Постановление Губернатора Ярославской области от 2 июня 2009 г. N 267 "Об Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов"

В целях разработки проекта областного бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов, в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статьей 4 Закона Ярославской области от 26 июня 2008 г. N 28-з "О бюджетном процессе", постановляю:

1. Утвердить прилагаемые Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов.

2. Правительству Ярославской области при разработке проекта областного бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов обеспечить соблюдение Основных направлений бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов.

3. Контроль за исполнением постановления оставляю за собой.

4. Постановление вступает в силу с момента подписания.

Губернатор области

С.А.Вахруков

Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов
(утв. постановлением Губернатора Ярославской области от 2 июня 2009 г. N 267)

Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов подготовлены в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Ярославской области от 26 июня 2008 г. N 28-з "О бюджетном процессе". При подготовке учитывались положения следующих документов:

- Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах от 25 мая 2009 года;

- Основных направлений бюджетной политики на 2009-2011 годы, одобренных на заседании Президиума Правительства Российской Федерации 30 июня 2008 года;

- Основных направлений налоговой политики на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, одобренных на заседании Президиума Правительства Российской Федерации 26 мая 2008 года;

- Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год.

Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области являются базой для формирования областного бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов.

I. Итоги региональной бюджетной и налоговой политики 2008 - начала 2009 годов

В 2008 году Ярославская область пережила два этапа экономического развития. На протяжении первых трех кварталов 2008 года экономика области демонстрировала положительные показатели своего развития. В четвертом квартале ситуация в промышленном производстве, транспорте и строительстве стала резко ухудшаться в связи с развитием мирового финансово-экономического кризиса. По итогам прошлого года снизились физические объемы производства в промышленных видах экономической деятельности, сократились объемы строительства жилья, произошло замедление темпов роста объемов работ по виду деятельности "строительство". При этом относительно стабильная ситуация сохранилась в сельском хозяйстве, где отмечался рост производства и отгрузок продукции. Положительная динамика показателей также сохранилась и в потребительском секторе экономики.

Доходы консолидированного бюджета Ярославской области в 2008 году составили 42,2 млрд. рублей и увеличились по сравнению с 2007 годом на 21,6 процента. Налоговые и неналоговые доходы (собственные доходы) поступили в сумме 34,1 млрд. рублей, увеличившись по сравнению с 2007 годом лишь на 13 процентов. Недостаточный рост собственных доходов преимущественно был обусловлен снижением поступлений от налога на прибыль организаций и доходов от продажи материальных и нематериальных активов. Кроме того, существенен объем выпадающих доходов бюджета в результате предоставления региональным и местным законодательством налоговых льгот. В 2008 году сумма льгот по региональным и местным налогам составила около 2 млрд. рублей или 6,9 процента от налоговых доходов консолидированного бюджета. Вместе с тем расходы консолидированного бюджета Ярославской области в 2008 году составили 44,4 млрд. рублей или 123,1 процента к уровню 2007 года.

В связи с развитием кризисных явлений в экономике (падение спроса, снижение выручки, возрастание неплатежей, удорожание кредитных ресурсов, свертывание производственных программ на предприятиях области, сокращение численности персонала и фактически отработанного рабочего времени как следствие снижения фонда оплаты труда и т.д.) по итогам первого квартала 2009 года налоговые и неналоговые доходы значительно снизились. Наиболее значимое сокращение поступлений произошло от налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) и доходов от использования и продажи государственного и муниципального имущества. По итогам 2009 года рост налоговых поступлений не будет столь выраженным, как в 2008 году, а по ряду налоговых доходов возможно их снижение. Ожидаемые поступления собственных доходов в текущем году не позволят снизить размер государственного долга области.

Влияние финансово-экономического кризиса внесло некоторые коррективы в реализацию раннее поставленных задач. При этом в ходе реализации в 2008 - начале 2009 годах бюджетной и налоговой политики:

1. Установлены дифференцированные налоговые ставки для организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения.

2. В целях урегулирования задолженности перед областным бюджетом принят Закон Ярославской области от 26 декабря 2008 г. N 71-з "О реструктуризации задолженности организаций и индивидуальных предпринимателей".

3. Сокращены объемы предоставленных налоговых льгот. С 2009 года отменены налоговые льготы в отношении организаций социально-культурной сферы, органов государственной власти Ярославской области, государственных органов Ярославской области, органов местного самоуправления и муниципальных органов муниципальных образований Ярославской области. С 2009 года решения о предоставлении или отмене действия региональных налоговых льгот будут приниматься в соответствии с оценкой их бюджетной и социальной эффективности.

