Решение Арбитражного суда Амурской области от 25 июля 2006 г. N А04-1316/06-19/80 Решение городского Совета народных депутатов об утверждении корректировки проекта детальной планировки микрорайона в части утверждения материалов корректировки проекта детальной планировки микрорайона о формировании застройки центральной части города признано несоответствующим градостроительному законодательству. В остальной части производство по делу прекращено, т.к. действующее законодательство РФ не предусматривает возможности обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов предпринимателей в защиту экономических интересов иных хозяйствующих субъектов, иных лиц

Решение Арбитражного суда Амурской области
от 25 июля 2006 г. N А04-1316/06-19/80

См. также Определения Арбитражного суда Амурской области от 2 октября 2007 г. N А04-6396/07-9/700 и от 10 октября 2007 г. N А04-6397/07-5/515

Арбитражный суд Амурской области, при участии в заседании от заявителя - Кириллова З.В., паспорт 10 01 176056, выдан 01.10.2001 г.; от ответчика - Кузин Ю.Г. нач. юр. отд. по дов. от 09.01.2006 г. N 1, уд. N 25; Макаренко Е.С. председатель Белогорского городского Совета народных депутатов, уд. от 12.05.2005 г. N 1; от третьего лица - Невзоров Н.В. нач. юр. отд. по дов. от 16.01.2006 г. N 4; Ходунов А.Т. глава муниципального образования г. Белогорска от 19.10.2004 г. N 488; специалист: Ушаков С.Н. гл. спец-арх. отд. по строительству и архитектуре от 27.01.2006 г. N 83; телекомпания видеосервис газета ТВ-анонс с заявлением производства фотосъемки, рассмотрев в судебном заседании заявление индивидуального предпринимателя Кирилловой Зинаиды Васильевны к Белогорскому городскому Совету народных депутатов о признании недействующим нормативного правового акта

установил:

Индивидуальный предприниматель Кириллова Зинаида Васильевна обратилась в арбитражный суд Амурской области к Белогорскому городскому Совету народных депутатов с заявлением о признании решения об утверждении корректировки проекта детальной планировки микрорайона "Центральный" от 27.09.2001 г. N 84 незаконным и недействующим.

Заявитель в судебном заседании заявленные требования поддержал, пояснив, что решение от 27.09.2001 г. оспаривает в полном объеме. В обоснование своей позиции указал, в частности, на нарушение порядка принятия оспариваемого акта, а именно, на не проведение обсуждения градостроительной документации с участием населения, интересы которого затрагиваются приведенным актом; не опубликование оспариваемого решения; иные допущенные органом местного самоуправления нарушения. Полагал, что оспариваемое решение нарушает его права и законные интересы.

Ответчик заявленные требования счел несостоятельными, оспариваемое решение законным и обоснованным. Указал на неподведомственность настоящего спора арбитражному суду, полагая, что отсутствует федеральный закон, относящий дела об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления к специальной подведомственности арбитражных судов. Кроме того, обратил внимание суда на принятие оспариваемого акта в пределах полномочий Белогорского городского Совета народных депутатов; счел, что оспариваемый нормативный акт, а также строительство торгового центра в соответствии с этим актом не нарушает права и законные интересы заявителя в области предпринимательской деятельности.

Представитель третьего лица заявленные требования счел несостоятельными, поддержал позицию ответчика. Пояснил, что оспариваемое решение не противоречит предписаниям действующего законодательства РФ и принято в пределах полномочий органов местного самоуправления. Также указал, что приведенным актом изменен лишь вид объекта недвижимости, ранее проектируемого на исследуемом земельном участке, но не разрешенное использование земли, а также характер объекта, поэтому государственной экологической экспертизы проводить не требовалось. Обсуждение изменений в градостроительные документы проводилось на заседании областного архитектурно-градостроительного Совета, на городском строительном Совете, на депутатских слушаниях.

Исследовав доводы лиц, участвовавших в деле, материалы дела, суд установил следующие обстоятельства.

Кириллова Зинаида Васильевна зарегистрирована в качестве предпринимателя, осуществляющего свою деятельность без образования юридического лица.

