Экспертное заключение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области от 21 мая 2014 г. N 863н "На распоряжение министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 18 апреля 2014 г. N 629-р "Об утверждении Административного регламента предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области, в собственность гражданам и юридическим лицам для жилищного строительства"

Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" проведены правовая и антикоррупционная экспертизы распоряжения министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 18 апреля 2014 г. N 629-р "Об утверждении Административного регламента предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области, в собственность гражданам и юридическим лицам для жилищного строительства" (далее - Распоряжение) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.

Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.

Правовой экспертизой установлено следующее:

Настоящим Распоряжением утвержден Административный регламент предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области, в собственность гражданам и юридическим лицам для жилищного строительства".

Предметом правового регулирования исследуемого Распоряжения являются общественные отношения, возникающие в области организации работы по предоставлению государственных услуг.

Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:

- Конституцией Российской Федерации;

- Гражданским кодексом Российской Федерации;

- Земельным кодексом Российской Федерации;

- Жилищного кодекса Российской Федерации;

- Градостроительным кодексом Российской Федерации;

- Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в редакции от 12.03.2014 N 33-ФЗ)

- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 27.05.2014 N 136-ФЗ);

- Федеральным законом от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в редакции от 23.07.2013 N 239-ФЗ);

- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (в редакции от 02.07.2013 N 182-ФЗ);

- Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (в редакции от 28.12.2013 N 444-ФЗ);

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" (в редакции от 15.09.2011 N 776);

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 23.01.2014 N 53)

- Уставом Волгоградской области;

- Законом Волгоградской области от 06.04.2012 N 33-ОД "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области" (в редакции от 01.11.2013 N 138-ОД);

- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 09.10.2009 N 1192 "О государственной информационной системе "Портал государственных и муниципальных услуг Волгоградской области" - подсистеме комплексной информационной системы "Электронное правительство Волгоградской области" (в редакции от 18.09.2012 N 868);

- Постановлением Администрации Волгоградской области от 25.07.2011 N 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 14.05.2014 N 254-п);

- Постановлением Правительства Волгоградской области от 17.04.2012 N 28-п "Об органе исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченном на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в Волгограде - административном центре Волгоградской области";

- Постановлением Губернатора Волгоградской области от 26.04.2012 N 222 "Об утверждении Положения о министерстве по управлению государственным имуществом Волгоградской области" (в редакции от 12.11.2013 N 1150).

В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации, на основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Пунктом 3 статьи 30.1. Земельного Кодекса Российской Федерации установлено, что предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка.

Согласно статье 1 Закона Волгоградской области "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области", распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, находящимися в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области, осуществляется органом исполнительной власти Волгоградской области, определяемым Правительством Волгоградской области.

В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Волгоградской области от 17 апреля 2012 г. N 28-п "Об органе исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченном на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в Волгограде - административном центре Волгоградской области", органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, находящимися в Волгограде - административном центре Волгоградской области, является министерство по управлению государственным имуществом Волгоградской области.

Согласно пункту 2.3. Положения о министерстве по управлению государственным имуществом Волгоградской области, утвержденным постановлением Губернатора от 26.04.2012 N 222, министерство осуществляет распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, находящимися в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области, в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 3 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусмотрено, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 6 указанного выше Федерального закона определено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Следовательно, исследуемое Распоряжение издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Абзацем 5 части 3 статьи 7 Устава Волгоградской области установлено, что систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.

В соответствии с приложением к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" министерство по управлению государственным имуществом входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.

В соответствии с пунктом 1.1. Положения о Министерстве по управлению государственным имуществом Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 26 апреля 2012 г. N 222, министерство по управлению государственным имуществом Волгоградской области (далее именуется - Министерство) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере имущественных и земельных отношений на территории Волгоградской области.

В соответствии с абзацем 5 пункта 3.3. указанного выше Положения Министр издает приказы и иные правовые акты Министерства.

Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта в форме распоряжения входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.

На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, в рассматриваемом Распоряжении выявлен коррупциогенный фактор, заключающийся в следующем.

Частью 6 пункта 2.5.1. Регламента установлено, что в случае направления заявления на оказание государственной услуги в электронном виде, не заверенного электронной подписью, специалист отдела информационной работы с заявителями обрабатывает полученный электронный документ как информационное заявление, рассматривает его в соответствии с настоящим Регламентом и сообщает подателю заявления по электронной почте дату, время, номер кабинета в Мингосимуществе Волгоградской области для предоставления оригинала документа, необходимого для оказания государственной услуги и идентификации заявителя. Также специалист отдела информационной работы с заявителями сообщает дополнительную информацию, в том числе возможные замечания к документам и уточняющие вопросы к подателю заявления.

