 65 Федерального закона).

При этом законодатель прямо предусмотрел право учредителя снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке (часть 2 статьи 65 Федерального закона).

Отражение в оспариваемом пункте перечня уважительных причин непосещения дошкольного учреждения направлено на обеспечение социальных прав граждан и поддержание отношений, складывающихся между дошкольным учреждением и родителями воспитанников, на принципе справедливости.

Ограничение отказа от взимания платы только уважительными случаями непосещения дошкольного учреждения (или иными предусмотренными пунктом 2.4 Положения объективными обстоятельствами) обусловлено необходимостью обеспечения финансовой стабильности дошкольного учреждения при условии, что в своей повседневной деятельности учреждение объективно несет расходы вне зависимости от его посещаемости воспитанниками.

В этой связи установление в пункте 2.4 Положения конкретных причин, при которых возможно не вносить родительскую плату, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, и связано с необходимостью обеспечить баланс между самостоятельностью местного самоуправления и социальным правом граждан на доступ к дошкольному образованию. Проверка уважительности причины отказа от посещения учреждения может быть осуществлена только на основании представленных документов, свидетельствующих об этом обстоятельстве, поэтому закрепление в пункте 2.4 Положения перечня конкретных документов, с которыми связано освобождение от вносимой платы, не быть расценено как нарушение вышестоящего законодательства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 781 Гражданского кодекса РФ заказчик обязан оплатить оказанные ему услуги в сроки и в порядке, которые указаны в договоре возмездного оказания услуг.

Согласно абзацу первому статьи 37 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" потребитель обязан оплатить оказанные ему услуги в порядке и в сроки, которые установлены договором с исполнителем.

Исходя из содержания указанных норм, приведенные положения напрямую не регулируют порядок установления родительской платы за уход и присмотр за детьми в дошкольных учреждениях (включая условия и порядок освобождения от ее взимания), устанавливая лишь обязанность сторон соблюдать те условия, на которых был заключен договор.

При этом суд находит заслуживающими внимание доводы представителя администрации города Благовещенска о том, что пункт 2.4 Положения улучшает положение родителей (законных представителей) ребенка - лиц, нарушением прав которых обосновано обращение прокурора в суд с настоящим заявлением - по сравнению с требованиями пункта 2 статьи 781 Гражданского кодекса РФ, поскольку устанавливает возможность освобождения от оплаты понесенных исполнителем расходов, возникших по вине заказчика (при наличии соответствующих уважительных причин).

То же, вопреки позиции прокурора города, следует и из толкования положений пункта 3 статьи 781 ГК РФ - в случае невозможности исполнения по обстоятельствам, за которые ни одна сторона не отвечает, заказчик несет фактически понесенные исполнителем расходы (в чем бы они не выражались), тогда как в случаях, предусмотренных подпунктами 2 и 7 пункта 2.4 Положения, родитель освобождается от родительской платы на весь период действия данных обстоятельств и вне зависимости от понесенных учреждением фактических расходов.

При таких обстоятельствах суд не может признать, что оспариваемые нормы противоречат приведенным прокурором города Благовещенска нормативным положениям.

С учетом изложенного заявление прокурора города Благовещенска подлежит удовлетворению в части.

В силу части 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 настоящего Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Принимая во внимание, что нормативный правовой акт, признанный судом недействующим в части, был опубликован в официальном печатном издании - газете "Благовещенск", настоящее решение или сообщение о решении после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в газете "Благовещенск".

Руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК Российской Федерации, суд

решил:

Заявление прокурора города Благовещенска удовлетворить в части.

Признать недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу пункт 2.5 Положения о порядке установления, поступления и расходования платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, утвержденного постановлением администрации города Благовещенска от 18 февраля 2014 года N 875, в части, допускающей включение в перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы, оплаты труда помощника воспитателя, младшего воспитателя.

В остальной части заявления прокурора города Благовещенска отказать.

Настоящее решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в газете "Благовещенск".

Настоящее решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Амурский областной суд через Благовещенский городской суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 13 июля 2014 года.

Председательствующий

И.С. Емшанов