Постановлением Администрации г.Белогорска Амурской области от 21.06.1994 г. N 357 Кирилловой З.В. предоставлен земельный участок по улице Садовая для строительства торгового павильона.

Индивидуальным предпринимателем Кирилловой З.В. и Белогорским городским комитетом по земельным ресурсам и землеустройству заключен договор аренды земельного участка от 28.02.1995 г. N 35.

Актом приемки индивидуальному предпринимателю Кирилловой З.В 20.02.1995 г. передан построенный на исследуемом земельном участке торговый павильон N 14.

В результате проведенного кадастрового учета исследуемому земельному участку, принадлежащему на праве аренды Кирилловой Зинаиде Васильевне, площадью 49,3 кв.м, занятому павильоном-закусочной, присвоен кадастровый номер 28:02:000120:0028.

Согласно договору купли-продажи от 09.06.2000 г. Кирилловой З.В. у гр.Григорьева Г.А. приобретен торговый павильон полезной площадью 24,5 кв.м, расположенный в г.Белогорске по ул.Садовая.

26.06.2001 г. на заседании Градостроительного Совета обсуждена информация о необходимости корректировки ПДП, о решаемых задачах по посадке новых зданий, благоустройству и расширению улиц, восстановлению скверов, приданию нового архитектурного облика центральной площади города, определении целевого назначения освобождаемых земельных участков, перспектив развития застройки в районе центральной площади около городского парка.

Градостроительный Совет согласился с предложенным рабочим вариантом корректировки, решил продолжить работу, в том числе над корректировкой ПДП "Центрального" микрорайона, выполненный ПДП представить для рассмотрения и согласования на Градостроительный Совет при комитете по строительству и архитектуре областной Администрации, утвердить выполненный ПДП в соответствии с действующим законодательством РФ.

25.07.2001 г. на заседании архитектурной секции областного архитектурно-градостроительного Совета в результате проведенного обсуждения решено подтвердить необходимость корректировки ПДП центральной части города Белогорска с учетом современных подходов в градостроительном проектировании, одобрить и рекомендовать эскизные проработки центральных кварталов города и рекомендовать их для дальнейшей работы с учетом названных замечаний и предложений.

Постановлением Администрации г. Белогорска Амурской области от 21.08.2001 г. N 682 утверждены материалы выбора земельного участка для строительства торгового центра и корректировке проекта детальной планировки микрорайона "Центральный" в кварталах N 120, 121; выбранный участок согласован индивидуальным предпринимателям Тупало Л.Д. и Татаренкову А.П. для разработки проекта торгового центра и корректировки проекта детальной планировки кварталов N 121, 120.

Решением Белогорского Совета народных депутатов от 27.09.2001 г. N 84 утверждены материалы корректировки проекта детальной планировки микрорайона "Центральный", выполненные открытым акционерным обществом "Амургражданпроект", в том числе по формированию застройки центральной части города, а именно, по организации на пересечении улиц Садовой и имени Кирова торгового комплекса (вместо планируемой гостиницы), включающего в себя ряд существующих зданий, реконструируемых под магазины, а также посадку на площади здания углового решения с формированием западной стороны площади.

Постановлением Администрации г.Белогорска Амурской области от 24.10.2001 г. N 916 земельный участок площадью 2 025 кв.м., расположенный по ул.Кирова, 84, квартал N 121, предоставлен индивидуальным предпринимателям Тупало Л.Д., Татаренкову А.П. в аренду сроком на 3 года, под строительство торгового центра.

Согласно представленной Выкопировке из проекта детальной планировки "Центрального" микрорайона (фрагмент центральной части микрорайона), Выкопировке из проектной документации (корректировка ПДП) "Центрального" микрорайона (фрагмент центральной части микрорайона) без даты, в квартале N 121, отнесенного к общественно-деловой зоне, на пересечении улиц Кирова и Садовой, было предусмотрено расположение гостиницы.

