Решение Архангельского областного суда от 10 сентября 2013 г. N 3-46 Заявление об оспаривании п.п. 22, 64 Административного регламента предоставления государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов в Архангельской области и Ненецком автономном округе, утв. указом Губернатора Архангельской области от 19 марта 2012 г. N 34-у, удовлетворено, поскольку в нарушение федерального законодательства превышено количество экземпляров проекта освоения лесов, предоставляемых на бумажном носителе, не предусмотрена возможность информирования заявителя об оставлении жалобы без ответа, направления разъяснения о недопустимости злоупотребления правом

Решение Архангельского областного суда
от 10 сентября 2013 г. N 3-46

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе:

судьи Архангельского областного суда Гудушина Н.Б.,

при секретаре Терентьевой А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Архангельске 10 сентября 2013 года дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующими отдельных пунктов Административного регламента предоставления государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов в Архангельской области и Ненецком автономном округе, утвержденного указом Губернатора Архангельской области от 19 марта 2012 года N 34-у (в редакции указа Губернатора Архангельской области от 22 августа 2013 года N 100-у),

установил:

указом Губернатора Архангельской области от 19 марта 2012 года N 34-у утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов в Архангельской области и Ненецком автономном округе.

Пунктом 22 Регламента (в редакции указа Губернатора Архангельской области от 22 апреля 2013 года N 44-у) предусмотрено, что проект освоения лесов представляется в трех экземплярах на бумажных носителях и один - в электронном виде.

Согласно пункту 57 Регламента должностное лицо, рассматривающее жалобу, принимает решение об отказе в рассмотрении жалобы по существу при наличии одного из следующих оснований:

подача жалобы лицом, полномочия которого не подтверждены в соответствии с подразделом 1.2 названного административного регламента;

наличие вступившего в законную силу решения суда, арбитражного суда в отношении того же решения, действия (бездействия) министерства, его должностного лица, государственного гражданского служащего, обжалуемого заявителем;

подача жалобы в отношении решения, действия (бездействия) министерства, его должностного лица, государственного гражданского служащего, если заявителю дважды давались ответы должностными лицами, уполномоченными рассматривать жалобы.

Решение об отказе в рассмотрении жалобы по существу принимается в течение семи рабочих дней со дня регистрации жалобы. При этом заявителю направляется соответствующее уведомление с указанием оснований отказа в рассмотрении жалобы по существу.

Пунктом 63 Регламента предусматривалось, что должностное лицо, рассматривающее жалобу, оставляет ее без ответа в случае:

отсутствия возможности прочитать какую-либо часть текста жалобы;

подачи жалобы в отношении решения, действия (бездействия) министерства, его должностного лица, государственного гражданского служащего, если заявителю направлялось уведомление об отказе в рассмотрении его жалобы по существу по основанию, предусмотренному абзацем четвертым пункта 57 названного административного регламента;

наличия в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью или имуществу должностного лица, государственного гражданского служащего, а также членов его семьи.

Первоначальный текст указа официально опубликован в печатном издании "В.", N <_>, 03 апреля 2012 года. Указы, вносящие изменения и дополнения, опубликованы в печатном издании "В." N <_>, 31 июля 2012 года, N <_>, 07 мая 2013 года, N <_>, 30 июля 2013 года.

Заместитель прокурора Архангельской области Акулич С.П. обратился в Архангельский областной суд с заявлением о признании недействующими названных положений, ссылаясь на их противоречие федеральному законодательству. Указал, что в соответствии со статьей 89 Лесного кодекса Российской Федерации приказом Рослесхоза от 22 декабря 2011 года N 545 утвержден Порядок государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов, пункт 5 которого устанавливает иное количество экземпляров проекта (два экземпляра), предоставляемых для проведения экспертизы. Следовательно, оспариваемый пункт 22 Регламента возлагает на заявителей дополнительную, не предусмотренную законом обязанность. Пункты 57, 63 Регламента, устанавливающие случаи принятия решения об отказе в рассмотрении жалобы по существу, оставления жалобы без ответа, противоречат статьям 5, 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", так как могут повлечь нарушение прав заявителей на рассмотрение жалоб, связанных с предоставлением государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов.

В ходе рассмотрения судом заявления прокурора указом Губернатора Архангельской области от 22 августа 2013 года N 100-у утверждены изменения, которые вносятся в Административный регламент предоставления государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов в Архангельской области и Ненецком автономном округе, утвержденный указом Губернатора Архангельской области от 19 марта 2012 года N 34-у.