4. В целях формирования стимула для социально-экономического развития территорий муниципальных образований области сохранены на долговременной основе нормативы отчисления в местные бюджеты: в полном объеме от единого сельскохозяйственного налога, налога на добычу полезных ископаемых; по нормативу 20 процентов отчисления от НДФЛ.

5. Законодательная, нормативная правовая база Ярославской области приводится в соответствие с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации. Принят концептуально новый Закон Ярославской области от 26 июня 2008 г. N 28-з "О бюджетном процессе", направленный на регулирование бюджетного процесса в рамках компетенции области как субъекта Российской Федерации. Принятие ряда специфических нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетный процесс, порядок и условия предоставления бюджетных средств, способствовало более четкому и открытому процессу расходования бюджетных средств с соблюдением всех необходимых для этого условий.

6. Совершенствуется процесс бюджетного планирования. В 2008 году был впервые разработан и принят закон об областном бюджете на три года. Переход к среднесрочному бюджетному планированию обеспечивает повышение целевой направленности и установление приоритетов бюджетной политики. При подготовке областного бюджета на 2009-2011 годы был задействован реестр расходных обязательств области.

7. Внедряются элементы бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР): доля расходов областного бюджета, сформированная по программно-целевому принципу, значительно выросла в 2009 году по сравнению с 2008 годом. Произведено разделение сфер применения инструментов программно-целевого планирования. Областные целевые программы ориентированы на решение системных проблем социально-экономического развития области, а ведомственные - на повышение эффективности расходов в ходе текущего выполнения органом исполнительной власти государственных функций. Внедрен механизм мониторинга результативности и эффективности программ с последующей корректировкой или досрочным прекращением реализации неэффективных и нерезультативных программ.

8. Постановлением Правительства области утверждена областная целевая программа "Реформирование региональных финансов Ярославской области" на 2008-2011 годы, которая представлена на конкурс Министерства финансов Российской Федерации для получения субсидий на реформирование региональных финансов. В начале 2009 года реализация мероприятий программы начата по всем направлениям.

9. Принят Социальный кодекс Ярославской области, который устанавливает общие принципы регулирования социальных правоотношений и определяет порядок предоставления социальной поддержки и оказания социальной помощи населению Ярославской области.

10. На достаточно высоком уровне сохраняется доля расходов социальной направленности. В структуре расходов консолидированного бюджета региона наибольший удельный вес (52,3 процента) приходится на финансирование социальных отраслей (образования, здравоохранения, социальной политики и других), что в целом характеризуют его как социально ориентированный.

11. Принимаются меры по повышению прозрачности и эффективности межбюджетных отношений: в 2008 году принят Закон Ярославской области от 7 октября 2008 г. N 40-з "О межбюджетных отношениях", в котором закреплены принципы и методы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований Ярославской области. Кроме того, постановлением Правительства Ярославской области от 09.10.2008 N 523-п упорядочены правила формирования, предоставления и распределения субсидий из областного бюджета местным бюджетам.

12. Оказывается необходимая методическая помощь органам местного самоуправления муниципальных образований области в вопросах установления местных налогов и урегулирования земельных и имущественных правоотношений.

13. Проведена корректировка размеров ставок транспортного налога с учетом темпов инфляции и значений ставок данного налога в соседних регионах.

II. Направления политики Ярославской области в части формирования доходов бюджета на 2010-2012 годы

Бюджетная и налоговая политика Ярославской области выстраивается с учетом изменений федерального законодательства, направленных на противодействие негативным эффектам финансово-экономического кризиса и создание условий для восстановления положительных темпов экономического роста. На федеральном уровне приняты решения, которые позволят снизить налоговую нагрузку, усилить стимулирующую роль налоговой системы, и тем самым смогут поддержать деловую активность в реальном секторе экономики и потребительский спрос граждан.

Бюджетная и налоговая политика Ярославской области на ближайшее время будет носить ярко выраженный антикризисный характер. При этом актуальным остается решение задач, поставленных ранее на 2009-2011 годы и на долгосрочную перспективу.

В связи с этим основной целью политики Ярославской области в сфере доходов на ближайшие три года является сохранение налогового потенциала региона путем создания благоприятных условий для деятельности экономических субъектов. Важнейшим фактором проводимой политики будет являться необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы.