Однако срок направления указанного выше сообщения в Регламенте не установлен.

Указанное обстоятельство способствует проявлению коррупциогенных положений в части закрепления для правоприменителя широты дискреционных полномочий - отсутствия или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96).

Также, в тексте исследуемого Регламента выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.

Согласно пунктам 5.3.3 и 5.10 жалобы на решения, принятые министром по управлению государственным имуществом Волгоградской области, подаются в аппарат Губернатора и Правительства Волгоградской области.

Заявитель вправе обжаловать решение по жалобе путем обращения в аппарат Губернатора и Правительства Волгоградской области либо в судебном порядке.

Вместе с тем, пунктом 1 статьи 11.2 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" жалоба подается в письменной форме на бумажном носителе, в электронной форме в орган, предоставляющий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципальную услугу. Жалобы на решения, принятые руководителем органа, предоставляющего государственную услугу, либо органа, предоставляющего муниципальную услугу, подаются в вышестоящий орган (при его наличии) либо в случае его отсутствия рассматриваются непосредственно руководителем органа, предоставляющего государственную услугу, либо органа, предоставляющего муниципальную услугу.

Пунктами 3-5 части 1 статьи 24 Устава Волгоградской области установлено, что Губернатор Волгоградской области:

- формирует Правительство Волгоградской области и принимает решение о его отставке;

- руководит деятельностью Правительства Волгоградской области и определяет направления его деятельности;

- назначает руководителей органов исполнительной власти Волгоградской области, не входящих в состав Правительства Волгоградской области.

Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в неверном определении органа исполнительной власти являющегося вышестоящим для Министерства.

Однако в тексте исследуемого нормативного правового акта выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем:

1) В пункте 2.4. Административного регламента, утвержденного исследуемым нормативным правовым актом, содержится ссылка на постановление Главы Администрации Волгоградской области от 09 октября 2009 г. N 1192 "Об информационной системе "Государственные услуги органов исполнительной власти Волгоградской области" - подсистеме комплексной информационной системы "Электронное правительство Волгоградской области".

Вместе с тем, указанный выше нормативный правовой акт имеет следующие реквизиты: постановление Главы Администрации Волгоградской области от 09 октября 2009 г. N 1192 "О государственной информационной системе "Портал государственных и муниципальных услуг Волгоградской области" - подсистеме комплексной информационной системы "Электронное правительство Волгоградской области".

Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в неточном указании реквизитов нормативного правового акта.

2) В пункте 2.4. Административного регламента, утвержденного исследуемым нормативным правовым актом, содержится ссылка на постановление Администрации Волгоградской области от 25 июня 2011 г. N 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг".

Вместе с тем, указанный выше нормативный правовой акт имеет следующие реквизиты: постановление Администрации Волгоградской области от 25 июля 2011 г. N 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг".

Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в неточном указании реквизитов нормативного правового акта.

3) В тексте Административного регламента, утвержденного исследуемым нормативным правовым актом, нарушена нумерация структурных единиц.

Так, после пункта 5.3.2. следует пункт 5.2.3.

Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в указании неверной нумерации структурных единиц нормативного правового акта.

4) Согласно пункту 2.6. Регламента в случае, если представлен неполный комплект документов или документы не соответствуют требованиям, указанным в пункте 2.5.1 Регламента, сотрудник отдела информационной работы с заявителями, сотрудник МФЦ, осуществляющий консультацию, отказывает заявителю в приеме документов с объяснением о выявленном несоответствии.

Абзацем 1 пункта 2.7. Регламента установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги:

- в случае если заявление подписано неуполномоченным лицом;

- заявленный земельный участок не находится в государственной неразграниченной собственности и (или) не расположен в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области;

- в случае, если представленные документы не отвечают требованиям, установленным в пункте 2.5.1 Регламента и (или) представлены не в полном объеме, а также в случае непредставления или представления в неполном объеме сведений, указанных в заявлении.

Таким образом, нарушение правил юридической техники состоит в дублировании оснований для непредоставления государственной услуги.

Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 07 мая 2014 г. N 80.

Вывод: распоряжение министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 18 апреля 2014 г. N 629-р "Об утверждении Административного регламента предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области, в собственность гражданам и юридическим лицам для жилищного строительства" не соответствует действующему федеральному законодательству.

Предлагаем устранить выявленные несоответствие действующему федеральному законодательству, коррупциогенный фактор, нарушения правил юридической техники, сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления

М.А. Колесников