Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области от 14 ноября 2012 г. по делу N 06-03/22-12 Об организации похоронного дела в городском округе, правилах работы и порядке содержания муниципальных кладбищ

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области
от 14 ноября 2012 г. по делу N 06-03/22-12

(решение изготовлено в полном объеме 14 ноября 2012 г.)

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства (далее - Комиссия) в составе:

Председатель Комиссии - заместитель руководителя управления Паутов И.Г.,

члены Комиссии -начальник отдела контроля органов власти Новиков Ю.К.,

специалист-эксперт отдела контроля органов власти Карамшук А.Г., при участии:

- от ответчика - Администрации городского округа город Рыбинск (далее - Администрация) -представитель на заседание Комиссии не явился (сведения о надлежащем уведомлении в материалах дела присутствуют), заявленное ходатайство об отложении рассмотрения дела отклонено в связи с тем, что к ходатайству не приложены соответствующие подтверждающие документы;

- от заинтересованного лица - муниципального бюджетного учреждения городского округа город Рыбинск "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" (далее -МБУ "Специализированная служба по вопросам похоронного дела") - представитель на заседание Комиссии не явился (сведения о надлежащем уведомлении в материалах дела присутствуют), ходатайство об отложении рассмотрения дела не поступало,

- заинтересованное лицо - ИП Савинов А.Е.,

рассмотрев на заседании 30.10.2012 дело N 06-03/22-12, возбужденное по признакам нарушения Администрацией городского округа город Рыбинск (ул. Рабочая, д. 1, г. Рыбинск, Ярославская область, 152900) пунктов 2, 5, 8 части 1 статьи 15, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), установила:

при осуществлении мониторинга актов органов местного самоуправления выявлено постановление Администрации городского округа город Рыбинск от 19.04.2012 N 1460 "О внесении изменений в постановление главы городского округа город Рыбинск от 27.10.2006 N 695", которым утверждено Положение об организации похоронного дела в городском округе город Рыбинск, правилах работы и порядке содержания муниципальных кладбищ (далее - Положение об организации похоронного дела, Положение) в новой редакции, содержащее признаки нарушения пунктов 2, 5, 8 части 1, части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Представитель Ответчика нарушения антимонопольного законодательства не признал, представил письменный отзыв от 10.09.2012 по предмету рассматриваемого дела. На заседаниях Комиссии 10.09.2012, 24.09.2012 представил пояснения согласно данному отзыву. Постановление Администрации городского округа город Рыбинск от 19.04.2012 N 1460 "О внесении изменений в постановление главы городского округа город Рыбинск от 27.10.2006 N 695" принято в целях реализации полномочий администрации в соответствии с действующем законодательством Российской Федерации. Создание органом местного самоуправления специализированной службы по вопросам похоронного дела и закрепление за ней права на оказание ритуальных услуг и захоронение согласуется с требованиями Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

Представитель МБУ "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" на заседаниях Комиссии 10.09.2012, 24.09.2012 пояснил следующее. В соответствии с положениями Закона о погребении погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. МБУ "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" создано в соответствии с действующим законодательством для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения в городском округе город Рыбинск, для обеспечения порядка захоронений на территории кладбищ. Въезд автомобильного транспорта осуществляется по пропускам, без взимания платы. Выдача пропусков осуществляется в заявительном порядке.

Заинтересованное лицо - ИП Савинов А.Е., пояснил, что для осуществления розничной торговли похоронными принадлежностями и сопутствующими товарами у входа на кладбище необходимо обращаться за получением соответствующего разрешения в МБУ "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" и заключать с ним соответствующий договор.

Принимая решение по делу, Комиссия исходит из следующего.

В соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения поселения, городского округа, муниципального района.

Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее -Закон о погребении) установлено, что организация похоронного дела осуществляется органами государственной власти, а также органами местного самоуправления с учетом соблюдения гарантий, сформулированных в главе 2 Закона о погребении.

Статьей 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, а порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

Согласно статье 29 Закона о погребении органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с данным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Такие обязанности установлены в главе II "Гарантии осуществления погребения" Закона о погребении. Это обязанности:

- по исполнению волеизъявления умершего в случаях, установленных частью 2 статьи 7 Закона о погребении;

- по оказанию на безвозмездной основе услуг по погребению в соответствии с гарантированным перечнем (статья 9) с возмещением стоимости услуг в установленном законом порядке;

- по погребению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего, а также погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки (статья 12) с возмещением стоимости услуг в установленном законом порядке.

Закон о погребении не содержит запретов на оказание специализированными службами услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению. Точно также данный закон не лишает права иных лиц заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг. Поэтому специализированная служба может оказывать такие услуги, действуя как хозяйствующий субъект на равных с другими хозяйствующими субъектами условиях на соответствующем товарном рынке.