В соответствии с проектной документацией (корректировка ПДП), эскизы застроек кварталов в центральной части г. Белогорска, разработанной открытым акционерным обществом "Амургражданпроект" 2001 г., Эскизным предложением застройки центра, на земельном участке, расположенном в квартале N 121, предусмотрено возведение торгового центра.

Оценив собранные по делу доказательства, оспариваемое решение в части утверждения материалов корректировки проекта детальной планировки микрорайона "Центральный" о формировании застройки центральной части города на пересечении улиц Садовой и Кирова по организации торгового комплекса, включающего в себя ряд существующих зданий, реконструируемых под магазины, а также посадку на площади здания углового решения с формированием западной стороны площади, суд приходит к выводу об обоснованности заявленных требований в приведенной части и необходимости их удовлетворения в связи со следующим.

Согласно абз.1 ст.1 Градостроительного Кодекса РФ от 07.05.1998 г. N 73-ФЗ (действовавшего на период принятия органом местного самоуправления оспариваемого нормативного правового акта) градостроительная деятельность (градостроительство) - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.

В соответствии со ст.23 Градостроительного Кодекса РФ градостроительная деятельность местного значения, в частности, принятие и изменение правил застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства; утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, за исключением утверждения градостроительной документации, предусмотренной абзацем четвертым настоящего пункта, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства указанных территорий находятся в ведении муниципальных образований.

Порядок проведения градостроительной деятельности предусмотрен Главой 5 Градостроительного Кодекса РФ от 07.05.1998 г. N 73-ФЗ.

Ст.28 Кодекса установлено, что градостроительное планирование развития территорий и поселений и их застройка осуществляются посредством разработки градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке.

Градостроительная документация любого вида подлежит государственной экологической экспертизе в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации об экологической экспертизе.

Согласно ст.29 ГК РФ градостроительная документация до ее утверждения подлежит государственной экспертизе в порядке, определенном настоящим Кодексом и разрабатываемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Положительное заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации является основанием для утверждения градостроительной и проектной документации.

В настоящий период времени действует Порядок проведения государственной экспертизы градостроительной документации и проектов строительства в РФ, утвержденный постановлением Госстроя РФ от 29 октября 1993 г. N 18-41.

Согласно ст.40 Закона Амурской области от 18.03.1998 г. N 61-ОЗ "Градостроительный устав Амурской области" градостроительная документация, а также архитектурно-строительная документация на стадиях технико-экономического обоснования и проекта строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения предприятий, зданий и сооружений независимо от источников финансирования и форм собственности до ее утверждения подлежит государственной экспертизе органами экспертизы.

Экспертные заключения территориального органа государственной вневедомственной экспертизы имеют юридическую силу только в части соблюдения градостроительного законодательства, нормативных актов Российской Федерации, области, государственных и территориальных строительных норм и правил и являются обязательными для исполнения заказчиками, подрядными и проектными организациями.

Утверждение проектной документации без экспертного заключения органа государственной вневедомственной экспертизы не допускается.

Также, согласно ст.28 ГК РФ обязательными условиями для утверждения градостроительной документации любого вида является ее согласование с соответствующими органами санитарно-эпидемиологического надзора, наличие положительного заключения органов охраны памятников культуры в случаях, определенных законодательством в области охраны памятников истории и культуры, других заинтересованных государственных органов с учетом мнения населения.

Кроме того, согласно ст.28 ГК РФ градостроительная документация любого вида разрабатывается на основании задания, выданного соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления или по согласованию с ними заказчиками.

Задание на разработку градостроительной документации любого вида в случае необходимости может включать в себя проведение предпроектных научно-исследовательских работ и инженерных изысканий.

Внесение изменений в утвержденную градостроительную документацию любого вида осуществляется только по решению органов, утвердивших указанную градостроительную документацию, при условии ее опубликования и проведения обсуждения с участием населения, интересы которого затрагиваются в результате таких изменений.

Решение органов государственной власти и органов местного самоуправления о разработке градостроительной документации любого вида или о внесении в нее изменений, а также основные положения градостроительной документации любого вида подлежат опубликованию.

