Протест Прокурора Амурской области от 17 марта 2008 г. N 7-09/21-08 "На ст. ст. 2.1-2.3, п. 2 ст. 3.3, ст. 4.3, ст.ст. 4.4, 4.5, ч. 1,2 ст. 4.7, ст. 5.1-5.3, 5.5-5.7, 6.1, 6.2, п. 3 ч. 1 ст. 10.2, ч. 4 ст. 10.2, п. 2 ч. 5 ст. 10.2 Закона Амурской области от 30.03.07 N 319 (в новой редакции от 12.10.07 N 405-ОЗ) "Об административной ответственности в Амурской области"

Проверка в порядке надзора Закона Амурской области от 30.03.07 N 319-ОЗ (в новой редакции от 12.10.07 N 405-ОЗ) "Об административной ответственности в Амурской области" показала, что отдельные нормы областного закона противоречат требованиям федерального законодательства и подлежат отмене по следующим основаниям.

Так, в ст.ст. 2.1-2.3 закона области установлена административная ответственность за нарушения в бюджетной сфере, которые предусмотрены статьями 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП РФ. Содержание данных статей областного закона указывает на то, что субъектом РФ установлены самостоятельные составы об административных правонарушениях.

Однако согласно Определению Конституционного Суда РФ N 137-О от 08.04.04 указанные в статьях 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП Российской Федерации нарушения являются нарушениями в сфере финансового и кредитного регулирования, относящегося в силу пункта "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации, что в основном и предопределило установление на федеральном уровне ответственности за административные правонарушения в отношении бюджетов всех уровней, включая бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Субъект Российской Федерации может установить, какой из органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации также вправе осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершенных в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП Российской Федерации, при условии соответствующего воспроизведения диспозиций указанных норм об административной ответственности в законе субъекта Российской Федерации (аналогичные выводы сделаны в Определении Верховного Суда РФ от 03.05.06 N 58-ГО6-15).

Кроме того, в соответствии с п. "г" п. 18 Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.01 N 48 нормативными правовыми актами субъектов (Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства.

Часть 2 статьи 3.3 закона области устанавливает ответственность за неисполнение правовых актов органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, если правонарушение не влечет ответственности, предусмотренной иными законами области.

Указанная диспозиция статьи противоречит принципу ясности, недвусмысленности, поскольку объективная сторона состава имеет неопределенно широкое толкование (ответственность наступает за нарушение любого муниципального правового акта, в т.ч. ненормативного характера), отсутствует конкретное определение действия (бездействия), в результате чего невозможно определить степень общественной опасности.

Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона (Постановление от 17.06.04 N 12-П). Кроме того, данной позиции придерживается Верховный Суд РФ (Определение Верховного Суда РФ от 30.05.07 N 65-Г07-3, Определение Верховного Суда РФ от 28.11.07 N 6-Г07-16).

В нарушение требований ст. 1.3 КоАП РФ, ст. 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды", ст. 4.3 закона области установлена административная ответственность за уничтожение или повреждение зеленых насаждений на территории населенного пункта, а также непринятие должностными лицами, отвечающими за сохранность зеленых насаждений, мер к их охране.

Кроме того, в Определениях Верховного Суда РФ от 22.08.07 N 47-Г07-17, от 26.04.06 N 11-Г06-7 содержатся выводы о неправомерном установлении субъектами РФ административной ответственности за повреждение зеленых насаждений.

Статья 4.4 областного закона предусматривает ответственность за повреждение или уничтожение афиш, плакатов, объявлений, размещенных в установленных местах, а равно размещение афиш, плакатов, объявлений на фасадах зданий, сооружений и в других, не предусмотренных для этих целей местах без согласования с их владельцам, если вышеперечисленные действия не влекут ответственности, предусмотренной федеральным законодательством. Состав административного правонарушения аналогичен составу, предусмотренному ст. 7.17 КоАП РФ (уничтожение или повреждение чужого имущества). Кроме того, указанная статья принята по вопросу, имеющему федеральное регулирование (ст. 19 Федерального закона "О рекламе").