Согласно данным изменениям пункт 57 Регламента исключен.

Пункт 63 Регламента изложен в следующей редакции: "63. Должностное лицо, рассматривающее жалобу, отказывает в удовлетворении жалобы в следующих случаях:

1) наличие вступившего в законную силу решения суда, арбитражного суда по жалобе о том же предмете и по тем же основаниям;

2) подача жалобы лицом, полномочия которого не подтверждены в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

3) наличие решения по жалобе, принятого ранее в соответствии с требованиями настоящего административного регламента в отношении того же заявителя и по тому же предмету жалобы.

В случае признания жалобы необоснованной должностное лицо, рассматривающее жалобу, подготавливает мотивированный ответ на жалобу.".

Регламент дополнен новым пунктом 64 следующего содержания: "64. Должностное лицо, рассматривающее жалобу, оставляет жалобу без ответа в следующих случаях:

1) наличие в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи;

2) отсутствие возможности прочитать какую-либо часть текста жалобы, фамилию, имя, отчество (при наличии) и (или) почтовый адрес заявителя, указанные в жалобе.".

В соответствии с пунктом 2 указа Губернатора Архангельской области от 22 августа 2013 года N 100-у данный нормативный правовой акт вступает в силу со дня его официального опубликования на официальном сайте Правительства Архангельской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Данный указ официально опубликован на официальном сайте Правительства Архангельской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 23 августа 2013 года, в печатном издании "В." N <_>, 03 сентября 2013 года.

В судебном заседании прокурор Архангельской областной прокуратуры Стрекин С.Н. поддержал уточненные заместителем прокурора Архангельской области требования, просил признать недействующими пункты 22, 64 Регламента (в редакции от 22 августа 2013 года) с момента вступления решения суда в законную силу. По заявлению о признании недействующим утратившего силу пункта 57 Регламента полагал возможным прекратить производство по делу. Также пояснил, что пункт 63 Регламента (в редакции от 22 августа 2013 года) прокурором по настоящему делу не оспаривается.

Представитель Губернатора Архангельской области Карелина Т.В. с заявлением прокурора о признании недействующими пунктов 22, 64 Регламента не согласилась.

Определением Архангельского областного суда от 10 сентября 2013 года прекращено производство по делу в части признания недействующим пункта 57 Административного регламента предоставления государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов в Архангельской области и Ненецком автономном округе, утвержденного указом Губернатора Архангельской области от 19 марта 2012 года N 34-у (в редакции указа Губернатора Архангельской области от 22 августа 2013 года N 100-у).

Выслушав прокурора и представителя заинтересованного лица, изучив материалы дела, суд находит заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Статьей 88 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, составляют проект освоения лесов в соответствии со статьей 12 названного Кодекса. Состав проекта освоения лесов и порядок его разработки устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 89 Лесного кодекса Российской Федерации проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Государственная экспертиза проектов освоения лесов проводится уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, установленных частями 3 и 4 названной статьи.

Порядок государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов утвержден приказом Рослесхоза от 22 декабря 2011 года N 545.

Согласно пункту 5 названного Порядка лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, для проведения экспертизы проекта освоения лесов подают в органы государственной власти или органы местного самоуправления письменное заявление с приложением проекта освоения лесов на бумажном носителе в двух экземплярах в прошитом и пронумерованном виде и в электронном виде.

Таким образом, количество экземпляров проекта освоения лесов, предоставляемых на бумажном носителе, определено нормативным правовым актом Российской Федерации.

Положения административного регламента предоставления государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов в Архангельской области и Ненецком автономном округе должны соответствовать пункту 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе до утверждения регламентов, указанных в части 8 названной статьи, утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, которые не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе не могут содержать не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, и разрабатываются с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций.

При таких обстоятельствах следует признать, что пункт 22 Регламента противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Что касается довода заинтересованного лица о соответствии оспариваемых положений пункту 34 Состава проекта освоения лесов и порядка его разработки, утвержденных приказом Рослесхоза от 29 февраля 2012 года N 69, то его надлежит признать несостоятельным.

Согласно пункту 34 названного Состава проект освоения лесов представляется в уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления в трех экземплярах на бумажных носителях и один - в электронном виде.