Порядок проведения обсуждения разрабатываемой градостроительной документации любого вида с участием населения устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно ст.18 ГК РФ граждане, их объединения и юридические лица Российской Федерации имеют право на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях (строительстве, реконструкции объектов жилищно-гражданского назначения, благоустройстве территорий, прокладке инженерных и транспортных коммуникаций) и иную информацию о градостроительной деятельности, за исключением информации, содержащей государственную тайну в соответствии с федеральным законом.

Граждане Российской Федерации и их объединения до утверждения градостроительной документации имеют право обсуждать, вносить предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности в любой форме: участие в собраниях (сходах) граждан, участие в общественных слушаниях, обсуждениях градостроительной документации и иные формы, требовать рассмотрения их предложений.

Граждане Российской Федерации и их объединения до утверждения градостроительной документации могут проводить независимые экспертизы указанной документации за счет собственных средств.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции рассматривают заявления граждан и их объединений, касающиеся вопросов градостроительной деятельности, затрагивающей их интересы, и в установленные сроки предоставляют им обоснованные ответы. Указанные заявления подлежат соответствующей регистрации.

Ст.47 Закона Амурской области от 18.03.1998 г. N 61-ОЗ "Градостроительный устав Амурской области" установлено, что жители области и их объединения имеют право до утверждения градостроительной документации в установленном порядке вносить предложения и оказывать влияние на принятие градостроительных решений, затрагивающих их интересы, в форме: прямого участия в обсуждении принимаемых решений; представительства, выражающего интересы граждан; делегирования прав и полномочий органам территориального общественного самоуправления; в иных формах.

Граждане могут проводить независимые экспертизы за счет собственных средств.

Органы государственной власти области и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в обязательном порядке принимают информацию граждан и их объединений по вопросам условий их проживания; проблемам, требующим, по их мнению, первоочередного решения, а равно по другим вопросам осуществления градостроительной деятельности и рассматривают ее с представлением обоснованных ответов в установленные сроки.

Согласно ст.46 Закона Амурской области информирование населения и юридических лиц о планируемых изменениях среды проживания осуществляется соответствующими органами государственной власти области, органами местного самоуправления через средства массовой информации, общественные обсуждения и экспозиционно-выставочные мероприятия.

В случае отказа соответствующих органов власти и должностных лиц в выдаче информации о состоянии среды проживания и предполагаемых ее изменениях, непосредственно затрагивающих интересы граждан, граждане имеют право обращаться в судебные органы в порядке, установленном законами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами области.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о нарушении ответчиком порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, в частности, выразившихся в не проведении государственной экологической экспертизы градостроительной документации по корректировки проекта детальной планировки микрорайона "Центральный" о формировании застройки центральной части города на пересечении улиц Садовой и Кирова по организации торгового комплекса,; в не согласовании приведенных изменений в градостроительную документацию с соответствующими органами санитарно-эпидемиологического надзора; не проведении обсуждения с населением изменений, вносимых в исследуемую градостроительную документацию.

Суд принимает во внимание несвоевременное опубликование оспариваемого решения (Решение от 27.09.2001 г. N 84 опубликовано в газете "Белогорский Вестник" от 12.04.2006 г. N 7 (24).

С учетом изложенного, суд признает не соответствующими Градостроительному Кодексу Российской Федерации от 07.05.1998 г. N 73-ФЗ и недействующими положения Решения N 84 от 27.09.2001 г. Белогорского городского Совета народных депутатов "Об утверждении корректировки проекта детальной планировки микрорайона "Центральный" в части утверждения материалов корректировки проекта детальной планировки микрорайона "Центральный" о формировании застройки центральной части города на пересечении улиц Садовой и Кирова по организации торгового комплекса, включающего в себя ряд существующих зданий, реконструируемых под магазины, а также посадку на площади здания углового решения с формированием западной стороны площади.

Судом исследован довод ответчика об отсутствии необходимости в проведении государственной экологической экспертизы в связи с тем, что изменения в градостроительную документацию не вносились (а именно в Генеральный план города), а разрешенное пользование землей осталось прежним, суд признает несостоятельным в связи со следующим.