На достижение поставленной цели должно быть ориентировано решение следующих основных задач бюджетной и налоговой политики:

1. Предотвращение резкого уменьшения налогооблагаемой базы НДФЛ путем сохранения действующих и создания новых рабочих мест. Учитывая, что до настоящего времени не изжита практика выплаты заработной платы "в конвертах", ведущая к занижению поступлений налога на доходы физических лиц, предстоит реализация мероприятий по выводу "из тени" доходов предпринимателей и легализации заработной платы наемных работников. В этом направлении должна быть продолжена работа межведомственной комиссии при Губернаторе Ярославской области, ориентированной на обеспечение легализации заработной платы и своевременности ее выплаты.

2. Разработка механизмов государственной поддержки хозяйствующих субъектов, имеющих стратегическое или социально-экономическое значение для Ярославской области, пострадавших из-за кризиса.

3. Введение временного моратория сроком на один год на увеличение коэффициента К2 по единому налогу на вмененный доход.

4. Сохранение на период кризиса пониженных ставок налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения для отдельных категорий малого бизнеса.

5. Продолжение работы с крупнейшими налогоплательщиками бюджета области на базе двусторонних соглашений о взаимовыгодном сотрудничестве с целью обеспечения своевременного поступления платежей в бюджет, увеличения налогооблагаемой базы, стабилизации финансового состояния организаций.

6. Оптимизация состава региональных налоговых льгот с учетом оценки их социальной и бюджетной эффективности. При формировании категорий налогоплательщиков, имеющих право на налоговые льготы, необходимо предоставлять преимущества льготам, направленным на создание объектов материального производства, позволяющим в перспективе увеличить доходную базу бюджета, а также льготам, предоставляемым в целях смягчения социальных последствий кризиса.

Целесообразны разработка законодательных инициатив по отмене налоговых льгот по налогу на имущество организаций, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации, либо получение компенсации выпадающих доходов за счет средств федерального бюджета.

7. Проведение мониторинга расчетов с бюджетом крупных и средних предприятий и организаций области в целях оперативного реагирования на изменения доходной базы бюджета, предотвращения сокращения платежей в бюджет и роста задолженности по налогам.

8. Повышение эффективности работы Управления Федеральной налоговой службы по Ярославской области и управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения по обеспечению полноты и своевременности уплаты транспортного налога. Корректировка ставок транспортного налога и доведение их уровня (в течение 2-3 лет) до средних значений по сравнению с соседними регионами.

9. Проведение работы по выявлению и уточнению налоговой базы по земельному налогу, налогу на имущество физических лиц, что будет являться в дальнейшем основой для формирования налога на недвижимость (проведение работы по идентификации правообладателей земельных участков и предоставление сведений налоговым органам, сокращение перечня льготных категорий налогоплательщиков, оптимизация ставок налогов для отдельных категорий налогоплательщиков). Особое внимание необходимо уделить возможностям по переоценке земельных участков на территории городов Ярославля и Рыбинска.

10. Увеличение поступлений в бюджет за счет реализации комплекса мер по увеличению неналоговых доходов бюджета (доходов от использования и продажи имущества, находящегося в собственности Ярославской области):

- организация и проведение работ по вовлечению земельных участков, в том числе образуемых в счет невостребованных земельных долей, в экономический и гражданский (хозяйственный) оборот для привлечения инвестиций в экономику Ярославской области;

- оказание государственной поддержки инвестиционной деятельности за счет имущества и имущественных прав Ярославской области;

- реформирование государственного сектора экономики, направленное на повышение его эффективности.

11. Повышение заинтересованности органов местного самоуправления муниципальных образований области в увеличении налогооблагаемой базы территорий.

III. Основные направления политики Ярославской области в части расходов бюджета на 2010-2012 годы

Основные задачи в сфере бюджетной политики скорректированы исходя из сложившейся экономической ситуации и необходимости максимального смягчения последствий кризиса как для населения области, так и для хозяйствующих субъектов. В отношении расходов политика Ярославской области на 2010-2012 годы будет направлена на оптимизацию и повышение эффективности бюджетных расходов. Основными принципами бюджетной политики Ярославской области в период кризиса будут сокращение необоснованных бюджетных расходов и сохранение расходов на социальную сферу. В связи с этим необходимо решить следующие задачи:

1. Переход к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственных заданий и принципов нормативно-подушевого финансирования. При этом должны предусматриваться стимулы для обеспечения соответствия качества и объема предоставляемых услуг установленным в задании требованиям. Необходимо ускорить процесс изменения типа бюджетных учреждений в автономные учреждения.