Таким образом, статус специализированной службы при осуществлении ею деятельности в качестве хозяйствующего субъекта на рынке ритуальных услуг не может изначально предоставлять ей какие-либо преимущества по сравнению с хозяйствующими субъектами, действующими на том же рынке. Более того, в такой ситуации на хозяйствующего субъекта, имеющего статус специализированной службы, Законом о погребении возлагаются дополнительные обязанности по исполнению гарантий, установленных главой II данного закона. На других хозяйствующих субъектов такая обязанность законом не возлагается.

Запреты, установленные статьей 15 Закона о защите конкуренции, равным образом распространяются на акты и действия органов местного самоуправления по организации похоронного дела и созданию специализированной службы.

В материалах дела представлен Устав муниципального бюджетного учреждения городского округа город Рыбинск "Специализированная служба по вопросам похоронного дела", утвержденный Постановлением Администрации от 27.12.2011 N 4534.

В соответствии с пунктом 1.8. Устава бюджетное учреждение создано для выполнения работ и оказания услуг в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления городского округа город Рыбинск в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения. В Уставе перечислены виды деятельности, которые учреждение осуществляет для достижения этих целей, среди них:

- организация погребения и предоставление связанных с ним ритуальных услуг, в том числе оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего в морг, на кладбище; погребение.

- организация похоронного обслуживания, ведение и выдача гражданам (организациям) соответствующей документации;

- учет и инвентаризация захоронений, учет и выделение земельных участков для захоронений, ведение и хранение книг регистрации захоронений;

- содержание мест погребения (городских кладбищ, воинских и мемориальных захоронений, в том числе выполнение работ по текущему и капитальному ремонту дорог, тротуаров, элементов водоснабжения, наружного освещения и других инженерных сооружений, благоустройство и санитарная очистка, проведение работ по озеленению и уходу за зелеными насаждениями, сбор и утилизация бытовых отходов и мусора, а также контроль за содержанием мест погребения;

- выполнение функций заказчика по содержанию кладбищ и мест захоронения, по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту городских кладбищ и мест погребения в том числе зданий, сооружений, объектов инженерной инфраструктуры.

В Уставе также перечислены виды приносящей доход деятельности, которое может осуществлять учреждение:

- предоставление услуг похоронной службы или организатора похорон;

- услуги по уходу за могилами и прочими местами захоронений;

- предоставление транспорта, в том числе пассажирского для сопровождения

похорон;

- предоставление транспорта для перевозки тел умершего;

- торговля похоронными принадлежностями и сопутствующими товарами для

организации похоронного ритуала;

- изготовление гробов, траурных венков, искусственных цветов, лент, гирлянд, временных надгробных сооружений.

Таким образом, Уставом учреждение наделено целым рядом функций организационно-распорядительного характера в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, которые относятся к полномочиям органов местного самоуправления. С другой стороны ему предоставлено права оказывать приносящие доход ритуальные услуги, что дает основание считать учреждение хозяйствующим субъектом в соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с Положением об организации похоронного дела специализированная служба по вопросам похоронного дела - организация, создаваемая органами местного самоуправления городского округа город Рыбинск в предусмотренных гражданским законодательством организационно-правовых формах, к компетенции которых относится оказание услуг по погребению.

Пунктом 3 Постановления Администрации от 27 октября 2006 г. N 695 (в редакции Постановления Администрации от 19.04.2012 N 1460) статус специализированной службы по вопросам похоронного дела присвоен муниципальному бюджетному учреждению городского округа город Рыбинск "Специализированная служба по вопросам похоронного дела".

В Положении об организации похоронного дела за специализированной службой также закреплены организационно-распорядительные функции органов местного самоуправления:

- ведение книги учета и регистрации захоронений (п. 3.2.), выдача разрешения на захоронение (п. 3.4.);

- установление возможности захоронения умершего в родственную могилу или родственное захоронение (п. 3.9);

- рассмотрение вопросов перерегистрации захоронения (п. 3.18);

- выдача разрешения на все работы на кладбище, связанные с установкой надмогильных сооружений (п. 4.7.);

- выдача разрешений на осуществление предпринимательской деятельности (торговлю цветами, предметами похоронного ритуала, материалами по благоустройству могил) на кладбище и земельных участках, закрепленных за специализированной службой по вопросам похоронного дела, в ведении которой находится кладбище, с заключением со службой договора хозяйствующими субъектами (п. 5.5.);

- выдача пропуска на проезд специализированного автотранспортного средства (катафалка) на территорию кладбища (п. 5.7.);

- выдача пропуска для похоронной процессии (5.9.); определение порядка и стоимости въезда на территорию кладбищ прочих автотранспортных средств (п. 5.10).