В нарушение требований ст. 79 Федерального закона от 12.06.02 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривающей, что ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах устанавливается федеральными законами, статьей 4.5 закона области установлена ответственность за непринятие мер по удалению агитационных материалов, размещенных в местах, установленных федеральным законом, в течение месяца после окончания избирательной кампании, после проведения референдума.

В соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 4.7 областного закона установлена ответственность за загрязнение территорий населенных пунктов области, вызванное выбрасыванием на улицах, площадях, в парках, скверах, подъездах и лифтах жилых домов, помещениях общего пользования общежитий бытового и строительного мусора, промышленных отходов, выбрасыванием предметов и выливанием жидкости из окон, с балконов, лоджий, крыш зданий, а также за загрязнение территорий населенных пунктов области, вызванное эксплуатацией и ремонтом транспортных средств, мойкой их у водоразборных колонок, колодцев, на тротуарах, детских и спортивных площадках, придомовой территории.

Согласно Определениям Верховного Суда РФ от 22.08.07 N 47-Г07-17, от 26.04.06 N 11-Г06-7, от 30.05.07 N 50-Г07-12 установление ответственности по вышеуказанным вопросам, является прерогативой федерального законодателя.

Статья 4.10 закона области в части предусматривает ответственность за выпас скота в общественных местах на территориях населенных пунктов. Между тем, аналогичная ответственность уже установлена ст. 8.26 КоАП РФ, что противоречит п. 5 ст. 4.5 КоАП РФ.

Статья 4.17 закона области в части установления ответственности за проезд и размещение транспортных средств на пешеходных дорожках и тротуарах принята с превышением полномочий субъекта РФ, поскольку устанавливает ответственность по вопросам, имеющим федеральное регулирование (Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 23.10.93 N 1090 (ред. от 28.02.06).

Статья 5.1 Закона области устанавливает ответственность за самовольное перемещение межевых знаков. Однако за самоуправные действия, осуществленные вопреки установленному федеральным законом порядку, предусмотрена административная ответственность по ст. 19.1 КоАП РФ. В связи с чем, установление законом области ответственности за такие же действия, за которые предусмотрена ответственность КоАП РФ, противоречит п. 5 ст. 4.1 КоАП РФ.

Определением Верховного Суда РФ от 22.08.07 N 47-Г07-17 подтверждена вышеуказанная позиция.

В нарушение ст. 58 Градостроительного Кодекса РФ, предусматривающей, что лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также ст. 9.4 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ, производстве строительных материалов, конструкций и изделий, статьями 5.2, 5.3 закона области установлена ответственность за нарушение градостроительного законодательства. Выводы о незаконности установления субъектом РФ ответственности за нарушение законодательства при проведении земляных работ закреплены в Определении Верховного Суда РФ от 26.04.06 N 11-Г06-7.

Согласно ст. 55 Федерального закона от 30.03.99 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства устанавливается административная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. За нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных норм и правил статьей 6.3 КоАП РФ уже установлена административная ответственность.

Между тем, ст.ст. 5.5, 5.7 Закона области приняты с превышением полномочий субъекта РФ, поскольку устанавливается ответственность по вопросам, имеющим федеральное регулирование (за нарушение санитарных и экологических требований). Охрана окружающей среды имеет федеральное значение и регулируется Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Административная ответственность за несоблюдение экологических требований, а также воспрепятствование проведению экологического контроля устанавливается Российской Федерацией.

Данная позиция подтверждена Определением Верховного Суда РФ от 26.04.06 N 11-Г06-7.

В статье 5.6 закона области предусмотрена ответственность за невыполнение субъектами хозяйственной и иной деятельности обязанностей по организации производственного контроля в нарушение требований ст. 67 Федерального закона "Об охране окружающей природной среды". Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности закреплены в главе 7 указанного Закона.

Статья 6.1 закона области устанавливает ответственность за необоснованный отказ в допуске уполномоченных представителей исполнительного органа государственной власти области, осуществляющего функции в сфере управления архивным делом государственного и муниципальных архивов области.