2. Проведение оценки эффективности деятельности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий Ярославской области в рамках реализации областной целевой программы "Реформирование региональных финансов Ярославской области" на 2008-2011 годы. На основании результатов оценки эффективности деятельности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий будет определена целесообразность изменения их организационно-правовой формы или типа, а также целесообразность передачи оказания государственных услуг негосударственным организациям.

3. Введение в практику норм, обеспечивающих принятие решений по увеличению действующих или установлению новых расходных обязательств только в пределах имеющихся для их реализации финансовых ресурсов в рамках установленных бюджетным законодательством ограничений. При этом распределение бюджета принимаемых обязательств должно осуществляться с применением элементов конкурсных процедур с учетом обоснованности, целесообразности, результативности и эффективности предлагаемых к финансированию расходных обязательств.

4. Реформирование оплаты труда отраслей бюджетной сферы, которая должна стать эффективным инструментом обеспечения выполнения государственных обязательств по повышению качества оказываемых бесплатных социальных услуг. Для этого требуется совершенствование отраслевых систем оплаты труда в части повышения роли стимулирующих выплат, отражающих и учитывающих успешное и добросовестное исполнение обязанностей, инициативу, творчество и применение современных методов организации труда, качественную подготовку и проведение мероприятий, связанных с уставной деятельностью учреждения.

5. В целях смягчения последствий кризиса необходимо продолжить практику предоставления иных межбюджетных трансфертов на содержание жилищного фонда по региональным стандартам оплаты жилого помещения и коммунальных услуг в связи с установлением предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги.

6. В соответствии с Социальным кодексом Ярославской области обеспечить с 01.01.2010 предоставление установленных федеральными и региональными законами мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг в денежной форме.

7. В рамках реализации областной целевой программы "Реформирования региональных финансов Ярославской области" на 2008-2011 годы в целях оптимизации текущих расходов бюджетов и недопущения наращивания кредиторской задолженности по принятым обязательствам (особенно по заработной плате и социальным выплатам) проводить мониторинг кредиторской задолженности получателей бюджетных средств.

8. Внедрить и обеспечить соблюдение нормативов расходов на содержание органов власти. Не принимать решения о повышении расходов на содержание органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований области до преодоления последствий экономического кризиса.

9. Повышение качества планирования главными распорядителями бюджетных средств своих расходов и оценка их эффективности. С этой целью необходимо разработать и внедрить новый порядок и методику планирования и обоснования бюджетных ассигнований из областного бюджета раздельно по действующим и принимаемым обязательствам с учетом непосредственных и конечных результатов использования ассигнований.

10. Обеспечить проведение эффективной и взвешенной долговой политики области, поддержание кредитного рейтинга области и недопущение увеличения расходов бюджета на обслуживание государственного долга за счет пеней и штрафов.

11. Дальнейшее внедрение и усовершенствование механизмов программно-целевого бюджетирования, ориентированного на достижение конкретных результатов. Не менее половины расходов областного бюджета на 2010-2012 годы должны быть сформированы в рамках программно-целевого метода.

12. Проведение оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств на основе формализованной методики в целях повышения качества планирования и исполнения областного бюджета и повышения заинтересованности руководителей органов власти в эффективном управлении средствами областного бюджета.

IV. Политика в сфере межбюджетных отношений

1. Межбюджетные отношения должны обеспечивать оптимальный баланс между стимулирующей и выравнивающей функциями. Совершенствовать формы финансовой поддержки следует с учетом соблюдения баланса государственных и местных расходных обязательств.

В 2010-2012 годах будет обеспечено предоставление из областного бюджета:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований области;

- дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов;

- субвенций в целях финансового обеспечения исполнения переданных государственных полномочий федеральных органов государственной власти и органов исполнительной власти Ярославской области;

- субсидий для исполнения расходных обязательств органов местного самоуправления муниципальных образований области по вопросам местного значения;

- иных межбюджетных трансфертов.

2. Укрепление финансовых основ местного самоуправления и поддержка органов местного самоуправления муниципальных образований области в условиях мирового кризиса - одна из задач совершенствования межбюджетных отношений в 2010-2012 годах. С этой целью политика в области формирования межбюджетных отношений, как и в предыдущие годы, будет направлена на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и поддержание сбалансированности местных бюджетов Ярославской области.

3. Выравнивание доступа граждан к муниципальным услугам, предоставляемым за счет бюджетов муниципальных образований, является одной из основных задач государственной политики. Ее решение обеспечивается путем формирования в областном бюджете фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Вместе с тем в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимо обязательное привлечение средств бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.