В соответствии с п. 6.3. Положения специализированная служба обеспечивает в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации:

- доступное ритуальное обслуживание жителей городского округа город Рыбинск, предоставлять полный комплекс услуг по погребению;

- формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению и документов, отражающих захоронение умерших на муниципальных кладбищах и установку надмогильных сооружений;

- соблюдение санитарных и экологических требований к размещению мест погребения.

Вместе с тем пунктом 6.2. Положения предусмотрено, что оказание услуг по погребению является обязательным и основным видом деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Положение об организации похоронного дела в п. 6.6. Предоставляет специализированной службе право оказывать дополнительные услуги:

- предоставление услуг похоронной службы или организатора похорон;

- услуги по уходу за могилами и прочими местами захоронений;

- предоставление транспорта, в том числе пассажирского, для сопровождения похорон;

- предоставление транспорта для перевозки тел умершего;

- торговля похоронными принадлежностями и сопутствующими товарами для организации похоронного ритуала;

- изготовление гробов, траурных венков, искусственных цветов, лент, гирлянд, временных надгробных сооружений;

- другие услуги в соответствии с уставом организации.

Таким образом, Положение об организации похоронного дела вслед за Уставом наделяет МБУ "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" как хозяйствующего субъекта функциями и правами органов местного самоуправления по организации похоронного дела.

Часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещает наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления. Администрация, утвердив Устав МБУ "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" и Положение об организации похоронного дела, нарушила этот запрет.

Пунктом 2.3. Положения об организации похоронного дела установлено, что услуги по гарантированному перечню услуг по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Закон о погребении применительно к гарантированному перечню услуг по погребению не содержит каких-либо ограничений для оказания этих услуг иными хозяйствующими субъектами, чем специализированная служба. В отличие от специализированной службы для них это лишь не является обязанностью. Поэтому пункт 2.3. устанавливает ограничение выбора хозяйствующих субъектов для приобретателей услуги по гарантируемому перечню в нарушение пункта 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно представленным документам земельные участки муниципальных кладбищ переданы в постоянное (бессрочное) пользование МБУ "Специализированная служба по вопросам похоронного дела".

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы Законом о погребении не предусмотрена. Указанное обстоятельство дополнительно подчеркивает исключительное положение МБУ "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" на рынке ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению на территории города Рыбинска. Вместе с указанными в настоящем решении конкретными пунктами Положения об организации похоронного дела это создает возможность МБУ "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" определять и контролировать условия осуществления предпринимательской деятельности другими хозяйствующими субъектами, в том числе его непосредственными конкурентами.

Таким образом, Положение об организации похоронного дела создает дискриминационные условия деятельности для конкурентов учреждения, а также потенциальных участников рынка по сравнению с возможность МБУ "Специализированная служба по вопросам похоронного дела", что имеет признаки нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а также нарушает пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, так как необоснованно препятствует деятельности иных хозяйствующих субъектов.

Согласно положениям Устава городского округа город Рыбинск, принятого решением Муниципального Совета городского округа город Рыбинск от 30.03.2006 N 31, Администрация города Рыбинска является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, обладает статусом юридического лица. Администрацией руководит Глава города Рыбинска на принципах единоначалия. Глава города Рыбинска в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Ярославской области, Уставом города Рыбинска, нормативными правовыми актами Муниципального Совета города Рыбинска, издает постановления администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами Ярославской области, а также распоряжения администрации по вопросам организации работы администрации.

Комиссия считает необходимым выдать Администрации предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции на рынке ритуальных услуг в городе Рыбинске. В связи с тем, что в соответствии с Законом о погребении специализированная служба создается органами местного самоуправления, вопрос их создания и функционирования так или иначе должен быть решен органами местного самоуправления городского округа город Рыбинск. При этом в целях соблюдения требований Закона о защите конкуренции в случае создания специализированной службы в виде коммерческой организации, например, муниципального предприятия, все организационно-распорядительные и контрольные функции должны оставаться за органом местного самоуправления или соответствующим бюджетным учреждением без права оказания ими каких-либо ритуальных услуг. Выбор специализированной организации как хозяйствующего субъекта может быть осуществлен также среди действующих на рынке ритуальных услуг организаций через проведение торгов для оказания услуг по гарантированному перечню и перевозки тел умерших за счет бюджета. В существующем виде, то есть как бюджетное учреждение, специализированная служба без нарушения требований Закона о защите конкуренции может функционировать только выполняя функции органа местного самоуправления по организация ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.

Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия решила:

1. Признать Администрацию городского округа город Рыбинск нарушившей пункты 2, 5, 8 части 1 статьи 15, часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

2. Выдать Администрации городского округа город Рыбинск предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

3. Направить материалы дела уполномоченному должностному лицу Ярославского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель Комиссии

И. Г. Паутов

Члены Комиссии

Ю.К. Новиков А.Г. Карамшук