Между тем по своему содержанию указанный состав административного правонарушения совпадает с установленным федеральным законодательством - ст. 19.4 КоАП РФ - неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль). В связи с чем, установление законом области ответственности за такие же действия, за которые предусмотрена ответственность КоАП РФ, противоречит п. 5 ст. 4.1 КоАП РФ.

Статья 6.2 закона области, предусматривающая ответственность за создание тайных архивов противоречит федеральному законодательству, поскольку с принятием Федерального закона от 22.10.04 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" субъект РФ утратил полномочия в установлении административной ответственности за нарушения в сфере архивного дела. В соответствии со ст. 27 указанного Федерального закона виновные в нарушении законодательства об архивном деле в Российской Федерации несут административную ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Пункт 3 части 1 статьи 10.2 Закона в части наделения должностных лиц органов местного самоуправления правом на составление протокола об административном правонарушении противоречит ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта РФ, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами. Следовательно, перечень таких должностных лиц должен быть установлен именно законом субъекта РФ. Данная позиция изложена в Определении Верховного Суда РФ от 11.04.07 N 1-Г07-7.

Пункт 2 части 5 статьи 10.2 Закона области, устанавливающий право составления протоколов об административных правонарушениях должностным лицам органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, принят с превышением полномочий, поскольку у субъекта РФ отсутствуют полномочия в регулировании деятельности федеральных органов исполнительной власти (ст. 71 Конституции РФ).

В соответствии с п. 4 ч. 6 статьи 10.2 закона области протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.2 - 8.5 настоящего закона, составляют контролеры-ревизоры, билетные контролеры предприятий пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта.

Между тем, наделение такими полномочиями указанных работников противоречит федеральному законодательству.

Согласно ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, правом составления протоколов об административных правонарушениях наделены должностные лица органов исполнительной власти, должностные лица иных государственных органов.

В силу ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ правом составления протоколов об административных правонарушениях могут быть наделены лишь должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ и должностные лица иных государственных органов субъектов РФ.

Согласно ст.ст. 2, 3 Федерального закона от 14.11.02 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" должностные лица государственных и муниципальных унитарных предприятий полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора), а также по составлению протоколов об административных правонарушениях не наделены.

Органами на проведение государственного контроля (надзора) наделены федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, подведомственные им учреждения.

В силу ст. 23.37 КоАП РФ, наделяя контролеров-ревизоров, билетных контролеров, иных уполномоченных на то работников пассажирского междугородного автомобильного транспорта правом рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов автомобильного транспорта, законодатель фактически установил порядок производства по делам об административных правонарушениях.

К органам автомобильного транспорта отнесены органы Российской транспортной инспекции, Департамент автомобильного транспорта Минтранса России, но не хозяйствующие субъекты, имеющие своей целью извлечение прибыли (приказ Минтранса России от 21 октября 2002 г. N 134 (в ред. от 23.06.03 N 167).

Установленный в оспариваемой норме специальный порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и по аналогии закона, не может быть отнесен к предмету ведения субъекта РФ.

Данная позиция изложена в Определениях Верховного Суда РФ от 29.11.06 N 16-Г06-20, от 15.06.05 N 9-Г05-8).

С учетом изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",

требую:

Отменить ст.ст. 2.1-2.3, п. 2 ст. 3.3, ст. 4.3, ст.ст. 4.4, 4.5, ч.ч. 1, 2 ст. 4.7, ст.ст. 5.1-5.3, 5.5- 5.7, 6.1, 6.2, п. 3 ч. 1 ст. 10.2, ч. 4 п. 6 ст. 10.2, ч. 5 п. 2 ст. 10.2 Закона Амурской области от 30.03.07 N 319 (в новой редакции от 12.10.07 N 405-ОЗ) "Об административной ответственности в Амурской области" как противоречащие федеральному законодательству.

О рассмотрении протеста сообщите прокурору области не позднее 10-дневного срока с момента его поступления.

Прокурор области

В.Т. Чистов