Для обеспечения прозрачности и обоснованности расчета дотаций должны быть утверждены нормативные расходы местных бюджетов по основным статьям: общегосударственное управление (содержание органов местного самоуправления); жилищно-коммунальное хозяйство; благоустройство; дорожное строительство и содержание дорог и др. Особое внимание следует уделить оптимизации расходов местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления. С этой целью необходимо усилить работу в части обеспечения рационального разграничения полномочий по вопросам местного значения между муниципальными районами и поселениями, а также в части организации межмуниципальной кооперации.

4. В условиях мирового кризиса и сложной финансовой ситуации не планируется применение механизма "отрицательных трансфертов", то есть перечислений в областной бюджет субсидий из местных бюджетов при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

5. В условиях снижения поступления в местные бюджеты НДФЛ не планируется передача муниципалитетам дополнительных нормативов отчислений по отдельным видам налогов взамен дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в целях гарантированного финансового поддержания муниципальных образований.

6. Планируется продолжить практику создания в областном бюджете фонда средств на обеспечение сбалансированности местных бюджетов, что позволит частично компенсировать потери местных бюджетов и смягчить негативные последствия, в том числе возникающие в условиях мирового кризиса.

7. В целях повышения самостоятельности и ответственности муниципальных образований при реализации собственных полномочий необходимо оптимизировать пропорции между различными формами финансовой помощи местным бюджетам путем частичного сокращения целевых субсидий и увеличения размера дотаций.

Условия предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета должны соответствовать требованиям статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В части предоставления субсидий на реализацию отдельных полномочий органов местного самоуправления необходим дифференцированный подход к определению уровня софинансирования из областного бюджета как с учетом уровня бюджетной обеспеченности, так и с учетом показателей качества управления финансами. Для этого при расчете субсидий предполагается использовать корректирующие коэффициенты, обеспечивающие стимулирование органов местного самоуправления к налаживанию бюджетной дисциплины, увеличению доходной базы, обеспечению стабильного финансирования бюджетной сферы.

8. В целях повышения эффективности механизма выделения финансовой помощи в форме субсидий органам местного самоуправления на реализацию их полномочий по решению вопросов местного значения, а также в целях стимулирования проведения органами местного самоуправления мер по оптимизации расходов бюджета одним из обязательных условий выделения субсидий должно стать наличие у органов местного самоуправления программ (планов) реформирования отраслей социальной и коммунальной сферы, утвержденных главой муниципального образования и согласованных в соответствующем отраслевом департаменте Ярославской области.

9. Главным распорядителям средств областного бюджета необходимо обеспечить соответствие методик предоставления и распределения субсидий местным бюджетам установленным требованиям законодательства Российской Федерации и Ярославской области, особенно в части принципов БОР: требованиям к результативности, эффективности, условиям перераспределения субсидий и т.д. Кроме того, необходимо упорядочить нормативную базу предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение переданных полномочий, обеспечив учет принципов эффективности и результативности при принятии решений о передаче отдельных полномочий органам местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области.

10. Необходимо продолжить практику распределения целевых видов финансовой помощи соответствующим главным распорядителям бюджетных средств, что позволит более оперативно и эффективно использовать бюджетные средства исходя из реальной необходимости в них в определенный период.

11. Необходимо внедрить практику заключения с высокодотационными муниципальными образованиями области соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений доходов в местные бюджеты (в соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса).

12. Внедрение на местном уровне принципов БОР потребует изменений в части организационно-правовых форм организаций бюджетной сферы (создания автономных некоммерческих организаций), планирования и управления финансами, определения полномочий ответственных лиц, изменения систем отчетности, создания систем управленческого учета и управления качеством предоставляемых муниципальных услуг, систем текущего мониторинга и контроля за результатами. Задача органов исполнительной власти Ярославской области - стимулировать проведение реформы на местном уровне и оказывать всестороннюю помощь и поддержку органам местного самоуправления муниципальных образований области.

Необходимо смещение акцентов в бюджетном процессе органов местного самоуправления путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

13. Успешное внедрение принципов управления по результатам на территории Ярославской области невозможно без поддержки всех мероприятий на местном уровне. Следовательно, необходимо оказание методологической и практической помощи органам местного самоуправления муниципальных образований области в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами, в создании действенной системы финансового контроля за целевым и эффективным использованием средств местных бюджетов.

14. Необходимо в рамках действующего законодательства проработать вопрос объединения муниципальных образований области, в которых практически отсутствует доходная база.