Согласно ст.28 ГК РФ градостроительная документация для территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований включает в себя градостроительную документацию о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и градостроительную документацию о застройке территорий городских и сельских поселений.

Градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований включает в себя территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов); генеральные планы городских и сельских поселений; проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.

Градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений включает в себя проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений (далее - проект планировки); проекты межевания территорий; проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений (далее - проект застройки).

Градостроительная документация любого вида включает в себя текстовые и графические материалы, содержит обязательные положения, установленные заданием на разработку градостроительной документации соответствующего вида.

Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления могут устанавливаться иные виды градостроительной документации.

Статья 33 Закона Амурской области от 18.03.1998 г. N 61-ОЗ "Градостроительный устав Амурской области" устанавливает, что основными видами градостроительной документации городского (поселкового) уровня являются концепции градостроительного развития и генеральные планы городов, поселков и других поселений (кроме г. Благовещенска); проекты детальной планировки жилых, промышленных, рекреационных, исторических и других функциональных зон, отдельных городских узлов, улиц, магистралей; эскизные проекты и проекты застройки кварталов, микрорайонов, градостроительных, архитектурных, ландшафтных комплексов, парков, ансамблей и иных планировочных элементов городов и других поселений.

По решению Администрации области, органов местного самоуправления муниципальных образований могут разрабатываться другие виды градостроительной документации территориального, отраслевого или целевого назначения.

Таким образом, суд, оценив материалы дела, усматривает факт внесения корректировки оспариваемым нормативным правовым актом в градостроительную документацию муниципального образования г.Белогорска Амурской области, что независимо от изменения зонирования территории муниципального образования, смены вида использования земли, является основанием проведения государственной экологической экспертизы.

Довод ответчика о неподведомственности настоящего спора арбитражному суду, также признан несостоятельным по следующим причинам.

Частью 3 ст.191 АПК РФ установлено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

Согласно ст.52 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Суд, исследовав доводы заявителя, оспариваемое решение, пришел к выводу о необходимости прекращения производства по делу в части по следующим основаниям.

Согласно ст.4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, в арбитражный суд вправе обратиться и иные лица.

Статьей 52 АПК РФ указано, что с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в арбитражный суд вправе обратиться прокурор.

Согласно ч.1 ст.192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Действующее законодательство РФ не предусматривает возможности обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов индивидуальных предпринимателей (граждан) в защиту экономических интересов иных хозяйствующих субъектов, иных лиц.

Индивидуальный предприниматель Кириллова З.В. полномочий на представление интересов в арбитражном суде от иных заинтересованных лиц не представила.

В связи с изложенным, производство по делу по проверке остальной части оспариваемого решения Белогорского городского Совета народных депутатов от 27.09.2001 г. N 84 подлежит прекращению по п.1 ч.1 ст.150 АПК РФ.

Решение в полном объеме изготовлено в соответствии с предписаниями ст. 176 АПК РФ 25.07.2006 г.

Руководствуясь п.1 ч.1 ст.150, ст. ст. 110, 167-170, 180, 195 Арбитражно-процессуального кодекса РФ, суд

решил:

Заявленные требования удовлетворить частично.

Признать не соответствующими Градостроительному Кодексу Российской Федерации от 07.05.1998 г. N 73-ФЗ и недействующими положения Решения N 84 от 27.09.2001 г. Белогорского городского Совета народных депутатов "Об утверждении корректировки проекта детальной планировки микрорайона "Центральный" в части утверждения материалов корректировки проекта детальной планировки микрорайона "Центральный" о формировании застройки центральной части города на пересечении улиц Садовой и имени Кирова по организации торгового комплекса, включающего в себя ряд существующих зданий, реконструируемых под магазины, а также посадку на площади здания углового решения с формированием западной стороны площади.

В остальной части производство по делу прекратить.

Возвратить ИП Кирилловой Зинаиде Васильевне из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 100 руб., уплаченную по квитанции от 15.03.2006 г.

Решение может быть обжаловано в кассационную инстанцию Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа в течении месяца со дня вступления в законную силу.