Однако следует учитывать, что приведенная норма регулирует правоотношения, связанные с порядком разработки проекта освоения лесов применительно к части 2 статьи 88 Лесного кодекса Российской Федерации, а не порядок проведения государственной экспертизы проектов освоения лесов в соответствии с частями 1, 2 статьи 89 Лесного кодекса Российской Федерации.

Не может быть признан основанным на законе и довод заинтересованного лица о том, что третий экземпляр проекта освоения лесов необходим министерству природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области для передачи в архив, тем самым обеспечивая возможность восстановления документации при ее утрате лесопользователем, а также в целях контроля, разрешения споров между лесопользователями.

Государственная экспертиза проектов освоения лесов такие цели не преследует.

Порядок досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего установлен Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы указаны в статье 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ, в том числе требования к содержанию жалобы (часть 5).

Частью 7 статьи 11.2 названного Закона предусмотрено, что по результатам рассмотрения жалобы орган, предоставляющий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципальную услугу, принимает одно из следующих решений: 1) удовлетворяет жалобу, в том числе в форме отмены принятого решения, исправления допущенных органом, предоставляющим государственную услугу, либо органом, предоставляющим муниципальную услугу, опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах, возврата заявителю денежных средств, взимание которых не предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, а также в иных формах; 2) отказывает в удовлетворении жалобы.

Нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами могут устанавливаться только особенности подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, что предусмотрено частью 4 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ.

Оспариваемый прокурором пункт 64 Регламента предписывает должностному лицу, рассматривающему жалобу, оставить ее без ответа в случаях: наличие в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи; отсутствие возможности прочитать какую-либо часть текста жалобы, фамилию, имя, отчество (при наличии) и (или) почтовый адрес заявителя, указанные в жалобе.

При этом ни приведенный пункт Регламента, ни другие его положения не предполагают информирование заявителя об оставлении жалобы без ответа, не предусмотрено и направление разъяснения о недопустимости злоупотребления правом.

Следует признать, что наличие в поступившей жалобе перечисленных в пункте 64 Регламента нарушений и недостатков свидетельствует о ее несоответствии по содержанию требованиям части 5 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ.

Это обстоятельство препятствует принятию по поступившему обращению одного из решений, перечисленных в части 7 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ.

Такая ситуация приводит к тому, что возникшие отношения должны регулироваться Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", что вытекает из содержания части 2 статьи 1 приведенного Закона в совокупности с частью 10 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ.

Согласно частям 1, 3, 4, 7 статьи 11 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом. В случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается, и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению. В случае, если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

Содержащиеся в пункте 64 Регламента предписания противоречат приведенным нормам, поскольку, в частности, не исключают возможности без соответствующего информирования оставить без ответа поступившее обращение, содержащее недопустимые высказывания или нечитаемый текст, которое может и не преследовать цели досудебного (внесудебного) обжалования в соответствии со статьей 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ.

Судом не принимается во внимание довод заинтересованного лица о соответствии оспариваемых положений пункту 21 Правил подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2012 года N 840, которым рекомендовано руководствоваться органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления при установлении особенностей подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих (пункт 3).

Как указано выше, рассматриваемые правоотношения регулируются непосредственно федеральными законами.

В соответствии с пунктом 21 указанных Правил уполномоченный на рассмотрение жалобы орган вправе оставить жалобу без ответа в следующих случаях: а) наличие в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи; б) отсутствие возможности прочитать какую-либо часть текста жалобы, фамилию, имя, отчество (при наличии) и (или) почтовый адрес заявителя, указанные в жалобе.

В отличие от оспариваемого пункта 64 Регламента, содержащего императивное указание должностному лицу, рассматривающему жалобу, оставить жалобу без ответа, пункт 21 Правил предполагает проведение анализа, оценки допускаемых нарушений, чем обеспечивается соблюдение требований федеральных законов.

Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку оспариваемые положения применялись, их следует признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

В силу требований части 3 статьи 253 ГПК РФ, пункта 30 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", статьи 35 Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" после вступления решения суда в законную силу сообщение о нем должно быть опубликовано в печатном издании - газете "В.".

Руководствуясь статьями 194-198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу пункты 22, 64 Административного регламента предоставления государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов в Архангельской области и Ненецком автономном округе, утвержденного указом Губернатора Архангельской области от 19 марта 2012 года N 34-у (в редакции указа Губернатора Архангельской области от 22 августа 2013 года N 100-у).

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи жалобы или представления через Архангельский областной суд.

Судья

Н.Б. Гудушин